Métropoles et politique de l’offre, what else ?

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Métropoles et politique de l’offre, what else ?
TEXTE D'AUTEUR
Dans ce texte, Boris Chabanel synthétise le modèle d’analyse de l’économie de proximité qui permet
d’interroger l’idée selon laquelle la problématique des métropoles renverrait à un enjeu de compétitivité et
d’attractivité.
Tag(s) : Economie de proximité, Modèle économique, Emploi
Date : 14/09/2015
"Métropoles" "clusters" "innovation" "compétitivité" "exportation" "croissance" "emploi" , voici en résumé la logique
vertueuse promue ces dernières années par les gouvernements successifs afin de sortir le pays de l’ornière 1. Celle-ci
semble se fonder sur une triple conviction. Primo, la prospérité des nations se jouant de plus en plus sur leur capacité à
conquérir les marchés étrangers et à attirer les investisseurs des quatre coins du monde, il devient impératif de donner la
priorité à la « politique de l’offre », c’est à dire à la compétitivité des entreprises à vocation exportatrice et à l’attractivité
du « site France ». Secundo, pour faire la différence face à la concurrence des économies émergentes, la compétitivité
et l’attractivité nationales doivent se fonder avant tout sur l’innovation afin d’opérer une montée en gamme de la
production et d’accroitre ainsi le potentiel de création de richesses. Tertio, parce qu’elles concentrent les ressources clés
de l’innovation (industries, services aux entreprises, laboratoires de recherche, établissements d’enseignement,
organismes de financement, etc.), les métropoles constituent des hauts lieux de la croissance économique du pays.
L’objet de cet article2n’est pas de discuter de la pertinence de ces convictions, déjà abordée par ailleurs 3, mais
d’interroger l’idée selon laquelle la problématique économique des métropoles renverrait, pour l’essentiel, à un enjeu de
compétitivité et d’attractivité.
Une attention focalisée sur les richesses captées à l’extérieur
Bien souvent, les politiques économiques métropolitaines témoignent encore une fidélité sans faille, quoique rarement
explicite, à un modèle d’analyse économique forgé au début du 20 ème siècle : la théorie de la base économique.
Rappelons que cette dernière, dans son acception classique, fait de l’entrée de revenus extérieurs la principale variable
explicative de la croissance économique territoriale (Vollet, 2012 ; Ruault, 2014) : la propagation de ces revenus (dits
basiques) par vagues successives de dépenses et de revenus, grâce à l’effet multiplicateur keynésien, va permettre de
stimuler le reste de l’économie locale. Dans le « logiciel » des décideurs métropolitains, ce cadre théorique se traduit
généralement par la primauté donnée à l’attraction et à la compétitivité des activités à vocation exportatrice (largement
assimilées aux industries et aux services aux entreprises), le dynamisme de ces dernières étant supposé déterminer non
seulement la création d’emplois, la consommation locale et donc la vitalité de l’économie de proximité 4, mais aussi les
rentrées fiscales des collectivités et donc les services publics et investissements locaux.
Création d’emplois, le compte n’y est pas
Or, face à la gravité de la situation de l’emploi que nous connaissons aujourd’hui dans notre pays, on ne peut manquer
de relever le décalage pouvant exister entre l’ambition affichée par les politiques économiques métropolitaines et la
réalité. Si l’on se penche sur les Métropoles de plus de 400 000 habitants créées par la loi de « modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des métropoles » de janvier 2014 5, on constate que seule Toulouse parvient à
conjurer le spectre de la désindustrialisation6 et que le recul de l’emploi manufacturier rencontré par ses homologues est
loin d’être systématiquement « compensé » (au moins au plan numérique) par la progression de l’emploi des services
aux entreprises7(cf. graphique 1). D’autre part, la focalisation sur les activités à vocation exportatrice peut amener à
négliger ce qui constitue les principaux gisements de création d’emplois, à savoir les services tournés vers les ménages 8
(économie de proximité). A l’échelle du Grand Paris par exemple, ces derniers ont gagné 52 000 emplois salariés privés
entre 2008 et 2013 (cf. graphique ci-dessous). En bref, la « politique de l’offre » ne peut constituer une réponse
suffisante pour produire une croissance riche en emplois.
Source : Acoss-Urssaf, calculs de l’auteur
Dès lors, s’il ne s’agit pas de « jeter le bébé avec l’eau du bain » – la compétitivité et l’attractivité comme levier de
croissance incontournable pour les métropoles –, il paraît cependant crucial de « ne pas mettre tous ses œufs dans le
même panier » en replaçant ces leviers dans un cadre plus large qui prendrait en compte d’autres mécanismes
participant de la prospérité économique des territoires. Pour ce faire, un certain nombre de travaux 9 relativement récents
indiquent qu’une voie prometteuse consiste à revisiter la théorie de la base en approfondissant l’analyse de la circulation
des revenus entre et au sein des territoires.
L’évasion de richesses dans l’angle mort
Ces travaux ont avant tout permis de montrer que l’exportation (vers le reste du pays ou l’étranger) n’était pas le seul
levier de captation de revenus pouvant être mobilisé par les territoires (Davezies, 2008, 2010 ; Talandier, 2007 ;
Davezies et Talandier, 2009, 2014 ; Segessemann et Crevoisier, 2013 ; Ruault, 2014 ; Volet et alii, 2014). L’émergence
de la notion d’« économie résidentielle », à savoir les flux de revenus qui se localisent en fonction des choix résidentiels
et récréatifs des ménages10, est venue désigner un nouvel enjeu de développement économique territorial, à l’aune
duquel les activités relevant de l’économie de proximité (culture, loisirs, hébergement, restauration, commerces, services,
etc.) se voient reconnaître elles-aussi une capacité à capter des revenus à l’extérieur (Baudet, 2011 ; Chabanel, 2013b).
Moins nombreux, certains travaux revisitant la théorie de la base attirent également l’attention sur le fait que l’effet
multiplicateur des revenus captés sur l’économie locale se révèle incertain dès lors qu’existent des fuites de richesses
vers l’extérieur du territoire (Vollet, 2012 ; Ruault, 2014). En effet, un territoire n’est pas un récipient étanche duquel les
revenus, une fois injectés, n’auraient aucune possibilité de s’échapper. A l’échelle d’une région métropolitaine, au moins
trois catégories de fuites présentent un caractère stratégique (Chabanel, 2013a). On observe tout d’abord que les
ménages résidents peuvent faire le choix de consommer à l’extérieur du territoire (Chabanel, 2014), à l’occasion d’un
déplacement (Ruault, 2014) ou via internet11.
De plus, quand bien même les consommateurs se montreraient fidèles à leur bassin de vie, leurs dépenses auront un
effet d’entrainement des plus limité si elles se traduisent avant tout par un accroissement des importations du territoire.
On peut ainsi s’interroger sur la provenance des produits manufacturés ou agroalimentaires commercialisés par les
enseignes présentes localement. Ce questionnement ne vaut pas seulement pour les activités relevant de l’économie de
proximité mais concerne en définitive l’ensemble des entreprises, au sens large (entreprises privées, administrations,
associations, etc.), du territoire12.
Enfin, même si la production locale se montre dynamique, ses retombées sur le territoire peuvent être réduites du fait de
l’évasion des profits 13 qui peut se produire dès lors que le siège social et/ou les actionnaires de l’entreprise ne sont pas
résidents. Ce risque14 parait d’autant plus vif que les entreprises ont de plus en plus recours à l’émission d’actions sur
les marchés pour financer leur développement 15a (Chevalier, 2013), qu’elles distribuent une part croissante de leurs
profits15b, que la part des investisseurs étrangers (non-résidents) dans le capital des entreprises françaises cotées s’est
fortement accrue depuis la fin des années 1990 (Le Roux, 2013) et que les stratégies de ces acteurs sont de plus en
plus guidées par des impératifs de rentabilité financière à court terme.
Au total, on comprend qu’assurer le développement économique du territoire implique de chercher un équilibre positif
entre entrées et sorties de richesses. Ce qui amène certains auteurs nord-américains à considérer qu’éviter l’évasion
d’un euro vers l’extérieur aurait le même impact que capter un euro à l’extérieur du territoire : dans les deux cas, cet euro
est « nouveau » pour le territoire et rend possible un accroissement net de l’activité économique (Erickcek et Watts, 2007
; Markusen et Schrock, 2009). Cet enjeu stratégique parait cependant encore largement sous-estimé par les politiques
économiques métropolitaines.
Représentation simplifiée du circuit économique local
Source : élaboration par l’auteur
Trois axes stratégiques pour consolider le circuit économique local : consommation, production, financement
Résumons. La compétitivité et l’attractivité apparaissent généralement comme les principaux ressorts du développement
économique car elles permettent – à travers l’exportation de biens et de services, l’arrivée d’entreprises et
d’investisseurs, l’accueil de touristes, de consommateurs de passage et de nouveaux habitants… – de faire entrer des
richesses supplémentaires au sein du territoire et ainsi de stimuler la croissance locale. Mais cet afflux de « carburant »
ne doit pas faire perdre de vue que l’effet multiplicateur (sur l’activité, les revenus et l’emploi du territoire) que l’on peut
en attendre dépend de la capacité du territoire à limiter les fuites de revenus, c’est-à-dire à créer les conditions d’une
circulation optimale des richesses en son sein (Ward et Lewis, 2002). Poursuivre l’une en délaissant l’autre (et
réciproquement) se révèlerait vain : se focaliser sur le carburant qui entre dans le réservoir revient à ne pas voir sans voir
que le moteur peut connaitre par ailleurs des pertes importantes ; réduire les fuites sans se préoccuper des flux entrant
permet simplement de ralentir un appauvrissement inéluctable. Comme le résument les économistes Mario Polèse et
Richard Sheamur (2009), la « meilleure » situation, celle qui permet de bénéficier des avantages du commerce tout en
ayant une économie locale solide, est celle d’une région qui parvient à exporter sans trop importer 16.
Si l’enjeu de la circulation des richesses au sein du territoire mérite d’être inscrit à l’agenda des politiques économiques
des métropoles, on peut d’ores et déjà ouvrir quelques pistes de réflexion. Partant de l’hypothèse que, pour un volume
de revenus captés donné, le niveau de développement économique d’un territoire dépend de l’intensité des effets
multiplicateurs au sein du circuit économique local, il convient de mieux comprendre comment ce dernier fonctionne. En
d’autres termes, il parait essentiel d’en identifier les éléments clés où se jouent les fuites de revenus et le maintien en
circulation des revenus au sein du territoire (cf. schéma ci-dessous). De ce point de vue, le « moteur » du multiplicateur
comprend au moins trois grands ressorts (Chabanel, 2013a).
Il dépend tout d’abord de la part des dépenses des ménages résidents qui est réalisée localement, ce que l’on appelle la
propension des ménages à consommer localement (Pecqueur et Talandier, 2011). Ce ressort de la consommation locale
met en exergue l’importance de l’économie de proximité dans l’amorçage et la poursuite de l’effet multiplicateur : pour
consommer, encore faut-il qu’une offre soit disponible sur le territoire. Capter les dépenses de consommation des
ménages met en jeu notamment la capacité des métropoles à proposer une offre de commerces et services répondant
aux nouvelles aspirations de la société de consommation 17(relation de service, qualité, proximité, cross-canal, etc.), et à
inciter les habitants à privilégier cette offre de façon à soutenir le développement local (Chabanel, 2014 ; Talandier,
2013, 2014). Rappelons ici que les enjeux de captation de revenus et de consommation locale ne font qu’un dès lors que
l’offre de commerces et services locale parvient à attirer et susciter des dépenses de la part de consommateurs venant
de l’extérieur du territoire (Ruault, 2014).
La dynamique du multiplicateur semble fonction également de la part des biens et services consommés localement (par
l’ensemble des acteurs économiques du territoire) qui a été produite à proximité. Satisfaire la demande locale davantage
par des solutions locales implique alors que le territoire se donne les moyens de favoriser le développement d’activités
venant se substituer aux importations 18, et d’encourager l’ensemble des entreprises (privées et publiques) à
s’approvisionner à proximité lorsque que cela est possible. Cette problématique suppose notamment de renforcer les
outils d’analyse permettant d’identifier les secteurs d’activités « acheteurs » et « fournisseurs » mis en jeu par les
importations du territoire19. Elle incite également à s’interroger sur la dépendance du territoire à l’égard de produits
importés sans lesquels l’économie ne peut fonctionner mais dont l’accessibilité s’annonce de plus en plus difficile à
l’avenir : fin de l’énergie bon marché, raréfaction des ressources naturelles (minerais, minéraux, biomasse, etc.), baisse
des rendements agricoles, etc. Par ailleurs, comme le suggèrent les réflexions de Jane Jacobs (2001), en développant
des biens et services répondant à la demande de proximité, le tissu économique local renforce dans le même temps sa
capacité exportatrice dans la mesure où cette offre peut être valorisée également sur les marchés extérieurs.
Enfin, l’intensité du multiplicateur parait dépendre de la part des profits créés localement qui reste sur le territoire. D’une
manière générale, cet enjeu met en évidence le risque qu’il y aurait à ce qu’une part croissante du capital des entreprises
présentes sur le territoire soit détenue par des firmes ou des investisseurs non-résidents et poursuivant d’abord des
objectifs de création de valeur financière à court terme. Ce qui soulève directement la problématique du financement des
entreprises présentes localement. Bien évidemment, s’agissant des grandes firmes, les métropoles ne sauraient viser
une illusoire territorialisation de leur actionnariat mais plutôt le déclenchement de nouveaux investissements locaux, ce
qui implique une capacité à comprendre et accompagner leurs stratégies de groupe et de site (Crague, 2014). En
revanche, la question du financement du développement des entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les petites et
moyennes entreprises (PME) présente une acuité territoriale plus forte. Eviter le scénario du rachat par un acteur
financiarisé exogène implique ainsi de développer des dispositifs (institutions, produits financiers, etc.) permettant de
mobiliser en priorité l’épargne de proximité (Shuman, 2011). Au-delà, cet enjeu d’ancrage de la valeur ajoutée pose la
question du soutien prioritaire qui pourrait être accordé aux entreprises du territoire privilégiant le réinvestissement local
des profits et/ou dont le siège social et l’actionnariat sont situés à proximité.
***
Si elles entendent favoriser le développement de l’activité, de l’emploi et des revenus sur leur territoire, les métropoles ne
peuvent s’en tenir au double impératif de compétitivité et d’attractivité. Saisir les opportunités, mais aussi les risques, de
l’ouverture économique sur le reste du monde implique en effet de mieux comprendre comment les territoires peuvent
favoriser l'ancrage de la consommation, de la production et du financement. Cette attention nouvelle au fonctionnement
du circuit économique local met en évidence des ressorts de développement encore peu investis. Elle met également en
évidence un terrain de coopération crucial entre Métropoles et Régions. Elle offre enfin des perspectives concrètes pour
renforcer la résilience des territoires face aux chocs économiques, sociaux, écologiques…
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1-Pour remonter le fil du raisonnement, on peut consulter par exemple les discours de François Hollande (05/01/2015), Nicole Bricq
(11/03/2014), Jean-Marc Ayrault (06/11/2012), Geneviève Fioraso (18/02/2013) et André Vallini (07/10/2014), ainsi que l’exposé des motifs de
la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles adoptée en janvier 2014
2- Cet article fait écho à l’étude « Développer l’économie de proximité » lancée en 2012 par la Direction de la Prospective et du Dialogue
Public du Grand Lyon
3-Concernant le débat sur la place des métropoles dans la croissance française, on se réfèrera notamment à Davezies et Pech (2014),
Askenazy et Martin (2015), Bouba-Olga et Grossetti (2014)
4- L’économie de proximité (appelée aussi économie domestique ou présentielle) rassemble les activités marchandes et non marchandes qui
produisent des biens et services destinés principalement à la satisfaction de la demande de la population résidente ou de passage sur un
territoire donné (Chabanel et Talandier, 2013). Selon la sphère présentielle définie par l’Insee, figurent notamment parmi ces activités les
suivantes : santé/action sociale (médecins, accueil de jeunes enfants…), enseignement, commerce de détail, culture/loisir/sport,
hébergement/restauration, services personnels, organisations associatives, services immobiliers.
5- Paris, Aix-Marseille-Provence, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Rouen, Strasbourg, Grenoble, Montpellier, Rennes. Précisons
que les Métropoles du Grand Paris et Aix-Marseille seront créées au 1er janvier 2016 et que la Métropole de Nice a été mise en place le 31
décembre 2011 suite à la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010.
6- Ce constat de désindustrialisation des métropoles françaises parait d’autant plus interpellant qu’il reste valable lorsque l’on se focalise sur
les filières industrielles emblématiques des pôles de compétitivité mis en place dans ces territoires. Par exemple, entre 2008 et 2013, l’emploi
salarié privé (source : Acoss-Urssaf, calculs de l’auteur) recule dans l’industrie pharmaceutique lyonnaise/Lyonbiopole (-584 emplois) et du
Grand Paris/Medicen (-1620), l’industrie de fabrication de produits informatiques, électroniques et optiques de la Métropole
grenobloise/Minalogic (-693), marseillaise/Solutions Communicantes (-340) et du Grand Paris/System@tic (-1091), etc. L’industrie
aéronautique toulousaine constitue une exception de taille (+6314) dans ce panorama, de même que l’industrie aéronautique et navale
nantaise (+755), ou encore l’industrie de fabrication de produits informatiques, électroniques et optiques de la Métropole bordelaise (+28).
7-De façon conventionnelle, l’Insee définit les services aux entreprises comme les activités correspondant aux sections M (Activités
spécialisées, scientifiques et techniques et N (Activités de services administratifs et de soutien) de la Nomenclature d’Activités Française
(NAF). Nous avons fait le choix d’ajouter à ce noyau de services aux entreprises les activités suivantes dans la mesure où elles paraissent
principalement tournées vers les entreprises : « Commerce de gros », « Entreposage et services auxiliaires des transports »,
« Programmation, conseil et autres activités informatiques », « traitement de données, hébergement et activités connexes », « Autres services
d'information ».
8- Les services aux ménages correspondent ici aux divisions suivantes de la Nomenclature d’Activités Française (NAF) : 45 (hors commerce
de gros d’équipement automobile), 47, 55, 68, 84 à 98
9- On pense notamment à ceux conduits en France par Laurent Davezies, Magali Talandier, Dominique Vollet ou encore Jean-François
Ruault, et ceux d’Olivier Crevoisier, Alain Segessemann et Delphine Guex en Suisse.
10- On notera cependant que les flux de revenus composant « l’économie résidentielle » telle que l’entend Laurent Davezies (pensions de
retraite, dépenses des touristes, revenus rapatriés par les résidents qui travaillent à l’extérieur du territoire) laissent de côté les revenus captés
grâce l’attractivité commerciale du territoire, c’est-à-dire les dépenses de consommation réalisées sur un territoire donné par des ménages qui
viennent de l’extérieur pour profiter des commerces et services offerts par ce territoire. Ce que Jean-François Ruault appelle la
« consommation de passage » (Ruault, 2014).
11- Par exemple, la dernière enquête consommateurs réalisée par la Chambre de Commerce et d’Industrie de Lyon montre que la région
lyonnaise connait une évasion commerciale croissante, en raison principalement de la progression des achats en ligne : en 2011, sur 11
milliards d’euros de dépenses des ménages, 1,4 milliards ont été réalisées à l’extérieur de la région lyonnaise, dont 441 millions d’euros vers le
e-commerce ; le taux d’évasion commerciale est passé de 10 à 12% depuis 2006, la part destinée au e-commerce passant de 1,5 à
3,6% (Chabanel, 2014)
12- Par exemple, selon une étude publiée par le Grand Lyon, la moitié des consommations intermédiaires de l’économie lyonnaise (périmètre
aire urbaine) sont achetées à l’extérieur du territoire (reste de la France ou étranger, pour un montant s’élevant à plus de 38 milliards d’euros et
représentant environ 200 000 emplois (Chabanel et Florentin, 2016).
13- Rappelons que, en comptabilité nationale, le profit est généralement mesuré par l'EBE (Excédent brut d'exploitation) qui est le solde du
compte d'exploitation.
14- Lorsque l’on observe les flux de revenus entre la France et l’étranger en matière de rémunération des investissements en action, on
s’aperçoit que notre pays affiche un solde de plus en plus déficitaire depuis le début des années 2000, avec près de 10 milliards d’euros de
déficit en 2012 (Banque de France, balance des paiements).
15a- Le poids des actions dans le passif des sociétés non financières françaises est passé de 28% en 1979 à 55% en 2011, tandis que la part
des crédits bancaires est passée de 40% à un quart environ aujourd’hui (Chevalier, 2013).
15b- Le poids des dividendes nets dans l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières s’est fortement accru : il est passé de 13%
en 1992 à 29% en 2012 (Insee, Compte des sociétés non financières).
16- Il convient ici de lever toute ambiguïté : de la même manière qu’aucun territoire ne peut prétendre capter à son profit l’ensemble de la
demande et des revenus du reste du monde, aucun territoire ne saurait se donner pour objectif de colmater l’ensemble de ses fuites de
richesses pour parvenir à l’autarcie. Est-il possible et souhaitable de vouloir se couper de la créativité et de l’efficacité des activités humaines
se déployant dans d’autres territoires, de se soustraire aux prélèvements obligatoires par lesquels s’exerce la solidarité nationale, de limiter la
mobilité des ménages, etc. ?
17- Voir notamment Moati (2011) et Lipovetsky (2006)
18-Notons que ces activités de substitution peuvent consister à réduire la consommation d’un produit importé, comme dans le cas de la
rénovation énergétique des bâtiments qui permet en théorie de réduire la consommation d’énergie.
19-Voir par exemple l’étude « Le ressort de la production locale. Développer un nouveau modèle productif et encourager les échanges locaux
» publiée par la Métropole de Lyon (Chabanel et Florentin, 2016). Mobilisant un modèle d’analyse entrée-sortie territorialisé, cette étude
permet d’apporter des éléments de réponse à trois questions stratégiques : quels sont les secteurs d’activités qui génèrent les effets
d’entrainement les plus importants sur l’économie lyonnaise ? Quels sont les secteurs d’activités qui induisent les flux d’importation les plus
importants en provenance de l’extérieur du territoire lyonnais ? Quelles sont les principales opportunités de relocalisation de la production ?