Prévenir et assurer dans un souci d`équilibre économique global

FONDATION DE PRÉVENTION
Fondation de prévention des
établissements cantonaux d’assurance
Bundesgasse 20, 3001 Berne
Tél. 031 320 22 47
Fax 031 320 22 99
[email protected]
8e mise au concours de la Fondation de prévention des établissements cantonaux
d'assurance
Prévenir et assurer dans un souci d'équilibre économique global
(Optimisation économique de la prévention ainsi que lutte et assurance contre les
dommages dus aux éléments naturels causés aux bâtiments dans le régime de type
mutualiste des établissements cantonaux d'assurance)
1. Point de départ
1.1 Triple mandat assorti d'une obligation d'utilisation optimale des moyens
En tant que corporations de droit public, les 19 établissements cantonaux d'assurance (ECA)
assurent à des conditions avantageuses plus de 80 % du parc immobilier suisse contre les
conséquences économiques de dommages causés par le feu et les éléments naturels. Ils
sont aussi responsables de la prévention incendie tout comme, à des degrés divers selon les
cantons, de la protection des dommages causés aux bâtiments par les éléments naturels. Et
pour finir, ils contribuent de façon déterminante à la gestion des sapeurs-pompiers, à leur
formation et à leur équipement. Les ECA ont été investis démocratiquement de cette triple
mission, qui est ancrée dans la loi et qui les oblige à piloter les risques en utilisant les
moyens de manière optimale dans les domaines de la prévention, de l'intervention et de
l'assurance.
1.2 Un système fructueux de prévention et d'assurance
Le système « prévenir et assurer », qui existe dans 19 cantons suisses, allie les trois
éléments que sont la prévention, l'intervention et la couverture des sinistres. En cela, il est
unique au monde et largement supérieur, sur le plan économique et sociétal, à toutes les
autres formes de transfert de risque. Il est prouvé que le système de type mutualiste qui
sous-tend les établissements cantonaux d'assurance et leurs organisations communes
apporte de grands avantages économiques aux propriétaires de biens immobiliers et à la
collectivité :
Une modicité des coûts économiques résultant de dégâts aux bâtiments grâce
à des prestations élevées en matière d'intervention et de prévention des incendies et
des dommages naturels, financées selon le principe de causalité, et aussi grâce au
traitement rapide des sinistres, sans tracasseries administratives1.
Des valeurs fixées officiellement pour une assurance à sa juste valeur de tout
le parc immobilier. L'obligation d'admission des ECA empêche toute sélection des
risques par l'assureur et instaure une solidarité sans faille ; pas de situations
individuelles de détresse par suite de dégradation du bâti ; pas de responsabilité
1
Cf. aussi Schwarze, Schwindt, Wagner, Weck-Hannemann : Ökonomische Strategien des
Naturgefahrenmanagements, Innsbruck 2012
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subsidiaire de l'État ou de recours à la générosité publique en cas de sinistre ; pas
de lacune dans l'assurance pour cause de couverture insuffisante.
Des primes basses grâce à la constitution de communautés de risque complètes
(obligation d'assurance), à une gestion des risques passant par la prévention et à
l'intervention, à une administration peu onéreuse ne connaissant pas les frais
occasionnés par la concurrence (monopole d'assurance).
Une sécurité juridique élevée grâce à une organisation de droit public (principe de
légalité, exigence d'égalité de traitement et respect du principe de proportionnalité)
soumise à un étroit contrôle politique.
Des prestations considérables, appréciables en argent, en faveur des cantons
et des communes grâce à l'activité des autorités cantonales de protection incendie,
avec responsabilité des prescriptions de protection incendie au niveau de la Suisse ;
prestations aux corps de sapeurs-pompiers dans le domaine de la gestion, de la
formation et du versement de contributions (www.aeai.ch).
Le revers de l’organisation de droit public de l’assurance immobilière, qui s’assortit d’un
monopole et d’une obligation d’assurance, est l’entrave à la concurrence et à la liberté de
choix que cela constitue dans le domaine étroit de l’assurance des bâtiments contre le feu et
les dommages naturels. Toutefois, les ECA sont étroitement corsetés pas les instances
politiques et ils se trouvent en concurrence avec le régime de l’assurance choses,
partiellement régulé par la Confédération, tel qu’il est pratiqué par les compagnies privées
dans 7 cantons sans ECA (« cantons GUSTAVO »).2
1.3 Éléments naturels : sinistralité en hausse et différences dans les stratégies
d'assurance
Les dégâts aux bâtiments causés par les forces de la nature ne cessent d'augmenter du fait
d'une concentration croissante des risques, même dans des zones menacées, et aussi en
raison d'une augmentation de la fréquence et de la violence des cataclysmes. Actuellement,
aucun signe de changement n'est en vue ; la population et les assureurs doivent s'attendre à
une augmentation des coûts de sinistres.3
Vu l'accroissement des dégâts aux bâtiments causés par les forces de la nature, les ECA
doivent s'employer à endiguer durablement l'intensité des dommages dus aux éléments
naturels4, pour utiliser de manière optimale les moyens à disposition, comme le veut leur
mission, et pour pouvoir préserver leurs atouts actuels en termes de prix et de prestations.
Les compagnies d'assurances privées gèrent le risque de leur portefeuille en pratiquant une
sélection négative, en excluant certains risques de la couverture, en limitant les sommes
d'assurance par bâtiment ou par événement, en offrant des primes différenciées et en
augmentant les franchises. En revanche, les ECA sont tenus, en raison de l'obligation
d'admission et de leur statut de droit public, de gérer les risques en optant pour des activités
préventives, des mesures de protection des bâtiments et des espaces, ainsi que pour la
sensibilisation, la promotion des forces d'intervention et la participation aux procédures
2
Cf. Cornel Quinto : Versicherungssysteme in Zeiten des Klimawandels, ElementarschadenVersicherung von Gebäuden, Zurich 2010, p. 107 et suivantes
3
Pour l'impact sur l'assurance choses, cf. le rapport : « Ausgestaltung von Risikotransfersystemen
angesichts steigender Elementarschäden an Gebäuden » (évalutation interne du colloque
scientifique de la Fondation de prévoyance du 31.8/1.9.2011) ; disponible sous www.fopeca.ch
4
Frais de sinistres par an (ou en moyenne pluriannuelle) par rapport à la valeur d'assurance,
exprimés en pour mille ou en centimes par millier de francs de la somme assurée
2
FONDATION DE PRÉVENTION
d'aménagement du territoire. Le recours aux exclusions de couverture et aux primes ou
franchises différenciées reste limité et n'est possible que dans de rares cas exceptionnels,
dûment réglementés juridiquement, telle la violation des exigences de solidarité du fait du
non-respect d'obligations légales.
Le régime de droit public des ECA leur offre l'opportunité d'agir, dans une mesure limitée,
dans le domaine de la prévention des dégâts causés par les forces de la nature. Aujourd'hui
déjà, ils peuvent exclure de la couverture des dégâts prévisibles et pouvant être évités en
mettant en œuvre des moyens raisonnables. Toutefois, l'application de cette clause, dont la
teneur se retrouve dans toutes les lois immobilières cantonales, s'avère limitée dans la
pratique du fait de l'absence de critères d'appréciation de la prévisibilité et surtout du
caractère évitable du dommage, qui permettraient une estimation à satisfaction de droit.5 En
fonction du statut dont ils jouissent, les ECA renforcent la protection des objets exposés au
danger grâce à des recommandations, des conditions actuarielles ou des décisions,
conformément aux dispositions juridiques applicables. L’évolution fait apparaître un
renforcement de la position juridique des assurances de droit public dans la protection contre
les phénomènes gravitaires et météorologiques.
1.4 Optimisation du système d'assurance
On attend des ECA que s'opèrent au sein des communautés cantonales de solidarité un
lissage des risques et une compensation des charges proportionnelle : il s'agit d'éviter les
risques excessifs de quelques-uns, dans le but de décharger la communauté de risque
imposée aux assurés et d'optimiser économiquement l'ensemble du système. Dans le
domaine de l’incendie, cela passe par des prescriptions de protection incendie élaborées au
plan national, caractérisées par une optimisation6 économique croissante et une application
rigoureuse au niveau des cantons. Avec l'influence croissante des ECA, la nécessité de
justifier le bien-fondé et le caractère économique de dispositions préventives s'accentue,
même dans le domaine des dommages naturels. En outre, toute la société réclame la preuve
de l'économicité du système d'assurance de droit public, notamment du fait du monopole
accordé, qui réduit la concurrence, et de l'obligation d'assurance. Mais la solidarité que
réclament les ECA entre eux nécessite aussi de réexaminer et de rééquilibrer périodiquement l'affectation des moyens dans le domaine des dommages naturels au sein de la
collectivité de partage des risques (Communauté intercantonale de risques éléments
naturels CIREN).
2. Optimisation économique de l'assurance des dommages naturels aux bâtiments
2.1 La problématique : le triangle des prestations est-il équilibré ?
Dans le domaine de l’incendie, l'affectation des moyens pour la prévention des dommages,
pour les forces d'intervention et pour l'assurance peut être considérée comme relativement
équilibrée. Les prescriptions correspondantes sont élaborées en étroite collaboration entre
les autorités de protection incendie, les milieux scientifiques et les groupements
5
Dans le cadre de la 6e mise au concours de la Fondation de prévention, une méthodologie pour
l'évaluation de l'efficacité et de l'économicité des mesures de protection des bâtiments contre les
dangers naturels gravitaires et météorologiques a été mise au point. Elle sera disponible début
2014 sous forme d'outil informatique pour l'appréciation économique au cas par cas, baptisé
« EconoMe-Building » : www.fopeca.ch; www.aeai.ch.
6
Cf. Katharina Fischer, Jochen Kohler, Mario Fontana, Michael H. Faber : Wirtschaftliche Optimierung
im Brandschutz, Institut für Baustatik und Konstruktion, ETH Zürich, 2012
3
FONDATION DE PRÉVENTION
professionnels et d'intérêts, puis à l'issue d'une procédure politique, un concordat des
cantons les fait entrer en vigueur sur l'ensemble du territoire. Depuis peu, des bases
scientifiques permettent de déterminer le caractère économique des différentes mesures de
protection incendie (cf. renvoi 6). La procédure d'élaboration et l'entrée en vigueur des
prescriptions de protection incendie par la voie politique leur confère une haute crédibilité sur
le plan technique, un caractère équilibré sur la plan économique et une légitimité
démocratique.
Il en va tout autrement du domaine des dommages naturels : l'accroissement des dégâts
amène les ECA à renforcer leur influence sur les mesures destinées à endiguer les coûts,
mais la manière de faire varie selon les cantons. Cela s'explique d'une part par des niveaux
de péril différents selon les régions et, d'autre part, par des points de vue divergents quant à
la nécessité de disposer de bases juridiques formelles pour pratiquer une politique de
prévention des dommages naturels. Contrairement à l'incendie, les processus de mise en
danger sont variés (dangers gravitaires / météorologiques) et leur impact variable selon la
topographie et l'emplacement et en fonction du type de construction. Ces dangers prennent
naissance en dehors des bâtiments menacés et, bien souvent, la possibilité de les combattre
ou de les éviter est nulle ou restreinte. Par conséquent, les responsabilités dans le domaine
des dommages naturels sont largement réparties. Sont concernés : l'État, du fait de son
obligation constitutionnelle de protéger la vie et l'intégrité corporelle des individus ainsi que la
propriété ; le propriétaire, qui se doit de protéger directement le bâtiment ; les autorités
délivrant les permis de construire ; et les ECA, pour certains volets de la prévention, de
l'intervention et de l'assurance contre les risques naturels.
Pour l'heure, il n'est possible d'estimer que grossièrement, à l'aide d'indices, si les coûts sont
optimisés dans ce réseau de responsabilités très étendu et si le meilleur parti en est tiré. Les
bas coûts de l'assurance contre les risques naturels dans les cantons avec ECA, par rapport
aux cantons GUSTAVO, laissent présager une influence positive du système « prévenir et
assurer ».7 Pour tenter de justifier les frais élevés d'assurance dans les cantons GUSTAVO,
il est souvent prétendu que les risques naturels y sont plus élevés. Or, cet argument se voit
clairement démenti par la prime d'assurance éléments naturels basse du canton des
Grisons, fortement exposé à ces risques. En effet, en moyenne décennale, la part de primes
utilisée dans les Grisons pour les dommages dus aux éléments naturels s'élève à environ
12 centimes pour mille francs de somme assurée (frais d'administration inclus). Les primes
des assurances privées dans les cantons GUSTAVO (art. 17 et suivants de l'ordonnance
sur la surveillance des entreprises d'assurance privées OS) se montent actuellement à
45 centimes pour mille francs de somme assurée. Même par comparaison avec l'étranger,
les coûts d'assurance des cantons avec ECA sont extraordinairement bas pour un niveau de
prestations donné. Pour autant, ce constat à première vue positif ne prouve pas que le
système de prévention et d'assurance soit réellement équilibré au niveau économique global
au sein des ECA et de leurs organisations communes.
2.2 Nécessité d'interventions de l'État dans la prévention des dommages naturels
Les prises de vue récentes d'inondation survenues en Allemagne, Autriche, République
tchèque, etc. illustrent bien la tendance à l'échec de la concurrence en matière de
dommages naturels. Une grande partie des dégâts causés par les forces de la nature ne
sont pas couverts. En effet, 75 % des bâtiments ne sont pas assurés et, pour certains, ils ne
peuvent l'être en raison des risques élevés qu'ils présentent. Lorsque la logique de marché
prévaut, la solidarité collective ne fonctionne pas. La nécessité d'actes régulateurs n'est
guère contestée. La Suisse dispose d'un système dual unique au monde qui rend possible
7
Cf. Markus Fischer : Der lange Weg zur integralen Elementarschadenversicherung und -vorbeugung
in der Schweiz, in Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Berlin 2008
4
FONDATION DE PRÉVENTION
une assurance complète contre les risques naturels, à primes avantageuses (cf. 2.1). Pour
les propriétaires de biens immobiliers des cantons GUSTAVO, même si les coûts sont
nettement plus élevés que ceux des ECA, la couverture d'assurance contre les dangers
naturels reste néanmoins accessible à un coût supportable. Sous le régime de la libre
concurrence, il devient bien souvent impossible de se couvrir contre les dommages naturels,
ou alors moyennant des primes prohibitives8. Face aux distorsions du système et aux
dysfonctionnements du marché, l'UE réfléchit même depuis peu à autoriser à nouveau les
monopoles et les régulations étatiques pour préserver l'intérêt général dans le domaine des
dangers naturels.
Il est scientifiquement prouvé que les marchés d'assurance présentent un potentiel inhérent
de défaillance du marché susceptible d'appeler des régulations par l'État, dans l'intérêt
public. Sélection adverse et aléa moral sont deux notions clés dans ce contexte. Si le
problème de la sélection adverse est, par définition, inexistant dans les cantons avec ECA,
puisque le corollaire du monopole est l'obligation d'admission, l'aléa moral ne peut, en
revanche, être négligé. Dans les cantons GUSTAVO9, le problème de la sélection adverse
est atténué par le fait qu'il faut, lors de la conclusion d'une assurance incendie, souscrire
obligatoirement l'assurance contre les risques naturels à prime unique, comme l'a voulu le
Conseil fédéral. Ce n'est donc qu'en cas de refus d'assurance incendie ou, dans les cantons
ne connaissant pas d'obligation d'assurance, en cas de renonciation partielle ou totale à
cette assurance, qu'un individu n'est pas assuré contre les dommages naturels. L'aléa moral
existe aussi en pareil cas. Par opposition aux cantons avec ECA, cet aléa moral peut se
manifester tant du côté de l'assureur que du côté des assurés. Par conséquent, l'incitation et
l'intérêt pour les ECA à investir dans la prévention sont beaucoup plus forts que pour les
compagnies d'assurances privées dans les cantons GUSTAVO. L'analyse économique pour
éviter ou atténuer l'aléa moral dans les cantons avec ECA doit fournir des explications sur
les systèmes d'incitation, les responsabilités et les répartitions des tâches.
2.3 L'objectif : optimiser les prestations dans la branche éléments naturels
S'agissant des dommages naturels, les établissements cantonaux d'assurance entendent
remplir leur mission en faveur de leurs assurés et de l'économie nationale en tant que partie
intégrante du service public (appelé dans la terminologie de l'UE service d'« intérêt
général »), tout en préservant à long terme leur caractère performant, en minimisant autant
que faire se peut les coûts macroéconomiques et en maximisant au mieux l'utilité
économique.
2.4 Le postulat : l'état « idéal » n'est pas atteint
Contrairement au domaine de la prévention incendie et de l'assurance incendie, beaucoup
de questions restent en suspens dans la branche éléments naturels, tant au niveau juridique,
technique, organisationnel qu'économique. Même s'il est acquis que les ECA fournissent
actuellement d'excellentes prestations à un coût peu élevé, ces derniers partent du postulat
critique qu'en associant d'autres acteurs responsables, il sera possible d'apporter des
améliorations en matière de dégâts naturels et, partant, d'alléger la charge des coûts. Dans
la perspective d'un accroissement des dommages naturels se pose aussi finalement la
question fondamentale de la possibilité d'assurer de manière complète les risques naturels.
8
Cf. Thomas von Ungern-Sternberg, Gebäudeversicherung in Europa, Die Grenzen des
Wettbewerbs, Berne 2002
9
Dans les cantons de Genève, du Tessin, d'Appenzell Rhodes-Intérieures et du Valais, il n'existe pas
d'obligation d'assurance par la loi ; une couverture est généralement exigée en fonction de la charge
hypothécaire.
5
FONDATION DE PRÉVENTION
2.5 Questionnement de recherche : maximalisation de l'avantage net dans la
prévention des dommages naturels
Le travail de projet mis au concours doit apporter des résultats sous forme d'approches et
d'enseignements compréhensibles du point de vue scientifique, et pouvant être mis
concrètement en pratique en réponse au questionnement de recherche suivant :
Comment employer les moyens affectés à la prévention des risques
naturels de façon à en maximiser l'avantage net (effet par rapport aux
coûts) pour les assurés et l'économie,
et ce, en tenant compte des
coûts de financement des sinistres (primes / franchises des assurés, produits
financiers / réserves / provisions des ECA, réassurance, frais d'administration…) ;
coûts d'intervention (contributions versées aux forces d'intervention des ECA / des
communes pour la préparation de la lutte contre les dégâts naturels, coûts
spécifiques de déploiement, frais d'administration…) ;
coûts de prévention (mesure de protection du bâti par les propriétaires,
contributions versées par les ECA / les pouvoirs publics, mesures d'information / de
motivation des ECA, frais d'administration…) ?
2.6 Exigences en matière d'analyse économique
La question de l'utilisation optimale des moyens et des responsabilités dans le triangle des
prestations « prévention – intervention – assurance » nécessite de clarifier fondamentalement le fonctionnement du marché de l'assurance sous l'angle marcroéconomique et
microéconomique, mais aussi sous l'angle de l'économie globale et donc de l’économie du
bien-être. L'analyse doit montrer les types d'échec du marché pouvant survenir et les formes
fondamentales de régulation qui sont utiles du point de vue de l’économie du bien-être. Il
s'agit notamment d'étudier quels systèmes d'incitation aux investissements de prévention
peuvent s'avérer adéquats en situation de monopole et d'assurance obligatoire (système
des cantons avec ECA), en vue d'éviter l'aléa moral. Pour ce faire, il est nécessaire de tenir
compte des principes de la proportionnalité, de l'égalité juridique de traitement et de la
légalité de l'action de l'État.
3. Teneur des projets soumis
Les projets soumis doivent impérativement contenir des développements explicatifs sur les
points suivants :
3.1 Compréhension du mandat
Interprétation et, le cas échéant, formulation extensive du mandat ; formulation des
principales questions de recherche, clarification des concepts terminologiques.
3.2 Définition et délimitation du champ de recherche
Le travail doit délimiter le champ d'investigation tant du point de vue du thème que des
institutions (en éclaircissant par exemple la question de savoir dans quelle mesure, à côté
des ECA, d'autres acteurs de la prévention des dommages naturels doivent être inclus dans
la recherche).
Le travail pourra tout à fait s'étayer sur un jugement d'ordre philosophique, économique ou économique du système des ECA.
Cependant, il devra se fonder, en premier lieu, sur le mandat et le but de la fondation (cf. annexe 1).
6
FONDATION DE PRÉVENTION
3.3 Méthodologie planifiée, plan de recherche
Le plan de recherche doit mettre en évidence la démarche adoptée pour la réalisation du
projet, du point de vue de la qualité et du contenu. La méthode prévue et les procédures
envisagées doivent y figurer.
Il est tout à fait envisageable d'opter pour une approche dite d'experts, visant à compléter les travaux
scientifiques réalisés par les auteurs du projets par des ateliers menés avec des responsables des ECA et de leur
organisation faîtière, des propriétaires de biens immobiliers, des représentants des milieux politiques, etc., au
cours desquels les questions et les résultats se verraient discutés et élaborés sous forme structurée et dirigée.
3.4 Résultats attendus / produits à livrer
Veuillez nous montrer le bénéfice escompté en termes d'enseignements, vos postulats de
départ et vos réflexions pour la mise en œuvre des enseignements tirés, ainsi que la
présentation prévue des résultats des travaux.
Les résultats du travail scientifique doivent être, en règle générale, présentés dans un rapport. Celui-ci devra être
précédé d'une présentation synoptique des principaux enseignements tirés et d'un résumé.
3.5 Calendrier
Nous prévoyons d'appliquer le calendrier suivant :
Remise des propositions de projet d'ici au 14 septembre 2013
Sélection sommaire par un comité d'accompagnement d'ici au 20 octobre 2013
Choix portant sur 1 à 4 candidats par le conseil d'administration le 5 novembre 2013
Présentation et choix de la structure de projet le 2 décembre 2013
Plan sommaire de l’étude scientifique d'ici à avril 2014
Ateliers de spécialistes d'ici à août 2014
Traitement d'ici à fin 2014
Présentation des premiers résultats et atelier avec le conseil de fondation au
1er trimestre 2015
Rapport final en juin 2015
3.6 Présentation des coûts ventilés par étapes de la procédure et total final
Nous demandons une estimation des coûts escomptés pour chaque étape du projet / résultat
partiel / tranche calendaire, avec indication des motifs des coûts (heures de travail /
recherche / frais...). L'ensemble des moyens prévus et le plan de financement (fonds de la
fondation, éventuellement autres sources, telles que prestations propres) doivent être
indiqués.
3.7 Preuve des compétences présentées par l'équipe de projet
Veuillez présenter les participants au projet au moyen d'un bref CV, en apportant si besoin la
preuve de leurs aptitudes spécifiques, utiles au projet.
3.8 Références et expérience dans le cadre de projets similaires
Veuillez faire état de l'expérience acquise dans le cadre de projets similaires et n'oubliez pas
de mentionner d'éventuelles références (entreprises et personnes).
3.9 Garanties
Mettez en évidence les mécanismes d'assurance qualité intégrés au projet. Quelles sont les
garanties que les objectifs de projet seront réellement atteints dans le cadre de l'utilisation
prévue des fonds ?
7
FONDATION DE PRÉVENTION
4. Évaluation des projets soumis
4.1 Procédure d'évaluation et jury
Dans un premier temps, les indications seront évaluées par une commission de projet
(3 membres de la fondation épaulés de 1 ou 2 conseillers externes neutres). Sur la base de
cette présélection, il sera proposé au conseil de fondation de mettre fin à l'exercice ou de
procéder à une présentation comprenant 1 à 4 candidats.
Le conseil de la Fondation de prévention statue définitivement sur l'attribution du projet.
4.2 Critères d'évaluation
Les critères d'évaluation ne sont pas définitivement fixés afin de permettre un
questionnement de recherche ouvert qui, le cas échéant, nécessitera de nouveaux critères
d'évaluation. Par conséquent, les aspects suivants ne sont pas exhaustifs : le travail doit être
scientifique et des publications correspondantes sont les bienvenues. Il doit générer des
bénéfices potentiels en termes d'enseignements au sens du mandat et du but de la
fondation. Les résultats doivent être déterminants et les enseignements tirés doivent pouvoir
être mis en pratique. L'équipe chargée du projet doit disposer de références acquises par la
participation à des d'études économiques d'envergure. Les coûts du projet doivent être mis
en avant.
4.3 Communications
Les décisions du conseil de fondation seront communiquées aux candidats par écrit, dans
les 20 jours suivant la séance du conseil de fondation.
4.4 Délais
Convention conforme au calendrier (4.5)
FONDATION DE PRÉVENTION
DES ÉTABLISSEMENTS
CANTONAUX D'ASSURANCE
Markus Feltscher
Président
Jolanda Moser
Secrétaire générale
Annexe :
- Rapport de gestion 2012 avec le but de la fondation en page 2
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