SEMINAIRE SUR LE LEADERSHIP RCA, les 12 et 13 décembre 2005 Présentation de SEM Mamadou Lamine Loum Finances Publiques et Bonne Gouvernance—Réflexions et Enseignements Tirés de l’Expérience du SENEGAL 1. PRELIMINAIRE—CONTEXTE ET PROBLEMATIQUE 1) Contexte et différences : Physique Humain Politique Sénégal Pays côtier, de quelque 200,000 km2, de 10,5 millions d’habitants, urbanisation auprès de 50%, au relief plat, à la végétation de type guinéen au sud, soudanien au centre et sahélien au nord, aux ressources naturelles faibles Population divisée, une dizaine d’ethniques dont trois forment 80% et la première a sa langue parlée par la quasitotalité de la population, composée de cultivateurs à 60% avec un secteur tertiaire fort pourvu Démocratie assez durablement ancrée avec une stabilité politique remarquée et des élections à échéances régulières. Régime présidentiel avec un parlement monocaméral et une justice assez indépendante ! RCA Pays enclavé, trois fois plus vaste, mais 60% moins peuplé, très pourvue en ressources naturelles Géographie humaine assez semblable avec une langue dominante, et une population à dominance rurale (90%) Evolution heurtée avec des phases répétées de suspension des processus politiques et qui veut prendre un nouveau départ depuis les dernières élections de 2005 2) Problématiques communes - - assurer une gestion saine et efficace des finances publiques, c’est donner à l’Etat et aux collectivités locales les moyens de pourvoir au fonctionnement d’un Etat modeste, au besoins collectifs rationalisés, au profit des populations (capitale humain = éducation et santé, fonctions régaliennes = justice, sécurité diplomatie, infrastructures ; appui à la production de biens et de services ; cadre de vie et d’environnement), et ce à partir des ressources internes tirées des entreprises et des ménages pour l’essentiel et accessoirement par recours aux financements résiduels externes. Les maîtres mots d’une bonne gestion des finances publiques sont : o Contribution raisonnable des populations et des entreprises ; o Satisfaction maximum des besoins collectifs ; o Réduction des frais de l’appareil de l’Etat ; o Crédibilité financière de l’Etat = conditions d’accès à un financement point de l’extérieur ; o Acceptabilité d’un niveau et un partage équitable des droits et taxes ; o Niveau satisfaisant de prestations de services de l’Etat accessibles à tous les postulants éligibles par des mécanismes appropriés But visé : Tenir compte des contextes et des grandes lignes de l’expérience de Sénégal en partant des problématiques communes pour donner des éclairages et tirer les leçons des ratés et échecs susceptibles à créer des impasses à éviter dans le but de bâtir un guide de bonne pratique SURVOL DE L’EXPERIENCE DES FINANCES PUBLIQUES AU SENEGAL : A. Quatre grandes phases : 1) 1960-1974 : embellie puis premier choc 1) 1960-1967 : vague euphorique post-indépendance avec accompagnement de la métropole 2) 1968-1974 : premier choc extérieur avec la fin des avantages de l’exmétropole et premières difficultés financières de l’Etat suite à la vague de sécheresse, premier recours aux avances statutaires de le BCEAO I. 2) 1974-1983 : crise puis stabilisation 1) 1974-1979 : retournement des cours de matières de base et crise financière aigue avec pour conséquence la constitution jusqu’ici inconnue d’années intérieures et extérieures—nécessite d’une aide extérieure pour amener le fonctionnement de l’Etat. 2) 1979-1983 : plans de stabilisation (1979) puis PREF (1980) avec ??? de chausse de tarifs douaniers et de droits indirects, de diminution des subventions comprenant des défenses de fonctionnement et d’investissement. Déficit extérieur se détériore en même temps que la hausse de déficit budgétaire 3) 1983-1994 : ajustement puis différé de l’ajustement (a) 1983-1988 : Ajustement structurel tous azimut libéralisation partielle de l’économie, accélération du désengagement de l’Etat du secteur marchand (sauf secteur stratégiques). Hausse importante de droit et taxes compression drastique des dépenses, aide extérieur à son maximum et avec de succès, amélioration des finances publiques, apurement des arrières extérieures quasi extension de la dette intérieure de manière ordonnée année après année ; (b) 1988-1993 : suite aux troubles post-électoraux en 1988, pédale douce sur la rigueur sur fond de nouveau consensus politique avec élargissement de base de la majorité, les finances publiques reprennent du plomb dans l’aile avec la reprise de la déficits élevé, la constitution des arrières 2 intérieurs et extérieures, l’aide extérieur se raréfie suite à des programmes non concluants et suite à l’absence de programmes. 4) 1993-2005 : (a) Ajustement interne fort sans programme avec les institutions internationales jusqu’en 1993, l’objectif en est la restauration des capacités financières de l’Etat et le sauvetage du paiement des salaires, les commandes de l’Etat et la dette extérieure. (b) ajustement monétaire dans le cadre de la zone franc en 1994 (dévaluation), libéralisation complet de l’économie, y compris les secteurs dit stratégiques (prix, importation, exportation, commerce, profession libérale etc), approfondissement de l’intégration régionale par la création de l’UEMOA, baisse de tarifs douaniers et des impôts directs, mobilisation accrues des services d’assiette et de recouvrement, maîtrise de la masse salariale et des effectifs, généralisation de la TVA, informatisation renforcé des recettes et rationalisation des numéros d’identification des opérateurs économiques ; (c) vision sur 25 ans et programmation sectorielle à 10 ans. B. Stratégie et résultats récents : 1) Stratégie globale : Les finances publiques sont intiment liés à l’état de l’économie. C’est pourquoi une bonne stratégie de l’amélioration des finances publiques doit s’intégrer dans une vision économique porteuse, dans une approche convergente dans la discipline et le sens des priorités et de leur cohérence. Les dimensions macroéconomiques et sectorielles doivent être prises en charge. Par exemple, l’impact du tôt nominal de croissance du PIB, de l’inflation ou de la hausse du commerce extérieure sur les finances publiques, de même, une exonération des produits d’un secteur ; Les objectifs liés au marche national et se liés au relation avec l’extérieur doivent être réconcilie dans une optique de compétitivité à considérer dans la recherche des ressources, laquelle doit s’assigner des sens interdits et de zones de prudence. Les intérêts des divers agents économiques doivent être concilié (importateurs et producteurs, de même que se de consommateurs et producteurs ou des travailleurs salariés et des travailleurs non-salariés) ainsi que les intérêt de l’Etat à court et à long terme. 2) Résultats récents : Sur fond d’une croissance moyenne du PIB d’un peu plus de 5% entre 1994 et 2000 et d’un peu moins de 5% entre 2000 et 2005, avec dans le dernier cas, des pointes de plus de 6% en 2003 et 2004 ; d’une inflation située entre 1 et 3% ; on a enregistré les résultats ci-après : Le solde budgétaire de base passe de 0.4% du PIB en 1993 à 5.2% en 1999, le déficit global passait de la même période de 3.1 en 1993 à 1.3% en 1999 3 II. Les recettes ont augmentés de près de 10% par an entre 1994 et 2004 ; le taux de prélèvement fiscal passe de moins de 15% du PIB à plus de 17% en 1999 ; en 2005 il avoisine 18%. Quantitativement les dépendances vis-à-vis des droits de porte diminue tandis que la part de taxe indirect intérieur est des impôts directs augmentent malgré la revue des droits et tarifs. La part de recettes non fiscales plus aléatoires passe de 14% en 1993 à 3% en 2000. Les dépenses sont restructurés de font encouble avec une baisse de dépense de fonctionnement en proportion du PIB et une hausse équivalente à un quintuplement en valeur absolu des dépenses d’investissement, surtout celle financé sur ressources internes en passant de 10 à 20% de recettes totales. La masse salariale passe de plus de 51% à près de 32% de recettes. Dès 1995 tous les arrières internes et extérieurs sont apurés et ne se reconstituent plus. La dette publique extérieure voit son encours être composé pour l’essentielle (74%) de dette multilatérale. Le Sénégal devient alors éligible à l’initiative PPTE. PROBLEMES RECURRANTS—REPONSES—ENSEIGNEMENTS : A. Enjeux : Les enjeu sont : l’utilité, l’adhésion, la confiance de manière à générer la crédibilité. Un Etat qui fonctionne de plus en plus correctement, qui exerce sa sovereneté plus effectivement ; Un Etat moins déstabilisé socialement et politiquement par l’indigence financière Une … consolidée dans laquelle se reconnaît le maximum de citoyens avec un commun vouloir de vie … UN marche attractif ou l’Etat respecte ses engagements et ne constitue pas une menace pour l’économie mais plutôt émet des commandes recherchés B. Défis : Les défis sont les disparités et les rigidités La pauvreté dominante et une disparité forte de revenue Economie en diversification avec une consistance durable Aménagement entre modernisme et tradition L’épargne intérieure ne permet pas le financement interne conséquent Dépenses salariales difficilement contenues longtemps (conformément aux normes de l’UEMOA) compte tenu des luttes syndicales Besoins collectifs des populations sans borne conduisent au saupoudrage si on n’y prend pas garde C. Opérations : Difficultés et Principes directeurs de bonne gestion Budget : Sincérité- Discipline- Rigueur Préparation : 4 o volontarisme et réalisme des recettes o exhaustivité et prudence des dépenses o reformes et mesures d’accompagnement (élargissement de l’assiette et amélioration de l’administration) o allocation optimale entre ville et campagne, salaires et consommation et investissement o changement de règles Exécution o Suivi, évaluation et anticipation o Mécanismes de gestion, d’ajustement o Donner plus et correction Recettes Impôts directs : élargissement de l’assiette et efficacité du recouvrement o Identification des revenus non salariaux (forfaits- prélèvements libératoires ou recoupements) o Conflit de priorité entre contribuables et électeurs o Faiblesse de rendement des patentes, licences, foncier et vignettes o Concentration sur les retenues a la source et BIC o Contrôle a espacer et Charte Taxes indirectes intérieures : vers la neutralité o Généralisation de la TVA avec exonérations multiples et crédits structurels de TVA, progressivité du discernement o Taxes spécifiques a la mesure (poids, contenance ou ad valorem) Droits de porte o Appréhension de la valeur en douane et établissement d’un fichier de valeur en douane, vérification avant embarquement (sélectivité des coûts) o Fausses déclarations d’espèces, visite et contre-visite o Régimes économiques suspensifs, sélectivité et contrôle o Renouvellement des techniques de fraude : adaptation des pénalités Domaine- enregistrement- timbres et taxes o Vignettes véhicules, resquille, contrôles intelligents o Droits de mutation, minorisation, taux incitatifs o Coulage de timbres et faux timbres, imprimerie fiduciaires, inventaires périodiques des stocks Recettes des services – droits sur ressources naturelles o Mines et forets constituent des ressources renouvelables o Mal négociation des conventions, meilleures pratiques pour optimiser le rendement o Avances sur redevances cumulatives : a proscrire car il s’agit alors de couper son blé en herbe o Bon usage des ressources : pertinence entre emploi et perception o Tarissement du capital naturel : couverture des coûts collatéraux sur les collectivités, l’environnement aux frais des exploitants et instauration d’une garantie de bonne fin 5 Dépenses Allocation globale : o En période de difficultés financières : Sélectivité Priorité o En période de moindre difficultés: idem Trésorerie 6