Une première réponse de l`Union européenne aux questions

NOTE AU CONSEIL ECOFIN INFORMEL
DES 12 ET 13 AVRIL A OVIEDO
Objet: Une première réponse de l'Union européenne aux questions politiques
soulevées par l'affaire Enron
L'affaire Enron, quelle que soit l'issue des enquêtes actuellement en cours aux États-Unis,
a mis en lumière un certain nombre d'importantes questions politiques internationales.
Celles-ci ont un caractère essentiel pour l'Union, dans la perspective de la création d'un
marché des capitaux efficace et concurrentiel d'ici à 2005. Cinq questions fondamentales
sont abordées dans le présent document, en vue de déterminer, pour chacune, les mesures
déjà prises et les actions restant à entreprendre au niveau européen (celles-ci sont
résumées à la fin du document):
(1) l'information financière;
(2) le contrôle légal des comptes;
(3) le gouvernement d'entreprise;
(4) la transparence du système financier international;
(5) l'activité des analystes financiers et le rôle des agences de notation.
1. UNE INFORMATION FINANCIERE COMPLETE ET TRANSPARENTE
Les US GAAP s'inscrivent dans une approche largement normative de l'information
financière. Ce dispositif comprend des dizaines de milliers de pages de normes
comptables, fruit de plusieurs décennies d'accumulation (exemple: 600 pages sur les
instruments dérivés, plus de 800 pages sur les structures spécifiques ou special purpose
vehicles...). Les US GAAP contiennent de nombreuses règles détaillées, communément
appelées bright lines, qui tracent clairement la frontière entre ce qui est acceptable et ce
qui ne l'est pas. Dans un environnement économique dynamique, où les rémunérations
des dirigeants sont de plus en plus axées sur la performance financière (rémunérations
participatives à base d'actions) et où une ingénierie financière innovante (instruments
financiers dérivés), des comptables et des juristes créatifs ont développé des produits et
des méthodes comptables qui n'ont d'autre objet économique que de respecter la lettre,
sinon l'esprit, de ces bright lines. Il en résulte que certains états financiers publiés aux
États-Unis ne donnent pas une image fidèle de la situation financière des entreprises
concernées. Il serait toutefois erroné de critiquer en bloc les US GAAP, comme de croire
que les défaillances comptables sont impossible ailleurs, et notamment en Europe.
En matière d'information financière, la Commission a vigoureusement promu une
stratégie fondée sur des principes, conçue pour refléter la réalité économique et, par
conséquent, pour fournir une image fidèle de la situation et des résultats financiers des
sociétés. Ce système protège les intérêts à long terme des investisseurs et des autres

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parties intéressées et oblige les dirigeants des sociétés à exercer un jugement prudent, afin
de sélectionner et d'appliquer les politiques comptables les mieux appropriées. Au cœur
de la stratégie communautaire se trouve l'application, à partir de 2005, des normes
comptables internationales (IAS) dans les comptes de toutes les sociétés cotées de
l'Union européenne. Les IAS sont élaborées au niveau mondial et sont axées sur des
principes directeurs, et non pas sur des modalités d'application détaillées. Les règles qui
découlent logiquement de ces principes sont assorties d'exceptions et de dérogations bien
moins complexes que les US GAAP. Leur application harmonisée garantira un traitement
comptable uniforme de faits identiques en tous points de l'Union. Dans nombre de
domaines, les IAS sont extrêmement développées et elles constituent les meilleures
normes au monde. Par exemple, le classement hors bilan des structures spécifiques ou
special purpose entities placées sous le contrôle de fait de l'entité publiante serait
impossible en application des IAS. Les États-Unis ont admis que leurs normes concernant
les instruments financiers hors bilan requièrent une révision et leurs autorités appellent à
l'adoption de nouvelles normes inspirées du modèle de l'IASB et fondées sur des
principes.
Après une seule lecture de la proposition de règlement présentée par la Commission, les
IAS seront obligatoires pour quasiment toutes les sociétés cotées de l'Union à partir
de 2005. Des efforts doivent à présent être consentis dans toute l'Union pour assurer une
bonne mise en œuvre ainsi qu'une interprétation et une application harmonisées des IAS.
Nous devons également intensifier notre coordination au sein de l'Union et diffuser les
meilleures pratiques au niveau européen.
En adhérant aux IAS, l'Union contribue clairement à la convergence mondiale de
l'information financière. Des actions concertées sont nécessaires à tous les niveaux pour
persuader les autorités américaines d'accepter les états financiers élaborés par les sociétés
de l'Union conformément aux IAS sans exiger une mise en conformité préalable avec les
US GAAP. Des contacts récents laissent à penser que les autorités américaines et les
leaders du Congrès sont moins réticents à aborder la question. L'Union doit prouver aux
États-Unis sa détermination politique à trouver une solution.
Mesures concernant l'information financière:
- adoption rapide, avant la fin de l'année, de la proposition de règlement obligeant les
sociétés cotées de l'Union à appliquer les IAS à partir de 2005, conformément aux
conclusions du Conseil européen de Barcelone;
- élaboration de la décision de la Commission portant approbation des IAS en
vigueur, afin de permettre aux sociétés cotées de l'Union de préparer leur passage aux
IAS pour la date butoir de 2005;
- développement des mécanismes d'application communautaires et nationaux, afin
d'assurer une application harmonisée des normes IAS dans l'Union européenne, en
coordination avec le comité des régulateurs des marchés européens des valeurs
mobilières (CESR);
- maintien d'une pression ascendante et coordonnée dans le processus d'élaboration
des IAS, afin que les nouvelles normes internationales conservent l'approche fondée sur
des principes et tiennent compte, dans la mesure du possible, des préoccupations de
l'Union européenne;

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- poursuite du dialogue avec les autorités américaines tendant à encourager celles-ci
à accepter les états financiers élaborés conformément aux IAS par les sociétés cotées
de l'Union européenne en vue de leur admission à la cote d'une bourse américaine,
sans rapprochement préalable avec les US GAAP, à partir de 2005;
- soutien de l'Union européenne à la convergence au niveau mondial dans le cadre du
processus de normalisation de l'IASB, sur certaines questions comptables importantes,
comme le traitement des instruments financiers, les rémunérations et paiements à base
d'actions et les systèmes de financement hors bilan;
- modernisation urgente des directives comptables en vigueur, afin de permettre aux
États membres qui le souhaitent d'appliquer les principes de l'IASB aux sociétés non
cotées;
- avant l'été 2002, publication par la Commission d'un deuxième document de
consultation sur les déclarations périodiques. Ce document abordera des questions
telles que: la périodicité de l'information financière (déclarations trimestrielles) et la
publicité continue.
2. LE CONTROLE LEGAL DES COMPTES
L'enquête approfondie dont font l'objet les actions des auditeurs d'Enron aux États-Unis a
déclenché une vague de commentaires critiques, affaiblissant dans une certaine mesure la
confiance du public envers la fonction d'audit, sans toutefois ébranler vraiment la
crédibilité générale des marchés des capitaux de l'Union européenne. L'affaire Enron a
mis en lumière les lacunes et faiblesses de l'audit aux États-Unis, notamment en ce qui
concerne le système d'évaluation réciproque (peer review) des sociétés d'audit
(contrôle de qualité externe), l'efficacité de l'organisme public actuellement chargé du
contrôle de la profession et financé par celle-ci, le fonctionnement des comités d'audit et
l'indépendance des auditeurs, perçue comme insuffisante.
Depuis 1998, le comité de l'audit de l'Union européenne travaille sans relâche à
l'amélioration et à l'harmonisation de la qualité du contrôle légal des comptes, sur la base
des priorités définies dans le plan d'action pour les services financiers. Une stratégie en
trois volets, englobant le contrôle de qualité externe, l'indépendance du contrôleur des
comptes et les normes d'audit, est en cours d'élaboration. La Commission a déjà publié
(en novembre 2000) une recommandation définissant des exigences minimales pour les
systèmes nationaux de contrôle de qualité externe. Cette recommandation énonce les
conditions de base d'une évaluation réciproque (peer review) ou d'un système de contrôle.
Elle définit des procédures de contrôle public appropriées, prescrit que l'organe de
contrôle soit majoritairement composé de personnalités extérieures à la profession, exige
la publication des conclusions du contrôle de qualité et lie ces conclusions à un système
disciplinaire.
Faisant suite à deux années de travaux préparatoires par le comité de l'audit, la
Commission adoptera sous peu une recommandation concernant l'indépendance du
contrôleur des comptes, articulée sur des principes directeurs. En substance, cette
recommandation oblige le contrôleur à démontrer (documents à l'appui), dans le cadre
tracé par une série de mesures de sauvegarde, qu'aucune de ses actions ou relations n'a eu
pour effet de compromettre son indépendance. Elle prévoit un certain nombre de cas où
la fourniture au client de certains services autres que d'audit (comme l'externalisation

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complète de l'audit interne ou la conception et la mise en œuvre de systèmes
technologiques d'information financière) sera interdite, ces services étant perçus comme
compromettant trop gravement l'indépendance du contrôleur. Elle propose aussi le
remplacement des associés d'audit principaux dans les 7 ans qui suivent leur nomination
dans une équipe chargée d'une mission. Un projet (avancé) de texte a été examiné par le
comité de l'audit à la lumière de l'affaire Enron, les 21 et 22 mars 2002. Le comité a
unanimement estimé qu'il était inutile de légiférer dans ce domaine, mais que le projet de
recommandation devait être adopté au plus tôt, avec quelques modifications mineures,
dont notamment: l'introduction d'un délai de deux ans entre le remplacement d'un associé
chargé d'une mission et toute nouvelle mission de cet associé chez le même client, et une
publicité renforcée des honoraires d'audit et autres.
Les normes d'audit sont essentielles à la qualité de l'audit. Il n'existe pour l'heure aucune
norme communautaire en la matière. Bien qu'il soit généralement admis que toute
initiative en la matière devra s'appuyer sur les normes internationales d'audit (ISA), les
modalités d'une utilisation commune de ces normes dans le contrôle légal des comptes à
l'échelle européenne restent encore à dégager. Il n'existe pas davantage de mécanisme
communautaire de surveillance de la profession de l'audit. Les dispositifs en vigueur
dans les États membres combinent autoréglementation par la profession et contrôle par
des organismes publics, quand ils ne sont pas purement publics. Il est vraiment nécessaire
de renforcer cette surveillance à l'approche de la date butoir de 2005, notamment en y
associant des personnes extérieures à la profession.
Les comités d'audit institués au sein des sociétés peuvent aussi contribuer grandement à
préserver l'indépendance des auditeurs vis-à-vis des dirigeants des sociétés qu'ils
contrôlent. Ils ne sont prévus par la loi dans aucun État membre. Leur existence n'est
évoquée, dans une mesure limitée, que dans quelques-uns des 39 codes de gouvernement
d'entreprise non contraignants appliqués dans l'Union.
Mesures concernant le contrôle légal des comptes:
- adoption par la Commission de sa recommandation sur l'indépendance du
contrôleur légal des comptes, d'ici à la fin avril;
- adoption par la Commission d'une nouvelle communication sur ses priorités en
matière de contrôle légal des comptes, d'ici à septembre. Cette communication pourrait
aborder notamment les questions suivantes:
• l'utilisation, d'ici à 2005, des normes internationale d'audit (ISA) dans toutes les
missions de contrôle effectuées dans l'Union;
• des exigences minimales concernant l'organisation, au niveau national et
éventuellement européen, d'une surveillance publique de la profession de l'audit,
associant une forte proportion de personnes extérieures à la profession;
• le gouvernement d'entreprise en matière de contrôle légal des comptes, notamment en
ce qui concerne le rôle futur des comités d'audit dans les sociétés européennes cotées
en bourse;
• l'adoption éventuelle d'un code d'éthique, destiné à protéger l'intégrité de la
profession dans l'Union européenne;
• la constitution d'une base juridique appropriée pour les initiatives
communautaires en matière de contrôle légal des comptes, notamment par une

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actualisation de la huitième directive sur le droit des sociétés, qui concerne le contrôle
légal des comptes;
- une évaluation, en 2003, de la mise en œuvre par les États membres de la
recommandation relative aux exigences minimales en matière de contrôle de la
qualité du contrôle légal des comptes dans l'Union européenne (adoptée en
novembre 2000).
3. LE GOUVERNEMENT D'ENTREPRISE
La chute d'Enron a permis de mieux comprendre qu'un bon gouvernement d'entreprise est
essentiel à l'efficacité des marchés des capitaux et à la qualité de l'information financière.
L'Union n'a pas encore abordé la question de façon systématique.
Le plan d'action pour les services financiers souligne qu'un bon gouvernement
d'entreprise est une condition essentielle du développement des marchés européens des
capitaux. Une étude comparative récemment achevée fournit à la Commission un
récapitulatif complet des codes de gouvernement d'entreprise en vigueur dans l'Union,
avec leurs principales dispositions et modalités d'application. Cette étude est actuellement
examinée par le groupe de haut niveau des experts en droit des sociétés, que préside
M. Jaap Winter. Ce groupe travaille également sur les priorités politiques en matière de
gouvernement d'entreprise. Il fera rapport d'ici à juillet 2002. Pour donner suite aux
conclusions du Conseil européen de Barcelone, la Commission élargira les compétences
de ce groupe pour y inclure de nouvelles questions concernant le gouvernement
d'entreprise, notamment le rôle des administrateurs qui ne participent pas à la direction de
l'entreprise et des conseils de surveillance, la rémunération des dirigeants et la
responsabilité de ceux-ci dans l'élaboration de l'information financière.
L'affaire Enron a également mis en lumière le risque qu'il y a à permettre au fonds de
pension d'une société d'investir une grande partie de ses actifs en actions de cette société.
Dans la proposition de directive sur les fonds de pension présentée par la Commission, le
placement en actions de la société responsable est limité à 5 % des actifs détenus par le
fonds. L'adoption de cette proposition demeure une priorité majeure du plan d'action pour
les services financiers.
Mesures concernant le gouvernement d'entreprise:
- le mandat actuel du groupe de haut niveau des experts du droit des sociétés sera
étendu à de nouveaux aspects du gouvernement d'entreprise, notamment le rôle des
administrateurs qui ne participent pas à la direction de l'entreprise et des conseils de
surveillance, la rémunération des dirigeants et la responsabilité de ceux-ci dans
l'élaboration de l'information financière;
- le groupe de haut niveau examinera l'étude de la Commission sur les codes de
gouvernement d'entreprise;
- la Commission publiera un deuxième document de consultation sur les déclarations
périodiques abordant notamment la publicité continue obligatoire des droits de vote et de
la structure du capital des sociétés;
- la directive sur les fonds de pension devra être adoptée rapidement.