rapport def - CRPV-PACA

novembre 2008
Secrétariat Général aux Affaires Régionales
Région Languedoc-Roussillon
Mission d’animation autour de l’appréhension du droit
commun dans la Politique de la Ville
ESC² Associés / José Da Silva & Arinna Latz

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SOMMAIRE
pages
I. DE LA DOCTRINE DE L’ETAT….. ............................................................................................................................................................................................... 5
II. ...A LA QUESTION DE LA METHODE ....................................................................................................................................................................................... 7
III. PRESENTATION DES TERRITOIRES ........................................................................................................................................................................................ 9
IV. LA CONSTRUCTION DU REFERENTIEL DE TRAVAIL ............................................................................................................................................................... 10
A. D’ UNE APPROCHE STATIQUE … ................................................................................................................................................................................................... 10
1. L’ INTERET DE CETTE APPROCHE : L ’ ELABORATION D ’ UN ETAT DES LIEUX PARTAGE .................................................................................................................................................. 12
2. L ES LIMITES DE CETTE APPROCHE : UNE IMAGE INCOMPLETE .............................................................................................................................................................................. 12
B. … VERS UNE APPROCHE DYNAMIQUE ........................................................................................................................................................................................... 13
1. L A PERTINENCE DES ORIENTATIONS ET LEUR COHERENCE : UN DIAGNOSTIC RENOUVELE .......................................................................................................................................... 13
2. U NE APPROCHE CROISEE GLOBALE POUR POSER UN DIAGNOSTIC DYNAMIQUE ....................................................................................................................................................... 14
V. APPLICATION DE LA DEMARCHE A LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION BEZIERS MEDITERRANEE ET A LA VILLE DE VAUVERT ......................................... 17
A. À V AUVERT ........................................................................................................................................................................................................................... 17
1. L A METHODE ET SES LIMITES ......................................................................................................................................................................................................................... 18
2. L A PLACE PRIMORDIALE DU DROIT COMMUN DANS LES QUARTIERS PRIORITAIRES ................................................................................................................................................... 20
3. E LEMENTS DE PRECONISATIONS : L ’ ANIMATION DES RESEAUX D ’ ACTEURS ET LA COORDINATION DES MOYENS ............................................................................................................ 27
B. À LA C OMMUNAUTE D ’ AGGLOMERATION B EZIERS M EDITERRANEE ..................................................................................................................................................... 27
1. L ES RESULTATS ........................................................................................................................................................................................................................................... 28
2. P RECONISATIONS ....................................................................................................................................................................................................................................... 32
VI. CONCLUSIONS PROVISOIRES ET POURSUITE DU TRAVAIL ................................................................................................................................................... 35

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Rappel de la « commande »
La place du droit commun : comment rendre compte que les diverses politiques publiques concourent également à la lutte contre les exclusions sociales et
territoriales ou encore comment passer de la Politique de la Ville à la politique pour la ville ?
Dans ce cadre, en quoi le CUCS constitue-t-il un vecteur de sens et de méthode ?
Et à partir de là, comment formalise- t-on cela et avec qui ?
Eléments explicatifs de la genèse de cette problématique
Ces questions se posent avec force sur l'ensemble des territoires et encore plus sur les « petits territoires » où la légitimité du processus CUCS est interrogée
(surtout pour les « zonages » en catégorie 2 ou 3). Souvent la Politique de la Ville est apparue comme une manne financière permettant paradoxalement à
certains partenaires de se soustraire de financer ou soutenir des programmes ou des actions où auparavant ils étaient financeurs. Dans une phase de
développement des nouvelles politiques publiques, ce phénomène n'a été que faiblement souligné, tant la Politique de la Ville apportait par ailleurs un espace
d'innovation dans le champ des politiques territoriales. Par ailleurs, il était communément affirmé que la politique de la ville invitait à une véritable modernisation
des politiques publiques : les approches méthodologiques autour du projet, la transversalité, l’évaluation, la territorialisation sont autant de thématiques
« inventées » dans ce cadre depuis plus de trois décennies. La question de la mobilisation du droit commun est apparue rapidement, portée par les services de
l'Etat qui au nom de la solidarité et de la cohésion sociale, estimaient que les crédits de droit commun que l’Etat mobilisait, étaient importants. Inversement,
l'engagement des autres partenaires était considéré comme souvent frileux au regard des efforts que l’Etat faisait en mettant en œuvre ses propres politiques. La
démonstration de ces affirmations sur les engagements respectifs des partenaires a constitué le premier obstacle tant, il est apparu délicat de définir et identifier
les lignes budgétaires. Les travaux de la Cour des Comptes montrent la difficulté d’engager ce débat si en amont ces éléments de mise en comptabilités et donc
d’appréciation ne sont pas posés.
On va observer avec l’arrivée des CUCS une accélération de cette problématique du droit commun pour les raisons suivantes :
o La baisse des financements par pans entiers qui interroge le sens même de cette politique publique ;

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o L'évolution du paysage institutionnel a pour conséquence de poser la place du droit commun mais cette fois-ci pour l’ensemble des partenaires.
Chacun revendiquant son droit commun. L'enjeu est alors de rendre lisible les objectifs qu'ils se proposent de poursuivre et d'identifier les
convergences/divergences. Ceci invite à mettre en lumière les logiques à l'œuvre des politiques de droit commun, leur capacité à construire une
approche partagée et à mobiliser les moyens en conséquence.
L'enjeu est de faire en sorte que cette politique publique puisse « pénétrer » au cœur des politiques de droit commun (cf. § précédent) pour repositionner l'action
en s'appuyant sur le Contrat Urbain de Cohésion Sociale. Ainsi le CUCS deviendrait l'outil de mise en cohérence et apporterait un « plus » technique et financier
permettant de construire les réponses adaptées. On verra que dans les deux territoires sur lesquels a été conduite l’expérimentation cela se vérifie. L’ingénierie
autour du CUCS porteur d’une interrogation permet de refonder l’action publique en cours. Le CUCS invite à conduire des états des lieux qui associent étroitement
connaissance des territoires et connaissance des politiques et actions de droit commun.

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I. De la doctrine de l’Etat…..
Née avec la contractualisation des politiques publiques, la notion de droit commun serait tout ce qui reste et qui ne relève pas de cette contractualisation. A cette
notion, il faut rajouter la notion de territoire où la présence ou non du droit commun se pose et où la Politique de la Ville construit sa légitimité sur la base d’un
déficit de solidarité, dessinant alors un « espace à part ». Rapidement, la Politique de la Ville a été considérée comme un lieu d’expérimentation et a permis que de
nouveaux modes opératoires soient mis en œuvre, de nouvelles réponses soient élaborées etc.… A partir de la situation socio-économique du territoire, la
Politique de la Ville a longtemps complété le droit commun ou tenté de pallier aux défaillances de celui-ci (inefficacité ou saturation). Son institutionnalisation est
aussi un rendez vous manqué car elle s’est érigée comme une politique en tant que telle, substitutive du droit commun, insuffisamment interpellatrice, et ne
faisant plus bouger « les lignes » de ces politiques.
De nombreux travaux, rapports du Sénat, de l’IGAGS, de la Cour des Comptes….ont depuis de longues années dénoncé l’invisibilité de la Politique de la Ville. Le
dernier rapport d’information (rapport Dallier 2007) rend compte de l’enquête conduite par la Cour des Comptes sur les crédits d’intervention de la Politique de
la Ville.
Cette commission tente de construire les réponses concernant les constats suivants établis par la Cour des Comptes :
- La complexité des critères qui fondent la géographie prioritaire de la Politique de la Ville et son obsolescence,
- La confusion des rôles entre les différentes administrations notamment la DIV et l’ACSE,
- Les faiblesses des outils de péréquation, dont la dotation de solidarité urbaine (DSU),
- L’incapacité actuelle de l’Etat à mesurer l’efficacité de son action pour les quartiers.
Des éléments importants sont soulignés : si les crédits d’intervention ne résument pas la Politique de la Ville, l’Etat éprouve des difficultés à fournir des
informations fiables sur les crédits de droit commun et les crédits spécifiques. La Cour des Comptes observe que « les crédits spécifiques » sont souvent
considérés comme constituant l’intégralité de la Politique de la Ville en contradiction avec le principe selon lequel, ils ne doivent intervenir qu’en complément
pour créer un effet levier par rapport à la mobilisation des politiques de droit commun.
Cette logique a conduit à un double processus d’enfermement de la Politique de la Ville : d’une part, les politiques dites classiques ont eu tendance à
« s’accaparer » ces enveloppes exceptionnelles pour compenser la chute de leur budget ; d’autre part, la Politique de la Ville s’est recroquevillée sur ses crédits
comme unique outil de mobilisation des partenaires, support privilégié des négociations avec les acteurs de terrain. Cet enfermement a donc induit une
mobilisation autour de l’expérimentation ou de la substitution, sans véritablement interroger ce que font les autres politiques publiques.