des politiques économiques

Chapitre III
Section 1: l’efficacité des politiques
économiques et le modèle Mundell-Fleming
(fondements théoriques)
Section 2: la coordination des politiques
économiques européennes
1
Introduction
• L’organisation de l’UEM repose sur plusieurs principes:
– L’indépendance de la BCE avec objectif de stabilité des prix
– L’absence de coordination des politiques budgétaires avec la
politique monétaire
– Encadrement des politiques budgétaires par des ratios
prudentiels (PSC)
• L’Euroland est un espace monétaire unifié sans fédéralisme
budgétaire
– Contradiction entre les critères de convergence et la
coordination?
– Concurrence entre les autorités politiques et monétaires?
– Conséquences sur la marge de manœuvre des Etats dans la
définition des politiques dont ils ont la charge?
– Comment coordonner les politiques budgétaires?
– Un policy mix est-il quand même envisageable? Dans quelle
conditions
2
Plus généralement…
•
Quel est le rôle des politiques économiques?
–
–
Première vision: L’économie est fondamentalement instable
(chocs sur l’offre et la demande). La politique
macroéconomique devrait « aller contre le vent »: stimuler
l’économie lorsqu’elle est déprimée/ ralentir lorsqu’il y a un
risque de surchauffe
Deuxième vision: l’économie est naturellement stable. Ce
sont les mauvaises politiques économiques qui sont
responsables des fluctuations importantes et inefficaces.
L’objet de la politique économique n’est pas le réglage fin de
l’économie
3
Les questions appliquées à la situation
européenne
Les politiques monétaire et budgétaire doiventelles activement rechercher la stabilisation de
l’économie ou au contraire demeurer passives?
Les responsables politiques peuvent-ils réagir à
leur discrétion ou contraire s’engager (de façon
crédible) à suivre une règle politique
prédéterminée
Les enjeux liés à la situation actuelle (post-crise)
4
Pré-requis
•
•
Le Pacte de Stabilité et de Croissance
Les justifications de l’intervention de l’État
–
–
•
Au niveau micro: l’État produit des B&S que le secteur privé ne
fournirait pas ou alors insuffisamment (défaillances de
marché)
Au niveau macro: l’Etat intervient pour éviter les fluctuations
excessives des revenus et de l’emploi – fonction de
stabilisation macroéconomique
1. Les politiques actives destinées à contrer l’impact des
fluctuations conjoncturelles
2. Le jeu des stabilisateurs automatiques incorporés dans le
budget public
Dette publique, déficit public
5
Définitions et typologies des PE
• La politique économique désigne l’ensemble des décisions et des
mesures prises par les autorités compétentes afin d’atteindre, grâce à
l’utilisation des différents moyens à sa disposition, certains objectifs
concernant la situation économique générale.
• La politique économique revêt une réalité multiple. En fonction des
différents objectifs et des différents moyens mis en œuvre, on parlera
alors…
•
…des politiques économiques.
• On retient généralement deux typologies essentielles :
 Typologie de Musgrave
 Politiques conjoncturelles et structurelles
6
La typologie de Musgrave (1959)
 La fonction d’affectation des ressources
•
 L’Etat effectue des dépenses afin de financer les biens collectifs ainsi que le
fonctionnement de son administration.
 La fonction de redistribution
•
 La politique de redistribution de l’Etat obéit au principe de justice redistributive.
 La fonction de régulation
•
 L’Etat stabilise/régule la conjoncture économique en relançant l’activité dans les
périodes de récession et en menant des politiques restrictives en période d’inflation
(rôle des stabilisateurs automatiques : agrégats (recettes fiscales, dépenses publiques,
etc.) qui ont une action contra-cyclique automatique et permettent de stabiliser les
fluctuations de l’activité économique).
•
NB: Cette typologie de Musgrave doit être cependant utilisée avec prudence dans la mesure où les
trois fonctions étatiques sont interdépendantes. Ainsi, la fonction de régulation peut s’opérer au
travers de la fiscalité, ce qui affecte la fonction de redistribution ou en faisant varier les dépenses
de fonctionnement de l’Etat, ce qui influe sur la fonction d’affectation des ressources.
7
Conjoncturelles versus Structurelles
• Politiques économiques conjoncturelles
• Les politiques conjoncturelles correspondent à la fonction de stabilisation
(CT)
• Objectif: orienter l’activité économique dans le sens souhaité par les
pouvoirs publics dans les domaines de la monnaie, des dépenses
publiques, des prix et des salaires, afin d’encourager la croissance et de
maintenir ou de rétablir les grands équilibres macroéconomiques (cf.
Carré Magique de N. Kaldor).
• Principales politiques conjoncturelles: politique budgétaire, politique
monétaire (les politiques conjoncturelles sont également appelées
politiques macroéconomiques).
•
NB: Depuis 1982, la priorité a été donnée à la lutte contre l’inflation et à la politique du franc
fort ce qui s’est traduit par une rigueur salariale et budgétaire (tournant néolibéral). Une
telle optique a par la suite été renforcée par les exigences liées à l’UEM (Pacte de Stabilité et
de Croissance, politique monétaire commune de la Banque Centrale Européenne).
8
Conjoncturelles versus Structurelles
• Politiques économiques conjoncturelles – le carré magique de
L’Etat cherche a promouvoir une croissance
Kaldor
économique forte et durable.
Le rôle de l’Etat est de
favoriser la création
d’emploi directement
ou indirectement.
Une croissance
économique
déséquilibrée ne profite
pas à l’économie
nationale puisqu’elle se
traduit par une
augmentation des
importations au
détriment de la
production nationale.
L’Etat cherche à garantir le pouvoir
d’achat des agents économiques en
luttant contre l’érosion monétaire liée à
l’inflation.
9
Conjoncturelles versus Structurelles
• Le carré magique de Kaldor – le cas français
10
Conjoncturelles versus Structurelles
• Politiques économiques structurelles
•
Les politiques structurelles agissent sur les structures économiques et sociales.
•
Objectif: de relever le taux de croissance potentielle de l’économie en
recherchant une amélioration à moyen et long terme des performances
macroéconomiques. Elles visent ainsi à agir sur les structures économiques
du pays, i.e. sur le fonctionnement des différents marchés (transformer le
mode de fonctionnement du système économique).
•
Principales politiques structurelles: politique de la concurrence, politique
industrielle et de R&D, politique agricole, politique sociale et de l’emploi
(plan!)
 les politiques structurelles sont par nature sectorielles!
•
•
NB: Depuis les années 1980, il s’agit essentiellement de déréglementer les marchés financiers
(globalisation financière) et de nombreux secteurs économiques, de libéraliser les prix et
d’accroître la flexibilité du marché du travail.
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Synthèse
Politiques Economiques
Allocation
Redistribution
Structurelles
Optimalité parétienne.
Efficacité.
Equité. Justice
sociale.
Politique de
concurrence, politique
industrielle et de R&D,
politique agricole, etc.
Politique de
l’emploi et
politiques de
cohésion sociale.
Stabilisation
Conjoncturelles
Amortissement des
fluctuations de court
terme. Hausse de la
croissance potentielle à
moyen-long terme.
Carré Magique
Croissance. Plein emploi.
Equilibre extérieur.
Stabilité des prix
Politique budgétaire
(et fiscale). Politique
monétaire (et de
change).
12
Les contraintes de politiques économiques
• Elles peuvent être de différentes natures:
 Contraintes économiques
• Outils disponibles,
mondialisation, etc.
efficacité
des
outils,
grands
équilibres,
 Contraintes politiques et institutionnelles
• Réglementation, autorité, diplomatie, géo-politiqueetc.
 Le besoin de COORDINATION se situe à l’intersection
de ces deux types de contraintes.
13
La coordination des PE en Europe
• Les différents niveaux de coordination
Régime
d ’organisation
Caractère dominant
Fédéralisme
hiérarchique
Institution d ’un niveau supérieur
autonome et doté d ’un pouvoir
discrétionnaire
Fédéralisme
tronqué
Institution d ’un niveau supérieur sans
pouvoir discrétionnaire
Coordination
réglementée
Reconnaissance d ’un intérêt commun et
définition concertée des actions assortie
de pré-engagements solidaires
Coordination
décentralisée
Reconnaissance d ’un intérêt commun et
définition concertée des actions de
chacun
Information mutuelle avec engagement
de consultation avant l ’action
Coopération
renforcée
Coopération
simple
Information mutuelle volontaire
Centralisation
Pouvoir
unique
Politique
Monétaire
(BCE)
Centralisation
coordonnée mais
principe de
subsidiarité
Politiques
Budgétaires (PSC)
Décentralisation et
coordination soft
Partages des best practices
et Méthodes Ouvertes de
Coordination
Politiques Structurelles
14
La coordination
• PILIERS DE LA
GOUVERNANCE
ÉCONOMIQUE
PRINCIPAUX
ACTEURS
OBJECTIFS PRINCIPAUX OBJECTIFS SECONDAIRES
PRINCIPAUX
INSTRUMENTS
BCE, Conseil Ecofin,
Eurogroupe
Stabilité des prix
Politique budgétaire
(PSC)
Etats membres,
Conseil Ecofin
Déficit public
≤ 3% PIB
Dette publique
≤ 60% PIB
Equilibre budgétaire à
moyen terme
Surveillance
multilatérale,
procédure pour
déficit excessif
Budget
communautaire
Commission, Conseil,
Parlement
Cohésion
Financement des
politiques de
compétitivité
PAC, fonds structurels
Stratégie Europe
2020
Etats membres,
Commission
Emploi
Recherche et
développement
Méthode ouverte de
coordination
Politique monétaire
Croissance et emploi,
Taux d'intérêt
taux de change
directeur de la BCE
15
Actions de dépenses budgétaires
• 2 types d’actions
1. Politique de relance
(http://www.relance.gouv.fr/index.php)
•
•
Investissements publics en infrastructures
Aides directes
2. Politique de stabilisation automatique
•
Dispositifs prestation/prélèvement indexés les
différents revenus et profits: rôle de garde-fou
16
Les retards dans la mise en œuvre et les
impacts différés
•
Deux types de délais dans la mise en œuvre des politiques
de stabilisation
1. Le délai interne
2. Le délai externe
• Ces délais rendent difficile la stabilisation active de
l’économie, cela peut même être déstabilisant (ex. lorsque
les conditions économiques se modifient entre le moment
où la mesure est prise, et celui où elle a des effets)
 Les stabilisateurs automatiques devraient réduire les délais
associés aux politiques
17
Les stabilisations économiques
1. Lissage de la fiscalité:
– transferts intertemporels de ressources: épargne en
périodes d’expansion et désépargne pendant les
phases récessive
2. Les stabilisateurs automatiques
– des mécanismes qui stimulent ou dépriment
l’économie en cas de besoin et sans modification
délibérée des politiques: ex: l’impôt proportionnel
sur le revenu ou le système d’assurance chômage
3. La stabilisation à court terme
18
Les stabilisateurs automatiques
• Une partie de l’action contracyclique des politiques
budgétaires s’opère via les stabilisateurs automatiques car les
budgets publics tendent naturellement à enregistrer :
– des excédents au cours de phases d’expansion,
– et des déficits au cours des phases de récession.
• La consommation publique est peu affectée par la
conjoncture
• Les recettes fiscales nettes (hors transfert de l’Etat vers le
secteur privé ex: prestations chômage qui augmentent en
période de récession) sont affectées par la conjoncture car la
quasi-totalité des impôts et taxes sont perçus sur la base de
taux appliqués aux revenus et aux dépenses
19
Stabilisateurs automatiques
• Stabilisateurs automatiques: Les variations exogènes de la
demande privée sont amorties automatiquement, voire
totalement compensées par celles de la demande publique.
• En l’absence de toute action des pouvoirs publics, le simple
fait d’exécuter le budget voté au Parlement correspond de
facto à une politique budgétaire contracyclique qui a pour
effet d’amortir tant les expansions que les récessions.
 Endogénéisation partielle du budget
Choix politiques exogènes/ impact conjoncturel endogène
20
La stabilisation à court terme
• Le principe du lissage budgétaire s’applique également aux
fluctuations cycliques à CT
• Fléchissements conjoncturels  réduction temporaire des
revenus personnels. Les agents devraient emprunter et/ou
épargner pour lisser leur régime de consommation
• L’Etat doit-il intervenir?
– Non… si tous les agents peuvent emprunter
– Oui… s’il y a du rationnement du crédit . Dans ce cas, ils ne
peuvent pas lisser leur consommation. La contraction forcée de
leur demande aggrave le ralentissement conjoncturel
(multiplicateur de la demande)
Ex. d’action: le médiateur du crédit aux entreprises:
ww.economie.gouv.fr/mediateurcredit
21
Critiques des politiques budgétaires
expansionnistes (cf. chapitre 2-3)
•
•
•
•
Effets d’éviction
Critique des classiques (Friedman)
Critique des nouveaux classiques (70’s)
Inefficacité des politiques budgétaires en
économie ouverte avec change fixe et faible
mobilité (Mundell-Flemming)
22
LA COORDINATION DES POLITIQUES
BUDGÉTAIRE EN EUROPE
FESF (Fonds européen de stabilité financière)-European
Financial Stability Facility (EFSF)
•
Fonds de stabilisation sous la forme d’un fonds commun de créances. Créé le 9 mai
2010 l’ors d’un sommet exceptionnel des chefs d’Etats et de gouvernement de la ZEOpérationnel le 4 août 2010
Capacité de prêt:
•
– Le FESF peut contracter des emprunts, avec la garantie des États membres de la zone euro, en
faveur d’un pays rencontrant des difficultés de solvabilité (crise de la dette).
– Trois temps dans le dispositif d’intervention européenne:
500 milliards
1.
2.
250 milliards
•
•
3.
la Commission européenne peut emprunter à la place de l’État en difficulté 60 milliards d’euros, gagés à
hauteur du budget européen.
Éventuellement, dans un deuxième temps, les États membres peuvent être amenés à emprunter
directement en leur nom ou à apporter leur garantie aux emprunts émis par le FESF, pour un total
maximal de 440 milliards d’euros.
Intervention possible du Fonds monétaire international (250 milliards d’euros)
La loi de finance rectificative du 7/06/206 a fixé à 111 milliards d’euros la garantie
maximale accordée par la France au FESF
Durée de vie limitée à 3 ans (jusqu’au 30 juin 2013 – remplacé par le Mécanisme
Européen de Stabilité mais coexistence des deux mécanismes le temps que les
obligations (les prêts) du FESF envers la Grèce, l’Irlande et le Portugal arrivent à
échéance. Il n’a plus engagé de nouveau programme d'aide depuis juillet 2013.
•
Le MES peut apporter son aide financière de quatre façons différentes:
1.
2.
3.
4.
renflouer un État qui ne peut pas se financer sur les marchés ;
racheter de la dette d'État sur le marché primaire et secondaire;
recapitaliser les banques via un prêt au gouvernement;
accorder une ligne de crédit souple, qui garantisse tout ou partie de ses émissions
sur les marchés.
Traité sur la Stabilité, la gouvernance
et la coordination (TSCG)
• objectif principal : « renforcer le pilier
économique de l’Union économique et monétaire
en adoptant des règles destinées à favoriser la
discipline budgétaire au moyen d’un pacte
budgétaire, à renforcer la coordination de leurs
politiques économiques et à améliorer la
gouvernance de la zone euro, en soutenant ainsi
la réalisation des objectifs de l’Union européenne
en matière de croissance durable, d’emploi, de
compétitivité et de cohésion sociale ». Article 1 du
TSCG.
TSCG
• Les engagements pris par les pays signataires (règle d’or)
– L’article 3 du traité pose le principe de l’équilibre budgétaire (ou excédent)
des administrations publiques (APU). Ce qui signifie que les dépenses prévues
ne peuvent être supérieures aux recettes. En termes techniques, le déficit
structurel annuel des APU ne doit pas être supérieur à 0,5 % du PIB en euros
courants.
• Pour l’objectif à moyen terme
– Les Etats s’engagent à ne pas s’écarter même temporairement de cet objectif.
– Si la dette publique est supérieure à 60 % du PIB, le pays défaillant s’engage à
réduire son déficit au rythme d’un vingtième par an (article 4).
• Les exceptions à la règle
– Certaines circonstances exceptionnelles peuvent provoquer un déficit de leur
budget, des mécanismes de correction seront mis en place pour permettre
aux Etats de retrouver leur équilibre budgétaire.
– Si la dette publique de l’Etat signataire est inférieure à 60 % de son PIB en
euros courants, alors les APU pourront avoir un déficit structurel
plus important (1 % du PIB en franc constant).
TSCG
• Articles 9 et 10: nécessité que les pays signataires
coordonnent leur politique budgétaire
• Article 5: Lorsqu’un pays ne pourra respecter ces
engagements budgétaires, il fera l’objet d’un « programme
de partenariat budgétaire et économique comportant une
description détaillée des réformes structurelles à établir et
à mettre en œuvre pour assurer une correction effective et
durable de son déficit excessif »
• La cour de Justice européenne peut être saisie par un des
pays signataires si les réformes proposées ne sont pas
effectives : La cour de justice peut alors infliger une «
amende » dont le montant maximum est de 1 % du PIB du
pays en défaut.
Six Pack
• Def: six mesures législatives visant à renforcer la gouvernance
économique européenne (PSC)
– Trois règlements:
• Volet Préventif: renforcent la surveillance des budgets des États membres et
introduisent un mécanisme de sanction en cas de non respect de l'objectif
budgétaire imposé par l'Union. Elles donnent par ailleurs une assise juridique
au semestre européen, qui ne reposait jusqu’alors sur aucune base juridique
contraignante.
• Volet correctif: renforcent les sanctions en cas de déficits excessifs.
– Deux règlements élargissent la surveillance à l'ensemble des
déséquilibres macroéconomiques, en instaurant, à l'instar du Pacte de
stabilité, des dispositions préventives et correctrices.
– Nouvelle procédure de déficit excessif avec les règles relatives aux
caractéristiques que les cadres budgétaires des États membres doivent
présenter pour garantir le respect de leur obligation en matière de
déficits publics excessifs.
Two Pack (UEM)
• entré en vigueur le 30 mai 2013 - applique pour la première fois au
titre de l’exercice 2014
• Def: en place des mécanismes de surveillance budgétaire
renforcée des États de la zone euro et parachève ainsi le cadre de
gouvernance des finances publiques au sein de l’UEM
• s’appuie et complète les réformes introduites par le six pack par
rapport au PSC et instaure un encadrement plus poussé du
processus d’élaboration des budgets nationaux.
• http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/financespubliques/cadre-europeen-finances-publiques/essentiel/sinformer/two-pack-avancee-supplementaire-en-matieresurveillance-budgetaire-sein-zone-euro#.WNI_XkeslaQ
Pacte pour l’Euro plus
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/euro_plus_pact_presentation_december_2011_fr.pdf
Pacte pour l’Euro plus
• Pays de la ZE + Pologne, Bulgarie, Danemark,
Roumanie, Lituanie, Lettonie
• Les chefs d’Etat et de gouvernement
présenteront chaque année, des engagements
additionnels à leurs autres obligations
européennes, avec pour objectifs de stimuler
la compétitivité et l’emploi, de garantir la
durabilité des finances publiques et renforcer
la stabilité financière
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/euro_plus_pact_presentation_december_2011_fr.pdf
Semestre Européen (UE)
http://ec.europa.eu/europe2020/images/european_semester_fr_big.jpg
Semestre européen
• Def: cycle annuel de coordination des politiques
économiques
– Chaque année, la Commission européenne analyse en détail les
plans de réformes budgétaires, macro-économiques et
structurelles des États membres de l'UE, auxquels elle adresse
des recommandations par pays pour les 12 à 18 mois suivants.
– Ces recommandations contribuent à réaliser les objectifs à long
terme de la stratégie de l'UE en faveur de l'emploi et de la
croissance — la stratégie Europe 2020 —, dont le suivi et la mise
en œuvre sont assurés dans le cadre du semestre européen.
• http://ec.europa.eu/europe2020/making-ithappen/index_fr.htm
Semestre européen- output
• Examen annuel de la croissance: EAC
– http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2016/ags2016_annual_gr
owth_survey_fr.pdf
– lance le cycle annuel de gouvernance économique, définit les
priorités économiques générales de l’UE et fournit aux États
membres des orientations politiques pour l’année suivante
– décrit les mesures supplémentaires qui peuvent être prises au
niveau de l'UE pour aider les États membres à soutenir la
croissance, renforcer la convergence économique, créer des
emplois et favoriser l’équité sociale.
– trois grands piliers :
1.
2.
3.
stimuler l’investissement,
accélérer les réformes structurelles
procéder à un assainissement budgétaire responsable et favorable à
la croissance.
Semestre européen: output
• Les recommandations pour la ZE (par pays)
– Définissent des orientations « sur mesure »
concernant les politiques menées par les États
membres
• Plan national de réforme: ex (France)
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/nrp2016_fran
ce_fr.pdf
• Programme de stabilité/ programme de convergence: ex.
France:
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/sp2016_franc
e_fr.pdf
– http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2016/ags2016_
euro_area_recommendations.pdf
Pour aller plus loin: comparaison des
performances des pays (Stratégie 2020
• https://ec.europa.eu/info/strategy/europeansemester_en
• Par thématiques:
– https://ec.europa.eu/info/strategy/europeansemester/thematic-factsheets_en
Rappel: les institutions européennes
• http://ec.europa.eu/europe2020/who-doeswhat/eu-institutions/index_fr.htm
À ne pas confondre avec la gouvernance
européenne
Résumé: les 4 piliers de la
gouvernance économique européenne
1.
Surveillance multilatérale et correction des déséquilibres
budgétaires et macroéconomiques entre les Etats
–
–
–
2.
3.
4.
Renforcement du PSC (« Six Pack », TSCG)
Elargissement de la surveillance hors du cadre budgétaire (« Pacte
euro plus », « Six Pack »)
Semestre européen renforcé par le Two Pack pour accroître la
concertation et la coordination en amont du processus de décision
de chaque Etat membre
Coordination des politiques socio-économiques (Stratégie Europe
2020, Stratégie européenne pour l’emploi)
Union bancaire pour prévenir et résoudre les faillites bancaires
Instruments de gestion de crise et de solidarité en cas de mise en
péril de la ZE
Résumé: les étapes de consolidation
de la gouvernance européenne
• http://www.performancepublique.budget.gouv.fr/financespubliques/cadre-europeen-financespubliques/essentiel/s-informer/etapesconsolidation-gouvernanceeuropeenne#.WNI-d0eslaQ
• Analyse critique de la MOC et proposition
d’amélioration: https://cours.univparis1.fr/pluginfile.php/584031/mod_resourc
e/content/1/StrategieLisbonneMOC%20notreeurope.pdf
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