N° 156 S É N A T

N° 156
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances
pour 2014, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. François MARC,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME I
LE BUDGET DE 2014
ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ;
Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude
Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart,
vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean
Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent
Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André
Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves
Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François
Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.
Voir les nu m é r o s :
Assem bl é e n a t io n a le (1 4
è m e
législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 157 à 1 6 2 (2013-2014)

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S O M M A I R E
Pages
PREMIÈRE PARTIE
L’EXERCICE 2014 DANS LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE
DES FINANCES PUBLIQUES
I. 2014, ANNÉE DE PARACHÈVEMENT DU NOUVEAU CADRE DES FINANCES
PUBLIQUES ......................................................................................................................... 7
A. LE NOUVEAU CADRE BUDGÉTAIRE EUROPÉEN ......................................................... 8
1. Le semestre européen, un calendrier commun ....................................................................... 8
2. Le « six-pack » : une surveillance accrue des déséquilibres économiques et budgétaires ......... 10
a) La procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques ................................ 10
b) Un pacte de stabilité et de croissance « renforcé » ..................................................... 11
3. Le TSCG : le solde structurel comme nouvelle « norme » des politiques budgétaires ............. 12
B. LE « TWO-PACK » : L’ÉVALUATION DES PROJETS DE PLANS BUDGÉTAIRES ........ 14
1. Un calendrier budgétaire commun à la zone euro ................................................................. 14
2. L’examen des projets de plans budgétaires par la Commission .............................................. 14
3. L’articulation avec la procédure de déficit excessif ................................................................ 15
a) Les nouvelles étapes de la procédure de déficit excessif ........................................... 15
b) La présentation d’un programme de partenariat économique .................................. 16
4. La France dans le « two-pack »............................................................................................. 16
C. DES PRÉVISIONS ÉCONOMIQUES SOUMISES À L’AVIS DU HAUT CONSEIL
DES FINANCES PUBLIQUES ............................................................................................. 18
II. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES : UNE PRÉVISION « RÉALISTE ET
CRÉDIBLE » EN 2014.......................................................................................................... 20
A. UN REBOND DE L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE EN 2014 ................................................. 20
1. Une légère progression du PIB en 2013 ................................................................................ 21
2. Une croissance du PIB de 0,9 % en 2014.............................................................................. 22
a) L’amélioration du contexte économique mondial ...................................................... 23
b) Une reprise de la consommation des ménages ........................................................... 24
c) La consolidation de la situation des entreprises ......................................................... 26
3. Les aléas associés à l’hypothèse de croissance pour 2014 ....................................................... 27
a) Variantes de la croissance de la demande mondiale .................................................. 29
b) Variantes de l’évolution du prix du pétrole ............................................................... 31
c) Variantes de l’évolution du taux de change ................................................................ 32
B. 2015-2017 : LE RETOUR DE LA CROISSANCE .................................................................. 34

- 4- T OME I : LE BUDGET DE 2014 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
III. UN EFFORT CONCENTRÉ SUR LA DÉPENSE À PARTIR DE 2014 .......................... 34
A. UN AJUSTEMENT STRUCTUREL DE 0,9 POINT DE PIB, COMPATIBLE AVEC
LA REPRISE DE L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ................................................................. 35
1. La cohérence de l’ajustement prévu en 2014 avec la LPFP .................................................... 35
2. Une trajectoire « ajustée » en raison de la dégradation de la conjoncture .............................. 36
a) Ajustement structurel et effort structurel ................................................................... 37
b) Un ajustement structurel inférieur à l’effort consenti en 2013 .................................. 38
(1) Un effort en recettes diminué par la faiblesse des élasticités fiscales .............................. 38
(2) Un dépassement de la cible d’évolution des dépenses en volume principalement lié
à des dépenses non maîtrisables ................................................................................... 39
c) Un « creusement » de l’écart à la trajectoire de solde public ..................................... 40
3. Un effort structurel en 2014 supérieur à la programmation, mais compatible avec la
reprise de l’activité économique ............................................................................................ 41
B. UNE QUASI STABILISATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ......................... 41
C. UN EFFORT REPOSANT ESSENTIELLEMENT SUR LA DÉPENSE ................................ 45
IV. UNE TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE TOUJOURS DIRIGÉE VERS
L’ÉQUILIBRE STRUCTUREL ............................................................................................ 47
A. LE RESPECT DE L’OBJECTIF DE MOYEN TERME : L’ATTEINTE DE
L’ÉQUILIBRE STRUCTUREL EN 2017 ............................................................................... 47
B. VERS UNE DIMINUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ................................ 49
C. UN EFFORT SANS PRÉCÉDENT EN DÉPENSES ............................................................. 50
D. UNE INFLEXION DE LA DETTE PUBLIQUE À COMPTER DE 2015.............................. 54
E. COMPARAISONS AVEC LES PRINCIPAUX ÉTATS DE LA ZONE EURO ..................... 56
F. LA SENSIBILITÉ DE LA TRAJECTOIRE DE SOLDE EFFECTIF ET DE DETTE
PUBLIQUE À LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE ........................................................ 60
G. L’ÉVALUATION DU PIB POTENTIEL : QUELS ENJEUX ? ............................................. 63
1. Le PIB potentiel et la trajectoire de solde structurel .............................................................. 63
2. Un PIB potentiel difficile à évaluer en raison de la crise ....................................................... 64
3. Quelles conséquences institutionnelles d’une surévaluation du PIB potentiel ? .................... 65
DEUXIÈME PARTIE
LE BUDGET 2014 : UN REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE
FONDÉ SUR UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉPENSES
I. UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES RECETTES ................................................................ 67
A. DES RECETTES FISCALES NETTES EN RECUL PAR RAPPORT À 2013 ....................... 67
1. Une diminution des recettes fiscales sous l’effet des mesures antérieures au PLF 2014 .......... 67
2. L’impact des mesures de périmètre et de transfert ................................................................. 69
3. Une évolution spontanée majorant les recettes fiscales nettes ............................................... 69
4. Une diminution des recettes liées aux mesures antérieures ................................................... 72
5. Les mesures nouvelles du PLF 2014 ..................................................................................... 73
a) Rendre l’impôt plus juste : un rééquilibrage au profit des ménages les moins
fortunés et des petites et des moyennes entreprises .................................................. 73

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b) Soutenir la croissance, l’emploi et l’innovation .......................................................... 76
c) Renforcer la fiscalité environnementale ...................................................................... 77
6. L’évolution des différents impôts .......................................................................................... 78
a) Impôt sur le revenu : un scénario crédible de retour en 2014 à une croissance
spontanée des recettes .................................................................................................. 78
b) Un rendement de l’impôt sur les sociétés en 2014 marqué par l ‘entrée en
application du CICE ..................................................................................................... 80
c) Des recettes de TVA sensibles à l’environnement macroéconomique ...................... 82
d) Une diminution attendue du produit de la TICPE sous l’effet des mesures de
transfert ......................................................................................................................... 86
e) Un rendement de la taxe sur les transactions financières toujours inférieur à la
prévision ........................................................................................................................ 87
B. UN MONTANT DES DÉPENSES FISCALES EN DIMINUTION HORS IMPACT DU
CICE ...................................................................................................................................... 89
1. Une augmentation des dépenses fiscales en 2014 imputable à la seule mise en place du
CICE ................................................................................................................................... 89
a) Hors CICE, un objectif de stabilisation des dépenses fiscales atteint en 2013 et
en 2014 ........................................................................................................................... 89
b) Une diminution significative des dépenses fiscales en 2014 ..................................... 90
2. Un processus d’évaluation systématique des dépenses fiscales .............................................. 94
C. UNE QUASI STABILISATION DES RECETTES NON FISCALES EN 2014 ..................... 95
1. Une révision à la baisse des recettes non fiscales en 2013 qui doit être relativisée par le
versement de dividendes sous forme de titres ........................................................................ 95
2. Un maintien du montant global des recettes non fiscales en 2014 ......................................... 96
3. Une diminution attendue des dividendes perçus par l’Etat en 2014 ...................................... 96
II. UNE ÉCONOMIE DE 9 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À
L’ÉVOLUTION TENDANCIELLE .................................................................................... 99
A. DES NORMES DE DÉPENSES RESPECTÉES ..................................................................... 99
1. Le champ d’application de la double norme de dépense .......................................................... 99
a) La double norme « zéro volume » et « zéro valeur » .................................................. 99
b) L’élargissement du mécanisme de plafonnement des taxes affectées ....................... 100
(1) Le plafonnement et le reversement au budget général : des leviers de maîtrise des
dépenses des opérateurs, renforcés dans le PLF 2014 .................................................... 100
(2) Des objectifs supérieurs à la programmation pluriannuelle ........................................... 102
(3) Une mise en œuvre partielle des préconisations du Conseil des prélèvements
obligatoires ................................................................................................................. 105
c) Le nouveau programme d’investissements d’avenir (PIA) ........................................ 107
(1) Un nouveau programme destiné à élever la croissance potentielle de l’économie
française ...................................................................................................................... 107
(2) L’impact des décaissements des PIA sur la variation de la dette publique ..................... 110
d) L’application des normes au PLF 2014 : des objectifs de la programmation
pluriannuelle plus que respectés ................................................................................. 111
2. Un effort d’économies conséquent par rapport à l’évolution tendancielle des dépenses ........... 114
a) Une économie mesurée par rapport à l’évolution spontanée de la dépense ............ 114
b) Le financement des priorités du Gouvernement ........................................................ 116
c) La participation des opérateurs à la maîtrise de la dépense publique ...................... 118
d) Des questions récurrentes sur l’insuffisance de certaines dotations par rapport
aux besoins constatés.................................................................................................... 119
e) Les écarts avec les prévisions du débat d’orientation des finances publiques ......... 123
f) Les écarts par rapport à la loi de programmation des finances publiques : des
interventions rendues nécessaires par l’impact de la crise sur l’emploi ................... 124
g) Une mise en réserve supérieure à la programmation ................................................ 125