La mondialisation, l`intégr - Graduate Institute of International and

Mondialisation et gouvernance
Isabelle Milbert
Sous presse, in Cadène, Philippe, (Ed.), 2007, “La mondialisation, l’intégration
des pays en développement”, DIEM Collection, Paris, SEDES
Il est courant d’associer étroitement mondialisation et gouvernance, dans le
champ de l’économie, du politique et des relations internationales (GEMDEV,
1999, Graz, 2004), mais il est beaucoup plus délicat de formaliser leur relation
dans le champ des études de développement. L’utilisation du terme gouvernance
prête à l’ambiguïté, au point que la plupart des auteurs sont dans l’obligation
d’ouvrir leur argumentaire en tentant une définition du concept et en décrivant
sa genèse (Hufty 2007). La Commission sur la Gouvernance Globale définit la
gouvernance comme « la somme des différentes façons dont les individus et les
institutions, publics et privés, gèrent leurs affaires communes. C’est un
processus continu de coopération et d’accommodement entre des intérêts divers
et conflictuels. Elle inclut les institutions officielles et les régimes dotés de
pouvoirs exécutoires tout aussi bien que les arrangements informels sur lesquels
les peuples et les institutions sont tombés d’accord ou qu’ils perçoivent être de
leur intérêt » (1995, 2-3). La Banque Mondiale reprend une définition tout aussi
étendue de la gouvernance: la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion
des ressources économiques et sociales d’un pays (1992).
La mondialisation a provoqué des changements technologiques (NTIC), et
économiques (libéralisation, consommation), géographiques (délocalisations
intégrations) tels qu’ils se répercutent sur l’ordre politique national et
international. La mondialisation permet la dissémination de modèles, de
méthodes et de stratégies, et elle crée des réseaux qui mettent en contact des
acteurs du Nord et du Sud, porteurs d’intérêts et d’objectifs très diversifiés. La
mondialisation allant de pair avec la déréglementation, les privatisations et la
libéralisation, de nombreuses sphères de compétences coexistent désormais
relativement à l'organisation de l'espace public. Les frontières du public et du
privé s'estompent. La création des normes et leur mise en œuvre sont de plus en
plus complexes, et la conduite des politiques publiques se transforme. Dans les
PED, de façon encore plus marquée que dans les pays riches, la mondialisation
des flux économiques et financiers rend très difficile la maîtrise des équilibres
économiques fondamentaux et des politiques sociales dans le cadre strict des
frontières étatiques. Les Etats se trouvent donc pris dans des rapports de
1
dépendance qui modifient les modalités d’élaboration et le contenu de leurs
politiques publiques.
L’évolution des acteurs se traduit par l’internationalisation des entreprises, des
mouvements sociaux, par l’importance croissante d’organisations internationales
qui tentent de diffuser et généraliser des normes élaborées au niveau
transnational. Les structures étatiques, dans un tel contexte, ont donc été
attaquées sur le fond, quant à leurs capacités et compétences, et sur leurs
financements, à partir des ajustements structurels1.
Les utilisations très variées du terme « gouvernance » en accentuent les
ambiguïtés : les auteurs et politiciens parlent aussi bien de «gouvernance
d’entreprise » (Meisel, 2004 , 15), pour désigner les relations entre conseil
d’administration, direction, présidence, actionnaires… que de « bonne
gouvernance », pour décrire des principes de gestion publique empreinte de
participation, transparence, efficacité, équité et respect de la loi (PNUD, 1996).
En définitive, « sur le plan analytique, le concept cherche à fournir une grille
d’interprétation nouvelle du politique et des relations entre le politique institué
et le non-politique. Du point de vue descriptif, la notion prétend rendre compte
des transformations réelles des modes de gouvernement. Normativement enfin,
la théorie prétend que ces transformations sont positives et doivent être
soutenues » (Merrien, 1998 : 63).
Ce dernier point souligne le fait que le passage du « gouvernement » à la
« gouvernance », en termes d’analyse, a souvent été interprété comme une
attaque en règle des milieux ultra-libéraux contre le monopole de l’Etat sur
l’action d’intérêt public. En fait, au cours des dernières années, l’attention des
analystes et des praticiens des affaires publiques a souvent glissé du
gouvernement à la gouvernance : de la formation et de l’exercice des règles
définies par l’autorité sur la base de l’intérêt public, aux procédures de
participation et négociation qui visent à élargir le consensus sur les choix et à
inclure dans le processus décisionnel des acteurs publics et privés.
La crise de l’Etat
Une analyse rapide laisse à penser que l'Etat perd ou délègue une partie
croissante de ses compétences au profit de divers acteurs, soit des acteurs
1
L’ajustement structurel une réponse à la crise financière notamment d'endettement connue par les PED. Il
conduit à des prêts sous conditionnalités qui ont pour objet premier de boucler les finances publiques. Ils se
traduisent par un ensemble de réformes visant à retrouver les grands équilibres macro-économiques et financiers
et à remettre l'économie sur un sentier durable de croissance. Leurs effets macro-économiques doivent être
distingués de leurs lourdes conséquences sociales. « L'ajustement comprend plusieurs volets qui doivent être
différenciés: les équilibrages financiers, les réformes visant à accroître la compétitivité, l'ouverture extérieure et
les changements d'ordre institutionnel ». (Hugon, Pagès, 1998, 2)
2
publics locaux, nationaux et internationaux, soit des acteurs privés, soit des
groupes d’intérêt, des « stakeholders groups » fonctionnant dans un pluralisme
des réseaux. Peut - on donc affirmer que, suite à l’affaiblissement du concept de
souveraineté de type westphalien2, l’Etat est définitivement ramené à des
fonctions minimales de régulation, telles que la loi et l’ordre, le cadre
réglementaire de l’action des acteurs et l’organisation de la contractualisation,
des forums de débat publics ? Hufty répond que « la façon de conduire les
politiques publiques ou de réguler les biens publics a changé de manière très
rapide durant les vingt dernières années. De nombreux mécanismes de
régulation des biens publics se développent hors d’un Etat qui, jusqu’à
récemment encore, en réclamait le monopole. Ils coexistent et se chevauchent.
Dans de nombreux domaines, la rationalité hiérarchique de l’Etat laisse place à
des réseaux d’acteurs autonomes et interdépendants, à des arrangements
qualifiés de partenariats au niveau national ou de régimes au niveau
international (Jessops 1998), dont les Etats sont devenus dépendants. C’est le
sens que prend la « gouvernance moderne » chez Kooiman (1993) ou Rhodes
(1996). » (2006) Face à l’« évidement » (hollowing-out) de l’Etat conséquent
aux politiques néo-libérales (ouverture commerciale, décentralisation, nouvelle
gestion publique, privatisations, etc.), certains auteurs vont jusqu’à faire
l’hypothèse d’un droit de la mondialisation qui serait un droit sans Etats
(Michalet 2002).
L’existence de l’Etat, en tant qu’ordre politique, est remise en cause par la
mondialisation et l’accroissement des flux transnationaux aussi bien matériels
qu’immatériels. Qu’il s’agisse de migrations, de commerce, de transports, de
flux de capitaux ou de communication, l’Etat ne fait plus figure d’acteur
principal et apparaît « affaibli, voire dépassé » (Laroche, 2003, 14). Certes, les
Etats les plus puissants sont capables d’exercer beaucoup plus d’influence que
les autres sur ces processus, tandis que dans bon nombre de pays en
développement, l’utilisation des outils méthodologiques de la gouvernance ne
fait que confirmer les contrastes entre les apparences et la réalité du
fonctionnement des institutions étatiques (Badie, 1992, Bayart, 2004), et permet
enfin d’analyser les modes de fonctionnement du pouvoir dans toutes ses
composantes.
Le renforcement des firmes multinationales et les pressions du secteur privé leur
permettent de menacer directement les politiques publiques des Etats. « On
passerait ainsi d’un rapport de pouvoir centralisé et hiérarchisé à une nébuleuse
d’institutions et de réseaux qui assumeraient des fonctions diverses en vue
d’atteindre des objectifs convergents » (Sénarclens 2003 :73).
2
d’après le Traité de 1648 qui a formalisé le concept moderne d’Etat souverain
3
Les chercheurs se trouvent donc obligés de combiner une analyse de type
politique, qui privilégie l’existence de l’Etat de droit, la responsabilité du
gouvernement, la bonne administration, la transparence et l’imputabilité, et des
méthodes qui se rapprochent de l’anthropologie. En effet, ces dernières prennent
en compte, désormais, l’existence d’interactions continues, souvent souterraines,
des jeux d’accommodement entre acteurs, et surtout la diversité des acteurs
impliqués : les acteurs informels, particulièrement nombreux dans les pays du
Sud, agissent en contact étroit avec le secteur organisé et modifient les circuits
de la prise de décision. Par exemple, le maintien du commerce de rue ou
l’obtention de permis de construire dans des villes telles que Lima ou Delhi ne
peuvent être pleinement compris qu’en prenant en compte des démarches
informelles parfois surprenantes, à la frontière entre le droit et la coutume.
L’affaiblissement du rôle de l’Etat se traduit de plusieurs façons : l’intérêt
général ne repose plus seulement dans les mains du gouvernement et des
fonctionnaires. La négociation et les responsabilités sont désormais diluées entre
la partie supranationale et la partie infranationale: c’est la “gouvernance
multiniveaux”. Dès lors, la gouvernance permet d’analyser le rôle de l’Etat en
prenant en compte d’une part la prolifération des acteurs (dimension
horizontale) et d’autre part la transformation de la norme juridique et la dilution
du pouvoir entre différents niveaux, de l’international au local.3
La prolifération des acteurs
Le cadre analytique de la gouvernance permet de mettre en avant la
multiplication des acteurs et les spécificités de leurs stratégies et de leurs
alliances : d’une part l’Etat, bien sûr, entendu dans ses formes institutionnelles
variées, porteuses de contradictions. Ni la dispersion de l’autorité du secteur
public, ni la croissance des modes de régulation du type du secteur privé n’ont
diminué la puissance de la bureaucratie (Scholte 2000). Bien que les principes
du “new public management” aient prétendu rationaliser les activités des agents
de l’Etat, ils les ont critiquées mais finalement reproduites à tous les niveaux et
souvent alourdies. Le Galès (1995) a fort bien montré la prolifération d’acteurs,
chacun porteur d’un fragment de légitimité et de pouvoir, financier ou
symbolique. D’autre part, la mondialisation a encouragé la croissance d’activités
3
. Cette dilution est officialisée par plusieurs techniques, qui vont de la délégation des
responsabilités à la privatisation.
La délégation vise à confier des responsabilités à des organisations spécialisées dans un
secteur ou un domaine de compétence particulier. Ex : service technique de l’Etat (lié à
déconcentration)
La privatisation est le transfert de la responsabilité publique de l’Etat dans un domaine de
production de services ou de biens à des organisations de statut privé , avec plus ou moins de
perte de contrôle par l’Etat - Hibou 1998: 152)
4
de régulation à travers des organismes non officiels. Différents « stakeholders 4»
s’intègrent dans ce paysage, résumé parfois sous le nom de « société civile » :
ONG, mouvements de citoyens, entreprises multinationales, acteurs du marché
mondial des capitaux, médias…
Ces acteurs se regroupent en réseaux : jusque là, aux différents niveaux de
responsabilité politique, les « médiateurs » des politiques publiques (c’est-àdire, selon la terminologie de P. Muller (1984), les acteurs ou groupes d’acteurs
qui élaborent la politique) constituaient officiellement des ensembles
relativement institutionnalisés dont on pouvait identifier facilement les agents et
les compétences. Ensuite les chercheurs constatent que durant la phase de
libéralisation, à partir du début des années 1990, « le rôle des médiateurs
institutionnels reste central, mais son importance est contrebalancée par celle de
réseaux informels et fluctuants d’acteurs publics, professionnels et sociétaux »
(Delorme, 2004).
Les jugements favorables concernant ce nouvel équilibre ont amené à des mises
en garde : pour M.C. Smouts (1998 : 93), il tendrait à occulter les rapports de
domination entre les groupes sociaux, tandis que les intérêts les mieux organisés
prévaudraient. Susan Strange demande un examen minutieux de l’étendue et des
limites de l’autorité non étatique (1996) et Graz insiste sur « le flou sur les
éléments à retenir pour définir le pouvoir des acteurs non étatiques sur la scène
mondiale » (41). Sénarclens (2003 :75) met en garde contre « une valorisation
implicite de l’ordre établi et la croyance naïve que ces différents acteurs non
étatiques, les mouvements sociaux qui les soutiennent, pourraient contribuer à
un mode de régulation efficace et consensuel détrônant en partie celui des
Etats ». De nombreux travaux tentent aujourd’hui d’expliquer la dimension
structurelle de pouvoir et de négociation qui lie ces acteurs non étatiques à l’Etat
et aux différents niveaux de l’action politique.
Encadré I
Les acteurs non étatiques
Les enjeux de politiques publiques sont aujourd’hui abordés par une multiplicité
d’acteurs qui revendiquent leur légitimité à participer directement à leur
élaboration. Ainsi, des ONG participent à la rédaction de traités internationaux
(cf. Amnesty International, à propos de la Convention Internationale contre la
Torture). Des scientifiques jugent comment les décideurs politiques doivent
L’anglais a imposé la notion de stakeholders, les « parties prenantes » qui doivent participer
au processus de régulation. Si, en théorie, on peut considérer tous les individus comme des
parties prenantes, en pratique seuls les stakeholders groups et les key stakeholders, les
« acteurs-clés » parviennent à dialoguer et à contribuer aux prises de décision.
4
5
s’orienter pour faire face à un problème (par exemple le réchauffement
climatique) ; des lobbies d’affaires influent sur des négociations internationales
(comme par exemple l’accord de l’OMC sur la Propriété intellectuelle – Trade –
Related Intellectual Property, TRIPS) ; des mouvements protestataires bloquent
l’ouverture et la poursuite d’une conférence internationale (OMC, Seattle, USA,
1999) ; des réseaux terroristes affectent la doctrine de sécurité de plusieurs
grandes puissances ; un mouvement social chasse une multinationale
(Cochabamba, Bolivie…). Tous ces exemples témoignent des modifications
rapides du rôle et des interactions des acteurs non étatiques.
Le brouillard institutionnel créé par ces évolutions est tel qu’il oblige le
chercheur à analyser systématiquement, pour chaque acteur, son degré de
légitimité (degré d’acceptation sociale des instances représentatives : mode de
scrutin, liens familiaux, claniques, religieux), ses fonctions et compétences
(attributions formelles des instances), et ses capacités et moyens au regard de ses
fonctions (ressources potentiellement mobilisables, de type financier, matériel,
humain, cognitif…).
Du droit à la régulation
L’Etat se fonde sur le droit pour exercer son autorité, lequel apparaît battu en
brèche, désormais, à plusieurs niveaux. Tout d’abord, dans les PED, on doit
constater l’importance de la superposition de droits coutumiers, coloniaux, postcoloniaux, qui ne facilitent en rien le respect pour une norme gouvernementale
contemporaine, comme le montrent Etienne Le Roy pour le droit foncier en
Afrique de l’Ouest ou Baudouin Dupret pour le système judiciaire au MoyenOrient (Dupret, 2000). L’affaiblissement de l’Etat, à partir des ajustements
structurels, a contribué à faire ressurgir des processus normatifs coutumiers et /
ou informels, cela d’autant plus que la sécurité des citoyens à travers « l’état de
droit » se réduisait, et que le droit national n’était même plus perçu comme un
instrument neutre, s’appliquant de façon équitable à tous.
Par ailleurs, le droit a subi les attaques directes de la libéralisation, car il a été
considéré comme un rempart contre la liberté d’entreprise. Les Etats ont dû
procéder à la « déréglementation ». Par exemple, en Inde aujourd’hui, certaines
lois urbaines, à tort ou à raison, sont considérées comme les principaux obstacles
au dynamisme économique.
En alignant leurs pratiques sur celles des acteurs privés, les Etats ont laissé
s’installer de vastes champs d’ « autorégulation » qui accentuent la porosité des
territoires. On constate donc la perte de pertinence et même de légitimité du
droit des Etats lorsqu’il faut mettre en place des cadres régulateurs dans des
6
domaines comme le commerce, la finance ou les communications immatérielles.
Du fait du surgissement de nombreuses questions nouvelles, et du fait de
l’incapacité des Etats à les traiter, l’impératif de réglementation multilatérale
s’accroît, alors que le système international n’a pas acquis la maturité
nécessaire. Cela se traduit le développement de la « soft law », que les Etats
savent très bien distinguer des règles obligatoires. L’absence d’instruments
formellement contraignants contribue à un dénigrement de cette activité
normative, accentué par les constats d’impuissance, par exemple dans le
domaine de l’environnement, du commerce des armes ou du trafic d’êtres
humains.
Il résulte de tous ces points un glissement du droit vers la « régulation
juridique ». Jacques Chevallier (2001) montre bien comment ce « concept flou
et polysémique » traduit la profusion de règles provenant d’acteurs multiples,
situés dans des cadres juridiques variés, qui tend finalement à priver le droit
d’une part de son efficacité, avec de fortes incidences sur sa fonction régulatrice.
Le mouvement vers une gouvernance internationale et une déterritorialisation
De nouveaux instruments s’avèrent nécessaires pour gérer au-delà des frontières
nationales de nombreuses questions « globales ». En abordant la « gouvernance
internationale », les chercheurs font référence à la régulation des relations
internationales, à la création et au fonctionnement des institutions internationales
et aux normes élaborées à cette échelle, qui se veulent applicables à tous
(Sindzingre, 2001). On aboutit à présent à une situation où des décideurs de
différents niveaux dépendent les uns des autres et doivent absolument
coordonner leurs stratégies et décisions, selon des processus de « gouvernance
multiniveaux »: « on construit une politique multi-niveaux lorsque des acteurs
de différents niveaux sont dépendants les uns des autres pour remplir leur tâche
et sont obligés de coordonner leur politique».(Jessop 2004 :50) 5
La prolifération des acteurs s’accompagne aussi de la mise en place de nouveaux
instruments (Le Galès, 1995, Gaudin, 1999), en particulier les agences de
régulation, les politiques contractuelles, les structures de partenariat, les forums
de débat public. Par exemple la Cities Alliance, promue par la Banque Mondiale
et plusieurs autres agences de coopération, insiste sur le montage de stratégies,
de techniques de négociation et de mise en œuvre de projets estimés innovants,
dans le domaine de la gestion locale urbaine et de l’habitat à faible coût. Les
projets associent chercheurs et praticiens, villes du nord et du sud et différents
niveaux d’institutions (nationales, internationales). L’accent est mis sur la
5
Traduction par l’auteur
7
méthode d’action et le montage des politiques publiques plus que sur la
recherche des financements massifs nécessaires aux infrastructures urbaines.
Ces processus aboutissent souvent à une déterritorialisation des politiques, qui
est renforcée par la création des normes internationales et des « best practices »
souvent imposées aux PED sans prise en considération du contexte et des
sensibilités locales. « La déterritorialisation des politiques publiques signifie que
le sens politique relève toujours plus de ce qui est produit au-delà des espaces de
référence. Ces politiques constituent des segments de systèmes élaborés dont la
logique est définie dans un « ailleurs » insusceptible d’une appropriation locale
et déqualifiant les conduites traditionnelles (…) La manifestation géographique
et temporelle d’un ordre qui échappe à la localisation , celui des services, de la
finance internationale et de la high tech, incarne d’une certaine façon le
nouveau visage du pouvoir : celui du plus lointain » (Rouban 1994 :76, cité par
Badie, 1995)
Encadré 2
Nations Unies et monde des affaires.
Au cours des dernières années les Nations Unies se sont fréquemment engagées
dans des projets de collaboration avec les entreprises. Sous la dénomination
assez ambiguë de « Un-Business partnerships » se retrouvent des initiatives
variées comprenant des coopérations sectorielles, des programmes de santé
d’envergure mondiale ou des projets plurilatéraux comme le Pacte Mondial, le
« Global Compact » initié par le Secrétaire Général de l’ONU Koffi Annan
engageant une cinquantaine de firmes multinationales à l’égard de neuf
principes touchant aux droits humains et au droit du travail et de
l’environnement. L’ONU insiste sur le fait qu’il s’agit d’une opération de
partenariat, et ne prévoit donc pas de contrôler ou sanctionner les entreprises
adhérentes.
Ces nouvelles relations font l’objet de controverse. Certains analystes y voient
un moyen pratique pour sensibiliser la communauté des affaires et pouvoir
réagir aux impacts négatifs d’activités d’entreprises transnationales. Pour
d’autres, les entreprises n’ont rien à prouver par des actions concrètes et les
partenariats représentent pour elles un moyen d’influencer les processus
politiques et d’améliorer leur image et leur avantage comparatif. (Richter, 2003)
La mondialisation économique s'accompagne de la montée en force du
multilatéralisme dans la gouvernance mondiale. Le rôle de l'État semble
diminuer dans le sens où la plupart des problèmes sur les agendas politiques des
PED transcendent désormais les frontières. Alors que, contrairement aux Etats
européens par exemple, l’Etat du Sud n’a jamais réussi à assumer son objectif
8
social et son rôle d'unique distributeur de biens publics, l'Etat doit maintenant
assumer également le rôle de régulateur stratégique faisant face à une pléthore
d'intérêts, y compris des intérêts non nationaux qui peuvent se trouver en
contradiction avec les intérêts locaux.
Par ailleurs, les institutions internationales n’ont pas encore réussi à trouver une
légitimité pour apporter des solutions aux nouveaux problèmes. Tandis que les
entreprises privées profitaient de la dérégulation étatique, le système
international continue d’apparaître fragmenté et incomplet et fait l’objet de
vives critiques : « les institutions qui ont mandat d’en réguler le cours (de la
politique internationale) s’avèrent incapables d’assumer pleinement cette
mission, parce qu’elles disposent de ressources insuffisantes. Les grandes
puissances leur imposent aussi des stratégies de développement incohérentes ou
néfastes » (Sénarclens 2003 :97). Du fait que la plupart des Etats du Sud peinent
à réaliser leurs fonctions d’intégration politique et à assurer un développement
durable, ils dépendent en conséquence plus fortement des organisations
universelles, des Nations Unies, des institutions de Bretton Woods et de l’OMC.
Or ces organisations « sont de nature composite ; elles ont des programmes
sectoriels, le plus souvent imprécis, et poursuivent des projets contradictoires.
Elles disposent de moyens très inégaux pour accomplir leur mandat et ont une
faible autonomie à l’égard des Etats, par rapport aux grandes puissances surtout
qui exercent une influence politique décisive sur leurs activités normatives et
leurs programmes opérationnels. » (Sénarclens, 2003 : 98). On semble encore
loin d’une réforme et de la construction d’un édifice institutionnel international
solide, qui soit capable de pallier la faiblesse des ressources de la plupart des
organisations internationales, l’incohérence des stratégies de lutte contre la
pauvreté et les contradictions dans les politiques menées par les différentes
organisations.
Encadré 3
Les grandes Conférences internationales
Les grandes conférences internationales visent à traiter des problèmes globaux
considérés comme urgents tels les problèmes concernant les droits humains, la
démographie, l’environnement, la situation de la femme, l’urbanisation…Ces
conférences sont tout à fait exemplaires de la multilatéralisation des échanges.
Les Etats restent au cœur du processus, puisque ce sont leurs délégations qui
élaborent et signent les protocoles, puis qui , sur le plan national, les
transforment en législation et en politiques publiques. Il est courant que ces
conférences attirent plus de 200 délégations étatiques, ainsi que des milliers de
représentants d’ONG, du secteur privé, des lobbies, d’organismes de recherche,
des médias ; la valeur symbolique de ces conférences est énorme, et c’est un
haut lieu de diffusion internationale des idées. Les Nations-Unies et les
9
institutions de Bretton-Woods y ont beaucoup contribué. Ces Conférences
mondiales sont construites sur la tradition diplomatique inter-Etats, mais elles
ont aussi des dimensions innovantes : elles se concentrent sur des enjeux sur
lesquels il n’existe pas une solution diplomatique toute prête, elles projettent
une lumière soudaine sur ces questions, en dehors du train-train habituel des
négociations internationales, et donc elles participent à la prise de conscience de
l’existence d’un problème transnational, à traiter en coordination entre Etats et
entre différents niveaux d’acteurs.
Le mouvement vers une localisation et une reterritorialisation
B. Badie (1995) a souligné le facteur de tension créé par la déterritorialisation
des politiques d’une part et la reterritorialisation qui s’opère à travers les
politiques de décentralisation. Celle-ci « implique un transfert de l’autorité, de
pouvoirs discrétionnaires et de responsabilité à des unités territoriales ayant une
personnalité juridique propre, gouvernées par des corps élus, qui se chargent des
affaires locales avec un haut degré d’autonomie financière et administrative. »
(Jacob, 1998:140)
La décentralisation, dans les PED, a répondu à deux exigences : d’une part celle
des plans d’ajustements structurels, puisqu’elle permettait la diminution du
poids des administrations centrales et le transfert des coûts du développement
au niveau local ; d’autre part celle de la démocratisation et la création de
partenariats locaux. Il s’agit pour les autorités décentralisées d’être proches des
usagers, responsables vis – à vis des électeurs, réactives vis-à-vis des demandes
des habitants. Les municipalités, souvent de création très récente dans les PED,
doivent savoir apprécier les besoins des habitants, adapter les modes
d’intervention, anticiper les risques, relayer l’action nationale au niveau local et
établir un lien direct entre la perception de l’impôt local et des services bien
identifiables par les électeurs : autant dire des fonctions exigeant des
financements et une vision que les municipalités européennes ont mis plus d’un
siècle à construire, à partir d’un consensus citoyen qui est loin d’exister dans les
pays du sud.
Dans les PED, ces politiques de décentralisation ont été promues de façon
standardisée par les organisations internationales, et n’ont que très rarement été
portées par une demande populaire. L’Inde constitue un cas à part, car les
politiques de décentralisation y ont été impulsées par l’Etat central, en liaison
avec des mouvements citoyens, tandis que les instances fédérées n’acceptaient la
réforme qu’avec réticence.
L’analyse de la décentralisation convoque, de nouveau, une pluralité d’acteurs :
10
les structures administratives et les services techniques déconcentrés, les
structures politico-administratives décentralisées, les organisations du secteur
privé, les communautés d’adhésion et les communautés d’appartenance, sans
oublier les relations étroites avec les niveaux national et international (Milbert
2006). La décentralisation n’a en rien diminué les enjeux de pouvoir, elle a
seulement créé un échelon de décision supplémentaire. On assiste aujourd’hui,
dans les PED, à des luttes violentes entre différents acteurs en vue de contrôler
les postes clefs de la décentralisation, qui permettent aussi l’accès aux
ressources locales (par exemple, le bois au Cameroun).
La décentralisation a accentué le contraste entre des institutions publiques sans
moyens (la faiblesse des financements des municipalités du Sud est notoire) et
des entreprises privées puissantes, qui parviennent facilement à leurs fins,
comme c’est le cas par exemple pour les multinationales du tourisme. Dans
certains cas, elle va de pair avec des mouvements de repli qui traduisent la
défaite et l’exclusion de certaines communautés vis-à-vis de la mondialisation :
ethnicisation des espaces publics, factionnalisme, fragmentation de l’espace
urbain.
Cependant, la décentralisation a aussi encouragé le développement de la
participation, par l’accès à la discussion publique. Ainsi, bien qu’ancrée dans un
territoire, elle a participé indirectement au renforcement de la citoyenneté et des
mouvements sociaux, qui ont la capacité de dépasser les frontières.
Le développement de la citoyenneté et des mouvements sociaux
La citoyenneté se transforme profondément, en liaison avec le processus de
mondialisation. Les « administrés » ou « bénéficiaires », dont la capacité
d’agrégation et de réaction était négligée, se réveillent citoyens : ils ne sont plus
seulement un ensemble de personnes dont l’appartenance à une société est
spécifiée par des critères formels (nationalité, origine, éducation, travail…) et
disposant d’un ensemble de droits égaux sur le plan civil, politique et social,
comme le décrivait Marshall en 1950. De plus, un sentiment d’appartenance à la
même communauté politique, avec les mêmes objectifs d’intérêt général (droit
des femmes, solidarités religieuses, droits humains…), les pousse à agir à
l’échelle de la municipalité, de l’Etat, et aussi à l’échelle internationale. Un bon
exemple de ces logiques de solidarité renouvelées serait le mouvement de
soutien aux femmes condamnées à la lapidation au Nigéria, qui a engendré, via
Internet, une vaste campagne internationale de protestation auprès du
gouvernement nigérian.
Dans le même élan, on assiste également à la multiplication des mouvements
sociaux, cette forme de participation politique « contribuant puissamment à la
11
définition des problèmes sur lesquels une action étatique est attendue, et
représentant des espaces où s’expriment et se cristallisent des identités
collectives, des façons de vivre dans la société » (Neveu, 1996). Ces
mouvements sociaux s‘internationalisent rapidement. Cet activisme
transnational a en général pour objectif d’adapter et de mettre en œuvre des
normes internationales promouvant le changement social (Khagram et al, 2002,
4), afin d’obliger ensuite les Etats à légiférer en leur faveur (cf. le mouvement
des peuples autochtones ou le mouvement féministe). Ces mouvements sociaux
transnationaux contribuent donc à la complexification des sphères d’autorité et
de pouvoir.
Conclusion
Même si il semble délicat de discerner le niveau le plus adéquat de l’action
politique (Laroche, 18), les Etats conservent leur rôle de prise en charge de
l’intérêt général et demeurent le point de passage obligé de la construction des
politiques publiques.
Tous reconnaissent l’impératif d’un Etat régulateur et capable d’assurer la mise
en œuvre de ses fonctions de base, souvent très malmenées par les ajustements
structurels : le respect de la loi et de l’ordre, le maintien en fonction des
principaux services publics d’eau, d’éducation et de santé publique, seuls
capables de réduire quelque peu les inégalités sociales. D’autre part, les
défaillances du marché et les contraintes de la mondialisation obligent désormais
les Etats à mener des politiques publiques spécifiques et à intervenir et légiférer
dans des domaines dont ils n’avaient pas à connaître antérieurement.
Le cadre de la gouvernance ne saurait donc remplacer l’analyse du
gouvernement et des procédures démocratiques, mais seulement y apporter des
éléments complémentaires, par exemple une attention renouvelée aux
partenariats multiniveaux, la prise en compte de l’éclatement des
responsabilités, le poids des organisations informelles. Il permet également, dans
un contexte de mondialisation, de discuter l’existence d’une hiérarchie
institutionnelle et politique symbolique de l’unicité du gouvernement et de la
puissance publique. L’analyse d’évènements, de négociations et de politiques
publiques semble donc enrichie par le concept de gouvernance. En effet, il prend
en compte le fait que plusieurs formes de légitimité coexistent (Horeth, 1998) et
que les instances détenant le pouvoir réel ne recoupent pas toujours celles qui
sont formellement dépositaires de la souveraineté. Il intègre également
l’effacement des frontières entre le secteur public, le secteur privé et les
organisations sans but lucratif, et prend en compte toutes les composantes, de la
conception à la mise en œuvre, des politiques publiques, avec des méthodologies
multidisciplinaires.
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