Une première réponse de l`Union européenne aux questions
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NOTE AU CONSEIL ECOFIN INFORMEL DES 12 ET 13 AVRIL A OVIEDO Objet: Une première réponse de l'Union européenne aux questions politiques soulevées par l'affaire Enron L'affaire Enron, quelle que soit l'issue des enquêtes actuellement en cours aux États-Unis, a mis en lumière un certain nombre d'importantes questions politiques internationales. Celles-ci ont un caractère essentiel pour l'Union, dans la perspective de la création d'un marché des capitaux efficace et concurrentiel d'ici à 2005. Cinq questions fondamentales sont abordées dans le présent document, en vue de déterminer, pour chacune, les mesures déjà prises et les actions restant à entreprendre au niveau européen (celles-ci sont résumées à la fin du document): (1) l'information financière; (2) le contrôle légal des comptes; (3) le gouvernement d'entreprise; (4) la transparence du système financier international; (5) l'activité des analystes financiers et le rôle des agences de notation. 1. UNE INFORMATION FINANCIERE COMPLETE ET TRANSPARENTE Les US GAAP s'inscrivent dans une approche largement normative de l'information financière. Ce dispositif comprend des dizaines de milliers de pages de normes comptables, fruit de plusieurs décennies d'accumulation (exemple: 600 pages sur les instruments dérivés, plus de 800 pages sur les structures spécifiques ou special purpose vehicles...). Les US GAAP contiennent de nombreuses règles détaillées, communément appelées bright lines, qui tracent clairement la frontière entre ce qui est acceptable et ce qui ne l'est pas. Dans un environnement économique dynamique, où les rémunérations des dirigeants sont de plus en plus axées sur la performance financière (rémunérations participatives à base d'actions) et où une ingénierie financière innovante (instruments financiers dérivés), des comptables et des juristes créatifs ont développé des produits et des méthodes comptables qui n'ont d'autre objet économique que de respecter la lettre, sinon l'esprit, de ces bright lines. Il en résulte que certains états financiers publiés aux États-Unis ne donnent pas une image fidèle de la situation financière des entreprises concernées. Il serait toutefois erroné de critiquer en bloc les US GAAP, comme de croire que les défaillances comptables sont impossible ailleurs, et notamment en Europe. En matière d'information financière, la Commission a vigoureusement promu une stratégie fondée sur des principes, conçue pour refléter la réalité économique et, par conséquent, pour fournir une image fidèle de la situation et des résultats financiers des sociétés. Ce système protège les intérêts à long terme des investisseurs et des autres MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) parties intéressées et oblige les dirigeants des sociétés à exercer un jugement prudent, afin de sélectionner et d'appliquer les politiques comptables les mieux appropriées. Au cœur de la stratégie communautaire se trouve l'application, à partir de 2005, des normes comptables internationales (IAS) dans les comptes de toutes les sociétés cotées de l'Union européenne. Les IAS sont élaborées au niveau mondial et sont axées sur des principes directeurs, et non pas sur des modalités d'application détaillées. Les règles qui découlent logiquement de ces principes sont assorties d'exceptions et de dérogations bien moins complexes que les US GAAP. Leur application harmonisée garantira un traitement comptable uniforme de faits identiques en tous points de l'Union. Dans nombre de domaines, les IAS sont extrêmement développées et elles constituent les meilleures normes au monde. Par exemple, le classement hors bilan des structures spécifiques ou special purpose entities placées sous le contrôle de fait de l'entité publiante serait impossible en application des IAS. Les États-Unis ont admis que leurs normes concernant les instruments financiers hors bilan requièrent une révision et leurs autorités appellent à l'adoption de nouvelles normes inspirées du modèle de l'IASB et fondées sur des principes. Après une seule lecture de la proposition de règlement présentée par la Commission, les IAS seront obligatoires pour quasiment toutes les sociétés cotées de l'Union à partir de 2005. Des efforts doivent à présent être consentis dans toute l'Union pour assurer une bonne mise en œuvre ainsi qu'une interprétation et une application harmonisées des IAS. Nous devons également intensifier notre coordination au sein de l'Union et diffuser les meilleures pratiques au niveau européen. En adhérant aux IAS, l'Union contribue clairement à la convergence mondiale de l'information financière. Des actions concertées sont nécessaires à tous les niveaux pour persuader les autorités américaines d'accepter les états financiers élaborés par les sociétés de l'Union conformément aux IAS sans exiger une mise en conformité préalable avec les US GAAP. Des contacts récents laissent à penser que les autorités américaines et les leaders du Congrès sont moins réticents à aborder la question. L'Union doit prouver aux États-Unis sa détermination politique à trouver une solution. Mesures concernant l'information financière: - adoption rapide, avant la fin de l'année, de la proposition de règlement obligeant les sociétés cotées de l'Union à appliquer les IAS à partir de 2005, conformément aux conclusions du Conseil européen de Barcelone; - élaboration de la décision de la Commission portant approbation des IAS en vigueur, afin de permettre aux sociétés cotées de l'Union de préparer leur passage aux IAS pour la date butoir de 2005; - développement des mécanismes d'application communautaires et nationaux, afin d'assurer une application harmonisée des normes IAS dans l'Union européenne, en coordination avec le comité des régulateurs des marchés européens des valeurs mobilières (CESR); - maintien d'une pression ascendante et coordonnée dans le processus d'élaboration des IAS, afin que les nouvelles normes internationales conservent l'approche fondée sur des principes et tiennent compte, dans la mesure du possible, des préoccupations de l'Union européenne; -2- MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) - poursuite du dialogue avec les autorités américaines tendant à encourager celles-ci à accepter les états financiers élaborés conformément aux IAS par les sociétés cotées de l'Union européenne en vue de leur admission à la cote d'une bourse américaine, sans rapprochement préalable avec les US GAAP, à partir de 2005; - soutien de l'Union européenne à la convergence au niveau mondial dans le cadre du processus de normalisation de l'IASB, sur certaines questions comptables importantes, comme le traitement des instruments financiers, les rémunérations et paiements à base d'actions et les systèmes de financement hors bilan; - modernisation urgente des directives comptables en vigueur, afin de permettre aux États membres qui le souhaitent d'appliquer les principes de l'IASB aux sociétés non cotées; - avant l'été 2002, publication par la Commission d'un deuxième document de consultation sur les déclarations périodiques. Ce document abordera des questions telles que: la périodicité de l'information financière (déclarations trimestrielles) et la publicité continue. 2. LE CONTROLE LEGAL DES COMPTES L'enquête approfondie dont font l'objet les actions des auditeurs d'Enron aux États-Unis a déclenché une vague de commentaires critiques, affaiblissant dans une certaine mesure la confiance du public envers la fonction d'audit, sans toutefois ébranler vraiment la crédibilité générale des marchés des capitaux de l'Union européenne. L'affaire Enron a mis en lumière les lacunes et faiblesses de l'audit aux États-Unis, notamment en ce qui concerne le système d'évaluation réciproque (peer review) des sociétés d'audit (contrôle de qualité externe), l'efficacité de l'organisme public actuellement chargé du contrôle de la profession et financé par celle-ci, le fonctionnement des comités d'audit et l'indépendance des auditeurs, perçue comme insuffisante. Depuis 1998, le comité de l'audit de l'Union européenne travaille sans relâche à l'amélioration et à l'harmonisation de la qualité du contrôle légal des comptes, sur la base des priorités définies dans le plan d'action pour les services financiers. Une stratégie en trois volets, englobant le contrôle de qualité externe, l'indépendance du contrôleur des comptes et les normes d'audit, est en cours d'élaboration. La Commission a déjà publié (en novembre 2000) une recommandation définissant des exigences minimales pour les systèmes nationaux de contrôle de qualité externe. Cette recommandation énonce les conditions de base d'une évaluation réciproque (peer review) ou d'un système de contrôle. Elle définit des procédures de contrôle public appropriées, prescrit que l'organe de contrôle soit majoritairement composé de personnalités extérieures à la profession, exige la publication des conclusions du contrôle de qualité et lie ces conclusions à un système disciplinaire. Faisant suite à deux années de travaux préparatoires par le comité de l'audit, la Commission adoptera sous peu une recommandation concernant l'indépendance du contrôleur des comptes, articulée sur des principes directeurs. En substance, cette recommandation oblige le contrôleur à démontrer (documents à l'appui), dans le cadre tracé par une série de mesures de sauvegarde, qu'aucune de ses actions ou relations n'a eu pour effet de compromettre son indépendance. Elle prévoit un certain nombre de cas où la fourniture au client de certains services autres que d'audit (comme l'externalisation -3- MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) complète de l'audit interne ou la conception et la mise en œuvre de systèmes technologiques d'information financière) sera interdite, ces services étant perçus comme compromettant trop gravement l'indépendance du contrôleur. Elle propose aussi le remplacement des associés d'audit principaux dans les 7 ans qui suivent leur nomination dans une équipe chargée d'une mission. Un projet (avancé) de texte a été examiné par le comité de l'audit à la lumière de l'affaire Enron, les 21 et 22 mars 2002. Le comité a unanimement estimé qu'il était inutile de légiférer dans ce domaine, mais que le projet de recommandation devait être adopté au plus tôt, avec quelques modifications mineures, dont notamment: l'introduction d'un délai de deux ans entre le remplacement d'un associé chargé d'une mission et toute nouvelle mission de cet associé chez le même client, et une publicité renforcée des honoraires d'audit et autres. Les normes d'audit sont essentielles à la qualité de l'audit. Il n'existe pour l'heure aucune norme communautaire en la matière. Bien qu'il soit généralement admis que toute initiative en la matière devra s'appuyer sur les normes internationales d'audit (ISA), les modalités d'une utilisation commune de ces normes dans le contrôle légal des comptes à l'échelle européenne restent encore à dégager. Il n'existe pas davantage de mécanisme communautaire de surveillance de la profession de l'audit. Les dispositifs en vigueur dans les États membres combinent autoréglementation par la profession et contrôle par des organismes publics, quand ils ne sont pas purement publics. Il est vraiment nécessaire de renforcer cette surveillance à l'approche de la date butoir de 2005, notamment en y associant des personnes extérieures à la profession. Les comités d'audit institués au sein des sociétés peuvent aussi contribuer grandement à préserver l'indépendance des auditeurs vis-à-vis des dirigeants des sociétés qu'ils contrôlent. Ils ne sont prévus par la loi dans aucun État membre. Leur existence n'est évoquée, dans une mesure limitée, que dans quelques-uns des 39 codes de gouvernement d'entreprise non contraignants appliqués dans l'Union. Mesures concernant le contrôle légal des comptes: - adoption par la Commission de sa recommandation sur l'indépendance du contrôleur légal des comptes, d'ici à la fin avril; - adoption par la Commission d'une nouvelle communication sur ses priorités en matière de contrôle légal des comptes, d'ici à septembre. Cette communication pourrait aborder notamment les questions suivantes: • l'utilisation, d'ici à 2005, des normes internationale d'audit (ISA) dans toutes les missions de contrôle effectuées dans l'Union; • des exigences minimales concernant l'organisation, au niveau national et éventuellement européen, d'une surveillance publique de la profession de l'audit, associant une forte proportion de personnes extérieures à la profession; • le gouvernement d'entreprise en matière de contrôle légal des comptes, notamment en ce qui concerne le rôle futur des comités d'audit dans les sociétés européennes cotées en bourse; • l'adoption éventuelle d'un code d'éthique, destiné à protéger l'intégrité de la profession dans l'Union européenne; • la constitution d'une base juridique appropriée pour les initiatives communautaires en matière de contrôle légal des comptes, notamment par une -4- MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) actualisation de la huitième directive sur le droit des sociétés, qui concerne le contrôle légal des comptes; - une évaluation, en 2003, de la mise en œuvre par les États membres de la recommandation relative aux exigences minimales en matière de contrôle de la qualité du contrôle légal des comptes dans l'Union européenne (adoptée en novembre 2000). 3. LE GOUVERNEMENT D'ENTREPRISE La chute d'Enron a permis de mieux comprendre qu'un bon gouvernement d'entreprise est essentiel à l'efficacité des marchés des capitaux et à la qualité de l'information financière. L'Union n'a pas encore abordé la question de façon systématique. Le plan d'action pour les services financiers souligne qu'un bon gouvernement d'entreprise est une condition essentielle du développement des marchés européens des capitaux. Une étude comparative récemment achevée fournit à la Commission un récapitulatif complet des codes de gouvernement d'entreprise en vigueur dans l'Union, avec leurs principales dispositions et modalités d'application. Cette étude est actuellement examinée par le groupe de haut niveau des experts en droit des sociétés, que préside M. Jaap Winter. Ce groupe travaille également sur les priorités politiques en matière de gouvernement d'entreprise. Il fera rapport d'ici à juillet 2002. Pour donner suite aux conclusions du Conseil européen de Barcelone, la Commission élargira les compétences de ce groupe pour y inclure de nouvelles questions concernant le gouvernement d'entreprise, notamment le rôle des administrateurs qui ne participent pas à la direction de l'entreprise et des conseils de surveillance, la rémunération des dirigeants et la responsabilité de ceux-ci dans l'élaboration de l'information financière. L'affaire Enron a également mis en lumière le risque qu'il y a à permettre au fonds de pension d'une société d'investir une grande partie de ses actifs en actions de cette société. Dans la proposition de directive sur les fonds de pension présentée par la Commission, le placement en actions de la société responsable est limité à 5 % des actifs détenus par le fonds. L'adoption de cette proposition demeure une priorité majeure du plan d'action pour les services financiers. Mesures concernant le gouvernement d'entreprise: - le mandat actuel du groupe de haut niveau des experts du droit des sociétés sera étendu à de nouveaux aspects du gouvernement d'entreprise, notamment le rôle des administrateurs qui ne participent pas à la direction de l'entreprise et des conseils de surveillance, la rémunération des dirigeants et la responsabilité de ceux-ci dans l'élaboration de l'information financière; - le groupe de haut niveau examinera l'étude de la Commission sur les codes de gouvernement d'entreprise; - la Commission publiera un deuxième document de consultation sur les déclarations périodiques abordant notamment la publicité continue obligatoire des droits de vote et de la structure du capital des sociétés; - la directive sur les fonds de pension devra être adoptée rapidement. -5- MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) 4. LA TRANSPARENCE DU SYSTEME FINANCIER INTERNATIONAL L'affaire Enron a mis en évidence la transparence insuffisante du système financier international, les sociétés ayant mis au point des mécanismes financiers hautement sophistiqués. Les instruments dérivés complexes échappent aussi à une surveillance appropriée, notamment lorsqu'ils se négocient sur des marchés non réglementés. Mesure concernant la transparence du système financier international: - le comité des régulateurs des marchés européens des valeurs mobilières (CESR) sera invité à faire rapport sur les questions de surveillance que soulève la complexité accrue des instruments dérivés et du négoce de ceux-ci, ainsi que sur les implications de cette complexité pour la réglementation des marchés financiers européens, plus particulièrement en ce qui concerne les techniques d'ingénierie financière et les fonds de couverture (hedge funds), compte tenu des travaux du forum sur la stabilité financière. Le calendrier devra être arrêté en accord avec le CESR. 5. L'ACTIVITE DES ANALYSTES FINANCIERS ET LE ROLE DES AGENCES DE NOTATION Les analystes financiers L'activité des analystes financiers (élaboration et publication de recommandations générales en matière d'investissement) n'est pas directement régie par la législation communautaire. L'actualité européenne et américaine souligne le risque que les recommandations générales des analystes n'envoient des signaux erronés ou trompeurs sur la valeur sous-jacente d'un instrument financier. Les recommandations systématiquement faussées d'analystes financiers semblent avoir largement contribué à la surestimation de nombre de titres du secteur TMT à la fin des années 1990. En dehors de toute volonté de manipuler le marché, des recommandations financières faussées peuvent également résulter d'un manque d'éthique/d'une faute professionnelle des entreprises qui fournissent les analyses, ou de structures d'incitation inadéquates en leur sein. La recommandation d'acheter ou de vendre un instrument particulier peut être influencée par un conflit d'intérêts, lorsque l'entreprise d'investissement qui publie l'évaluation fournit d'autres services à la société évaluée. Les systèmes de primes au personnel peuvent aussi peser lourdement sur une recommandation. Les dispositions communautaires obligeant les entreprises d'investissement et les banques à servir au mieux les intérêts du client et à se structurer de façon à réduire autant que possible les conflits d'intérêts n'englobent pas clairement l'activité de conseil financier général. La proposition de directive sur l'abus de marché obligera les États membres à faire en sorte que les personnes chargées de la production ou de la diffusion de travaux de recherche concernant des instruments financiers ou les émetteurs de ceux-ci et recommandant publiquement des stratégies d'investissement veillent, avec une attention raisonnable, à ce que l'information soit présentée avec impartialité. Tout conflit d'intérêts par rapport aux instruments recommandés devra aussi être communiqué. (La Fair Disclosure Regulation de la SEC prévoit des obligations analogues). La publication de recommandations générale trompeuses équivalant à une manipulation du marché au sens de la proposition de directive sera frappée des sanctions prévues dans le texte. -6- MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) Mesures concernant les analystes financiers: • la directive sur les abus de marché doit être adoptée rapidement, en ce compris ses modifications concernant la recherche financière; • dans la consultation en cours concernant la directive sur les services d'investissement, l'opportunité de réglementer davantage l'activité des analystes financiers sera étudiée. Les nouvelles dispositions pourraient préciser que les entreprises d'investissement et les banques doivent être soumises, de façon plus contraignante, à des codes de conduite professionnelle et à des règles d'organisation visant à éviter les conflits d'intérêts dans l'exercice de leur activité de recherche et d'analyse financière. Les agences de notation: Les agences de notation facilitent l'évaluation, par les opérateurs du marché et les autorités de surveillance, de la solvabilité d'un débiteur potentiel ou de la qualité des valeurs mobilières émises par un emprunteur donné. Les notations attribuées par ces entreprises spécialisées comblent un manque éventuel d'informations et dispensent les opérateurs du marché des coûts qu'implique le traitement de gros volumes d'informations financières. Dans le passé, ces agences s'occupaient essentiellement des emprunteurs "souverains". Aujourd'hui, leur champ de compétence s'élargit, à mesure que se développent les émissions obligataires des sociétés et les nouveaux instruments financiers transférant le risque de crédit (exemple: titrisation, instruments dérivés de crédit...). Leurs notations s'appliquent de plus en plus à d'autres produits d'investissement (organismes de placements collectifs/OPCVM). Elles servent aussi peu à peu des objectifs d'intérêt public (dans le nouvel accord de Bâle, elles pourraient servir à déterminer les pondérations applicables dans le calcul des exigences de capital relatives au risque de crédit représenté par une contrepartie donnée). L'utilisation croissante des notations de crédit par les opérateurs du marché et les autorités de surveillance confère à l'obtention de notations précises et fiables une grande importance, tant pour le marché que pour les autorités publiques. Mesures concernant les agences de notation: Une évaluation politique intersectorielle doit être entreprise, portant notamment sur: • la contribution potentielle et effective de ces agences à l'évaluation des émetteurs et emprunteurs; • l'opportunité de légiférer en la matière. -7- MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) RÉSUMÉ DES MESURES À PRENDRE 1. Mesures concernant l'information financière: - adoption rapide, avant la fin de l'année, de la proposition de règlement obligeant les sociétés cotées de l'Union à appliquer les IAS à partir de 2005, conformément aux conclusions du Conseil européen de Barcelone; - élaboration de la décision de la Commission portant approbation des IAS en vigueur, afin de permettre aux sociétés cotées de l'Union de préparer leur passage aux IAS pour la date butoir de 2005; - développement des mécanismes d'application communautaires et nationaux, afin d'assurer une application harmonisée des normes IAS dans l'Union européenne, en coordination avec le comité des régulateurs des marchés européens des valeurs mobilières (CESR); - maintien d'une pression ascendante et coordonnée dans le processus d'élaboration des IAS, afin que les nouvelles normes internationales conservent l'approche fondée sur des principes et tiennent compte, dans la mesure du possible, des préoccupations de l'Union européenne; - poursuite du dialogue avec les autorités américaines tendant à encourager celles-ci à accepter les états financiers élaborés conformément aux IAS par les sociétés cotées de l'Union européenne en vue de leur admission à la cote d'une bourse américaine, sans rapprochement préalable avec les US GAAP, à partir de 2005; - soutien de l'Union européenne à la convergence au niveau mondial dans le cadre du processus de normalisation de l'IASB, sur certaines questions comptables importantes, comme le traitement des instruments financiers, les rémunérations et paiements à base d'actions et les systèmes de financement hors bilan; - modernisation urgente des directives comptables en vigueur, afin de permettre aux États membres qui le souhaitent d'appliquer les principes de l'IASB aux sociétés non cotées; - avant l'été 2002, publication par la Commission d'un deuxième document de consultation sur les déclarations périodiques. Ce document abordera des questions telles que: la périodicité de l'information financière (déclarations trimestrielles) et la publicité continue. 2. Mesures concernant le contrôle légal des comptes: - adoption par la Commission de sa recommandation sur l'indépendance du contrôleur légal des comptes, d'ici à la fin avril; - adoption par la Commission d'une nouvelle communication sur ses priorités en matière de contrôle légal des comptes, d'ici à septembre. Cette communication pourrait aborder notamment les questions suivantes: • l'utilisation, d'ici à 2005, des normes internationale d'audit (ISA) dans toutes les missions de contrôle effectuées dans l'Union; • des exigences minimales concernant l'organisation, au niveau national et éventuellement européen, d'une surveillance publique de la profession de l'audit, associant une forte proportion de personnes extérieures à la profession; • le gouvernement d'entreprise en matière de contrôle légal des comptes, notamment en ce qui concerne le rôle futur des comités d'audit dans les sociétés européennes cotées en bourse; • l'adoption éventuelle d'un code d'éthique, destiné à protéger l'intégrité de la profession dans l'Union européenne; • la constitution d'une base juridique appropriée pour les initiatives communautaires en matière de contrôle légal des comptes, notamment par une actualisation de la huitième directive sur le droit des sociétés, qui concerne le contrôle légal des comptes; - une évaluation, en 2003, de la mise en œuvre par les États membres de la recommandation relative aux exigences minimales en matière de contrôle de la qualité du contrôle légal des comptes dans l'Union européenne (adoptée en novembre 2000). -8- MARKT-2002-10568-00-00-FR-TRA-00 (EN) 3. Mesures concernant le gouvernement d'entreprise: - le mandat actuel du groupe de haut niveau des experts du droit des sociétés sera étendu à de nouveaux aspects du gouvernement d'entreprise, notamment le rôle des administrateurs qui ne participent pas à la direction de l'entreprise et des conseils de surveillance, la rémunération des dirigeants et la responsabilité de ceux-ci dans l'élaboration de l'information financière; - le groupe de haut niveau examinera l'étude de la Commission sur les codes de gouvernement d'entreprise; - la Commission publiera un deuxième document de consultation sur les déclarations périodiques abordant notamment la publicité continue obligatoire des droits de vote et de la structure du capital des sociétés; - la directive sur les fonds de pension devra être adoptée rapidement 4. Mesure concernant la transparence du système financier international: - le comité des régulateurs des marchés européens des valeurs mobilières (CESR) sera invité à faire rapport sur les questions de surveillance que soulève la complexité accrue des instruments dérivés et du négoce de ceux-ci, ainsi que sur les implications de cette complexité pour la réglementation des marchés financiers européens, plus particulièrement en ce qui concerne les techniques d'ingénierie financière et les fonds de couverture (hedge funds), compte tenu des travaux du forum sur la stabilité financière. Le calendrier devra être arrêté en accord avec le CESR. 5. Mesures concernant les analystes financiers: • la directive sur les abus de marché doit être adoptée rapidement, en ce compris ses modifications concernant la recherche financière; • dans la consultation en cours concernant la directive sur les services d'investissement, l'opportunité de réglementer davantage l'activité des analystes financiers sera étudiée. Les nouvelles dispositions pourraient préciser que les entreprises d'investissement et les banques doivent être soumises, de façon plus contraignante, à des codes de conduite professionnelle et à des règles d'organisation visant à éviter les conflits d'intérêt dans l'exercice de leur activité de recherche et d'analyse financière. 6. Mesures concernant les agences de notation: Une évaluation politique intersectorielle doit être entreprise, portant notamment sur: • la contribution potentielle et effective de ces agences à l'évaluation des émetteurs et emprunteurs; • l'opportunité de légiférer en la matière. -9-
