digithèque

UNIVERSITÉ LIBRE DE BRUXELLES, UNIVERSITÉ D'EUROPE
DIGITHÈQUE
Université libre de Bruxelles
___________________________
COHEN Antonin, VAUCHEZ Antoine, La Constitution européenne.
Elites, mobilisations, votes, Bruxelles, Editions de l’Université de
Bruxelles, 2007.
___________________________
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Editions de l’Université de Bruxelles
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EDITIONS DE L'UNIVERSITE DE BRUXELLES
La Constitution
,
europeenne.
Elites, mobilisations,
votes
EDITE PAR ANTONIN COHEN ET ANTOINE VAUCHEZ
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EDITIONS DE L'UNIVERSITE DE BRUXELLES
La Constitution
,
europeenne.
Elites, mobilisations,
votes
EDITE PAR ANTONIN COHEN ET ANTOINE VAUCHEZ
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1 N S T 1TUT D' E T U 0 E S E U R 0 P E E N NES
1
FOREWORD
Integration and Constitutionalism
in the European Union
Alec STONE SWEET
One of the long-running scholarly debates on the evolution of the European
Union (EU) concerns how much weight to give specific periods of treaty-making
activity, in relation to the overall historical sweep of integration. For the editors of this
volume, the 2000-05 period constitutes an episode of seminal importance: EU politics
are fundamentally different after the experience of the Constitutional Convention,
and the rejection of its work by the French and Dutch electorates. Others, myself
included, will view the events of 2005 as the latest in a long series of “crises” that
have allegedly afflicted the EU, crises which have sometimes slowed, but have never
reversed, the main processes associated with integration. However one understands
the importance of the 2000-05 period, most observers would likely agree that it
comprised a “constitutional moment”. For the first time, a relatively wide range of
actors and groups actively debated their own collective political destiny, as citizens of
the European Union.
This book brings together an eclectic mix of disciplinary and theoretical
perspectives to help readers assess this episode. I will not try to distill a coherent
message from the diverse case studies offered. Instead, I will focus attention on three
questions raised by this volume. First: what is a constitution? How one understands,
theoretically, constitutionalism is a critical first step toward linking the evolution of
the European constitution and integration. Second: what is a social field? Contributors
to this volume deploy the notion of a social “field” (un champ) quite differently, but
none of the authors explicitly defines the term. Third: why should we pay so much
attention to the activities of lawyers and judges? In this book, jurists are given pride
of place, as actors who, through their training and institutional positioning, have had
a distinctive influence on the course of integration. Contributors are, however, rarely
explicit about why and how they have chosen to study lawyers.
8
FOREWORD
European Constitutionalism
The rhetoric of constitutionalization – of the Treaty of Rome – has been at the
heart of scholarly discourse on legal integration for more than thirty years 1. The
discourse implies that a constitution has been constructed out of a treaty. I find
the various arguments associated with this rhetoric defensible theoretically, and
empirically useful. It would be an artificial, but not impossible 2, exercise to define
the term, “constitution”, so as to exclude the Rome Treaty, while including most
constitutions of established nation states 3. My preference would be to start with
a generic conception of the words, constitution and constitutionalism, and then to
situate the EC’s particular experience comparatively, relative to that of other polities.
In the 1950s, a core group of diplomats sought to transform the European state
system, from one based on military competition and (unstable) balance of power
arrangements, to a system based on peace and economic interdependence managed
by supranational authority. The move implied a form of constitutionalism. In his
classic book of 1950, Constitutional Government and Democracy, C. J. Friedrich
put it this way: “The substitution of […] an international organization for an
international balancer is, in a sense, merely a specific instance of the general feature
of all constitutions; a constitution seeks to balance various governmental powers and
organizes a balance of interests […] in the community” 4.
I define “constitution”, generically, as a body of meta-norms: the corpus of legal
norms that governs how all other legal norms are to be made, applied, and interpreted
in a political system 5. By constitutionalism, I mean the commitment, within any
given polity, to govern itself according to constitutional rules. Robust, rule-oflaw constitutionalism – wherein the exercise of public authority must conform to
constitutional norms or be invalid – is rare in the world. Wherever constitutionalism
presently exists, it has emerged through a combination of practice and design. The
paradigmatic cases have been produced through the gradual consolidation of the power
of judges to review the legality of the acts of legislatures and executives. Remarkably,
the Community experienced this same process, far more quickly than any other
1
The phrase, the constitutionalization of the Treaty of Rome, refers to the mutation of
the EC from an international regime to a quasi-federal polity through the consolidation of the
doctrines of direct effect and supremacy. For an overview, see: A. STONE SWEET, The Judicial
Construction of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2004, chapter 2.
2
See the exchange between T. SCHILLING, “The Autonomy of the Community Legal Order:
An Analysis of Possible Foundations”, and J. WEILER and U. R. HALTERN, “The Autonomy of the
Community Legal Order: Through the Looking Glass”, Harvard International Law Journal,
37(2), Spring 1996, p. 38 and 411.
3
The EC/EU differs from most federal polities in that it does not have explicit competence
to participate in processes of amending its constitution, a competence that rests with the
Member States as Contracting Parties.
4
C. J. FRIEDRICH, Constitutional Government and Democracy, Boston, Ginn, 1950, p. 86.
5
A. STONE SWEET, “What is a Supranational Constitution”, Review of Politics, 55, 1994,
p. 441-74; A. STONE SWEET, Governing with Judges, Oxford, Oxford University Press, 2000,
chapter 1.
INTEGRATION AND CONSTITUTIONALISM IN THE EUROPEAN UNION
9
political system. It bears emphasis that, in many countries (e.g., France), rights found
in European law are more enforceable by national judiciaries than are rights found in
national constitutions. By most measures, rule-of-law constitutionalism in the EU is
more highly developed than it is in all but a handful of nation-states outside of North
America and Western Europe.
EU law scholars have long argued that the treaties constitute a “constitution” 6
that sustains, and is supported by, a quasi-federal legal system 7. The European Court,
for its part, implicitly treated the Treaty of Rome as a constitutional text right from
the start, and, in 1986, it explicitly referred to the treaties as a “constitutional charter”,
or as “the constitution of the Community” 8. Given these facts, one might wonder
why Europe needed a Constitutional Convention at all (some observers, including
Joseph Weiler and myself, did not think it needed a “formal” constitution 9). In my
view, any federal or supranational constitution can be judged successful to the extent
that it provides stable, institutional underpinnings for productive social, economic,
and political activity, across time and space, given changing circumstances. Against
this standard, the Treaty of Rome has been wildly successful, and the legal system
has become a kind of central nervous system for the transnational governance of
European space 10.
Others would take a quite different view of a “constitution” and how it functions.
They might emphasize the role constitutions play in fixing collective identities,
and in providing the deep structure of political, or regime, legitimacy. They may
concede that the Treaty of Rome facilitated integration – that is, the treaty helped
transnational activity and supranational governance “take-off” – but, by at least the
1990s, it proved far less successful at constituting, or representing the aspirations
of, an emerging, cosmopolitan European People. Moreover, the treaties make for
6
F. MANCINI, “The Making of a Constitution for Europe”, in R. KEOHANE and S. HOFFMANN
(eds.), The New European Community, Boulder, West View, 1991; E. STEIN, “Lawyers, Judges,
and the Making of a Transnational Constitution”, American Journal of International Law, 75,
1981, p. 1; J. WEILER, “The Transformation of Europe”, Yale Law Journal, 100, 1991, p. 2403.
7
Koen Lenaerts, now a judge on the Court of First Instance, treats the EU as a case of
supranational constitutionalism that is, theoretically, indistinguishable from constitutional
federalism. Lenaerts defines constitutionalism simply, as “limited government operating under
the rule of law”: “Constitutionalism and the Many Faces of Federalism”, American Journal of
Comparative Law, 38, 1990, p. 205.
8
ECJ, 23 April 1986, Case 294/83, Parti Ecologiste “Les Verts” v. European Parliament.
M.-L. FERNANDEZ ESTEBAN, “La Noción de Constitución Europea en la Jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidas Europeas”, Revista Española de Derecho Constitucional,
14, 1994, p. 241.
9
J. WEILER, “Federalism and Constitutionalism: Europe’s Sonderweg”, in K. NICOLAÏDIS
and R. HOWSE (eds.), The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the US and
the EU, Oxford, Oxford University Press, 2001.
10
A. STONE SWEET, The Judicial Construction of Europe, op. cit.
10
FOREWORD
unpleasant reading compared with national counterparts 11. As de Witte has it,
national constitutions typically propagate the vision of a Greek temple on the hill,
with its structures balanced in harmonious symmetry. But, the European treaty system,
however “constitutionalized”, looks like a hoary Gothic cathedral, slapped together
haphazardly by different architects, at different times, using different materials, for
different purposes 12. Put bluntly, the European Constitution, aesthetically-speaking,
is ugly, and Europeans deserve better. These are all fair points.
The main issue boils down to how we ought to understand a political system – the
EU – which, while not being a nation-state in a classical sense, nonetheless exercises
powers normally associated with sovereign states 13. Not surprisingly, the more the
EU came to govern, thereby impacting more and more people in a mundane, everyday
fashion, the more the classical issues of democratic theory were raised. The very
success of the European experience – the “Treaty-as-Constitution”, the “Constitutionas-Process” – created the conditions for its own delegitimation. Yet if the European
Convention process is dead, then integration will proceed as it has for decades: as
an open-ended process that is driven by political elites, lawyers and judges, and
organized interests in search of functional solutions to functional problems. One result
of 2005 is that we are, in part, back where we were.
Integration and Social “Fields”
This book offers a sociological perspective on European integration and on
the Constitutional Convention. It is broadly “institutionalist” in its orientation.
Institutionalists take an expansive view of institutions, which include shared
understandings, taken-for-granted cultural proclivities, formal and informal norms,
and laws that have normative force 14. They typically pay more (relative) attention to
one of three levels of analysis: actors, organizations, or rule systems. Rational choice
institutionalism tends to focus on how the preferences and interests of individuals
drive institution building episodes. Organizational sociology views organizations as
carriers of institutions, as they induce actors to conform to their norms and procedures,
and use their relative power vis à vis other organizations to enforce a social order.
More macro-sociological variants claim that institutions constitute the building blocks
of human community, and trace how new institutions (and organizations) are built
11
The French Government probably erred when it decided to mail, to each French household,
a copy of the proposed European Constitution just a few days before the May 2005 referendum.
Apparently some people tried to read it.
12
B. DE WITTE, “The Pillar Structure and the Nature of the European Union: Greek Temple
or French Gothic Cathedral?”, in T. HEUKELS, N. BLOKKER, and M. BRUS (eds.), The European
Union after Amsterdam: A Legal Analysis, The Hague, Kluwer Law International, 1998,
p. 51-68.
13
See J. CAPORASO, “The European Community and Forms of State: Westphalian,
Regulatory, or Post-Modern”, Journal of Common Market Studies, 34, 1996, p. 29-52.
14
R. JEPPERSON, “Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism”, in W. POWELL
and P. DIMAGGIO (eds.), The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago,
University of Chicago Press, 1991; P. HALL and R. TAYLOR, “Political Science and the Three
Institutionalisms”, Political Studies, 44, 1996, p. 936.
INTEGRATION AND CONSTITUTIONALISM IN THE EUROPEAN UNION
11
through mimesis, from existing materials. This book contains examples of each of
these tendencies.
Much of European integration is about institution-building and steady, regulated
institutional change, which is partly why social scientists have been so fascinated
by the EU. Institution building episodes typically take place in preexisting social
arenas, “domains” 15, “fields” 16, or “organizational fields” 17. In their most generic
guise, such fields are comprised, among other elements, of (1) organizations seeking
to structure their environments, (2) pre-existing norms (i.e., existing institutions) that
operate to constrain and enable actors in the arena, and (3) skilled strategic actors
who work within organizations to help attain cooperation among disparate groups and
interests. Successful institution building projects within fields typically occur when
actors are able to induce organizations to create and modify rules and procedures in
order to structure the ongoing interactions of multiple arenas at once. Such projects
do not occur in a vacuum. Pressure and resources for institution building can also
come from organizations located in different fields, from actors operating outside of
the arena in question, and from more systemic exogenous shocks or crises, real or
imagined 18.
My view of the relationship between fields and European integration may not
be shared by the contributors to this volume. Many of our authors take a micro
perspective on the notion of “field” – it would seem that any arena of action qualifies.
In collaboration with Neil Fligstein, I have offered my own macro-sociological theory
of European integration, which claims that integration is a product of how activities
in otherwise differentiated fields of action become linked to one another causally,
to form more aggregated fields, that evolve dynamically 19. How these latter fields
have developed, we argue, has determined the course and contours of European
integration.
I do not wish to repeat these arguments here, beyond making two simple points.
First, European political space is comprised of complex clusters of policy arenas that
have been connected to one another through constitutionalization and the work of
the EU’s organizations, especially the Commission and the Court. The legislative
field, for example, does not simply include the EU’s legislative institutions, but also
the huge lobbying complex in Brussels, as well as litigators, judges, and national
15
E.g., D. KNOKE and E. LAUMANN, The Organizational State, Madison, University of
Wisconsin Press, 1987.
16
E.g., P. BOURDIEU and L. WACQUANT, An Invitation to Reflexive Sociology, Chicago,
University of Chicago Press, 1992.
17
E.g., P. DIMAGGIO and W. POWELL, “The Iron Cage Revisited”, American Sociological
Review, 48, 1983, p. 147.
18
A. STONE SWEET, N. FLIGSTEIN, and W. SANDHOLTZ (eds.), The Institutionalization of
Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001.
19
N. FLIGSTEIN and A. STONE SWEET, “Constructing Polities and Markets: An Institutionalist
Account of European Integration”, American Sociological Review, 107, 2002, p. 1206.
12
FOREWORD
administrators, who interact with one another in distinct ways to shape policy.
These interactions are highly structured by rules and procedures that, if I can use a
metaphor, run off the Treaty of Rome as software runs through an operating system.
The Constitutional Convention, too, was a field comprised of a cluster of other
organizational arenas of activity. Second, new institution-building episodes can rarely
be dissociated from the overall process of integration. Much (but not all) of what the
Constitutional Convention did was to codify what had been institutionalized over
the course of decades. As Lenaerts and Desomer show 20, the “essential bricks” and
mortar for a “constitutional treaty” of the EU had hardened over four decades, under
the tutelage of the European Court. Perhaps the most striking examples were the
formal acceptance of the supremacy doctrine, the inclusion of a charter of rights, and
the consecration of proportionality as a general norm of legislating and adjudication.
Legal Actors and the Legal Field
In French sociology, the concept of the “field” is associated with the ideas of
Pierre Bourdieu. Bourdieu conceptualized certain “social fields” as highly structured
“professional worlds”, animated by practices that are disciplinarily-defined and
sustained. Examples include scientific domains, law, religious order, certain kinds
of markets, and so on. A social field is, by definition, meaningfully insulated from
the greater environment in which it is embedded, although it acts on, and is acted
upon, by that environment. Simplifying, the analyst’s job is to inquire into the basic
patterns of thought and activity that constitute the field, as well as the mechanisms
that allow it to (1) reproduce itself over time and to (2) produce effects on other fields
(or the “outside” world). The political influence, or “symbolic power”, of the law, as
a social field, flows from the law’s capacity to generate its own internal procedures
for norm production (the formalization of legal science and jurisprudence), as well as
mechanisms for colonizing the otherwise non-juridical world 21.
Although there are important differences in approach, Bourdieu’s conceptualization
of law as a social field has counterparts in other theory projects in law and the social
sciences. Günter Teubner and others study law as an “autopoietic” system, whose
power to “juridify” the world is causally related to its own discursive autonomy
and organizational coherence 22. In economics, Paul David, following important
work by Kenneth Arrow 23, has proposed studying law as a field that develops and
instills an “organizational code” that socializes actors into relatively coherent “ideal-
20
K. LENAERTS and M. DESOMER, “Brick for a Constitutional Treaty of the European Union”,
European Law Review, 27, 2002, p. 377.
21
P. BOURDIEU, “The Force of Law: Toward a Sociology of the Juridical Field”, Hastings
Law Journal, 38, 1987, p. 805.
22
G. TEUBNER, “Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions”, in G. TEUBNER
(ed.), Juridification of Social Spheres: A Comparative Analysis in the Areas of Labor,
Corporate, Antitrust and Social Welfare Law, Berlin, de Gruyter, 1987, p. 3-48 ; G. TEUBNER
and A. FEBBRAJO (eds.), “Special Issue: State, Law and Economy as Autopoietic Systems”,
European Yearbook of the Sociology of Law, Milan, Giuffre, 1992.
23
K. ARROW, The Limits of Organization, New York, Norton, 1974.
INTEGRATION AND CONSTITUTIONALISM IN THE EUROPEAN UNION
13
type” roles 24. The codes that guide action in law, and other fields, typically exhibit
some measure of non-ergodicity and irreversibility. With use, the codes become
increasingly complex, leading actors to specialize. Specialization certifies actors, and
enables skilled action, but it also excludes those (non-lawyers) who are no certified,
from tapping into law’s disciplinary authority.
Put in terms of mainstream, or American, political science, judges and lawyers
constitute a kind of policy community, relatively autonomous from, but in constant
interaction with, other policy communities. What they say to each other and how they
say it matters to constitutional politics at least as much as how nuclear physicists
talk matters to nuclear regulatory policy, or how marine biologists talk matters
to environmental protection. In the parlance of public law political science, legal
discourse constitutes a highly-institutionalized “cognitive structure” 25; in the parlance
of some contemporary international relations theorizing, the legal community is an
“epistemic community” 26. These literatures intersect with the conception of law as a
legal field in obvious ways.
This volume takes very seriously the fact that legal elites – litigators, judges,
and law professors – have played a hugely significant role in integration generally,
and the Constitutional Convention, more specifically. In addition to those offered
by contributors, there are a number of reasons why the law and lawyers have been
so important to European integration. The central mission of the EU has been to
build a single market. Yet impersonal exchange, across jurisdictional boundaries, is
problematic for reasons that institutionalists have explored at some length 27. The
EU’s success has depended heavily on the extent to which it could develop its own
organizational capacity to guarantee property rights, enforce competition rules, and
adjudicate EU law claims. The development of this capacity helped to constitute
European “space”, one in which various fields interact to determine, implement, and
enforce EU law. Simply put, the development of a rule of law system for Europe
meant a privileged place for judges and lawyers (as it has for the WTO).
Second, the EU governs through promulgating rules and drawing other actors into
deliberative procedures (e.g., comitology processes, litigation). Because modes of
supranational governance tend to be heavily rule-oriented, legalistic, and demanding
P. DAVID, “Why are Institutions the Carriers of History? Path Dependence and the
Evolution of Conventions, Organizations, and Institutions”, Structural Change and Economic
Dynamics, 5, 1994, p. 205.
25
R. SMITH, “Political Jurisprudence, the “New Institutionalism”, and the Future of Public
Law”, American Political Science Review, 82, 1988, p. 89.
26
P. HAAS (ed.), “Special Issue: Knowledge, Power, and International Policy Coordination”,
International Organization, 46, 1992.
27
A. GREIF, “Contract Enforceability and Economic Institutions in early Trade: The
Maghribi Trader’s Coalition”, American Economic Review, 83, 1993, p. 425; D. NORTH,
Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, Cambridge, Cambridge
University Press, 1990; A. STONE SWEET, “Judicialization and the Construction of Governance”,
Comparative Political Studies, 32, 1999, p. 147.
24
14
FOREWORD
of coordination among relatively autonomous governmental entities, they are also
expansionary, in ways that are congruent with how legal discourse is expansionary.
Bearing these more general points in mind, it should not be surprising that the
task of simplifying the treaties and recasting them as a “Constitution” was a process
managed by lawyers. As this volume shows, in the 2000-05 period, the debate about a
European constitution also meant the emergence of new social fields that, in significant
ways, reflected the social power of lawyers. Fortunately for the reader, this book has
much more to tell us about the present and future of the European Union.
INTRODUCTION
Anatomie
du « moment constituant » européen :
les espaces politiques et sociaux de l’avenir de l’Europe
Antonin COHEN, Antoine VAUCHEZ
Le sens de l’événement
De même qu’il était difficile d’échapper, hier, à la multiplicité des discours
plus ou moins savants situant le traité établissant une Constitution pour l’Europe
signé le 29 octobre 2004 1 dans le « sens de l’histoire », ultime « étape » d’une
« construction » inachevée, de même est-il difficile, aujourd’hui, de ne pas céder aux
imputations rétrospectives inscrivant son « rejet » dans une « logique » inéluctable.
La « prophétie à rebours » qui consiste à établir ex post un ensemble de causalités
génériques susceptibles de rendre compte du caractère inévitable de ce « refus »,
pour revêtir les formes les plus diverses, ne peut que déformer la compréhension des
attentes et des stratégies, des anticipations et des investissements, des coalitions et des
mobilisations qui ont donné corps au « succès » puis à l’« échec » de la Constitution.
Sont ainsi convoquées tour à tour dans cet exercice de diagnostic rétrospectif, qui
a tout d’une « autopsie », les conjonctures sociale (chômage de masse, précarité
croissante…), politique (impopularité des gouvernants, incapacité à expliquer…),
voire socio-politique (la fracture entre les élites et le peuple) qui, dans leur version
endogène et indigène, s’énoncent comme un « déficit démocratique », avec au
« bilan » une « méthode communautaire » fondée sur la nécessité économique plus
que sur la légitimité démocratique 2 et une « opinion publique » peu concernée par ce
Ci-après la « Constitution. Publiée au JO, n° C 310, 16 décembre 2004, p. 1.
Cette « volonté de sacrifier la démocratie pour protéger le processus d’intégration
économique » que souligne Giandomenico MAJONE, « The Common Sense of European
Integration », Journal of European Public Policy, 13(5), août 2006, p. 607-622.
1
2
16
INTRODUCTION
qui fait le quotidien des jeux et des enjeux européens. Lire le « moment constituant »
à l’aune de son issue (aujourd’hui encore incertaine) est une entreprise non seulement
vaine, mais aussi risquée et, somme toute, contre-productive.
Vaine tout d’abord parce que le « vote » n’a pas un « sens » aussi univoque
que ne le laissent entendre les commentateurs : « coup d’arrêt » à la construction
européenne, le vote (français ou hollandais) pourrait tout aussi bien être décrit comme
un « coup d’envoi », celui que marque l’élargissement sans précédent des groupes
sociaux intéressés au débat européen dont ont témoignés une campagne référendaire
particulièrement mobilisatrice 3 et un taux de participation inhabituellement élevé. A
cette incertitude sur la signification historique à attribuer aux votes français et hollandais
s’ajoute une incertitude quant à l’issue encore à venir du « moment constituant » 4.
S’ils ont bien marqué l’échec des stratégies et des investissements qui ont donné corps
à la Constitution, les votes français et hollandais n’ont en rien mis fin aux attentes et
aux anticipations des acteurs intéressés au jeu constitutionnel, contraints tout au plus
à réajuster et à redéployer leurs stratégies et leurs investissements 5. En outre, si,
comme le montre bien Patrick Lehingue, la géographie et la sociologie électorales du
« vote » semblent particulièrement claires, tant elles polarisent les communes et les
groupes aux caractéristiques sociales les plus opposées, les « significations » données
au bulletin et au scrutin n’en restent pas moins, comme toujours, hétérogènes, et
singulièrement peu claires ; non pas simplement parce que les différents types de
commentateurs ont des enjeux différents à « dire » le sens du scrutin, mais aussi parce
que l’hétérogénéité des enjeux qui se sont fait jour pendant la campagne laisse augurer
de l’hétérogénéité des « raisons » du vote.
Vaine, cette posture exégétique est aussi risquée. En favorisant la construction
rétrospective d’une étiologie de la « crise », c’est-à-dire en pensant la succession des
événements de la période 2000-2005 en fonction de leur « issue », on tend à gommer
la part de fluidité et d’incertitude qui contraignent les anticipations et les stratégies
3
L’Europe est en effet devenue « le premier thème de conversation » en France pendant
plusieurs semaines : S. ROZÈS, « La renationalisation du débat européen », Le Débat, 136, p. 2943.
4
Sur ces incertitudes, voir par exemple A. SBRAGIA, « Introduction – The EU and its
« Constitution » : Public Opinion, Political Elites and Their International Context », Political
Science & Politics, 39(2), April 2006, p. 237-240.
5
Parmi les entreprises de remobilisation en ce sens, à la veille d’une présidence allemande
de l’Union qui a promis de relancer la « réforme des institutions », voir l’appel de Florence
lancé le 17 novembre 2006 par le président de l’Institut universitaire européen de Florence,
Yves Mény, et signé par un ensemble de personnalités politiques de premier plan : Carlo
Azeglio Ciampi, Helmut Schmidt, Costas Simitis, Jorge Sampaio, Enrique Baron Crespo et
Valéry Giscard d’Estaing lui-même.
ANATOMIE DU
« MOMENT CONSTITUANT » EUROPÉEN
17
des acteurs, comme la part de réversibilité des processus qui en sont au fondement.
Ainsi, les anticipations successives de l’échec possible du projet constitutionnel
– le changement de majorité politique en Espagne, l’ouverture des négociations
d’adhésion avec la Turquie, l’intransigeance de la Pologne quant à la question des
racines chrétiennes de l’Europe, et, last but not least, le vote négatif du RoyaumeUni lors d’un éventuel référendum – étaient elles-mêmes constitutives des stratégies
« constituantes », à travers autant de constructions dramatiques de « scénarios de
crise » permettant, en retour, la négociation, le compromis, la transaction, bref, la
rédaction de la Constitution 6. Ces anticipations étaient, plus encore, au fondement
des stratégies de ratification des uns et des autres, à commencer par le choix de la
voie référendaire elle-même que rien, en Espagne, en France ou aux Pays-Bas, ne
laissait anticiper comme un « échec » 7. Dans le piège que recèle invariablement
la lecture rétrospective de ce type de conjonctures 8, on risque rapidement de ne
plus être en mesure de rendre compte des « motivations » des acteurs, comme des
« enchaînements » qui ont formé la trame de cette histoire, en s’interdisant d’accéder
aux « raisons » de l’engagement dans ce qui apparaît rétrospectivement comme le
« mauvais camp » 9.
Entrer dans le jeu des rationalisations a posteriori des causes et des logiques
du succès ou de l’échec, c’est aussi oublier qu’aucun de ceux qui y prend part n’est
véritablement étranger au processus qu’il prétend analyser. En matière européenne
plus encore qu’ailleurs, les universitaires sont étroitement associés à la définition des
problèmes et des politiques publiques, prodiguant en continu une expertise, c’est-àdire un ensemble de diagnostics et de solutions institutionnelles qui participent à la
construction des enjeux 10. Difficile, dès lors, de tracer avec certitude une frontière
A la manière des « récits » de politique publique de Claudio Radaelli : « Logiques de
pouvoirs et récits dans les politiques publiques de l’Union européenne », Revue française de
science politique, 50(2), avril 2000, p. 255-275.
7
C’est d’ailleurs ce décalage entre les anticipations des uns et les attentes des autres
qui était particulièrement perceptible dans l’émission de télévision du 14 avril 2005 (TF1)
durant laquelle Jacques Chirac, après avoir affirmé qu’en cas de vote négatif, « la construction
européenne s’arrête », tout en se refusant à « débattre sur les qualités ou les insuffisances de
la Logan », concluait ne pas « comprendre » le « pessimisme » des jeunes. Voir le site de la
présidence : http://www.elysee.fr.
8
Il n’en va pas très différemment ici de l’avènement de la Cinquième République :
B. FRANÇOIS, Naissance d’une Constitution. La Cinquième République 1958-1962, Paris,
Presses de Sciences Po, 1996 ; B. GAÏTI, De Gaulle prophète de la Cinquième République,
Paris, Presses de Sciences Po, 1998 ; et pour tout ce qui concerne les « illusions » de la posture
étiologiste : M. DOBRY, Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de la FNSP, 1986.
9
Paradoxalement, le « mauvais camp » de l’histoire semble être cette fois le camp
victorieux du « non ».
10
Dans un article récent, John Keeler montre bien à quel point le succès académique
du champ des « études européennes » reflète les « hauts » et les « bas » de la construction
européenne elle-même. Les trois périodes qu’il identifie dans l’histoire de l’intégration
– « launch era », « dark ages », « boom era » – correspondent à trois moments distincts des
6
18
INTRODUCTION
qui distinguerait les débats politiques de la campagne référendaire et les discussions
savantes de l’après-vote, un point de vue militant et un regard académique. Comme
le rappelle Patrick Lehingue, toutes sortes de commentateurs « éclairés » ont pris une
part très active au débat référendaire lui-même. Les anticipations de l’avenir qu’ils
ont alors contribué à produire (sur le vote et sur ses conséquences) ne peuvent être
tenues pour de simples spéculations intellectuelles. Elles ont aussi été des ressources
essentielles de la campagne électorale, en même temps que des constructions qui se
voulaient efficaces, c’est-à-dire contribuant à établir, voire à orienter le sens du vote.
Ainsi, on ne peut comprendre comment s’est fixé le sens de cet « épisode constituant »,
ex post, si on ne prend pas en compte les effets d’amorçage des multiples prophéties
et autres prédictions produites ex ante (« effet domino » sur les autres pays européens
pour les uns, « effet boomerang » sur la France pour les autres) 11.
Vaine et risquée, cette posture est enfin contre-productive en ce qu’elle en
revient toujours aux questionnements mi-politiques, mi-savants qui travaillent une
construction européenne hantée depuis ses commencements par la question de
l’« échec » et du « succès », de l’« avancée » et du « recul », de la « crise » et de la
« relance », bref du « sens » de l’histoire en train de se faire. Enjeu de controverses
savantes, cette téléologie européenne est aussi un enjeu de luttes politiques où
l’histoire (ses « précédents », ses « leçons ») joue un rôle essentiel. Les cérémonies
qui prétendaient marquer l’« ouverture » et la « clôture » du travail constituant n’ont
pas manqué d’en rappeler la signification « historique » – de la responsabilité des
conventionnels devant l’histoire, soulignée par Valéry Giscard d’Estaing dans son
discours d’ouverture des travaux de la Convention, au rappel insistant des précédents
glorieux, lors de la signature de la Constitution le 29 octobre 2004 dans la salle du
Capitole où, près de cinquante ans plus tôt, fut signé le traité de Rome –, tout comme
n’a pas cessé d’être affirmée la « portée historique » du vote français pendant la
campagne référendaire. De la même manière, les usages intéressés de l’histoire se
sont multipliés, soit pour replacer le moment constituant dans une série d’antécédents,
positifs ou négatifs, de l’histoire occidentale, la Convention de Philadelphie, la
Révolution française, les accords de Munich, ou plus strictement européenne, la
Communauté européenne de défense, la Constitution Spinelli, ou encore la « crise
de la chaise vide » 12. C’est que l’historiographie de la construction européenne est
études européennes, avec tout au plus un décalage de trois à cinq ans qui correspond à la
temporalité spécifique des recherches (notamment doctorales). J. T. S. KEELER, « Mapping EU
Studies : The Evolution from Boutique to Boom Field 1960-2000 », Journal of Common Market
Studies, 43(3), 2005, p. 551-582.
11
Sur les conditions de production du sens d’un vote : P. LEHINGUE, « « Mais qui a
gagné ? » Les mécanismes de production des verdicts électoraux », in J. LAGROYE, P. LEHINGUE,
F. SAWICKI (dir.), Mobilisations électorales. Le cas des élections municipales de 2001, Paris,
PUF, 2005, p. 323-358.
12
Cette omniprésence de l’histoire dans les débats européens n’empêche pas pour autant
des formes d’amnésie ou de lucidité sélective comme le soulignent les travaux de Christian
JOERGES, « On the Disregard for History in the Convention Process », European Law Journal,
(12)1, 2006, p. 2-5 ; et (avec D. CASTIGLIONE), « Working Through Bitter Experiences Towards
ANATOMIE DU
« MOMENT CONSTITUANT » EUROPÉEN
19
elle-même une « construction » sans cesse agencée aux entreprises et aux institutions
européennes qu’elle a pour fonction de légitimer, en construisant des ruptures et
des continuités, en même temps qu’un « matériau » constamment retravaillé pour
alimenter et étayer diverses prédictions et prophéties quant à l’avenir de l’Europe 13.
Difficile en fait d’échapper aux discours prophétiques qui inscrivent la construction
européenne dans l’ordre d’une « nécessité historique » dont le finalisme explique en
définitive la difficulté à se départir des catégories du « progrès » et du « recul » pour
parler de la Constitution européenne.
Pour toutes ces raisons, le pari de cet ouvrage n’est pas de « tirer les leçons »
du « moment constituant » ou de juger de sa contribution – positive ou négative – à
l’intégration européenne, mais de faire de cet épisode un point d’entrée, un analyseur
des transformations en cours de la construction européenne et des dynamiques
transnationales qui en sont au principe.
Une configuration « multi-sectorielle » et « multi-niveau »
En apparence, la chronologie des événements constitutionnels paraît simple.
Conformément à une lecture politico-centrée qui veut que la politique européenne
se joue dans les « faits et gestes » des leaders et des institutions politiques nationaux
et communautaires, l’épisode peut se résumer en une longue suite linéaire de
rendez-vous officiels : des prises de position des plus hauts responsables politiques
nationaux (les discours de Joschka Fischer à l’Université Humboldt de Berlin le
1er mai 2000, de Jacques Chirac devant le Bundestag le 27 juin 2000 et de Tony
Blair à Varsovie le 6 octobre 2000) à la déclaration qui clôt le Conseil européen
de Laeken (le 15 décembre 2001) ; de la séance inaugurale à la séance de clôture
de la Convention européenne (28 février 2002 – 10 juillet 2003) ; de la remise du
projet de Constitution à la présidence italienne du Conseil (le 18 juillet 2003) à la
conférence intergouvernementale (4 octobre 2003 – 18 juin 2004) ; de la signature
de la Constitution (le 29 octobre 2004) aux procédures de ratification par la voie
parlementaire ou référendaire (11 novembre 2004 : Lituanie – 9 mai 2006 : Estonie).
Cette lecture institutionnaliste est d’autant plus prégnante que l’actualité européenne
reste traitée dans la plupart des médias comme une « actualité étrangère », dès lors,
essentiellement institutionnelle, qui peine à se dégager d’une couverture montrant
le « ballet de voitures officielles et de portes qui claquent » 14. Elle est également
indissociable d’une certaine représentation du moment constituant comme « échange
de coups » (pendant international de la « course de petits chevaux » nationale) qui fait
la part belle à la « geste » d’un ensemble de leaders politiques, par chance réunis dans
Constitutionalisation : Are Those that Forget the Past Doomed to Repeat its Mistakes ? », Florence,
Institut universitaire européen, Working Papers 14, 2005.
13
Sur ce point : A. COHEN, « Le « père de l’Europe ». La construction sociale d’une
histoire de la construction européenne », Actes de la recherche en sciences sociales, mars 2007,
à paraître.
14
O. BAISNÉE, T. FRINAULT, « « Who cares about the EU ? ». Les logiques de l’intéressement
et du désintéressement à l’Europe », communication au colloque Une Europe des élites ?,
Science Po Bordeaux, 27-29 avril 2006.
20
INTRODUCTION
des « sommets », « conventions », « conférences » et autres « conclaves ». Avant
même d’être ratifiée, la Constitution était déjà précédée d’une solide mythologie
constitutionnelle dans laquelle figuraient, aux côtés d’un ensemble de « précédents »
et de « précurseurs », des « architectes » (le trinôme « BCD » pour BourlangesCohn-Bendit-Duhamel), des « pères fondateurs » (« VGE »), et leurs « morceaux de
bravoure » respectifs… Le discours de Joschka Fischer n’était pas loin de connaître le
même destin que le discours de Robert Schuman quand les votes français et hollandais
bouleversèrent – provisoirement ? – l’édification sans cesse recommencée d’un
panthéon constitutionnel européen.
Même dégagée de son versant mythologique, cette lecture pose problème.
En rendant compte du cours même des événements comme d’une succession
d’événements politiques et institutionnels qui se répondent les uns aux autres, elle
laisse supposer l’existence d’un espace public européen unifié et indifférencié où
circuleraient des acteurs également intéressés par la chose européenne. Or, les
chapitres de cet ouvrage montrent que l’Europe n’est pas un continuum social, mais
une mosaïque d’espaces sociaux, certes interdépendants, mais largement autonomes
les uns par rapport aux autres, ce que rappelle utilement la préface d’Alec Stone. La
comparaison du faible écho rencontré – au niveau national – par les débats sur la
Constitution durant les travaux de la Convention – y compris, comme le montrent
respectivement Simon Usherwood et Eric Agrikoliansky, auprès de groupes que l’on
pourrait penser a priori comme étant les plus directement concernés par l’Europe et
les questions internationales, les « eurosceptiques » ou les « altermondialistes » – et
de leur centralité lors des procédures référendaires nationales de ratification, illustre
la relative déconnexion des niveaux européens et nationaux. Ce premier constat
comporte une conséquence importante : l’Europe, en général, et sa Constitution,
en particulier, sont bien moins souvent un enjeu qu’une opportunité pour une action
collective dont les objectifs et les profits attendus se situent ailleurs ; ou, pour le dire
autrement, une large part de la saillance du débat sur la Constitution européenne
relève moins d’un intérêt partagé pour l’Europe et son avenir que d’une dynamique
proprement sectorielle et nationale d’intéressement à cette question dans le contexte
de dramatisation et d’élargissement des sites d’interaction propre aux campagnes
électorales. Comme le note justement Eric Agrikoliansky, « ce sont moins les forces
centripètes qui attirent vers l’Europe que la centrifugeuse des espaces nationaux qui
projette les militants vers cette marge institutionnelle qu’est l’Union européenne ».
Pourtant, s’il est vrai que la saillance du débat constitutionnel européen
dans les espaces publics n’est en rien l’indicateur de l’émergence d’un « espace
public européen » ou autre « société civile européenne », elle n’en est pas moins
significative. La participation aux débats sur l’Europe de groupes aussi divers que la
mouvance « intransigeante » du catholicisme (Paul Airiau) ou le mouvement social
« altermondialiste » (Eric Agrikoliansky), tout autant que leur investissement dans
les réseaux transnationaux, témoignent – non pas d’une unification des sociétés
européennes – mais plutôt d’un « allongement du circuit de légitimation national »
qui fait des investissements dans l’international un détour de production, une façon
(désormais légitime) de poursuivre des luttes sectorielles nationales par d’autres
moyens, dans d’autres arènes. Simon Usherwood en apporte une illustration à propos
ANATOMIE DU
« MOMENT CONSTITUANT » EUROPÉEN
21
des différents groupes politiques nationaux dits « eurosceptiques ». Alors même qu’ils
font de la critique de l’Europe leur cheval de bataille, ils sont restés extrêmement
discrets tout au long de la Convention ; tout se passe en fait comme si c’était quand la
bataille politique se déplaçait à l’échelon national que s’intensifiaient leurs échanges
et leurs mobilisations transnationales. L’étude des mobilisations « altermondialistes »
françaises offre un paradoxe du même ordre : Eric Agrikoliansky montre qu’il s’agit
moins du prolongement naturel d’un intérêt ancien pour les questions européennes
– qui reste un intérêt de façade – que le produit d’une forme de reconversion politique
nationale d’une fraction de cette nébuleuse au moment où elle connaît ses premiers
revers (notamment internationaux). L’étude du référendum interne du Parti socialiste
français menée par Eric Treille souligne à quel point la question est prise (presque
« prisonnière ») dans des logiques endogènes, non pas nécessairement d’ailleurs
strictement politiques, mais militantes et partisanes, le caractère bipolaire d’une
procédure référendaire inédite au PS s’opposant aux pratiques (à l’art) de la synthèse
qui y dominent habituellement. Quant à la mouvance « néo-intransigeante », Paul
Airiau fait comprendre à quel point son investissement doit plus aux logiques de
concurrence internes au catholicisme, voire aux recompositions de la droite catholique,
qu’à l’impérieux et soudain besoin de la mention d’un « héritage chrétien » dans la
Constitution auquel le Pape lui-même avait finalement dû renoncer.
Le constat de ces formes pérennes d’autonomie sectorielle et nationale ne doit
pas conduire à négliger – bien au contraire – la situation « d’interdépendance tactique
élargie » 15 que dessine le « moment constituant » européen. Xavier Landrin montre
ainsi que l’émergence du dispositif conventionnel, sous l’impulsion de la présidence
belge du Conseil européen, ne peut se comprendre en faisant le choix d’un seul
niveau (national, transnational, communautaire) ou d’un seul espace (ici, politique).
Sa genèse est au contraire le produit d’une forme d’interdépendance qui place le
gouvernement belge au croisement d’enjeux et de logiques sociales spécifiques
(nationales, transnationales et communautaires) avec lesquels il doit compter pour
réussir « sa » présidence européenne : les transformations des champs politique et
administratif belges où la promotion d’un gouvernement supranational européen fait
figure de point minimal d’accord entre les acteurs politiques ; un ensemble divers
de mobilisations expertes transnationales autour de l’édification d’une Constitution ;
et une multitude de prises de position des leaders politiques nationaux dessinant les
limites de l’acceptable pour les diplomaties des grands Etats comme la GrandeBretagne, l’Allemagne ou la France...
Dans le contexte de dramatisation (un « test national et européen ») et
d’intensification des échanges politiques qui caractérise la campagne référendaire
française, cette interdépendance relativement ordinaire du jeu communautaire s’est
muée le temps d’une campagne (printemps 2005) en un désenclavement (sans
précédent ?) des espaces de confrontation. Rien de ce qui est communautaire ne
semble alors avoir été étranger au débat, et vice versa puisque le destin de l’Europe
15
M. DOBRY, Sociologie des crises politiques, op. cit., p. 173 et s.
22
INTRODUCTION
semblait se jouer dans le vote français. On sait le cas, emblématique à cet égard,
de la « directive Bolkestein » restée dans l’ombre d’un processus de décision
communautaire faiblement publicisé dans les espaces nationaux et soudainement
projetée en plein cœur du débat politique français 16. On sait aussi les nombreuses
incursions de leaders européens dans la campagne référendaire française, à l’encontre
du pacte tacite de non-intervention dans la vie politique intérieure. Certains acteurs
politiques nationaux, à commencer par le président de la République lui-même,
auront d’ailleurs tenté de neutraliser les effets de cette désectorisation des espaces en
faisant alors valoir au niveau communautaire les « impératifs de la situation politique
française », impliquant la réécriture de la « directive Bolkestein », ou encore en tentant
d’écarter du jeu des acteurs devenus soudainement gênants (à l’image du rôle prêté à
l’Elysée dans l’annulation de l’émission « 100 minutes pour convaincre » prévue pour
le 21 avril 2005 sur France 2 et dont l’invité devait être José-Manuel Barroso) 17.
Cette interdépendance structurelle et ce désenclavement conjoncturel renvoient,
plus généralement, aux transformations dans la « division du travail d’Etat » qui
remettent aujourd’hui fondamentalement en question les catégories d’analyse
qui prennent pour fondement les séparations institutionnellement établies entre
« niveaux » étatiques « national » et « européen ». Le simple fait qu’une part
prépondérante des lois nationales soit le produit de la transposition de directives
européennes indique bien que cette distinction entre des « niveaux de gouvernement »
distincts n’est plus d’actualité pour qualifier la construction européenne. Ceci entraîne
deux conséquences. Du point de vue de la négociation du traité, la distinction formelle
entre des « entrepreneurs supranationaux », qui n’auraient pas le pouvoir d’influencer
de manière décisive les négociations, et des « Etats nationaux », qui resteraient donc
maîtres des traités 18, paraît peu pertinente au vu, non seulement de la multiplicité
des acteurs qui interviennent d’une manière ou d’une autre dans la préparation et
la négociation des traités 19, de la part relativement faible des questions finalement
concernées par le « grand marchandage » intergouvernemental mis en scène lors des
CIG 20, mais surtout de la spécialisation d’un certain nombre d’acteurs « doubles »,
à la fois esprits d’Etat et entrepreneurs d’Europe, qui font figure de véritables
« entrepreneurs supranationaux de la négociation intergouvernementale ». Du
16
Au point de mettre les représentants français à Bruxelles dans une situation délicate, eux
qui l’avaient soutenu jusque-là.
17
« Qui a écarté M. Barroso de France 2 ? », Le Monde, 31 mars 2005.
18
A. MORAVCSIK, « A New Statecraft ? Supranational Entrepreneurs and International
Cooperation », International Organization, 53(2), Spring 1999, p. 267-306.
19
Pour deux illustrations différentes : N. JABKO, « In the Name of the Market : How the
European Commission paved the way for Monetary Union », Journal of European Public
Policy, 6(3), September 1999, p. 475-495 ; K. M. JOHANSSON, « Another Road to Maastricht :
The Christian Democrat Coalition and the Quest for European Union », Journal of Common
Market Studies, 40(5), December 2002, p. 871-893.
20
Y. BUCHET DE NEUILLY, L’Europe de la politique étrangère, Paris, Economica, 2005,
p. 17 et s. et voir son texte dans cet ouvrage.
ANATOMIE DU
« MOMENT CONSTITUANT » EUROPÉEN
23
point de vue de la ratification du traité, la distinction « objectiviste » entre un enjeu
strictement « européen », sur lequel les électeurs pourraient (et devraient) se prononcer
exclusivement, et des enjeux « nationaux », dans lesquels serait « irrésistiblement »
enfermé leur vote lors des consultations référendaires 21, ne rend pas compte de la
manière dont est perçue et vécue la construction européenne. Comme si, d’une part,
il y avait « un » enjeu européen parfaitement unifié et identifié, et non pas diffracté
en autant d’enjeux sectoriels de plus en plus intriqués les uns dans les autres (est-il
impossible de considérer que, tout en étant favorables à la construction européenne,
certains électeurs ne seraient pas favorables à telle ou telle orientation actuelle de
l’Union européenne ?) ; comme si, d’autre part, les enjeux nationaux pouvaient
être totalement distingués de ces multiples enjeux européens 22, alors même que
c’est précisément à travers les conséquences nationales de politiques publiques
européennes que les citoyens perçoivent la construction européenne, c’est-à-dire à
travers ses effets nationaux les plus locaux 23.
Tout ceci permet, en partie, de mieux cerner le processus de « politisation »
dont la construction européenne ferait désormais l’objet. Impossible en même temps
que contre-indiquée pour les uns, qui identifient une incompatibilité de principe
entre politique européenne et politique électorale au regard du contenu même des
politiques publiques européennes 24, elle est inexorable pour les autres, qui voient
21
P. PERRINEAU, « Le référendum français du 29 mai 2005. L’irrésistible nationalisation
d’un vote européen », in P. PERRINEAU (dir.), Le vote européen 2004-2005 : de l’élargissement
au référendum français, Paris, Presses de Sciences Po, 2005, p. 229-244.
22
Ce que tente de montrer sans convaincre Andrew Moravcsik en pointant le fait que les
principales préoccupations des citoyens européens ont trait à des enjeux « nationaux » (chômage,
insécurité, santé…) clairement distincts des enjeux « européens » (curieusement définis par des
domaines de politique publique) pour arriver à cette conclusion pour le moins étrange que
même les enjeux macro-économiques n’ont rien à voir avec la construction européenne dans
la mesure où, par exemple, la relation entre la politique monétaire européenne et les résultats
économiques nationaux demeureraient incertaine : A MORAVCSIK, « What Can We Learn from
the Collapse of the European Constitutional Project », Politische Vierteljahresschrift, 47(2),
2006, p. 219-241.
23
Peut-on ainsi valablement affirmer que, en Aveyron, « département enclavé », c’est
« l’isolement politique, géographique, humain, économique ou social » qui a déterminé le
« non » au traité de Maastricht, sans prendre aucunement en considération le fait que les
cantons ruraux analysés sont, par rapport aux cantons urbains, les plus directement concernés
par un « enjeu européen » dont tout électeur/agriculteur a une connaissance pratique à travers
la politique agricole commune, dont les « effets locaux » auraient pu tout aussi bien orienter le
vote : G. DELBOS, « De l’isolement comme déterminant du « non » à Maastricht. L’exemple du
référendum du 20 septembre 1992 en Aveyron », Revue française de science politique, 44(1),
février 1994, p. 3-22.
24
G. MAJONE, op. cit. ; A. MORAVCSIK, op. cit. Non sans une certaine assurance
« scientifique » (« les leçons des sciences sociales empiriques »), Andrew Moravcsik considère
que cette « politisation » est « contre-productive, parce que la réponse populaire est condamnée
à être ignorante, hors de propos et idéologique » (p. 227). En dehors de ce qu’elle manifeste
24
INTRODUCTION
dans les vingt-sept référendums qui se sont tenus dans les Etats membres depuis 1991
un des indices de la saillance de l’enjeu européen dans la politique nationale 25. Au
fil de cet ouvrage, la politisation de l’Europe, c’est-à-dire la mobilisation des citoyens
autour d’enjeux européens, apparaît au contraire comme le produit d’un processus
ponctuel, mais néanmoins bien réel, de désenclavement et de désectorisation des
sites d’interaction (national/communautaire, politique/social) dont la fréquence va
croissant depuis quinze ans 26.
Le champ de la réforme européenne
L’identification d’une telle configuration multi-sectorielle et multi-niveau, dont la
segmentation varie en fonction des périodes plus ou moins routinières de la politique
européenne, présente un premier avantage. Elle permet de dépasser l’alternative
désormais stérile entre une approche intergouvernementaliste, dans laquelle les Etats
et leurs leaders (paradoxalement réduits au rôle de factotum des intérêts économiques
de leur pays) sont réputés garder de bout en bout la maîtrise du processus d’intégration,
et une approche néo-fonctionnaliste, dans laquelle une logique circulaire entre
le marché et les institutions (dont la genèse et la structuration interne restent
paradoxalement inexplorées) tend inexorablement à l’européanisation des groupes et
des intérêts, sans que, précisément, les multiples « échecs » des stratégies des uns et
des autres (qui contribuent pourtant puissamment à orienter le cours de l’intégration)
soient jamais pris en compte. Une telle perspective de recherche conduit également
à renouveler le questionnaire, par-delà les sempiternelles questions (Qu’est-ce qui a
dominé de l’intergouvernemental ou du supranational ? Quel a été le poids respectif
de mépris politique et social pour le vote, cette assertion semble bien pécher par une certaine
méprise sur la manière dont sont construites les frontières du « politique » et du « non politique »
au cœur même des politiques européennes et, plus généralement, les frontières du « national »
et du « supranational ». Or, s’il y a bien une « leçon » à tirer des sciences sociales empiriques,
c’est que toute politisation est un travail de retraduction/reformulation d’enjeux plus ou moins
complexes dans les termes des oppositions et des clivages dominants d’un champ politique
donné, et doit son succès à la multiplicité des « motivations » que ce travail produit. Ce qui
comporte deux conséquences : la première, tirée de la sociologie politique, c’est qu’il y a au
principe de toute politisation une forme de « malentendu » au regard de la définition des enjeux
et des problèmes publics tels qu’ils sont formulés par les experts et décideurs publics (ce qui
n’équivaut pas à de l’ignorance) ; la seconde, tirée de l’histoire, c’est qu’il n’y a pas a priori de
politisation impossible.
25
L. HOOGHE, G. MARKS, « Europe’s Blues : Theoretical Soul-Searching after the Rejection
of the European Constitution », Political Science & Politics, 39(2), April 2006, p. 247-250.
26
Quant à savoir si cette participation est nécessairement porteuse de légitimité, on se
contentera ici de faire remarquer qu’elle l’est en tout état de cause davantage que la stratégie
de « dépolitisation » prônée, non sans un certain cynisme, par un Andrew Moravcsik qui paraît
parfaitement illusoire après quinze années de mobilisations, de campagnes et de votes qui ont
durablement inscrit et ancré l’exigence de légitimité démocratique au cœur des attentes sociales
diverses qui se fixent à l’égard des institutions et des politiques communautaires.
ANATOMIE DU
« MOMENT CONSTITUANT » EUROPÉEN
25
des grands et des petits Etats ? Laquelle des trois institutions communautaires,
Conseil, Commission, Parlement, a eu le leadership ?), tout en contournant l’obstacle
d’études européennes qui s’attachent avant tout à l’analyse des processus de décision
sectoriels, aux vicissitudes des négociations et autres marchandages entre différents
niveaux de gouvernement et différents secteurs socio-économiques aux intérêts
prédéfinis par différents domaines de politique publique communautaire. Dès lors, ces
travaux négligent peut-être l’essentiel, c’est-à-dire l’analyse des arènes de médiation
intersectorielle 27 et, d’une manière générale, les conflits entre secteurs sociaux et
entre groupes professionnels pour la définition du principe dominant de légitimation
du pouvoir européen.
Sous ce rapport, la réunion des chapitres de cet ouvrage fait apparaître une
première démarche qui ne se contente pas de lire la politique européenne comme
l’interaction de collectifs réifiés dotés d’intérêts prédéfinis séparés par un ensemble
de frontières institutionnelles – la Commission, les chefs de gouvernements, les
délégations, etc. – ou nationales – la position de « la » France, les « intérêts » des
petits Etats, etc. –, mais restitue de manière diachronique et dynamique la relative
fluidité dans la définition des groupes, des schémas cognitifs et des intérêts qui
forment la trame du « moment constituant » en ouvrant la série de boîtes noires que
constituent ces collectifs. De ce point de vue, le ré-encastrement biographique des
processus, c’est-à-dire l’attention portée tout à la fois aux trajectoires, aux propriétés
et aux ressources des différents acteurs pris dans les multiples sites d’affrontement
européens, constitue sans doute l’arme méthodologique la plus efficace pour saisir
les lignes de force du « moment constituant ». L’évocation des déplacements comme
des positions multiples occupées concomitamment ou successivement par les acteurs
en présence dessine en effet une politique européenne infiniment plus complexe
et mouvante qu’une lecture institutionnaliste le laisserait penser de prime abord.
En faisant apparaître des systèmes concrets d’appartenance multiples, ils invitent
à revisiter les liens tissés entre des espaces tenus pour antagonistes (public/privé,
politique/savant, national/communautaire, européen/international…) en même temps
qu’ils font voir un espace social total où se meuvent les acteurs de l’Europe bien plus
large que celui des seules enceintes institutionnelles voire même des seuls réseaux
de politique publique. Mis bout à bout, les chapitres de cet ouvrage offrent ainsi
les éléments empiriques permettant de faire apparaître un « champ de la réforme
européenne », voire un « champ du pouvoir européen », aux ramifications multiples
mais dont les transformations éclairent de manière nouvelle la chronologie du
« moment constituant » à commencer par la Convention elle-même.
Ils mettent en évidence, sous des formes diverses, la proximité particulière
qu’entretiennent les milieux académiques (plus précisément la science politique
et le droit) avec les espaces politiques et administratifs communautaires. A
l’aide d’un ensemble d’outils rarement mobilisés dans les études européennes
27
Pour une critique en ce sens, voir : A. SMITH, Le gouvernement de l’Union européenne.
Une sociologie politique, Paris, LGDJ, 2004, p. 25-39.
26
INTRODUCTION
– analyse sociographique, approche prosopographique, ou tout simplement souci
de contextualisation biographique –, plusieurs chapitres font apparaître cette
imbrication. On y voit, par exemple, une Convention disposant d’un capital
académique (essentiellement en droit et science politique) et d’un capital juridique
(diplômés en droit et professionnels du droit) collectifs très élevés (Antonin Cohen).
Il serait trompeur d’y voir rétrospectivement une forme d’évidence (« il est logique
qu’une Convention sur les réformes institutionnelles soit dominée par les spécialistes
des questions institutionnelles que sont les juristes et les politologues »). Ce serait
occulter ce en quoi la Convention – sa mission et sa raison d’être – est elle-même
le produit de tout un travail préalable de définition de l’horizon des possibles qui a
précisément été porté par une élite réformatrice présentant cette double caractéristique
d’être dotée d’un fort capital universitaire, souvent cosmopolite (études ou expériences
d’enseignement en Europe et fréquemment aussi aux Etats-Unis), et de disposer d’une
solide expérience en matière de politique et/ou d’expertise 28. Leurs engagements
multiples dans la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen,
à l’Institut universitaire européen ou encore dans deux Conventions (charte des droits
fondamentaux et Constitution européenne) ont contribué à rabattre progressivement
sur le projet constitutionnel – au fil des rapports Amato (1999) ou Duhamel (2000) – les
potentialités diverses de la « réforme de l’Europe » 29. Ce serait aussi occulter que le
projet constitutionnel n’est pas le seul à avoir été porté par des acteurs aux propriétés
homologues, voire identiques, dans un concert de stratégies « tous azimuts » en faveur
d’une « constitutionalisation », d’une « juridicisation » voire d’une « judiciarisation »
de la construction européenne : la charte des droits fondamentaux et le code civil
européen en sont autant d’illustrations 30, ou, dans un autre registre, la coopération
judiciaire européenne 31. Ainsi, Mikael Rask Madsen montre bien que la charte
des droits fondamentaux a été une première entrée dans ce « moment constituant »
autour de laquelle ont également excellé des figures à cheval entre l’université et
l’expertise, le droit et la politique, tout en restituant dans leur histoire longue – mais
aussi dans leur contingence (la guerre au Kosovo, l’affaire Haider) – la configuration
Voir aussi A. COHEN, J. WEISBEIN, « Laboratoires du constitutionnalisme européen. Expertises
académiques et mobilisations politiques dans la promotion d’une Constitution européenne »,
Droit et société, 60, 2005, p. 353-371.
29
Sur ce « leadership constitutionnel », on renvoie aussi au travail en cours de Guillaume
Marrel sur les investissements des membres de la commission des affaires constitutionnelles du
Parlement européen, « Les Constituants au Parlement européen. Profils, trajectoires et capital
juridique des eurodéputés impliqués dans l’activité constitutionnelle sous la 5e législature
(1999-2004) », communication à la journée d’étude Capitales et capitaux juridiques en Europe
CRPS-CURAPP/Groupe POLILEXES, 15 septembre 2006.
30
Sur le projet de code civil européen, voir l’article de Harm Schepel dans le dossier
« Les juristes et l’ordre politique européen » coordonné par les auteurs de cette introduction :
« Professorenrecht ? Le champ du droit privé européen », Critique internationale, 26, janvier
2005, p. 147-158.
31
Voir le dossier coordonné par Antoine MÉGIE : « Arrêter et juger en Europe. Genèse,
luttes et enjeux de la coopération pénale », Cultures & Conflits, 62, été 2006.
28
ANATOMIE DU
« MOMENT CONSTITUANT » EUROPÉEN
27
et les dynamiques propres du champ des droits de l’homme et les multiples secteurs,
acteurs et niveaux qui ont participé, suivant leurs rythmes et leurs intérêts propres, à
la genèse de ce texte.
D’autres chapitres, et c’est le deuxième apport de cet ouvrage, s’attachent
moins à restituer la circulation des acteurs que celle des concepts qui forment les
cadres d’entendement mobilisés dans le « moment constituant ». En retraçant la
carrière des schèmes cognitifs réactivés dans la Convention – « Constitution »,
« droits fondamentaux », mais aussi « société civile », « gouvernance », « Europe
des régions »… –, ces chapitres font également apparaître les transactions multiples
entre « décideurs publics » et milieux académiques. Le glissement progressif de la
notion de « groupes d’intérêt » vers celle, plus large et plus noble, de « société civile
organisée » doit ainsi beaucoup, comme le montre Sabine Saurugger, aux rapports
qu’entretiennent une Commission soucieuse de refonder sa légitimité face à la
critique récurrente du « déficit démocratique » et des groupes d’universitaires qui
confortent ici leur rôle d’experts ès-« gouvernance européenne » pourvoyeurs d’idées
et de projets de réforme – dont certains semblent réinventer la figure de l’intellectuel
organique. « L’Europe des régions » qui, dans l’analyse de Romain Pasquier, fait
figure de « cadre cognitif et normatif de mobilisation » d’acteurs aux intérêts divers et
divergents contraints à une coalition temporaire. « L’Europe des droits de l’homme »,
c’est-à-dire la nécessité pour l’Union européenne de s’appuyer sur des « droits
fondamentaux », dont Mikael Rask Madsen montre qu’ils font intrusion dans l’UE
par une sorte d’effet de retour (ou « boomerang ») des critères qu’elle avait définis (à
Copenhague) à l’égard des pays d’Europe centrale et orientale candidats à l’adhésion,
et qui lui reviennent à travers le développement, voire l’explosion à partir du milieu
des années 1990, d’un important marché communautaire des droits de l’homme.
Sans doute le travail de la Convention ne se réduit pas à entériner ces catégories,
mais l’étude de leur genèse relativement autonome rend intelligible les diverses
« solutions » réformatrices qui ont nourri et orienté ses débats, autant d’ailleurs qu’ils
ont contribué à les redéfinir et à les agencer.
Une telle insistance sur la circulation des acteurs et des concepts conduit à mettre
l’accent, et c’est le troisième apport de l’ouvrage, sur un ensemble d’espaces hybrides
d’intermédiation où se produisent et s’actualisent en permanence les catégories, les
groupes et les intérêts autorisés à prendre part à la « construction européenne ».
Certains individus particulièrement multipositionnels peuvent à eux seuls faire figure
de carrefour et d’interface entre les différents pôles et publics du champ réformateur
européen, qu’ils se situent sous les feux de la rampe, comme les deux vice-présidents
de la Convention, Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene, figures-clés du groupe de
Laeken et respectivement à la tête du groupe d’experts sur la réforme des traités et du
groupe de contact « Régions et collectivités locales », ou qu’ils agissent dans l’ombre,
comme Hervé Bribosia, membre de la cellule de prospective, membre des deux
groupes d’experts de l’Institut universitaire européen, membre du secrétariat général
de la Convention... Mais ce sont avant tout un ensemble d’enceintes intermédiaires
(comités d’experts, cellules de réflexion, kern, groupes de travail, intergroupes,
etc.), au sein desquels les « agents doubles » (mi-experts, mi-politiques) règnent
en maîtres, que font apparaître les différents chapitres. Dans ces sites « informels »,
28
INTRODUCTION
plus ou moins institutionnalisés, plus ou moins durables, mais toujours transversaux,
toujours intersectoriels, qui sont autant de lieux d’impulsion pour des causes aussi
diverses que la promotion de rapports durables avec les Eglises et organisations
religieuses européennes (Lucian Leustean), la redéfinition des rapports entre le niveau
supra-national et le niveau infra-national (Romain Pasquier), la reformulation des
rapports entre groupes d’intérêt, organisations non gouvernementales et institutions
communautaires (Sabine Saurugger), se forgent les formules politiques susceptibles
d’organiser la « gouvernance » de l’Europe – à se demander si, précisément, ce terme de
« gouvernance » ne désigne pas ce « gouvernement » sans les formes institutionnelles
qui sont les siennes dans l’Etat. Ce sont tous ces lieux informels de réforme qui
échappent à une analyse « intergouvernementale » ou « institutionnaliste » que les
différents chapitres de cet ouvrage permettent de saisir dans leurs interrelations. Les
différents réseaux de politique publique dont ces différents concepts sont le produit
– autant qu’ils en sont l’emblème commun – forment en effet une configuration
concurrentielle. Ainsi, la carrière fulgurante du concept pourtant multi-séculaire de
« société civile » porté par un ensemble d’acteurs académiques, bureaucratiques et
militants et consacré par le Livre blanc de la Commission sur la « gouvernance », est
venu provisoirement mettre en danger la construction politique concurrente d’une
« Europe des régions et des territoires » dont les acteurs refusent de se laisser englober
dans ce vaste ensemble générique, revendiquant un rôle pleinement politique via le
Comité des régions et la reconnaissance d’un droit de recours devant la Cour de
justice.
La Convention
Ces différents apports permettent ainsi de renouveler les interrogations sur la
Convention elle-même. La littérature européaniste a en particulier insisté sur la
novation institutionnelle qu’a constituée la méthode conventionnelle en se focalisant
par exemple sur les « formes » du débat constitutionnel (la « délibération », le
« consensus »). Dans la tradition théorique de Jürgen Habermas 32, cette littérature
a par exemple privilégié une analyse des dispositifs et des modes de décision
(« publicité », « transparence », « participation », des parlementaires, des citoyens,
des jeunes, à la « formation délibérative » d’une « opinion consensuelle ») ayant
permis de reconnaître, d’intégrer et, au total, de réduire les clivages tout en produisant
de la légitimité qu’il s’agirait précisément d’évaluer à travers l’examen du caractère
démocratique (ou non) et délibératif (ou non) des procédures de décision dans la
Convention. En tenant ainsi la Convention en apesanteur sociale, c’est-à-dire en
ne cherchant pas à restituer le cours de ces débats en rapport avec l’ensemble des
mobilisations sociales qui l’accompagnent et qui parviennent – inégalement, il
est vrai – à y faire incursion, ces travaux risquent toujours de tenir les échanges
politiques argumentés qui s’y tiennent pour la dynamique de ce qui s’y joue. Qu’au
J. HABERMAS, « Why Europe Needs a Constitution ? », New Left Review, 11, 2001,
p. 5-26.
32
ANATOMIE DU
« MOMENT CONSTITUANT » EUROPÉEN
29
sein du Praesidium, les amendements soient considérés du point de vue moins de
leur pertinence intrinsèque que du « poids politique » de leur auteur (Yves Buchet
de Neuilly), que l’intrusion de nouvelles thématiques marginales à l’origine tiennent
moins d’un souci de cohérence constitutionnelle qu’à la multipositionnalité de
parlementaires soucieux de donner des gages aux différentes organisations sectorielles
auxquelles ils appartiennent (Romain Pasquier), voilà qui vient interdire d’emblée
une lecture internaliste et formaliste des travaux de la Convention.
Il ne s’agit pas de minimiser ici l’importance de la Convention elle-même. Bien
au contraire. Solennellement chargée par les Etats-membres de reconstruire les
fondements politiques de l’Europe, elle a constitué le réceptacle « naturel » de ces
diverses mobilisations. Parce qu’il lui revient dès lors de dire l’Europe par l’écriture
du texte constitutionnel, c’est-à-dire de nommer et d’officialiser ses institutions
et ses principes fondamentaux, en même temps que leurs rapports et modalités
d’agencement, la Convention fait elle-même figure d’espace de médiation entre une
multitude de groupes politiques et de réseaux de politiques publiques porteurs de
projets partiellement concurrents. Son dispositif institutionnel ouvre pour la première
fois le « champ conférentiel » aux parlementaires (nationaux et européens) tout en
favorisant les contacts avec les acteurs de la « société civile » par l’intermédiaire des
auditions et des rapports. Sans doute faut-il immédiatement ajouter que cette novation
n’a pas pour autant fait disparaître les « marchandages intergouvernementaux » 33,
et qu’elle a largement été neutralisée par le Praesidium, son secrétariat et les acteurs
classiques du « champ conférentiel » (Yves Buchet de Neuilly), dominé par une
appréhension technique des enjeux de la réforme (pondération des voix, votes à la
majorité qualifiée…), dans la droite ligne des conférences intergouvernementales
antérieures (continuité dont les hauts fonctionnaires du secrétariat général se sont
montrés les gardiens sourcilleux).
La focale de la recherche se déplace alors vers les points de croisement et les
interfaces entre la Convention et les divers groupes qui ont cherché à peser sur le cours
de son travail. Fenêtre d’opportunité politique pour toute une série de « coalitions
réformatrices », la Convention et ses dispositifs auront eu un effet, en retour, sur ceux
qui espéraient peser sur elle, en les contraignant à s’organiser ou à se réorganiser.
Ainsi la division des organisations transnationales cherchant à promouvoir – sous
des formes diverses et souvent concurrentes : « Europe des régions » ou « Europe
des territoires » – la participation pleine et entière des différents échelons politiques
locaux et régionaux au « régime politique européen » paraissait suffisamment
coûteuse à chacune d’entre elles pour qu’elles modifient leurs stratégies d’influence
en présentant un front commun participant ainsi à la (re-)définition d’un « intérêt
territorial européen » (Romain Pasquier). Spécialisée dans le débat institutionnel et
dominée par une définition technicienne de la réforme, l’expérience conventionnelle
dessine en creux les conditions d’efficacité des stratégies d’influence des divers groupes
d’intérêts, dont le lobbying doit être ajusté aux catégories et aux formes mêmes du
débat, c’est-à-dire en l’occurrence capable d’offrir aux conventionnels « contactés »
33
2006.
P. MAGNETTE, Au nom des peuples. Le malentendu constitutionnel européen, Paris, Cerf,
30
INTRODUCTION
une expertise juridique et institutionnelle « clé en main » directement mobilisable en
séance. Au total, c’est aussi la « solidité » des coalitions réformatrices qui est ainsi
interrogée. Car si la Constitution de l’Union semble avoir (définitivement ?) été mise
au rancart, l’ensemble des réseaux et des coalitions qui se sont formés ou reformés
pendant le « moment constituant » n’en n’ont pas pour autant disparu. Toutes les
questions introduites par les différents chapitres de cet ouvrage restent donc posées
avec acuité quant à l’« avenir » de l’Europe.
Pour toutes ces raisons, chaque chapitre de ce volume offre une série de points
d’entrée sur les autres chapitres. Son organisation générale n’a donc pas été conçue
comme un découpage rigide entre la genèse et la structuration de la Convention, d’une
part, les enjeux et les controverses constituants, d’autre part, et les investissements
militants et électoraux, enfin, mais comme une continuité de processus conjoints. Le
choix d’un tel plan n’est pas sans inconvénient. Il conduit en particulier à regrouper
les articles concernant le « cas français » dans une seule et même partie. Il ne s’agit
pas ici, loin s’en faut, de chercher à réactiver l’antienne bien connue de « l’exception »
ou des « passions » françaises, comme certains, en France comme ailleurs, ont tenté
de le faire en attribuant le rejet du traité à un « malaise » spécifiquement national
(voire nationaliste). Du reste, la campagne référendaire néerlandaise, avec les craintes
spécifiques que suscite aux Pays-Bas la domination des « grands Etats », présente
à y regarder de près un ensemble de similitudes frappantes, à commencer par la
montée en puissance au cours de la campagne électorale elle-même d’un « non de
gauche » porté par un Socialistische Partij attaché à la protection du Welfare State.
Il s’agit au contraire de rendre intelligible une comparaison raisonnée à partir d’un
« cas d’espèce » qui n’est ni en tout point « exceptionnel », ni à tout point de vue
« exemplaire ». C’est souligner in fine que ce livre ne peut à lui seul prétendre résumer
des processus qui se jouent simultanément dans des espaces politiques et sociaux
nationaux et internationaux très divers, mais qu’il devrait utilement contribuer à la
recherche, jamais close, toujours collective, sur l’Europe.
C’est en ce sens que les deux textes qui « encadrent » ces contributions viennent
utilement souligner que, d’une part, ce « moment constituant » prend place dans
des processus de longue durée qui, comme le rappelle Alec Stone dans sa préface,
ont donné corps aux notions mêmes de constitution, de constitutionalisme et de
constitutionnalisation, et que, d’autre part, ces processus eux-mêmes s’insèrent dans
un ensemble de transformations plus globales que l’on ne saurait complètement ignorer
au nom d’un Sonderweg européen. Aussi spécifique soit-il, le « moment constituant »,
ses acteurs et leurs stratégies, n’en restent pas moins encastrés dans des processus plus
complexes encore de transformation des champs du pouvoir nationaux sous l’effet de
la mondialisation des champs juridiques. C’est à ce décentrement du regard que nous
invite Yves Dezalay dans sa postface en nous rappelant opportunément que le passé
et l’avenir de l’Europe sont étroitement dépendants des transformations qui se sont
jouées et continuent à se jouer en Amérique du nord, en Asie ou ailleurs 34.
34
Les contributions réunies dans ce livre ont été présentées à l’occasion du colloque « La
Constitution européenne. Genèses et usages » organisé les 16 et 17 juin 2005 au Centre universitaire
de recherche sur l’action publique et le politique (CURAPP – CNRS) avec le soutien de la Région
Picardie et de la Commission européenne, dans le cadre de son programme Marie Curie.
PREMIÈRE PARTIE
Genèse et structuration de la Convention
Sortie de crise et construction du changement
Les usages du projet conventionnel
sous la présidence belge du Conseil
Xavier LANDRIN
Alors que l’analyse des conjonctures de fondation des institutions européennes
permet de rendre compte des formes génériques que prennent les processus de
construction de ces institutions et des cadres cognitifs plus ou moins stables qui
leur sont associés 1, la densification des rapports entre les différentes fractions
des élites politiques et administratives européennes, souvent redoublée par leur
caractère très informel, rend difficilement lisibles l’ensemble des changements
qui ont affecté l’économie des rapports institutionnels au sein de l’Union au cours
des dernières décennies. Certaines relectures méthodologiques du changement
institutionnel informent néanmoins sur les régularités observées dans l’analyse des
transformations des institutions européennes 2. Les processus d’innovation ou de
Ces processus se présentent généralement comme un effet des stratégies de réinvestissement
international de savoirs d’Etat, ou encore comme un effet des reconversions internationales de
capitaux politiques collectifs plus ou moins dévalués au sein des espaces politiques nationaux :
A. COHEN, « Le plan Schuman de Paul Reuter. Entre communauté nationale et fédération
européenne », Revue française de science politique, 48(5), 1998, p. 645-663 ; M. RASK MADSEN,
« « Make law, not war ». Les « sociétés impériales » confrontées à l’institutionnalisation
internationale des droits de l’homme », Actes de la recherche en sciences sociales, 151-152,
2004, p. 97-106.
2
Voir : A. STONE SWEET, « Le néo-institutionnalisme : défis conceptuels et méthodologiques », Politix, 20, 1992, p. 156-168 ; P. PIERSON, « The Path to European Integration. A
Historical Institutionalist Analysis », Comparative Political Studies, 29 (2), 1996, p. 123-163 ;
M. GIUGNI, « Ancien et nouvel institutionnalisme dans l’étude de la politique contestataire »,
Politique et Sociétés, 21(3), 2002, p. 69-90 ; A. STONE SWEET, N. FLIGSTEIN, W. SANDHOLTZ, « The
Institutionalization of European Space », in A. STONE SWEET, N. FLIGSTEIN, W. SANDHOLTZ (eds.),
1
34
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
changement institutionnel se présentent dans cette perspective sous trois formes
distinctes : ils apparaissent d’abord comme le résultat du développement interne
des institutions européennes (accumulation normative, routinisation des pratiques,
amplification des compétences d’attribution) qui contribue à transformer leur rôle et
leur poids fonctionnels au sein de l’Union ; ils sont également le produit du travail
de construction et de stabilisation des accords institutionnels engagé par des acteurs
spécialisés dans la rationalisation des conflits et l’intégration logique de revendications
ou de prétentions concurrentielles ; ils se présentent enfin comme un effet de l’activité
de production de cadres symboliques destinés à mettre en forme des alternatives aux
dilemmes pratiques et aux tensions internes engendrés par la construction européenne.
Si les conditions de l’innovation institutionnelle peuvent être en partie définies par ces
stratégies et ces dynamiques d’interaction, l’espace des relations objectives par rapport
auquel les différents initiateurs de ces innovations doivent se déterminer ne réside pas
exclusivement dans cet ensemble relativement autonome de structures relationnelles.
Comme le montre l’analyse des conjonctures de crise 3, l’économie interne des
pratiques institutionnelles dépend également de contraintes ordinairement tenues pour
indépendantes (les conjonctures politiques nationales, l’activité des médias nationaux,
les relations des élites nationales aux réformes de l’Union) qui exercent des effets
immédiats sur la définition routinière de ces pratiques. Les rhétoriques de l’apolitisme
mises en circulation au sein des espaces institutionnels centraux 4 et l’absence de
recherches systématiques sur l’encastrement des structures politiques nationales
et européennes 5, laissent échapper l’ensemble des effets relatifs aux spécificités
des espaces politiques nationaux : les hiérarchisations nationales des questions et
des investissements politiques légitimes, les modes de perception et de rétribution
nationaux des carrières politiques et administratives européennes, la différenciation
des constructions rhétoriques du bien public et des modes de reconnaissance de la
compétence politique dans l’espace institutionnel européen et les espaces politiques
nationaux, les contraintes de médiatisation de l’investissement européen des acteurs
politiques nationaux, etc. L’interprétation structurale des conjonctures d’innovation
institutionnelle et des stratégies de renouvellement ou de consolidation des positions
The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 1-28 ; A. HIRA,
R. HIRA, « The New Institutionalism : Contradictory Notions of Change », American Journal of
Economics and Sociology, 59(2), 2000, p. 267-282.
3
D. GEORGAKAKIS, « La démission de la Commission européenne : scandale et tournant
institutionnel (octobre 1998 – mars 1999) », Cultures et Conflits, 38-39, 2000, p. 39-71.
4
Voir notamment C. ROBERT, « La Commission européenne dans son rapport au
politique : pourquoi et comment faire de la politique sans en avoir l’air ? », Pôle Sud, 15, 2001,
p. 61-76 ; O. BAISNÉE, A. SMITH, « Pour une sociologie de l’« apolitique » : acteurs, interactions
et représentations au cœur du gouvernement de l’Union européenne », in A. COHEN, B. LACROIX,
P. RIUTORT (dir.), Les formes de l’activité politique. Eléments d’analyse sociologique XVIIIe
– XXe siècle, Paris, PUF, 2006, p. 335-354.
5
Voir Y. DEZALAY, M. RASK MADSEN, « La construction européenne au carrefour du
national et de l’international », in A. COHEN, B. LACROIX, P. RIUTORT (dir.), op. cit., p. 277-296.
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
35
d’ordre sollicitées par ce type de conjonctures 6 permet de dégager l’ensemble des
conditions du travail de réforme de l’Union ; dans la continuité des mobilisations
centrées sur la rationalisation constitutionnelle des structures européennes, la mise
en place de la Convention a notamment engagé une transformation des modes de
négociation du changement institutionnel.
En mettant en évidence l’espace des contraintes que définissent les conditions
de la genèse de la Convention européenne, l’analyse de la conjoncture qui précède
la déclaration de Laeken (décembre 2001) permet à la fois de rendre compte d’une
situation de mobilisation des acteurs institutionnels européens autour de projets de
réforme constitutionnelle relativement hétérogènes, et d’évoquer les possibles latéraux,
les différentes lignes d’action alternatives qui ont été progressivement écartées
au cours de la présidence belge du Conseil au profit d’un projet de « convention
constituante ». La mise à distance d’une lecture de ce processus par ses conséquences,
qui constitue un préalable au travail d’historicisation des enjeux que recouvre la mise
en place de la Convention, permet d’envisager le travail de la présidence belge du
Conseil (juillet-décembre 2001) sous l’aspect d’un travail collectif de retraduction
des attentes et d’appropriation des offres de rationalisation constitutionnelle
disponibles dont se saisissent, dans la logique des mobilisations en partie définie par
le Conseil de Nice (décembre 2000), des collectifs d’acteurs situés dans différents
espaces institutionnels. Au cours de cette phase critique structurée par la situation de
blocage des négociations sur les réformes institutionnelles qu’entraînent la « méthode
diplomatique » et l’affirmation récurrente de points d’honneur nationaux antagonistes
par les principaux représentants des Etats membres, les modes d’investissement de
la présidence belge du Conseil s’expliquent aussi bien par la dynamique interne des
institutions européennes que par les rapports qu’entretiennent une partie des acteurs
de la présidence à leur espace politique national.
Travail de cadrage et mobilisation du consensus
Le projet conventionnel mis en forme sous la présidence belge du Conseil
concentre les fonctions essentielles – attestation des transformations en cours,
conservation sélective des mobilisations antérieures – des « structures de plausibilité du
changement » 7. Il se présente comme le produit d’un héritage complexe, notamment
défini par les échecs successifs des différentes entreprises de constitutionnalisation
européennes, et comme l’un des effets immédiats des multiples anticipations relatives à
La définition de ces conjonctures comme processus de transformation des équilibres
structurels engage également une autre définition de l’action : alors que l’interprétation
institutionnelle ressaisit les investissements stratégiques des acteurs en tant que rationalités adaptées
et limitées à leurs périmètres organisationnels (comme le suggère l’idée d’appropriateness),
l’analyse structurale des transformations institutionnelles tend à élargir l’espace des déterminations
pertinentes à l’ensemble des contraintes objectives qui s’actualisent sous la forme de dispositions
au changement, voir P. BOURDIEU, Homo Academicus, Paris, Minuit, 1984, p. 209-250.
7
P. BERGER, T. LUCKMANN, La construction sociale de la réalité, Paris, Armand Colin,
1996, p. 201-222 ; pour une intégration du concept à l’analyse des genèses institutionnelles :
B. FRANÇOIS, Naissance d’une Constitution. La Cinquième République 1958-1962, Paris,
Presses de Sciences Po, 1996, p. 12 et s.
6
36
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
la disqualification de la « méthode diplomatique ». Le travail collectif de la présidence
belge s’analyse dans cette perspective comme une opération d’intégration logique de
mobilisations expertes fondées sur un capital juridique collectif 8 et d’investissements
spécifiquement politiques engagés par les représentants des différents Etats membres.
La formalisation d’un cadrage visant à unifier des projets d’action issus d’espaces
institutionnels hétérogènes et la neutralisation des définitions concurrentielles du
travail de la présidence au moyen d’une méthode de consolidation progressive du
contenu du projet conventionnel, ont contribué à mobiliser un consensus d’autant
plus difficile à réaliser qu’à l’origine chacun des acteurs collectifs en relation avec
la présidence détenait sa propre définition des réformes institutionnelles à venir, et
que le processus d’officialisation du travail de réforme amorcé dès le Conseil de Nice
matérialisait ces différentes prises de position 9.
C’est en particulier l’échéance officielle du Conseil européen de Nice (décembre
2000) qui a opéré une synchronisation des prises de position gouvernementales et
communautaires sur les réformes institutionnelles de l’Union. Très hétérogènes
dans leurs formulations, ces prises de position s’inscrivent dans la dynamique de
gestion collective des « reliquats » d’Amsterdam 10. L’officialisation d’une continuité
logique à partir du Conseil européen d’Amsterdam (juin 1997) entre les stratégies
d’élargissement de l’Union à de nouveaux Etats membres et les transformations
des institutions européennes a contribué à recentrer l’ensemble des définitions
concurrentielles des modalités de l’élargissement et du renouvellement des structures
d’accueil autour de projets de réforme particulièrement controversés : l’extension
du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil, la simplification du régime des
coopérations renforcées, l’alternative entre l’instauration d’une double majorité
(obtention d’une majorité qualifiée et dépassement d’un seuil correspondant à un
pourcentage de la population européenne) ou de la repondération des voix des Etats
membres au Conseil. Bien qu’elles aient sollicité l’investissement des institutions
supranationales (Commission et Parlement européens) 11, les réformes définies par
le protocole d’Amsterdam ont très tôt été intégrées à des problématiques politiques
8
A. COHEN, « L’Europe en constitution : professionnels du droit et des institutions entre
champ académique international et « champ du pouvoir européen » », in A. COHEN, B. LACROIX,
P. RIUTORT (dir.), op. cit., p. 297-315.
9
Sur la définition du travail de production du consensus comme construction de
formes d’accord entre des acteurs collectifs déjà mobilisés : S. TARROW, Power in Movement,
Cambridge, Cambridge University Press, 1998, p. 113 et s.
10
Sur l’enchaînement des prises de position institutionnelles relatives aux « reliquats »
d’Amsterdam : F. DEHOUSSE, « Le Traité de Nice et la déclaration de Laeken, ou l’Europe
bloquée face à l’élargissement », Courrier hebdomadaire du CRISP, 1735, 2001, p. 11-15.
11
Le protocole institutionnel d’Amsterdam a initialement lié la repondération des voix au
Conseil à la présence au sein de la Commission d’un représentant par Etat membre. D’autre
part, le maintien de la parité des voix au Conseil entre la France et l’Allemagne a entraîné, à
titre de compensation, une réévaluation de la représentation de certains Etats, en particulier de
la France, au sein du Parlement européen.
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
37
nationales. Cette gouvernementalisation du travail de réforme institutionnelle trouve
une part d’explication dans le changement des rapports de force au sein de l’Union,
la difficile succession de la Commission Santer et l’absence de coalition réelle au
sein du Parlement depuis juin 1999 ayant opéré un transfert du contrôle des réformes
institutionnelles vers les instances gouvernementales et intergouvernementales 12.
C’est en particulier le projet de pondération conditionnelle des voix au Conseil en
fonction du facteur démographique qui a engagé les représentants des Etats membres
dans un travail de rationalisation des intérêts politiques nationaux, dont les justifications
politiques ont progressivement pris la forme d’une concurrence intergouvernementale
pour la définition de l’avenir de l’Union (Joschka Fischer, « Discours sur la finalité de
l’intégration européenne », Berlin, 12 mai 2000 ; Jacques Chirac, « Notre Europe »,
Berlin, 27 juin 2000 ; Guy Verhofstadt, « A vision of Europe », Bruxelles, 21 septembre
2000 ; Tony Blair, « Discours à la Bourse polonaise », Varsovie, 6 octobre 2000) 13.
Les prises de position officielles des représentants des principaux Etats membres ont
à la fois défini le sens public d’un projet de Constitution européenne et imposé, avant
l’adhésion des pays candidats planifiée au Conseil de Nice, une fermeture du jeu
permettant à une « avant-garde » ou à un « noyau dur » d’Etats membres de mettre en
forme collectivement un nouveau mode d’intégration politique. Si les options offertes
par ces prises de position ont été très largement déterminées par les configurations
politiques nationales et les formules de gouvernement les plus conformes aux
pratiques et aux représentations politiques nationales 14, elles ont, en dépit de leur
hétérogénéité, transformé l’horizon d’attente des acteurs en réduisant le répertoire
des dispositifs légitimes de changement institutionnel à une alternative simple : le
renforcement des coopérations entre certains Etats membres constituant un nouveau
centre de gravité politique au sein de l’Union, ou l’adoption d’un traité constitutionnel
12
Voir P. SOLDATOS, « L’érosion structurelle et fonctionnelle de la Commission européenne :
une fissure dans la méthode communautaire », in C. PHILIP, P. SOLDATOS (dir.), La Convention
sur l’avenir de l’Europe, essai d’évaluation du projet de traité établissant une Constitution pour
l’Europe, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 70-75.
13
Sur l’analyse des mobilisations constituantes européennes comme effet et comme
support des velléités politiques nationales : B. LACROIX, « Comment « penser » la construction
européenne ? », Historiens et Géographes, 387, 2004, p. 70 et 71.
14
C’est notamment ce que montre la constitution d’un axe de tensions
intergouvernementales, principalement entre la Grande-Bretagne, l’Allemagne et la France,
sur la définition d’une formule de gouvernement fédérale, nettement plus sollicitée en
Allemagne qu’en France, et sur les finalités (nationales ou communautaires) des coopérations
renforcées : « Qu’il y ait plus de souplesse, ou que les groupes d’Etats membres aillent de
l’avant ensemble, ne me pose pas de problème. A condition que cela ne débouche pas sur un
noyau dur, c’est-à-dire une Europe dans laquelle certains Etats créent leurs propres ensembles
de politiques et d’institutions communes, dont les autres sont exclus dans la pratique. Je
reconnais, avec Guy Verhofstadt, qu’une coopération renforcée est un instrument permettant
de structurer l’Union de l’intérieur, et pas un instrument d’exclusion » (Discours de Tony Blair,
Varsovie, 6 octobre 2000).
38
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
européen fixant les ajustements institutionnels nécessaires à l’intégration des pays
candidats. Or même l’impératif d’une transformation institutionnelle mise en scène
au sommet de Nice a essentiellement porté sur deux types d’enjeux structurés par
des intérêts nationaux : l’extension de la procédure du vote à la majorité qualifiée
et la gestion de l’équilibre des rapports de force entre Etats membres en fonction
de leur importance démographique. En retour, les stratégies de conservation des
marges d’autonomie dont chaque Etat dispose dans l’espace institutionnel européen
ont favorisé, au sein des institutions supranationales, des positions critiques sur le
« tournant gouvernemental » du processus de réforme institutionnelle, la défense
d’une représentation dépolitisée des intérêts communautaires par des acteurs proches
de la Commission 15 et l’invocation des limites de la méthode intergouvernementale
par les parlementaires européens ayant polarisé le travail de définition des réformes
institutionnelles entre des positions gouvernementales et des positions supranationales
nettement différenciées 16.
C’est ce contexte qui a conduit la diplomatie fédérale belge, alors même
qu’elle prenait une part active aux transactions relatives au traité de Nice 17, à une
intense activité de neutralisation de l’intergouvernementalisme. Les conditions
structurelles du tropisme communautaire des petites puissances 18 expliquent
notamment les anticipations de l’échec du Conseil de Nice par la future présidence
belge et l’investissement de la diplomatie fédérale dans la communautarisation
des réformes institutionnelles. La déclaration n° 23 du traité de Nice relative à
« l’avenir de l’Union » – produit d’une note rédigée par Dirk Wouters (responsable
de la direction de l’Intégration européenne et de la Coordination belge) 19 portée à
la connaissance des membres de la Commission et du Conseil par Frans van Daele
(représentant permanent de la Belgique auprès de l’Union européenne) 20 –, a,
dans cette perspective, ouvert un espace d’opportunités pour un travail de réforme
15
2000.
Voir notamment l’entretien de Jean-Luc Dehaene accordé à La Libre Belgique, 7 décembre
« Résolution du Parlement européen sur le traité de Nice et l’avenir de l’Union
européenne », 31 mai 2001, A5-0168/2001, JO, n° C 47, 21 février 2002.
17
Le gouvernemental fédéral s’était en effet mobilisé en faveur de la présence d’un
commissaire par Etat membre et contre l’initiative du découplage du nombre de voix entre les
Pays-Bas et la Belgique au Conseil.
18
Voir L. HOOGHE, « Supranational Activists or Intergovernmental Agents ? Explaining
the Orientations of Senior Commission Officials Toward European Integration », Comparative
Political Studies, 32(4), 1999, p. 442 et s.
19
Proche du Christelijke Volkspartij (CVP), économiste et juriste de formation, ancien
représentant adjoint de la Belgique auprès de l’Union entre 1988 et 1992, puis auprès des
Nations unies entre 1995 et 2000, il est l’un des principaux acteurs de la présidence du
Conseil.
20
Proche du CVP, de formation littéraire (licence de Lettres et de Philosophie), ancien
directeur du Coreper, ancien ambassadeur de Belgique aux Etats-Unis, ancien représentant
adjoint de la Belgique auprès de l’ONU, il a occupé les fonctions de représentant permanent
auprès de l’Union de 1972 à 1977 et de 1981 à 1984.
16
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
39
en définissant une chronologie des priorités institutionnelles et une méthode non
gouvernementale proche du modèle « convention-charte » 21. La présidence du
Conseil a dès lors permis d’assurer la mise en place d’un dispositif de neutralisation
des investissements de sens concurrentiels de cette réforme, en particulier sur les
questions relatives aux « refondations du processus d’intégration européenne » et
au mode de « constitutionnalisation de l’Union » 22. L’entreprise de définition et de
diffusion des nouveaux schèmes de référence du travail de réforme qu’ont synthétisés
les premières déclarations officielles de la diplomatie belge 23, s’est constituée
C’est essentiellement sur le fondement de cette déclaration que seront présentés, au terme
de la présidence française du Conseil, les principes d’une nouvelle méthode de changement
institutionnel : « Ayant ouvert la voie à l’élargissement, la Conférence souhaite qu’un débat
à la fois plus large et plus approfondi s’engage sur l’avenir de l’Union européenne. En 2001,
les présidences suédoise et belge, en coopération avec la Commission et avec la participation
du Parlement européen, encourageront un large débat associant toutes les parties intéressées :
les représentants des parlements nationaux et de l’ensemble de l’opinion publique, à savoir les
milieux politiques, économiques et universitaires, les représentants de la société civile, etc. ». La
déclaration fixait un agenda à court terme en sollicitant la participation des futures présidences :
« A la suite d’un rapport qui sera établi pour le Conseil européen de Göteborg de juin 2001,
le Conseil européen, lors de sa réunion de Laeken/Bruxelles en décembre 2001, adoptera une
déclaration contenant des initiatives appropriées pour poursuivre ce processus », traité de Nice,
JO, n° C 80/85, 10 mars 2001.
22
Voir respectivement le Message de Guy Verhofstadt à l’occasion de l’ouverture du débat
sur l’avenir de l’Europe, document EUROPA, 7 mars 2001, et le Mémorandum du Benelux
sur l’avenir de l’Europe, communiqué de presse de la présidence belge, 21 juin 2001. Les
anticipations de la présidence belge sur les conclusions du Conseil européen de Göteborg,
commentées comme un déni public d’agenda (Le Soir, 3 mai 2001), ont préservé les projets
d’action de la présidence des arythmies propres aux prises de position gouvernementales sur
l’avenir de l’Union.
23
Les ressources officialisées ouvrant l’opportunité d’une réforme non gouvernementale,
à l’exemple de la déclaration du traité de Nice relative à l’avenir de l’Union européenne, ont
consolidé, au cours des premières semaines de la présidence, une rhétorique de l’enrôlement et
de la concertation centrée sur la mobilisation de l’ensemble des acteurs institutionnels : « Nice
a confié à la Présidence la mission d’esquisser à la fin de l’année 2001, dans la déclaration
de Laeken, les paramètres du débat qui doit à son tour conduire à la tenue d’une nouvelle
Conférence intergouvernementale en 2004. Dans le cadre de la préparation de cette déclaration,
la Présidence se fondera sur différentes sources : le large débat initié dans l’intervalle dans
tous les Etats membres ; les contributions du Parlement européen et de la Commission ; les
contributions des Parlements nationaux ; les contributions des Régions constitutionnelles ; les
nombreux travaux d’étude et suggestions avancées par les instituts de recherche, les groupes
de réflexion et les experts ; les contacts étroits que la Présidence entretiendra avec chaque
Etat membre ; les contributions des partenaires sociaux et de la société civile ». Le contenu
du Conseil de Laeken préalablement subordonné à l’impératif de l’élargissement (« comment
structurer la vie politique au sein d’une Union européenne élargie ? ») visait prioritairement
« le processus de constitutionnalisation de l’Union européenne », « la nouvelle organisation
des compétences », et l’« architecture institutionnelle et interinstitutionnelle », voir « La
Présidence belge de l’UE – programme de travail », communiqué de presse de la présidence
21
40
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
autour de groupes plus ou moins informels investis dans des pratiques de licitation
des positions conformes aux anticipations et aux motivations des principaux acteurs
de la présidence 24. Les opérations de clarification des tendances contradictoires
manifestées au cours du processus de mise en forme de la déclaration de Laeken
ont été mises en œuvre ou contrôlées, sous l’autorité de Guy Verhofstadt 25, par
des collectifs différentiellement engagés au sein des institutions gouvernementales
et supranationales : une « task force », créée dès mars 2000 et dont la direction a
été confiée au conseiller diplomate du Premier ministre, Peter Moors 26, chargée
de la coordination, de la préparation, du suivi de la présidence et regroupant les
représentants des gouvernements belges (fédéral, régionaux et communautaires) ; le
« Kernkabinet », comité ministériel restreint réunissant le Premier ministre et les VicePremiers ministres fédéraux, mobilisé à chaque phase importante de négociation avec
les partenaires européens 27 ; le « groupe de Laeken » (également dénommé « advisory
board » ou « brainstorming group ») associant Jean-Luc Dehaene 28, Jacques Delors,
Giuliano Amato, Bronislaw Geremek, le ministre belge des Affaires étrangères
belge, 4 juillet 2001 ; voir également le « Discours d’accueil prononcé par Guy Verhofstadt
à l’occasion de la rencontre entre la Présidence et la Commission », présidence belge (speech
catégorie), 2 juillet 2001, le « Discours de Guy Verhofstadt devant le Parlement européen »,
présidence belge (speech catégorie), 4 juillet 2001, et l’« Intervention de Louis Michel devant la
Commission des Affaires constitutionnelles du Parlement européen », présidence belge (speech
catégorie), 10 juillet 2001.
24
L’analyse sociologique relève sur ce point que les effets de prescription institutionnelle
des usages légitimes des ressources politiques et juridiques sont généralement structurés par un
contrôle collectif, plus ou moins stable, de l’accès à ces ressources : B. LACROIX, « Le politiste et
l’analyse des institutions. Comment parler de la présidence de la République ? », in B. LACROIX,
J. LAGROYE (dir.), Le Président de la République. Usages et genèses d’une institution, Paris,
Presses de la FNSP, 1992, p. 59 et s.
25
Diplômé en droit (Gand), ancien président du Parti pour la liberté et le progrès (PVV),
qu’il contribue à restructurer (VLD), ancien sénateur et Vice-Premier ministre, il remplace
Jean-Luc Dehaene en 1999 à la tête du gouvernement belge.
26
Diplômé de l’IEP de Paris, ancien diplomate au sein de la Représentation permanente de
la Belgique auprès de l’Union européenne, spécialisé dans les dossiers de justice et des affaires
intérieures, il est proche des libéraux flamands.
27
Le Kern était alors composé de Guy Verhofstadt (Premier ministre, président du
Conseil), Laurette Onkelinx (Parti socialiste, ministre de l’Emploi), Louis Michel (Parti
réformateur libéral, ministre des Affaires étrangères), Johan Vande Lanotte (Socialistische
Partij, ministre du Budget, de l’Intégration sociale et de l’Economie sociale) et Isabelle Durant
(ECOLO, ministre des Transports et de la Mobilité).
28
Diplômé en droit et en sciences économiques aux universités de Namur et de Louvain,
il entre au CVP à la fin des années 1960 et devient ministre des Affaires sociales et des
Réformes institutionnelles (1981-1988), Premier ministre (1992-1999), délégué à l’Assemblée
parlementaire de l’OSCE (depuis octobre 1999).
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
41
Louis Michel 29 ainsi que le député travailliste britannique David Miliband 30. Le
maintien des mots d’ordre collectifs (constitutionnalisation de l’Union, définition
communautaire de l’intégration européenne et des compétences institutionnelles)
mis en circulation par la présidence belge a en partie reposé sur la formulation
d’interdits et sur des pratiques d’enrôlement qui ont assuré l’entitativité du groupe et
l’uniformisation des positions du groupe 31. Ces incitations à agir d’une façon réglée,
ces interdictions d’agir et de façons d’agir, s’observent en particulier dans le rappel de
la distribution formelle des investissements des autorités fédérales et fédérées belges
au sein du groupe de la présidence 32, ou encore dans l’intégration fonctionnelle de la
coalition gouvernementale belge au moyen d’une répartition politiquement orientée
des dossiers de la présidence 33. Si l’ensemble de ces groupes plus ou moins informels
sont parvenus à contrôler, à l’appui des instruments de l’action concertée (maîtrise
des réserves d’informations, usage des marqueurs de frontières, focalisation du travail
29
Bourgmestre de Jodoigne et ancien député à la Chambre des représentants, président
du Parti réformateur libéral et sénateur, ministre d’Etat en 1995, il intègre le gouvernement
Verhofstadt comme Vice-Premier ministre et ministre des Affaires étrangères.
30
A l’ensemble des participants au dispositif coordonné par la diplomatie belge, il faut
également ajouter les noms de Didier Reynders (PRL, président de l’Ecofin de juillet à décembre
2001, chargé à ce titre du lancement de la monnaie unique) et Franklin Dehousse (professeur à
la Faculté de droit de Liège, membre du groupe restreint chargé de la « préparation technique »
de la déclaration de Laeken). Sur les différentes phases de composition du collectif large, voir :
D. HAROU, « Le rôle de la Belgique dans la mise en place de la Convention sur l’avenir de
l’Union », L’Année sociale 2003, p. 317-328 ; La Libre Belgique des 19, 22 et 29 juin 2001 et
Le Soir du 22 décembre 2001.
31
Sur les fonctions intégratives des pratiques négatives d’interdiction et des pratiques
positives d’enrôlement, voir : E. DURKHEIM, Les formes élémentaires de la vie religieuse, Paris,
PUF, coll. « Quadrige », 1998, p. 427 et s.
32
La consultation des rapports d’activités des régions et des communautés belges indique
de ce point de vue une refédéralisation des compétences régionales. Ainsi, par exemple, la
Direction générale des relations extérieures du ministère de la Région wallonne rend compte
dans son rapport d’activités pour l’année 2001 (chapitre relatif à « La participation aux travaux
du Conseil ») d’une tendance à la monopolisation des dossiers de la présidence, y compris
les dossiers les plus régionalisés (recherche et enseignement, environnement, aménagement
du territoire), par les acteurs fédéraux de la Représentation permanente. Sur l’analyse de la
fermeture des opportunités d’investissement des entités régionales au sein des institutions
européennes dans le contexte de la mise en œuvre de la Convention : P. BURSENS, « Enduring
Federal Consensus : An Institutionalist Account of Belgian Preferences regarding the Future of
Europe », Comparative European Politics, 3(2), 2004, p. 339-357.
33
Comme le montre la diversité des logiques de présentation des réformes politiques
poursuivies par la présidence (notamment en matière d’« Europe sociale »), l’hétérogénéité
politique de la coalition gouvernementale belge élue en 1999 – composée de représentants
des formations socialistes, écologistes et libérales –, a notamment eu pour effet de structurer
le travail collectif de l’équipe gouvernementale autour de pratiques d’appropriation et de
définition partiellement différenciées des dossiers (développement durable, qualité de l’emploi,
réforme de la fiscalité, etc.) traités par la présidence.
42
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
de communication) 34, la conformité des représentations produites par l’équipe
présidentielle, ils ont également stabilisé un cadrage inter-institutionnel, exposé
dans sa dernière version par la déclaration de Laeken, sur la définition de l’avenir de
l’Union et sur la méthode conventionnelle. Les stratégies arbitrales qui ont contraint
le groupe de la présidence à endosser le rôle d’un collectif transactionnel entre des
acteurs situés dans différents espaces institutionnels ont contribué à réduire, par des
opérations de consolidation graduelle de la déclaration de Laeken 35, l’hétérogénéité
des offres de rationalisation constitutionnelle 36. La troisième partie de la déclaration
de Laeken portant sur la « convocation d’une convention sur l’avenir de l’Europe »,
qui est pour une part le produit des transactions construites par la présidence 37,
L’usage de ces instruments correctifs et préventifs a facilité l’anticipation des effets plus
ou moins imprévisibles (les « horizons vides » des projections collectives) du programme de
la présidence. Sur les modes de consolidation des projets d’action collectifs et de préservation
des territoires du groupe : E. GOFFMAN, La mise en scène de la vie quotidienne, tome 1 : La
présentation de soi, Paris, Minuit, 1973, p. 79-103 ; A. SCHÜTZ, « Choosing among Projects
of Action », Collected Papers, vol. 1 : The Problem of Social Reality, The Hague, Martinus
Nijhoff, 1962, p. 67-96.
35
Cette stratégie de définition progressive du contenu de la déclaration de Laeken sur
l’avenir de l’Union a été exposée sur un mode pragmatique par Peter Moors : « On n’a pas
voulu préparer la déclaration par des canaux traditionnels, mais par des contacts bilatéraux
étroits. […] L’autre méthode a été de travailler par couche : on faisait accepter quelque chose,
on stabilisait, et on remettait une couche », entretien au journal Le Soir, 22 décembre 2001.
Ces opérations de construction des innovations institutionnelles par un collectif transactionnel,
intermédiaire entre des acteurs séparés par des projets d’action concurrents, correspondent assez
largement aux modes d’investissement des acteurs stratèges (« skilled social actors »), engagés
dans la définition de nouvelles formes d’organisation institutionnelle, évoqués par l’analyse
néo-institutionnaliste : A. STONE SWEET, N. FLIGSTEIN, W. SANDHOLTZ, « The Institutionalization
of European Space », op. cit., p. 11 et s. Sur le travail symbolique de connexion et d’unification
de représentations et de discours hétérogènes, voir D. A. SNOW, E. B. ROCHFORD Jr.,
S. K. WORDEN, R. D. BENFORD, « Frame Alignment Processes, Micromobilization, and
Movement Participation », American Sociological Review, 51(4), 1986, p. 467 et s.
36
Ces différents programmes de constitutionnalisation de l’Union, dont l’enchaînement
s’inscrit pour une part dans une logique de prééminence institutionnelle, se sont imposés à
la présidence le plus souvent sous la forme d’une expertise juridique réactualisant le stock
des connaissances relatives aux modèles d’intégration (fédéraux ou communautaires) ou aux
entreprises de constitutionnalisation (les projets d’Altiero Spinelli ou de Fernand Herman
par exemple). Outre les rapports Amato et Duhamel (voir sur ce point le chapitre d’Antonin
COHEN dans ce même ouvrage), on peut mentionner l’appel « Réveillons l’Europe » remis le
18 octobre 2001 au Conseil par treize anciens dirigeants européens : Giuliano Amato, Etienne
Davignon, Jean-Luc Dehaene, Jacques Delors, Felipe Gonzalez, Roy Jenkins, Helmut Kohl,
Maria de Lurdes Pintasilgo, Jacques Santer, Helmut Schmidt, Mario Soares, Peter Sutherland
et Karel Van Miert.
37
Dans la dernière phase d’élaboration du mandat de Laeken, ce sont essentiellement
des censures conceptuelles ou des déplacements de sens sur des éléments de contenu de
la déclaration (l’allongement du délai entre le terme du mandat de la Convention et la
conférence intergouvernementale, le remplacement du mot « constitution » par celui de
34
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
43
a consacré le travail collectif des groupes coordonnés par la diplomatie belge en
instituant une formule non gouvernementale de constitutionnalisation de l’Union.
Raisons d’agir et contraintes structurelles
La restitution des gestes publics et officiels de ralliement européens au projet
de « convention constituante » et l’analyse du moment critique au cours duquel la
présidence belge du Conseil développe une politique de médiation entre les différents
acteurs engagés dans un travail exploratoire de mise en forme constitutionnelle, ne
permettent d’envisager qu’une part des conditions de l’investissement d’une fraction
du personnel politique belge dans l’activité collective de définition de l’avenir de
l’Union. Cet investissement dans le travail de réforme des institutions européennes
n’est pas dissociable des enjeux relatifs aux transformations du champ politique
belge dans la mesure où, parallèlement aux processus de fédéralisation de l’Etat
belge et de reconfiguration des rapports de force entre unités politiques concurrentes
dans le champ politique national, elles ont contribué à produire, à partir du début
des années 1990, des formes diversifiées d’incitation d’une fraction du personnel
d’Etat à l’investissement dans l’espace politique européen. Le volontarisme
européen, en apparence moins codifié que spontané, qu’évoquent les travaux
politologiques consacrés aux mobilisations européennes des élites politiques et
administratives belges, renvoie plus concrètement à la convergence de constructions
institutionnelles et cognitives aux temporalités relativement différenciées : 1) le
processus d’homogénéisation des cadres cognitifs des acteurs politiques belges
qui explique en partie la stabilité du « tropisme spaakien » sur les modalités et les
finalités de la construction européenne et la question du rôle institutionnel et politique
du Benelux 38 ; 2) le processus de fédéralisation de l’Etat belge amorcé au début des
années 1990 et la conjoncture critique – la saturation du champ politique national
par les scandales – dans laquelle s’opère le travail de réforme de l’Etat engagé par
les gouvernements Dehaene I et II entre 1992 et 1999, qui a eu notamment pour
effet d’engager le personnel politique belge dans une activité de mise en forme
d’une rhétorique de la neutralité subordonnant la réussite de la réforme fédéraliste
de l’Etat belge à l’intégration de celui-ci dans une Europe à vocation fédérale ; 3) les
transformations des rapports de force entre les unités politiques en concurrence dans
l’ espace « national » à la suite des élections fédérales, régionales et communautaires
du 13 juin 1999, privant les démocrates chrétiens, pour la première fois depuis 1958,
des opportunités de participation à la coalition fédérale, et condamnant une partie des
sortants au reclassement, notamment au sein des structures politiques européennes.
« traité-constitution », etc.), ainsi que des opérations de compensation (la distribution des neuf
nouvelles agences européennes, en particulier les agences pour la sécurité alimentaire, la sécurité
maritime, et la sécurité aérienne), des nominations à la présidence de la future Convention, qui
ont permis de lever les dernières réticences gouvernementales relatives à la troisième partie de
la déclaration de Laeken.
38
Voir notamment C. FRANCK, « La politique européenne belge : une continuité de
quarante ans », in M. DUMOULIN, G. DUCHENNE, A. VAN LAER (dir.), La Belgique, les petits Etats
et la construction européenne, Bruxelles – Bern, Peter Lang, 2003, p. 261-277.
44
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
La naturalisation d’une formule de gouvernement supranationale
Les usages et la mise en scène du rôle intégrationniste de la Belgique en Europe
dans la conjoncture de mobilisation des années 2000-2001 trouvent leur fondement
dans la naturalisation progressive du modèle de gouvernement supranational formalisé
par Paul-Henri Spaak. En raison du capital d’autorité symbolique qui différencie
dans l’espace politique national toutes les entreprises de fondation des structures
européennes 39, ce modèle constitue l’une des représentations de l’économie des
rapports institutionnels européens les plus mobilisées au sein de l’Union par les élites
politiques et administratives belges. Résultat des rapports de force institutionnels
transnationaux, ou effet des contraintes de dépendance économique et politique du
Benelux 40, la « méthode institutionnelle » mise en forme par Paul-Henri Spaak
dès la fin des années 1950 repose sur une stratégie de valorisation européenne
des « petites puissances » offrant des garanties formelles contre l’émergence d’un
directoire des grands Etats : le recours au vote majoritaire au sein du Conseil, la
définition dépolitisée de la Commission comme organe indépendant des Etats
membres et comme instance chargée de représenter les « intérêts communautaires »,
le maintien d’une stratégie de concertation et de publicisation (avec la pratique des
mémorandums) de positions collectives sur les réformes institutionnelles européennes
entre les différents pays du Benelux. L’homogénéité des principes de la mobilisation
européenne, tels qu’ils ont été définis par les conjonctures de fondation des institutions
de l’Union, et du répertoire de justification à l’appui duquel une large part des élites
politiques belges défend, dans le contexte de réforme des institutions européennes des
années 1990, des positions fédéralistes au sein de l’Union s’explique par l’orientation
politique convergente des acteurs engagés dans la gestion des réformes politiques
européennes depuis la fin des années 1960 41 et de leur administration – si l’on
tient compte de la forte politisation du personnel d’Etat et de la sur-représentation
au sein de celui-ci des partis démocrates chrétiens (flamand et francophone) 42. La
construction d’une définition « supranationale », voire explicitement « fédérale » de
la politique européenne belge ne constitue pas davantage un axe de tensions entre les
différentes unités politiques au sein de l’espace national : la configuration de l’espace
politique belge, la répartition des centres de pouvoir entre les différentes institutions
de la structure fédérale (l’Etat fédéral, les Communautés française, flamande et
39
A. LANDUYT, « La Belgique, le Luxembourg et l’intégration européenne », in A. LANDUYT
(dir.), Europe : fédération ou nations, Paris, SEDES, 1999, p. 78 et s.
40
Sur ce point, voir M. HIRSCH, « La situation internationale des petits Etats : des systèmes
politiques pénétrés. L’exemple des pays du Benelux », Revue française de science politique,
24(5), 1974, p. 1026-1055.
41
Pierre Harmel (Parti social chrétien, PSC), Paul Vanden Boeynants (PSC), Gaston
Eyskens (CVP), Léo Tindemans (CVP), Wilfried Martens (CVP) et Jean-Luc Dehaene (CVP)
sont tous des démocrates chrétiens ayant investi, à partir d’une ligne politique relativement
stable, le terrain des réformes institutionnelles de l’Union.
42
A. HONDEGHEM, « La politisation de l’administration en Belgique : vers une nouvelle
culture ? », Revue française d’administration publique, 86, 1998, p. 255-265.
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
45
germanophone, et les Régions flamande, wallonne et de Bruxelles-Capitale) et la
fragmentation de l’espace partisan entre unités politiques flamandes et francophones
(le Christelijke Volkspartij et le Parti social chrétien ; le Socialistische Partij et le Parti
socialiste ; les Vlaamse Liberalen en Democraten et le Parti réformateur libéral) sont
autant de conditions structurelles internes, consolidées depuis les années 1970 par
les révisions constitutionnelles consacrant l’existence juridique des Communautés et
des Régions et la fédéralisation de l’Etat unitaire, qui ont progressivement dévalué
l’ensemble des entreprises de restauration politique de la souveraineté de l’Etat belge.
Du point de vue du personnel politique fédéral, l’institutionnalisation politique de
la structure fédérale, justifiée par le processus de réforme constitutionnelle de l’Etat
engagé depuis 1993 43, a également permis de borner l’horizon des mobilisations
confédérales ou séparatistes flamandes en intégrant l’ensemble des engagements
publics des représentants de la Communauté flamande dans le cadre officialisé d’un
fédéralisme d’union. Dans cette configuration extrêmement favorable aux positions
du gouvernement fédéral, le discours mis en forme par les principaux représentants
du parti séparatiste flamand (Vlaams Blok), centré sur l’autonomie culturelle de la
Communauté flamande et la distinction de la Wallonie et de la Flandre comme Etats
membres à part entière dans une Europe à vocation confédérale 44, n’a constitué
qu’une opposition périphérique à la formule d’intégration fédéraliste de l’Etat belge
partagée, selon des modalités néanmoins relativement différenciées, par l’ensemble
des groupes politiques belges 45. La composition hétérogène du gouvernement
fédéral, qui est le plus souvent un gouvernement de coalition, contribue également à
la consolidation des compromis autour de l’orientation de la politique européenne :
ces compromis sont fixés par les « accords de gouvernement » qui déterminent
une direction collective et médiatrice entre les différents acteurs du gouvernement
fédéral.
Voir J. BEAUFAYS, « Pourquoi les réformes de l’Etat à la fin du XXe siècle ? », in A. LETON
(dir.), La Belgique, un Etat fédéral en évolution, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 30-31.
44
Cette position critique sur la répartition fédérale des compétences politiques régionales
et communautaires s’accompagne du rejet de toute idée « d’Europe sociale, de monnaie
unique, de politiques redistributives européennes et de compétences de l’Union européenne
dans les domaines de la culture et de l’éducation. […] Ils approuvent l’élargissement limité à
un nombre de pays européens « authentiques », […] ils demandent le retrait de Bruxelles des
institutions européennes, en raison de leur impact sur l’usage accru du français dans la ville et
son hinterland allemand » : L. DE WINTER, H. TÜRSAN, « La présidence belge 2001 », Etudes et
Recherches, 13, 2001, p. 28.
45
En dépit de leur faible représentation au sein des structures de l’Etat fédéral, les
partis PTB (Parti du travail de Belgique) et POS (Parti ouvrier socialiste, section belge de
la IVe internationale) manifestent régulièrement contre les orientations néo-libérales des
politiques de l’Union, notamment au sein des mobilisations « anti-mondialisation » (leurs
dirigeants invoquent alors une politique de « pro-mondialisme solidaire » ou d’« anticapitalisme mondial ») comme l’ont montré les rassemblements de Liège (septembre 2001)
et de Laeken (décembre 2001) en marge des sommets européens (voir La Libre Belgique,
4 septembre 2001).
43
46
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
La continuité de cette formule de gouvernement supranationale trouve aussi une
part d’explication dans les modes d’investissement de la coordination générale de la
politique européenne de la Belgique 46. Bien que l’accord de coopération « relatif à la
représentation du Royaume de Belgique au sein du Conseil des ministres de l’Union
européenne » datant du 8 mars 1994 détermine les modalités de la collaboration
des autorités fédérales, communautaires et régionales à la définition d’une position
européenne de l’Etat belge, cette coopération est en pratique largement structurée
par des rapports de force institutionnels. Elle apparaît davantage comme le résultat
de la monopolisation de l’activité de mise en forme de la politique européenne par
les services du ministère fédéral des Affaires étrangères qui, en relation avec la
Représentation permanente auprès de l’Union, organisent au sein de la Conférence
interministérielle de la politique étrangère (CIPE) et de la direction de l’Intégration
européenne et de la Coordination (P 11) la position belge défendue au Conseil
européen. Cette délégation implicite du travail de mise en forme de la politique
européenne de la Belgique s’appuie à la fois sur la revendication d’une compétence
spécifique, notamment justifiée par l’expérience acquise du personnel des Affaires
étrangères au cours des différentes phases de construction de l’Union, et sur la capacité
à mobiliser des instruments et des ressources techniques orientés vers l’expertise des
questions internationales 47. Le mode de légitimation de la compétence diplomatique
du personnel des Affaires étrangères par une expérience internationale de longue
durée et la maîtrise des instruments de l’expertise redouble le découpage formel
des compétences d’attribution entre les autorités fédérées et fédérales ; les Régions
et les Communautés ne détenant un contrôle effectif que sur les matières relatives à
l’aménagement du territoire et à l’urbanisme, à la culture, à l’enseignement et aux
médias audiovisuels. L’ensemble des aspects conflictuels liés aux revendications
communautaires des entités fédérées – comme la remise en question de l’octroi
du droit de vote et d’éligibilité aux citoyens européens ou la détermination des
politiques régionales et des fonds alloués aux différentes provinces belges – sont,
par ce dispositif de division du travail et de distribution orientée des compétences,
neutralisés au profit d’une vision rationalisatrice d’un personnel administratif et
politique plus enclin à s’exposer sur le terrain de la réforme institutionnelle de l’Union
46
Voir Y. LEJEUNE, « La participation des autorités belges à l’élaboration des décisions du
Conseil de l’Union européenne », in M. DUMOULIN, G. DUCHENNE, A. VAN LAER (dir.), La Belgique,
les petits Etats et la construction européenne, op. cit., p. 279-292.
47
La délégation du traitement des affaires européennes aux autorités fédérales est en
partie le résultat de la confrontation, au cours des années 1990, des représentants des nouvelles
entités fédérées à l’absence de reconnaissance politique internationale de leur implication sur
les questions internationales : « Certains acteurs du ministère des Affaires étrangères expliquent
qu’après l’engouement des régions pour la « grande politique », celles-ci ont dû s’en remettre
aux Affaires étrangères pour les questions ayant trait à l’Union. La réalité des négociations
européennes faite de technicité et de rapports de force entre petits et grands Etats a joué en
faveur d’une mainmise du fédéral sur ces dossiers », E. DARDENNE, « Entre réalités et idéalisme
européens : le compromis belge », in P. DELWIT, J.-M. DE WAELE, P. MAGNETTE (dir.), Gouverner
la Belgique : clivages et compromis dans une société complexe, Paris, PUF, 1999, p. 299.
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
47
qu’à faire valoir, au sein des institutions européennes, des demandes sectorielles et des
divisions communautaires.
La redéfinition des formes de l’investissement politique européen
Ce sont en particulier les effets structurels de la fédéralisation de l’Etat
belge à partir de 1993 sous le gouvernement Dehaene I (1992-1995), ainsi que
les transformations de l’équilibre des rapports de force entre unités politiques
concurrentes liées à l’émergence de scandales politiques sous le gouvernement
Dehaene II (1995-1999) et aux élections du 13 juin 1999, qui permettent de rendre
compte des formes que prend l’investissement d’une partie du personnel politique
belge dans les réformes institutionnelles de l’Union.
Dans le but d’achever la structure fédérale de l’Etat, le gouvernement Dehaene I
s’est engagé dans un travail de redéfinition des compétences internationales des
Communautés et des Régions. Depuis 1993, les entités infra-nationales ont la
possibilité de conduire de manière autonome leur propre politique étrangère et
peuvent également intervenir dans l’activité d’élaboration de la politique européenne :
leur approbation est obligatoire pour la réforme des traités ; elles sont associées au
travail de transposition des directives européennes pour tous les domaines relevant de
leurs compétences ; les collectivités fédérées peuvent également se faire représenter
au sein du Conseil lorsque les matières traitées au sein de celui-ci l’exigent (accord
de coopération du 8 mars 1994). L’ensemble de ces réformes a impliqué deux types
d’effets interdépendants : elles ont subordonné la réussite de la réforme de l’Etat
belge au succès de l’intégration européenne des entités infra-nationales ; elles ont
parallèlement contribué à transformer le répertoire de justification politique du
personnel gouvernemental en imposant comme une nécessité fonctionnelle pour
l’Etat belge l’intégration de celui-ci au sein des institutions européennes.
Au cours des années 1994-1999, l’émergence d’affaires multiples et leur
constitution progressive en « scandales politiques » – parmi lesquels on doit distinguer
les phénomènes de « corruption passive » de certains membres des partis socialistes
flamand et francophone par les groupes industriels Agusta et Dassault, et la « gestion
défaillante » des conflits militaires du Rwanda, des dossiers relatifs aux crimes
pédophiles et de la « crise alimentaire de la dioxine » –, ont redéfini le programme
collectif du gouvernement Dehaene II et transformé durablement les répertoires de
justification de la coalition au pouvoir et de ses opposants. La diversité des affaires
dévoilées puis partiellement unifiées par la presse, le silence politique observé dans
cette conjoncture par les représentants de la coalition gouvernementale, l’enrôlement
de l’opposition politique et des acteurs du système judiciaire, ont engagé un long
processus de mobilisation contestataire. L’ensemble de ces protestations publiques
indistinctement « morales » (dénonciation de la collusion des systèmes judiciaire
et politique, demandes d’expertises et de commissions d’enquête) et « politiques »
(constitution d’une nouvelle formation politique, le Parti pour une nouvelle politique
en Belgique, ralliements officiels au parti Ecolo) 48, se sont structurées, à la suite
Sur l’analyse des motivations en « valeur » et en « finalité » dans les processus de
scandalisation : A. GARRIGOU, « Le scandale politique comme mobilisation », in F. CHAZEL
(dir.), Action collective et mouvements sociaux, Paris, PUF, p. 186.
48
48
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
des révélations de « l’affaire Dutroux », autour de « comités blancs » le plus souvent
sous le parrainage des familles des victimes 49. A l’ensemble de ces mobilisations
ont répondu des opérations de re-sectorisation politique des attentes formulées au
cours de ce processus. En dehors des cas de démission de certains membres des
partis représentés au sein du gouvernement fédéral 50, la stratégie développée par
J.-L. Dehaene de désindividualisation des responsabilités politiques des différents
membres de la coalition a engagé, à partir de procédures de collaboration ad hoc, une
large part du personnel politique belge autour des réformes structurelles du système
judiciaire 51.
Dans le mouvement de ces opérations de neutralisation de la construction
symbolique (journalistique et politique) de la « crise organisationnelle de l’Etat »,
le Premier ministre s’est investi dans une entreprise de réhabilitation de la coalition
en recentrant l’activité du gouvernement autour de la politique d’intégration
européenne des entités fédérées et des réformes économiques et budgétaires en
prévision de l’entrée de la Belgique dans le club de l’euro. En dépit de ces tentatives
de réhabilitation du gouvernement fédéral, la disqualification des acteurs au pouvoir
et la réception électorale du bilan du gouvernement Dehaene II 52, ont abouti à la
formation d’une coalition inédite entre les groupes politiques libéraux, écologistes et
socialistes dirigée par Guy Verhofstadt, président du parti libéral flamand. Préparés
par les réformes multipartisanes du système judiciaire lancées sous le gouvernement
Dehaene II, qui ont favorisé la définition préalable entre opposants d’une ligne
politique relativement homogène, les principaux acteurs de la nouvelle coalition
– en particulier le chef de la diplomatie belge Louis Michel et le Premier ministre
Guy Verhofstadt, ancien vice-président et rapporteur de la Commission d’enquête
parlementaire sur les évènements du Rwanda – ont mis en œuvre collectivement,
sur les dossiers internationaux, un discours du renouveau qui a progressivement pris
la forme d’une « diplomatie morale ». La mise en circulation par le gouvernement
49
Voir en particulier B. RIHOUX, S. WALGRAVE, « Le « mouvement blanc », 1996-1999.
Tentative de caractérisation empirique d’un mouvement social inédit », Utinam. Revue de
sociologie et d’anthropologie, 3, 2000, p. 75-104.
50
On peut dénombrer dans cette période plus d’une dizaine de démissions dont celles de
Guy Coëme (Vice-Premier ministre fédéral), Guy Spitaels (président du gouvernement régional
wallon), Guy Mathot (ministre wallon des Affaires intérieures), Frank Vandenbroucke (ministre
fédéral des Affaires étrangères) et Willy Claes (secrétaire général de l’OTAN), des ministres
fédéraux de la Justice et de l’Intérieur, Stefaan De Clerck et Johan Vande Lanotte, des ministres
fédéraux de l’Agriculture et de la Santé, Karel Pinxten et Marcel Colla, respectivement
dans les affaires Agusta-Dassault et Dutroux, et la crise alimentaire de la dioxine.
51
La coordination d’une majorité des organisations partisanes, y compris celles qui ne
disposent pas de représentants au sein de la coalition gouvernementale (VLD, PRL, FDF, VU),
conduira à la conclusion des accords OCTOPUS sur la réforme des polices et de la justice.
52
Les élections du 13 juin 1999 sanctionnent les partis de la coalition sortante (en
particulier CVP et PSC) au profit des partis écologistes (Agalev et Ecolo) et libéraux (VLD et
PRL).
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
49
fédéral d’une nouvelle « éthique des rapports internationaux » 53 s’est accompagnée
d’un certain nombre d’actions diplomatiques : le soutien public apporté aux plaintes
des organisations humanitaires et des réfugiés chiliens à l’encontre d’Augusto
Pinochet, la participation active à Arusha, aux côtés du médiateur Nelson Mandela,
au règlement des conflits internes au Burundi et au Congo, ou l’usage de la « loi de
compétence universelle » comme procédure de jugement des responsables politiques
Laurent Gbagbo et Ariel Sharon 54.
La présidence belge du Conseil ne s’est cependant pas mobilisée au sein de
l’Union européenne sur le principe de ce discours de différenciation politique
destiné à justifier et à faire valoir un nouvel équilibre politique interne. Les multiples
réinvestissements des démocrates chrétiens au sein des institutions européennes
à la suite des échecs électoraux de leurs formations politiques 55 , ont engagé la
coalition Verhostadt dans un travail d’appropriation et de stabilisation de la ligne
politique européenne définie par ses prédécesseurs 56. Les profits de légitimation
associés au maintien des investissements européens des démocrates chrétiens ont
53
« Discours du Vice-Premier ministre et ministre des Affaires étrangères du Royaume de
Belgique à la 57e session de la Commission des droits de l’homme des Nations unies », 21 mars
2001. Ce mot d’ordre a été précédé et réitéré par les prises de position officielles de Guy Verhofstadt
et Louis Michel ; voir notamment l’accord de gouvernement fédéral du 7 juillet 1999, « La Voie
vers le XXIe siècle », la déclaration de politique fédérale prononcée par le Premier ministre
lors de l’ouverture de la session parlementaire 1999-2000, le 12 octobre 1999, et la déclaration
de politique fédérale du 9 octobre 2001 ; y sont énoncées l’augmentation chiffrée de l’aide au
développement et de la coopération économique internationale, ainsi que les modalités d’un
nouvel engagement (contrôle du désarmement, défense des droits fondamentaux, prévention des
conflits, accompagnement humanitaire) dans le cadre des institutions internationales ou sous la
forme de « donations bilatérales non liées » à destination des pays en développement.
54
V. ROSOUX, « La « diplomatie morale » de la Belgique à l’épreuve », Critique
internationale, 15, 2002, p. 25-32.
55
Ces effets collectifs de réinvestissement sont particulièrement visibles dans le cas du
personnel politique fédéral, Mark Eyskens, ministre d’Etat depuis 1998, au Conseil de l’Europe
et à l’Union de l’Europe occidentale, Wilfried Martens (co-fondateur et président du PPE au
Parlement européen), Jean-Luc Dehaene auprès de Romano Prodi dans une mission d’expertise
sur les réformes des institutions de l’Union (voir J.-L. DEHAENE, D. SIMON, R. VON WEIZSÄCKER,
« Implications institutionnelles de l’élargissement », Rapport à la Commission européenne,
Bruxelles, 18 octobre 1999).
56
Les effets de prescription par la tradition et de conformation au rôle et les spécificités
structurelles des petits Etats et des Etats fédéraux en Europe expliquent pour une part qu’en
Belgique « le respect des collègues européens vaut généralement brevet d’homme d’Etat, aussi
bien en politique intérieure que sur le plan international. Par exemple, le statut de Dehaene et sa
popularité étaient plutôt faibles durant les premières années de son mandat. Il a acquis le statut
d’un homme d’Etat important après le succès de sa présidence européenne à l’automne 1993,
ce qui a conduit à sa candidature à la présidence de la Commission, avant sa défaite finale au
sommet de Corfou en 1994 », L. DE WINTER, H. TÜRSAN, « La présidence belge 2001 », op. cit.,
p. 42.
50
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
contribué dans cette logique à neutraliser la stratégie collective de rupture engagée
par le gouvernement fédéral sur d’autres terrains. Les effets de censure en chiasme
– les contraintes d’euphémisation ou de mise en représentation des différences
politiques internes – qui déterminent les modes d’investissement symboliques
de la coalition gouvernementale dans l’espace politique national et dans l’espace
institutionnel européen ont donné lieu à des constructions distinctes du bien
public 57. La différenciation des modes de rétribution et des espaces de réception des
engagements de la coalition fédérale expliquent notamment le recyclage du discours
sur la crise organisationnelle de l’Etat, et la disqualification du bilan de la coalition
Dehaene, comme principe de justification des réformes politiques internes (décumul
des mandats, restructuration des administrations, création d’une « Conférence
intergouvernementale et inter-parlementaire du renouveau institutionnel », etc.), et
parallèlement la valorisation du travail de réforme des institutions européennes de
l’ensemble des gouvernements fédéraux depuis 1993, comme le rappelle notamment
la présence de Jean-Luc Dehaene au sein du groupe de Laeken. Les prescriptions
de rôle liées à la première participation effective de partis libéraux à la coalition
fédérale ont en partie imposé le sens et les formes de l’investissement européen de
la nouvelle équipe gouvernementale. Ces contraintes d’ajustement au poste et le
travail de neutralisation de l’intergouvernementalisme entrepris par la présidence
belge du Conseil ont également limité la circulation d’une rhétorique du renouveau
développée sous des formes différentes et sur d’autres scènes. Si l’investissement
européen du gouvernement fédéral, rendu possible par l’opportunité institutionnelle
de la présidence du Conseil, a facilité pour quelques-uns des principaux acteurs
de la coalition l’accession à une nouvelle source de notoriété politique, elle a
également contribué à consolider temporairement autour de l’impératif de la réforme
institutionnelle de l’Union une coalition gouvernementale très hétérogène. Le travail
d’intégration des problématiques nationales dans le programme de la présidence belge
(la sécurité alimentaire, la « nouvelle politique » africaine dans la région des Grands
Lacs, la libéralisation des systèmes de retraite, etc.) 58, la répartition des questions et
Sur les modes de construction discursive du bien public : R. H. WILLIAMS, « Constructing
the Public Good : Social Movements and Cultural Resources », Social Problems, 42(1), 1995,
p. 124-144. L’analyse de discours différentiellement orientés en fonction de leurs espaces de
production et de réception associe généralement ces constructions discursives à l’existence de
rétributions spécifiques déniées comme telles ou euphémisées sous la forme de rhétoriques
universalisantes, voir P. BOURDIEU, « La censure », Questions de sociologie, Paris, Minuit, 1984,
p. 138-142, et « Un acte désintéressé est-il possible ? », Raisons pratiques, sur la théorie de
l’action, Paris, Seuil, 1994, p. 149-167 ; D. GAXIE, « Rétributions du militantisme et paradoxes
de l’action collective », Swiss Political Science Review, 11(1), 2005 en particulier les pages
consacrées aux modes de « scotomisation » des rétributions, p. 169 et s.
58
Le travail d’euphémisation des différences internes se vérifie dans la renonciation
aux opportunités de reconversion des réformes les plus marquées par la rhétorique de la
« crise morale de l’Etat » ; ainsi, la réforme du droit de la concurrence et la mise en place
d’un Conseil national de la concurrence soutenues par le nouveau ministre de l’Economie,
Charles Picqué, et destinées à sanctionner les abus de position dominantes, trouvant le plus
57
SORTIE DE CRISE ET CONSTRUCTION DU CHANGEMENT
51
des dossiers traités entre les différents acteurs de la coalition au sein du Conseil en
fonction de leurs affinités et de leurs affiliations politiques réelles (en particulier pour
les formations écologistes et libérales), ont participé à la représentation collégiale
recherchée par la présidence et justifié, en la rendant productive et fonctionnelle,
l’hétérogénéité politique de la coalition Verhofstadt 59.
La contribution de la présidence belge au changement des modes de négociation
des réformes institutionnelles de l’Union, et notamment à la dévaluation institutionnelle
de l’intergouvernementalisme, trouve une grande part d’explication dans l’existence
de conditions largement dépendantes d’une conjoncture de relève du personnel
politique fédéral. La présence et l’investissement d’acteurs disposés à reconnaître et à
se saisir des inerties institutionnelles, à partir de répertoires d’action et de justification
existants, pour mettre en forme collectivement une issue aux dilemmes pratiques
qu’elles recouvrent 60 ont en effet sollicité, dans cette configuration particulière,
un ensemble d’intérêts à la réforme et au changement en partie structurés par la
dynamique interne de l’espace politique belge. Des données plus larges sur les modes
d’alignement et de conversion du personnel politique belge dans la conjoncture de
transformation politique des années 1990 rendraient compte relationnellement, audelà de ce que l’analyse des trajectoires d’acteurs politiques centraux fait entrevoir,
de ces hypothèses sur les formes de l’investissement européen et sur l’allongement
du circuit de légitimation des coalitions gouvernementales belges. Sous cette réserve,
l’analyse des relations entre les reconfigurations des rapports de force politiques
internes et l’investissement des acteurs politiques nationaux dans l’activité de réforme
institutionnelle de l’Union permettrait d’envisager la construction européenne à
travers les transformations structurelles et cognitives qu’elle opère – déplacement des
souvent leur principe dans les pratiques anti-concurrentielles d’attribution des marchés, n’ont
fait l’objet d’aucune traduction dans le traitement des dossiers économiques de la présidence
en dépit des opportunités liées au suivi de la réforme de la politique de concurrence des pays
candidats à l’entrée dans l’Union et à la décentralisation du droit communautaire de la concurrence
(voir notamment le rapport sur l’état d’avancement des travaux concernant la « Proposition de
règlement du Conseil relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles
81 et 82 du traité », 13563/01, Conseil de l’Union européenne). Voir : « Une présidente à la
concurrence », La Libre Belgique, 27 juin 2001. Sur le contexte d’incitation aux réformes des
règles de concurrence et la circulation d’un mot d’ordre international sur la normalisation des
transactions et des relations économiques : M. COEURDRAY, « Le double jeu de l’import-export
symbolique : la construction internationale d’un nouveau discours sur la corruption », Actes de
la recherche en sciences sociales, 151-152, 2004, p. 81-90.
59
L’intégration des membres de la coalition par la présidence belge a été largement
consolidée par un travail de communication sur la solidarité et la complicité d’équipe au sein de
la coalition : « Les rois belges de la communication », La Libre Belgique, 20 décembre 2001.
60
Sur la construction des formes de l’invention institutionnelle et cognitive par des
dilemmes structurels ou des inerties conjoncturelles : P. BOURDIEU, Les Règles de l’art : genèse
et structure du champ littéraire, Paris, Seuil, 1992, p. 376-380 ; M. BEVIR, The Logic of the
History of Ideas, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 223 et s.
52
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
enjeux, redéfinition des cursus et des répertoires de justification politiques – au sein
des différents espaces politiques nationaux.
Constitutionnalistes en quête de Constitution
La Convention dans le champ du pouvoir européen
Antonin COHEN
Ce que l’on désigne habituellement par « construction européenne » se présente
en fait comme un ensemble d’entreprises hétérogènes et concurrentes – politiques,
bureaucratiques, juridiques, académiques, économiques, mais aussi militaires ou
policières – partiellement accordées les unes aux autres et coordonnées les unes
avec les autres. A intervalles réguliers, un traité tente de donner l’apparence d’une
« construction » à cette « configuration », y compris par la fusion des institutions
ou au moins la rationalisation de la division du travail entre les institutions nées
de ces différentes entreprises. Ce nouvel « ordre » politique et juridique vient alors
enregistrer les pratiques endogènes à ces différentes institutions formalisées par
une série de compétences, de règlements et de procédures qui font « état » de cette
division du travail. La Constitution européenne n’échappe pas à cette dynamique.
A ceci près que, pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne,
sous l’effet croisé de l’élargissement de l’Union européenne aux pays de l’Europe de
l’Est et de la mise en œuvre d’une politique de sécurité et de défense commune qui
accentue les interdépendances et/ou atténue les frontières entre le Conseil de l’Europe,
l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, l’Union de l’Europe occidentale et
l’Union européenne, les rédacteurs de cette Constitution doivent procéder à une
reconfiguration globale de la division du travail qui s’est imposée comme telle au
lendemain de la guerre 1.
1
Sur ce point : A. COHEN, « De congrès en assemblées. La structuration de l’espace
politique transnational européen au lendemain de la guerre », Politique européenne, 18, hiver
2006, p. 119-131.
54
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
Chacune de ces occasions de « réforme institutionnelle », qui coordonnent des
mobilisations qui se développent parallèlement ou conjointement dans différents
univers sociaux et dans différentes arènes institutionnelles, est l’opportunité pour
une catégorie spécifique d’agents, bureaucratiques ou académiques, politiques
ou juridiques, de faire valoir son « expertise » propre en donnant « forme » aux
institutions et aux règles susceptibles de « parfaire » l’architecture complexe de
l’Union européenne. Ces professionnels du droit et des institutions, spécialistes des
questions européennes, trouvent dans la multiplicité des jeux et des enjeux européens
et dans la multiplication des normes et des formes européennes le terrain (pour ne
pas dire le maquis) le plus propice à leur « revendication de juridiction », soit pour
en formaliser le contenu, soit, éventuellement, pour en re-former le contenant. Cet
investissement dans les « réformes institutionnelles » est en effet une condition
importante de la pérennisation de leur magistère sur la construction européenne et de
la reproduction de leur capital spécifique dans la construction européenne.
Concurrence des élites et capital juridique
L’histoire de la construction européenne a amplement illustré le rôle de ces
professionnels du droit et des institutions dans le travail d’exégèse et de mobilisation
qui est habituellement le leur dans (et autour) des institutions spécifiquement
juridiques (comme la Cour de justice des Communautés européennes ou la Cour
européenne des droits de l’homme) ou dans des conjonctures politiques propices à
faire advenir une « Europe du droit » (du premier projet de Constitution européenne
dans les années cinquante au projet de traité constitutionnel des années deux mil en
passant en particulier par la conférence de Messine) 2. Ce chapitre entend montrer que
les professionnels du droit et des institutions ont joué un rôle central dans la genèse
de la Constitution, au sein tant des comités de réflexion préparatoires réunis par les
institutions européennes que de la Convention finalement chargée de rédiger un tel
projet. En prenant d’abord pour objet le travail savant de construction sociale du débat
public transnational sur la « forme » de l’Union européenne et en s’appuyant sur une
analyse des propriétés et des trajectoires professionnelles d’une catégorie d’acteurs
spécifique, c’est-à-dire aussi bien les acteurs académiques convoqués pour expertise
par les institutions européennes que les entrepreneurs politiques européens issus du
monde académique, ce chapitre vise à mettre en évidence la structure des relations
entre espace politique transnational européen et champ académique international
dans la genèse de ce projet de réforme 3. En prenant ensuite pour objet les propriétés
2
Pour une mise en perspective historique sur le rôle des juristes dans la construction d’un
ordre politique européen, voir les articles du dossier coordonné en collaboration avec Antoine
Vauchez : « Les juristes et l’ordre politique européen », Critique internationale, 26, janvier
2005, p. 97 et s.
3
Il existe de nombreux travaux sur le rôle et la fonction de l’expertise dans le fonctionnement
de l’Union européenne, parmi lesquels on peut signaler : J. WEISBEIN, « Le militant et l’expert.
Les associations civiques face au système politique européen », Politique européenne, 4, 2001,
p. 105-118 ; S. SAURUGGER, « L’expertise : un mode de participation des groupes d’intérêt
au processus décisionnel communautaire », Revue française de science politique, 52(4),
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
55
génériques des membres de la Convention européenne eux-mêmes et l’emprise du
« droit » sur les structures et les débats internes à cette institution, ce chapitre entend
situer les élites de la Convention dans l’espace de pouvoir transnational total auquel
elles appartiennent et dont elles tirent une part importantes de leurs ressources.
La Constitution européenne peut en effet être analysée comme le produit des
relations structurelles entre différents types d’élites en Europe, inscrites dans une
série de transformations de longue durée qui tendent aujourd’hui à consacrer la
formation d’un véritable « champ du pouvoir européen » 4. C’est dire, d’une part,
que le travail d’objectivation de cette configuration doit porter sur les différents
« groupes d’élites interdépendants » 5 qui, comme les professionnels du droit et des
institutions, sont en mesure de contribuer, simultanément, à la structuration juridique
et politique de cette configuration et à la construction sociale des catégories juridiques
et politiques légitimes dans lesquelles elle est pensée. En ce sens, la « construction
européenne » n’est pas indépendante des représentations que sont en mesure de faire
circuler à son propos, dans différents univers sociaux, ces producteurs spécifiques
de formes symboliques « universelles » que sont les professionnels du droit et des
institutions, et particulièrement à travers les jeux sémantiques récurrents à propos de
sa « forme » institutionnelle 6. C’est dire, d’autre part, que l’analyse des propriétés et
des trajectoires professionnelles des différents acteurs situés dans cette configuration
ne peut se limiter a priori aux propriétés formelles des positions institutionnelles
qu’occupent ces acteurs, de celles qui, conformément à ces représentations sur la
forme de l’espace politique transnational européen, font voir ces acteurs comme autant
de représentants des gouvernements et des parlements nationaux ou des institutions
européennes. En ce sens, l’espace social total dans lequel s’inscrivent ces trajectoires
et ces propriétés n’a pas les limites institutionnelles clairement définies que donnent
à voir la plupart des représentations savantes de la construction européenne, et que
recouvrent par exemple les termes de « système politique » ou de « gouvernement »
août 2002, p. 367-401 ; et C. ROBERT, « L’expertise comme mode d’administration communautaire :
entre logiques technocratiques et stratégies d’alliance », Politique européenne, 11, automne
2003, p. 57-78. La question des relations structurelles entre champ académique international
et transformation de l’ordre politique est plus rarement abordée : Y. DEZALAY, « Les courtiers
de l’international. Héritiers cosmopolites, mercenaires de l’impérialisme et missionnaires de
l’universel », Actes de la recherche en sciences sociales, 151-152, mars 2004, p. 5-35.
4
Sur la notion de champ du pouvoir : P. BOURDIEU, La noblesse d’Etat. Grandes écoles
et esprit de corps, Paris, Editions de Minuit, 1989, p. 371 et s. ; et, sur la reconfiguration des
champs du pouvoir nationaux sous l’effet des processus d’internationalisation : Y. DEZALAY,
B. G. GARTH, La mondialisation des guerres de palais. La restructuration du pouvoir d’Etat en
Amérique latine, entre notables du droit et « Chicago Boys », Paris, Le Seuil, 2002.
5
N. ELIAS, La société de cour, Paris, Flammarion, 1985, p. 310.
6
C’est notamment dans ce registre que s’inscrivent toutes les polémiques sur la question
de savoir s’il s’agit d’un « traité », d’une « constitution », d’un « traité constitutionnel », dont
ne manquent pas de se saisir des juristes aux propriétés et aux enjeux différents, et en particulier
les « communautaristes » et les « constitutionnalistes », mais aussi les « politistes ».
56
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
européen. Saisi à travers un groupe de propriétés et de trajectoires, et la multiplicité
des positions institutionnelles qu’elles définissent, ce champ du pouvoir européen
ne s’arrête pas aux frontières de l’Union et de son « triangle institutionnel », mais
s’étend plus largement sur un espace transnational qui inclut par exemple des
institutions d’enseignement comme l’Institut universitaire européen de Florence,
des organisations politiques comme le Mouvement européen international (et ses
équivalents nationaux), des organisations internationales comme l’Organisation
mondiale du commerce (OMC) ou le Fond monétaire international (FMI), des
institutions européennes non communautaires comme les assemblées parlementaires
de l’OSCE ou de l’OTAN, mais aussi des think tanks, des cabinets d’avocats et de
conseils juridiques, des organisations syndicales et patronales transnationales, ainsi
que des sociétés industrielles ou commerciales multinationales.
Bien qu’il ne soit pas question de résumer une question aussi complexe que
celle des interdépendances structurales entre champs du pouvoir nationaux (dont
la formation d’un champ du pouvoir européen serait à la fois la cause et l’effet)
aux interactions qui ont donné corps à ce projet de Constitution, la perspective de
recherche générale que tente d’illustrer ce chapitre réside dans l’hypothèse que les
interdépendances et les concurrences qui unissent et opposent entre elles les différents
types d’élites dominantes en Europe (économiques, politiques, administratives,
académiques), dans une série d’affrontements et de négociations « pour l’imposition
du principe de domination dominant », ont désormais pour cadre un champ du
pouvoir transnational européen où se joue à chaque instant « un état d’équilibre dans
le partage des pouvoirs, c’est-à-dire une division du travail de domination », qui est
aussi « une lutte pour le principe légitime de légitimation et, inséparablement, pour
le mode de reproduction légitime des fondements de la domination » 7. Ainsi, le
premier « marché » ouvert à la concurrence internationale par l’institutionnalisation
d’un espace économique, politique et juridique transnational européen au lendemain
de la seconde guerre mondiale, et ce bien avant la signature des traités de Rome, est
le marché des capitaux spécifiques dont ces groupes d’élites interdépendants sont
respectivement détenteurs dans leurs champs sociaux et dans leur champ du pouvoir
national respectifs, capital économique, politique, administratif ou académique, dont
le « taux de change » s’établit aussi, depuis lors, dans un espace transnational qui est
au principe de la co-détermination de leur valeur relative dans les différents champs
du pouvoir nationaux.
Or, plus que d’autres, du fait de leur prise directe avec la formation d’un marché
proprement économique et la production d’un nouveau droit issu des directives
européennes, les champs juridiques nationaux ont été affectés par ce processus, à
travers la structuration concomitante de nouveaux marchés juridiques et de nouveaux
corps de connaissances spécialisées, c’est-à-dire non seulement à travers la montée en
puissance d’une Cour de justice supranationale chargée d’arbitrer en dernier ressort
les conflits dans la régulation de ce marché économique, qui n’a pas été sans effets
7
P. BOURDIEU, La Noblesse d’Etat…, op. cit., p. 376.
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
57
directs sur les systèmes juridiques et sur les marchés du droit nationaux 8, mais aussi
à travers le bouleversement des hiérarchies académiques nationales traditionnelles
induites par cette nouvelle donne, avec l’émergence du droit communautaire et les
transformations simultanées qui ont affecté les différentes branches du droit. A bien des
égards, en effet, le « droit » et les « juristes » se trouvent à l’intersection transnationale
entre différents espaces sociaux nationaux et internationaux dont ils sont en mesure
d’administrer aussi bien les points de passage que les mesures d’équivalence 9. Dans
cette perspective spécifique, on peut lire la Constitution comme la dernière tentative
en date d’un certain nombre de professionnels du droit et des institutions, qu’il
s’agisse d’experts académiques en prise avec le champ politique ou d’entrepreneurs
politiques issus du champ académique, pour convertir une espèce de capital spécifique
(le droit) en principe de détermination de la valeur relative de tous les autres types de
capitaux dans le champ du pouvoir européen (et notamment économiques, politiques
et administratifs) 10 ; et plus spécifiquement encore comme le produit indirect de la
formation de communautés transnationales ou de corps nationaux différenciés de
professionnels du droit et des institutions européens (comme le droit communautaire
et la science politique de l’intégration) et de la transformation concomitante des
disciplines juridiques et politiques connexes (comme le droit comparé et le droit
constitutionnel) 11 – professionnels dont la présence à l’un et l’autre bout de la chaîne
de production de cette réforme aura été l’une des conditions de son succès initial.
On reviendra, dans un premier temps, sur les formes et sur les figures de
l’expertise mobilisées dans la genèse du projet de donner une Constitution à l’Europe,
à travers une analyse des propriétés et des trajectoires professionnelles des membres
8
K. ALTER, Establishing the Supremacy of European Law. The Making of an International
Rule of Law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001 ; A. STONE SWEET, The Judicial
Construction of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2004. Et, pour une synthèse des
travaux existants : D. DULONG, « La science politique et l’analyse de la construction juridique
de l’Europe : bilan et perspectives », Droit & Société, 49, 2001, p. 707-728.
9
A. VAUCHEZ, « Une élite d’intermédiaires. Genèse d’un capital juridique européen (19501970) », Actes de la recherche en sciences sociales, mars 2007, à paraître.
10
Il s’agit donc à nouveau de « mesurer le poids réel des juristes et des savoirs juridiques
dans les champs d’activité des classes dominantes » : V. KARADY, « Une « nation de juristes ».
Des usages sociaux de la formation juridique dans la Hongrie d’Ancien Régime », Actes
de la recherche en sciences sociales, 86-87, mars 1991, p. 106-124, ici p. 106. Virgine
Schnabel a, par exemple, montré la prédominance des savoirs et des savoir-faire juridiques
(et particulièrement en droit communautaire) dans la formation des élites européennes au
sein du Collège de Bruges : V. SCHNABEL, « Elites européennes en formation. Les étudiants du
« Collège de Bruges » et leurs études », Politix, 43, 1998, p. 33-52.
11
Sur les transformations du droit constitutionnel en France et, plus généralement,
sur les effets de la production d’un corps de connaissances spécialisées sur le jeu politique
lui-même : B. FRANÇOIS, « Une revendication de juridiction. Compétence et justice dans
le droit constitutionnel de la Ve République », Politix, 10-11, 1990, p. 92-109 ; « Justice
constitutionnelle et « démocratie constitutionnelle ». Critique du discours constitutionnaliste
européen », in CURAPP, Droit et Politique, Paris, PUF, 1993, p. 53-64.
58
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
des différentes commissions académiques et parlementaires qui en ont été au
principe, avant de s’intéresser, dans un deuxième temps, à l’investissement dans ces
mobilisations d’une catégorie d’entrepreneurs politiques eux-mêmes issus du champ
académique et/ou juridique, à travers une analyse prosopographique de la composition
sociale de la Convention européenne.
Experts et entrepreneurs dans la genèse d’une Constitution européenne
Bien que, en 1986, la Cour de justice ait finalement fait sienne la qualification
de « charte constitutionnelle » pour désigner les traités fondateurs des Communautés
européennes et que le Parlement européen ait connu différentes mobilisations en faveur
d’une Constitution, en 1984 et 1994, ce n’est véritablement qu’au tournant des années
2000 que la convergence de ces différentes stratégies de « constitutionnalisation »
va permettre de réinscrire cette question à l’agenda politique européen 12. Si c’est
d’abord autour d’une question d’ordre juridique que prend corps cette mobilisation,
au sein des comités d’experts réunis dans le cadre de l’Institut universitaire européen
(IUE), avant de se transformer en une question plus directement politique, sous
l’impulsion de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, il
n’en reste pas moins que, du point de vue des propriétés des acteurs de ces différentes
commissions, cette question reste largement le « monopole » d’une communauté
de professionnels spécialisés qui s’expriment à travers ces différents lieux. Si le
rapport Amato (1999) émane en effet d’experts issus du champ académique et/ou
bureaucratique partiellement extérieurs au champ politique proprement dit, le rapport
Duhamel (2000) tend lui à exprimer la position beaucoup plus directement engagée
dans les luttes politiques d’une catégorie d’entrepreneurs transnationaux eux-mêmes
issus du champ académique.
Précisément séparés par le tournant « politique » du débat sur la réforme des
institutions et des traités européens (le discours du ministre allemand des Affaires
étrangères, Joschka Fischer, en mai 2000), ces deux rapports donnent à voir la
gamme des arguments, « techniques » et « politiques », mobilisés pour faire valoir la
Il faut rappeler que c’est dans le contexte spécifique des mobilisations politiques qui ont
eu pour résultat un premier projet de Constitution européenne au tournant des années cinquante
que naît le discours juridique, appelé à connaître un succès plus durable que ce projet « mortné » de traité constitutionnel, suivant lequel les traités fondateurs des Communautés européennes
forment une véritable « Constitution » : A. COHEN, « Constitutionalism without Constitution :
Transnational Elites between Political Mobilization and Legal Expertise in the Making of a
Constitution for Europe (1940s-1960s) », Law & Social Inquiry, 32(1), February 2007 ; « Anatomie
d’une utopie juridique. Eléments pour une sociologie historique du fédéralisme européen : la
Constitution », in G. SACRISTE, L. ISRAËL, A. VAUCHEZ, L. WILLEMEZ (dir.), Sur la portée sociale
du droit. Usages et légitimité du registre juridique, Paris, PUF/CURAPP, 2005, p. 341-355 ; et
voir : E. STEIN, « Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution », American
Journal of International Law, 75(1), January 1981, p. 1-27 ; A. STONE SWEET, T. L. BRUNELL,
« Constructing a Supranational Constitution : Dispute Resolution and Governance in the European
Community », American Political Science Review, 92(1), March 1998, p. 63-81.
12
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
59
« nécessité » de cette réforme, qui vont durablement structurer, à travers la déclaration
de Laeken qui les transforme en « objectifs » conjoints, aussi bien le travail de la
Convention que l’architecture interne et le registre de justification du traité : réformer
les institutions (partie 1), réorganiser et constitutionnaliser les traités (partie 3).
Commandé en 1998 par la commission institutionnelle du Parlement européen (19941999) et rédigé par un groupe d’experts présidé par Giuliano Amato, le premier
rapport se présente comme l’exposé de trois stratégies distinctes (avec leurs options
et leurs variantes) pour « renforcer le caractère constitutionnel des traités » 13. Il est
rapidement suivi d’un deuxième rapport, sur une question relativement identique,
bien que présentée sous son aspect le plus technique, la « réorganisation des traités »,
cette fois-ci réalisée pour le compte de la Commission européenne par un groupe
d’experts coordonné par Claus-Dieter Ehlermann et Yves Mény 14. Quant au rapport
Duhamel, issu de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen
(1999-2004), il pointe la « forme » des textes qui régissent l’Union européenne
(« une accumulation de traités longs et compliqués » qui rend cet ensemble de textes
« difficilement utilisable tant par les professionnels que par les citoyens »), et propose
en conséquence la rédaction d’un « « traité cadre » unique, lisible et bref » qui ne
contiendrait que des « dispositions fondamentales de nature constitutionnelle », bref
une véritable « Constitution européenne » 15.
Le premier comité d’experts qui se réunit à partir de 1998 autour de Giuliano
Amato se compose de grands noms de la science politique et du droit, Stefano
Bartolini, Hervé Bribosia, Renaud Dehousse, Bruno De Witte, Luis Diez-Picazo,
Claus-Dieter Ehlermann, Yves Mény, Philippe Schmitter, Armin Von Bogdandy et
Joseph Weiler, que l’on retrouve pour la majorité d’entre eux (Bribosia, Dehousse,
De Witte, Diez-Picazo, Ehlermann, Mény, Von Bogdandy), dans le comité qui se
réunit l’année suivante pour rédiger un deuxième rapport, en compagnie de Grainne
de Burca, Allan Dashwood, Jean-Victor Louis, Francis Snyder, Antonio Tizzano,
Jacques Ziller et Philippe de Schoutheete (conseiller spécial et représentant du
commissaire Michel Barnier notamment chargé de la réforme des institutions). Autour
du futur vice-président de la Convention, Giuliano Amato, lui-même diplômé en droit
de l’Université de Pise (1960) et titulaire d’un master en droit constitutionnel comparé
de la prestigieuse Law School de l’Université de Columbia à New York (1962),
d’abord professeur à l’Université de Rome, avant d’être élu député et d’occuper
13
PARLEMENT EUROPÉEN, Quelle charte constitutionnelle pour l’Union européenne ?
Stratégies et options pour renforcer le caractère constitutionnel des traités, série politique 105,
mai 1999.
14
ROBERT SCHUMAN CENTRE FOR ADVANCED STUDIES, Un Traité fondamental pour l’Union
européenne. Etude sur la réorganisation des traités, Florence, IUE, 2000, suivi d’un rapport
remis quelques semaines plus tard sur la réforme des « procédures de révision des traités » :
ROBERT SCHUMAN CENTRE FOR ADVANCED STUDIES, Réformer les procédures de révision des
traités. Deuxième rapport sur la réorganisation des traités de l’Union européenne, Florence,
IUE, 2000.
15
PARLEMENT EUROPÉEN, Rapport sur la constitutionnalisation des traités, A5-0289/2000,
12 octobre 2000.
60
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
différentes fonctions ministérielles, ministre de la Réforme constitutionnelle de 1998
à 1999, ministre des Finances de 1999 à 2000, et président du Conseil de 2000 à
2001, il faut souligner tout ce que la composition de ce groupe doit à la construction
sociale d’une communauté transnationale de spécialistes des institutions et du droit
communautaires, à l’intersection du champ académique international (droit et science
politique) et du champ bureaucratique supranational (juridique et administratif),
dont le point de rencontre géographique et social se trouve être l’IUE de Florence,
communauté que ce groupe tend à « incorporer » subtilement 16.
En dehors d’Hervé Bribosia (diplômé de droit européen et de droit international
de l’Université catholique de Louvain, membre de la représentation permanente
de la Belgique durant la conférence intergouvernementale qui devait conduire au
traité d’Amsterdam, membre du groupe des conseillers politiques de la Commission
européenne et par la suite mis à disposition du secrétariat permanent de la Convention
européenne), ou de Claus-Dieter Ehlermann (docteur en droit de l’Université de
Heidelberg, directeur général du service juridique de la Commission européenne de
1980 à 1990, puis directeur général de la DG Concurrence de 1990 à 1995, avant
d’intégrer l’organe juridique d’appel de l’Organisation mondiale du commerce de
1995 à 2002, puis de rejoindre le cabinet de conseil juridique Wilmer, Cutler &
Pickering en 2002), les trajectoires croisées des différents universitaires membres
de ce groupe d’experts, qui passent et/ou se terminent toutes par l’IUE de Florence,
balisent en effet une grande partie de l’espace académique international en science
politique et en droit : Universités de Florence, Trieste ou Genève (Stefano Bartolini),
IEP de Paris (Renaud Dehousse), Université libre de Bruxelles (Jean-Victor Louis),
Université de Maastricht (Bruno De Witte), Université de Malaga (Luis Diez-Picazo),
Institut Max Planck de droit public comparé et de droit international de Heidelberg,
Université libre de Berlin ou Université Goethe de Francfort (Armin Von Bogdandy),
Université La Sapienza de Rome (Antonio Tizzano, avocat général à la Cour de justice
depuis 2000), Collège de Bruges (Jacques Ziller), University College de Londres et
London School of Economics (Francis Snyder), ou encore Université de New York
(Joseph Weiler) 17.
16
C’est en ce sens que la formation de communautés transnationales de juristes spécialisés
que décrivent par exemple Harm Schepel et Rein Wesseling pour le droit communautaire ou Mikael
Rask Madsen pour les droits de l’homme, a pu avoir des effets boomerang (suivant l’expression
de ce dernier), non seulement sur les champs juridiques nationaux, mais plus généralement sur
le champ du pouvoir européen lui-même : H. SCHEPEL, R. WESSELING, « The Legal Community :
Judges, Lawyers, Officials and Clerks in the Writing of Europe », European Law Journal, 3(2),
June 1997, p. 165-188 ; M. RASK MADSEN, L’émergence d’un champ des droits de l’homme dans
les pays européens : enjeux professionnels et stratégies d’Etat au carrefour du droit et de la
politique (France, Grande-Bretagne et pays scandinaves, 1945-2000), Thèse pour le doctorat
en sociologie, Paris, EHESS, 2005.
17
Le cas de Joseph Weiler, diplômé de l’Académie de droit international de La Haye,
titulaire d’un master de l’Université de Cambridge et d’un doctorat de l’IUE de Florence (1982),
aujourd’hui professeur à la Law School de l’Université de New York, titulaire de la chaire
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
61
Or, si cette expertise académique a pu avoir des effets quelconques sur le cours
des mobilisations proprement politiques en faveur d’une Constitution européenne, ce
n’est pas tant en raison de la force propre de l’argumentation spécifique développée
dans ces différents rapports, qu’en raison du succès de la stratégie d’importation des
catégories et des modes de raisonnement propres à ces savoirs académiques dans
l’espace spécifiquement politique – passage qui aura largement été favorisé par
une série d’agents « doubles ». Bien qu’il s’agisse d’une enceinte parlementaire, il
faut ainsi souligner la très forte sur-représentation des professionnels du droit et des
institutions dans la composition de la commission des affaires constitutionnelles du
Parlement européen 18, ainsi que dans la composition de la délégation du Parlement
européen à la Convention qui en est largement issue. Outre que, sur les seize
représentants du Parlement européen à la Convention, la moitié (huit sur seize) est
en effet membre de plein exercice de la commission des affaires constitutionnelles
du Parlement européen (1999-2004) – douze sur seize si l’on y ajoute les membres
suppléants –, dont le président de cette délégation, Iñigo Mendez de Vigo, et son
deuxième vice-président, Andrew Duff, directeur du Federal Trust, et que cette
proportion s’élève à plus de quatre cinquièmes (quatorze sur seize) si l’on prend en
compte les positions occupées, soit dans la commission des affaires institutionnelles
de ce même Parlement (1994-1999), soit au sein de l’intergroupe du Parlement
européen pour une Constitution européenne, soit au sein de la Convention chargée de
rédiger la charte des droits fondamentaux, il faut en effet souligner que la moitié (huit
sur seize) est diplômée en droit (de la licence au doctorat) – plus un énarque et deux
diplômés en science politique (trois si l’on prend en compte les doubles diplômes) – et
que la même proportion (huit sur seize) a exercé une profession dans l’enseignement
supérieur – sachant que cinq ont exercé une profession dans le secteur de la presse,
de l’édition ou des médias – et que, dans le groupe de douze personnes à forte
multiplicité de positions dans ces instances de réforme institutionnelle de l’Union, six
Jean Monnet sur l’Union européenne, est exemplaire des voies de circulation internationale de
la notion de « constitutionnalisation » (et de « constitution ») du langage de l’activité pratique
des acteurs juridiques de la construction européenne au langage de la description (et de la
prescription) savante des observateurs de cette construction (il est le spécialiste mondialement
reconnu de la Cour de justice des Communautés européennes), et vice-versa : J. H. H. WEILER,
The Constitution of Europe. « Do the New Clothes Have an Emperor ? » and other Essays on
European Integration, Cambridge, Cambridge University Press, 1999 ; et : « A Constitution for
Europe ? Some Hard Choices », Journal of Common Market Studies, 40(4), November 2002,
p. 563-580.
18
Pour une analyse plus détaillée de cette commission : A. COHEN, J. WEISBEIN,
« Laboratoires du constitutionnalisme européen. Expertises académiques et mobilisations
politiques dans la promotion d’une Constitution européenne », Droit & Société, 60, 2005,
p. 353-371 ; et les travaux de G. MARREL, « Les constituants au Parlement européen. Profils,
trajectoires et capital juridique des eurodéputés impliqués dans l’activité constitutionnelle sous
la 5e législature (1999-2004) », papier présenté lors de la journée d’études Capitales et capitaux
juridiques en Europe, Université Paris 1, CRPS-CURAPP, 15 septembre 2006.
Non
Oui
Non
Oui
Oui
Non
Oui
Oui
Oui
Oui
Elmar Brok
Timothy Kirkhope
Luis Marinho
Hanja Maij-Weggen
Andrew Duff
Olivier Duhamel
Sylvia-Yvonne Kaufmann
Jens-Peter Bonde
Iñigo Mendez de Vigo
Johannes Voggenhuber
***
Oui
Oui
Oui
***
***
Oui
***
***
***
Oui
Interg
***
***
Oui
***
***
Non
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
Affco
Non
Non
Non
Oui
Oui
(suppléant)
Oui
(suppléant)
Oui
(suppléant)
Oui
(suppléant)
Oui
Oui
(suppléant)
Oui
Non
Oui
Non
Oui
Oui
Oui
Non
Oui
Cominst
Non
Non
Non
Non
Oui
(suppléant)
Non
2
3
3
3
3
3
4
1
1
1
1
Direct
0
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
1
Indirect
0
0
0
0
2
3
3
3
3
3
3
4
2
2
2
2
Total
0
0
1
1
2
Légende : CCharte : Convention sur la charte des droits fondamentaux (1999-2000) ; Interg : Intergroupe du Parlement européen pour une Constitution
européenne (1999-2004) ; Affco : Commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen (1999-2004) ; Cominst : Commission des affaires
institutionnelles du Parlement européen (1994-1999). Le signe *** indique qu’aucune donnée n’a pu être recueillie. Sous l’intergroupe Constitution
européenne au PE, créé en juillet 1999 à l’initiative de Jo Leinen, membre du PSE et président de l’UEF, et dont le secrétariat est sous-traité à l’UEF,
voir : L. DUTOIT, « L’influence au sein du Parlement européen : les intergroupes », Politique européenne, 9, hiver 2003, p. 123-142. Le fait d’être membre
de l’une de ces instances est considéré comme un lien « direct » et membre suppléant comme un lien « indirect ».
Non
CCharte
Non
Non
Non
Non
Non
Alain Lamassoure
Nom
Linda McAvan
Cristiana Muscardini
Anne Van Lancker
Antonio Tajani
Klaus Hänsch
Délégation du Parlement européen à la Convention européenne
62
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
63
(voire sept avec Klaus Hänsch) sont issus de l’université ou de la recherche, dont trois
professeurs de droit, Olivier Duhamel, Luis Marinho et Iñigo Mendez de Vigo.
Il n’est pas besoin de rappeler qu’Olivier Duhamel est professeur de droit
constitutionnel et de science politique à l’Université Paris 1 et à l’IEP de Paris. Mais
il n’est sans doute pas d’illustration plus exemplaire de cette relation entre savoirs
juridiques et mobilisations politiques que le président de la délégation du Parlement
européen à la Convention, Iñigo Mendez de Vigo, dont toute la trajectoire se situe à
l’intersection de la politique et du droit. Conseiller juridique du Parlement espagnol à
partir de 1981 (il est nommé directeur des relations interparlementaires en 1982) puis
conseiller spécial auprès du secrétaire général du Conseil de l’Europe entre 1984 et
1989 (Marcelino Oreja, membre de la Commission européenne de 1994 à 1999), Iñigo
Mendez de Vigo est en même temps professeur de droit constitutionnel à la faculté
de droit de l’Université Complutense à Madrid entre 1981 et 1984 puis professeur
de droit communautaire à l’Université catholique San Pablo de Madrid entre 1986 et
1991 (il est aussi professeur invité de l’Institut international des droits de l’homme de
Strasbourg entre 1986 et 1989), et finalement titulaire de la chaire Jean Monnet de la
faculté de droit de la Complutense de 1999 à 2003 et président du conseil de direction
de l’Institut d’études européennes de l’Université San Pablo, tout en poursuivant une
activité d’avocat au barreau de Madrid, en tant qu’associé de différents cabinets,
dont finalement le sien propre. Avec l’accession de l’Espagne aux Communautés
européennes en 1989, et après son adhésion au Partido Popular, Mendez de Vigo
devient député du Parlement européen, réélu en 1994 et 1999. Membre de la
commission institutionnelle 1994-1999 (dont il est vice-président), puis de la
commission des affaires constitutionnelles 1999-2004, il est désigné comme président
de la délégation du Parlement européen à la première Convention, qui se réunit de
décembre 1999 à octobre 2000 (et dont il est le vice-président), puis comme président
de la délégation du Parlement européen à la Convention européenne, membre du
Praesidium. Ces différentes fonctions le conduisent notamment à représenter le
Parlement européen lors des différentes conférences intergouvernementales, en 1997
pour le traité d’Amsterdam et en 2001 pour le traité de Nice.
Par la multiplicité de ses positions institutionnelles, nationales et internationales,
tout autant que par sa professionnalisation européenne, qui mettent en évidence les
canaux de circulation internationale du capital juridique et l’espace institutionnel
transnational dans lequel il peut être valorisé, sous différentes formes, Iñigo Mendez
de Vigo incarne de manière idéal-typique la figure de l’entrepreneur politique issu
du monde académique qui a largement favorisé le passage du discours savant sur
les institutions et le droit de l’Union européenne dans le répertoire des mobilisations
politiques sur la forme politique de l’Union européenne 19. Or, au-delà de sa
Comme le souligne Carlos Closa Montero, en Espagne, seuls les universitaires spécialisés
dans les « affaires européennes », et particulièrement les juristes, se sont véritablement mobilisés à
propos de la Constitution européenne. Dans ce registre politico-savant, Iñigo Mendez de Vigo était
là aussi omniprésent, membre du Consejo para el debate sobre el futuro de la Union europea, créé
dans les locaux du ministère des Affaires étrangères pour le secrétariat général de la présidence
19
64
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
trajectoire individuelle, c’est une série de propriétés et de trajectoires similaires que
tendent à personnifier collectivement les membres de la Convention européenne.
La Convention européenne dans son espace social et politique transnational
Originale, la mise en place d’une assemblée politique pour rédiger un projet de
traité n’en est pas pour autant inédite si l’on se rappelle que la rédaction du premier
projet de Constitution européenne dans les années cinquante avait été confiée à
une assemblée ad hoc, aux caractéristiques et aux enjeux comparables à ceux de
la Convention 20. Cette politisation (relative) par rapport aux modalités habituelles
de réforme des traités, n’en a pas pour autant dépossédé les acteurs spécialisés dans
ce type de travail, aussi bien parmi le personnel bureaucratique et diplomatique de
l’UE 21 que parmi son personnel juridique et politique.
Certes, le capital politique collectif des membres de la Convention européenne
est particulièrement élevé. On compte en effet en son sein (parmi les représentants
de l’Europe des quinze, n = 64, et en ne prenant en compte que la plus haute position
politique occupée) un ancien président de la République, cinq anciens Premiers
ministres ou présidents du Conseil, sept anciens ou actuels Vice-Premiers ministres
(ou chancelier ou président du Conseil), soit treize titulaires des plus hautes fonctions
politiques dans leur pays respectif, ainsi que dix-huit ministres, six secrétaires ou
sous-secrétaires d’Etat, et vingt-six députés, sénateurs ou parlementaires européens
(anciens ou actuels), dont un ancien président du Parlement européen ; et (parmi les
représentants de l’Europe des 10 + 3 pays candidats, n = 39), un ancien président de
la République, trois anciens Premiers ministres, deux Vice-Premiers ministres, quinze
ministres, quatre secrétaires d’Etat et treize parlementaires (anciens ou actuels).
Mais, hors ce capital politique, qui est au principe même de leur nomination à la
Convention, cette assemblée tend aussi à agréger un groupe d’acteurs qui, du point de
vue tant de leurs propriétés que de leur trajectoire, dispose d’un capital académique
à la fois important et spécialisé, avec une forte proportion de juristes de formation
ou de profession, et dont la surface sociale totale, loin de se limiter aux positions
occupées au sein des institutions politiques nationales (gouvernements et parlements)
ou européennes (Parlement, Commission ou Conseil), couvre une très large partie de
l’espace transnational européen.
du gouvernement, et du Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estrategicos, un
think tank créé en 2002 dans cette perspective : C. CLOSA MONTERO, « The Spanish Intellectural
Debate on the Future of the EU: Who was Mobilized and with What Effects ? » South European
Society of Politics, 9(1), Summer 2004, p. 82-96.
20
A. COHEN, « La Constitution européenne. Ordre politique, utopie juridique et guerre
froide », Critique internationale, 26, janvier 2005, p. 119-131.
21
Voir la contribution d’Yves BUCHET DE NEUILLY dans ce même ouvrage.
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
65
Ce développement s’appuie sur une analyse des propriétés et des trajectoires des membres
de la Convention européenne (notamment le niveau de diplôme, le type de formation, la
trajectoire professionnelle et les positions institutionnelles occupées). Les données portent sur
la population des 105 individus (sur un total répertorié de 246) membres de la Convention au
moment de l’adoption du projet de Constitution, c’est-à-dire les représentants des chefs d’Etat
et de gouvernement, des parlements nationaux, du Parlement européen, de la Commission
européenne, issus des pays membres de l’Union européenne (66) et des pays candidats (39),
en incluant bien entendu la présidence de la Convention, hors suppléants et observateurs, dont
certains ont activement participé aux travaux conventionnels. Par convention, on désigne les
pays de l’Europe des 15 par la mention UE 15 et les pays candidats par la mention UE 25 + 3.
A l’exception du Praesidium, cette liste ne tient pas compte des nombreux remplacements au
sein de la Convention entre mai 2002 (remplacement de Joao de Vallera par Ernani Rodrigues
Lopez) et mai 2003 (remplacement de Matti Vanhanen par Jari Vilen), qui représentent 22%
du total (23 conventionnels sur les 105 pris en compte). L’enquête prosopographique a été
réalisée à partir des curriculums vitae déposés par les membres de la Convention sur le site
Internet : http://european-convention.eu.int. Ces données déclaratives ont été complétées par
des informations biographiques accessibles en ligne sur différents sites Internet, personnels
ou officiels (organisations internationales, gouvernements, partis politiques, fondations), ainsi
que par des notices biographiques tirées des différentes versions nationales ou internationales
du who’s who (dont certaines sont désormais accessibles en ligne : http://www.whoswhosutter.com) et des index biographiques édités par K. G. Saur dans leur édition la plus récente.
La liste des membres de la Convention a été établie à partir du site Internet (http://europeanconvention.eu.int/Static.asp?lang=FR&Content=Composition) et du « Rapport de la présidence
de la Convention au président du Conseil européen » (CONV 851/03). Certaines données n’ont
pas pu être renseignées et peuvent donc être manquantes. Le nombre de conventionnels inclus
dans les différents décomptes présentés est à chaque fois précisé (n = x). A titre indicatif, la date
de naissance moyenne est 1949, avec une variation sensible pour les membres de la Convention
UE 15 (1947) et UE 25 + 3 (1951) et des écarts importants entre pays, du Luxembourg (1938) à
la Bulgarie (1963), mais sur des moyennes peu significatives (deux ou trois individus).
En ce qui concerne tout d’abord le type de diplômes répartis par disciplines
académiques, la Convention regroupe une population d’environ 68% de diplômés
en droit, en économie, en sciences politiques et apparentés (35% en droit, 18% en
économie, 11% en sciences politiques et trois énarques). Parmi les membres de la
Convention UE 15 (n = 66 individus) diplômés de l’enseignement supérieur (n = 61)
– et si l’on écarte les quatre représentants (dont les trois Suédois) pour lesquels
aucune donnée n’a pu être recueillie (n = 57) –, on compte une proportion de 43% de
diplômés en droit 22, 15% en économie et autant en sciences politiques, disciplines
Rapportés au nombre total de conventionnels UE 15 pour lesquels on dispose de données
(n = 62), il y a donc une proportion de 40 % de diplômés en droit au sein de la Convention (45%
si l’on prend en compte des doubles cursus dans lesquels le droit n’est pas le diplôme principal et
sans tenir compte des énarques ou des diplômes hybrides comme la « public administration »),
ce qui est sensiblement plus élevé que dans la plupart des assemblées parlementaires des pays de
l’Union à la fin des années 1990, ou que dans les institutions européennes telles que la Commission.
C’est plus qu’en France et aux Pays-Bas, ou en Allemagne, où ils représentent respectivement
environ un quart et un cinquième des parlementaires, nettement plus qu’au Danemark, où ils
22
66
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
plus ou moins rattachées aux facultés de droit, auxquels il faut ajouter (exception
française oblige) les énarques, soit un total de 80% pour ce conglomérat, certes
disparates, mais que l’on peut comparer, pour en souligner la domination, aux 12%
constitués par le conglomérat tout aussi disparate des autres sciences sociales (parmi
lesquelles la philosophie, les lettres, la psychologie, la sociologie et les sciences de
l’éducation), ou encore des 5% constitués par les « sciences dures » (aussi variées que
la médecine, la neurologie ou la chimie). Même si cette domination reste nette parmi
les membres de la Convention UE 25 + 3 diplômés de l’enseignement supérieur (n =
39 individus), soit 23% de diplômés en droit et autant en économie, et seulement
5% en sciences politiques – c’est-à-dire un total de 51%, voire de 66% si l’on tient
compte des réorientations, parfois drastiques (de l’ingénierie technique aux relations
internationales, de la physique à l’économie) –, elle laisse plus de place aux sciences
dures (12%) ou à la médecine (7%).
Parmi les 25 % de conventionnels UE 15 qui sont titulaires d’un doctorat (quatorze
sur n = 55, soit 21% du total), on compte un peu plus de 40% de doctorats en droit, tandis
que parmi les 54 % de conventionnels UE 25 + 3 qui sont titulaires ou (dans un cas) en
cours de doctorat (dix-huit sur n = 33, soit 46% du total), on compte à l’inverse 44%
de doctorats en économie (dont la moitié obtenus aux Etats-Unis) et moitié moins en
droit. Avec des disparités nationales sensibles puisque, parmi la délégation portugaise,
qui compte cinq personnes, quatre ont suivi un cursus en droit et un en économie (le
droit domine dans les délégations autrichienne, belge, espagnole, luxembourgeoise,
portugaise, bulgare, hongroise, la France présentant un cas d’équilibre intéressant
avec deux diplômés en droit, deux en économie et trois diplômes de l’ENA dont un
couplé avec le droit) ; et que, parmi les titulaires du doctorat, on compte par exemple
trois luxembourgeois sur un total de trois représentants, ce qui est aussi le cas pour les
délégations polonaise, roumaine et turque.
Enoncées de manière globale, ces données ne rendent pas totalement compte des
effets bien réels du type et du niveau de diplôme sur le travail parlementaire au sein
de la Convention. Si l’on entre dans le détail de la répartition au sein des groupes de
travail constitués en son sein, on constate par exemple que, sur les six conventionnels
UE 15 membres du groupe de travail sur la personnalité juridique de l’Union (n = 6),
Amato (président), Einem, Muscardini, Palacio, Tajani, Tiilikainen et Voggenhuber,
cinq sont titulaires d’un diplôme en droit et un en science politique ; que, sur les treize
conventionnels UE 15 membres du groupe de travail sur la subsidiarité (n = 13),
représentent moins d’un dixième des parlementaires, à un niveau à peu près équivalent à celui
de l’Italie (environ 40%). C’est plus qu’à la Commission européenne pour la période récente
(25%), bien que celle-ci ait connu des taux relativement élevés de recrutement parmi les diplômés
en droit (de l’ordre de 45 à 50% jusqu’aux années 1980). Sur ces deux points de comparaison :
H. BEST, M. COTTA (ed.), Parliamentary Representatives in Europe 1848-2000 : Legislative
Recruitment and Careers in Eleven European Countries, Oxford, Oxford University Press, 2000 ;
A. MACMULLEN, « European Commissioners 1952-1995 : National Routes to a European Elite »,
in N. NUGENT (ed.), At the Heart of the Union : Studies of the European Commission, London,
Macmillan, 1997, p. 27-48.
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
67
Mendez de Vigo (président), Avgerinos, Bonde, Bösch, Brok, Costa, Dini, Hain,
Marinho, Meyer, Rodrigues Lopes, Teufel et Timmermans (Matti Vanhanen n’étant
pas pris en compte), sept sont titulaires d’un diplôme en droit ; ou encore que, parmi
les quinze conventionnels UE 15 membres du groupe de travail « sécurité et justice »
(n = 14), John Bruton (président), Costa, De Gucht, Farnleitner, Fayot, Haenel,
Heathcoat-Amory, Kirkhope, Lekberg, Mendez de Vigo, Meyer, Skaarup, Tajani, Van
Lancker, Vitorino (de Vries et Di Rupo n’étant pas pris en compte puisqu’ils y ont
laissé siéger leur suppléant, de Bruijn et Nagy), onze sont titulaires d’un diplôme en
droit.
Le tableau qui suit illustre les effets de ces propriétés scolaires sur la composition
du Praesidium de la Convention européenne, qui comprend douze membres (quatorze
si l’on tient compte cette fois-ci des remplacements), auxquels il faut ajouter un
membre « invité » représentant les pays candidats, parmi lesquels on compte, hors le
cas particulier de Valéry Giscard d’Estaing, neuf diplômés en droit (dont trois couplés
avec l’économie et trois avec les sciences politiques).
Comme le laisse entrevoir ce tableau, nombre de conventionnels ont réalisé une
partie de leur cursus universitaire dans un autre pays que leur pays de nationalité.
Outre Giuliano Amato, c’est notamment le cas des représentants successifs de la
Grèce au Praesidium, Giorgos Katiforis et Giorgos Papandreou, qui ont tous deux
obtenu un master à la London School of Economics avant que Katiforis ne devienne
conseiller économique de Papandreou, Premier ministre. Mais c’est aussi le cas de
José Borrell ou de Lamberto Dini qui ont fait une partie de leurs études aux Etats-Unis,
à l’Université de Stanford, où José Borrell a obtenu son master, ou aux Universités
du Minnesota et du Michigan, où Lamberto Dini a fait ses études postgraduate ; et de
ceux, plus nombreux, qui ont fait une partie de leurs études en Europe, à l’Université
libre de Bruxelles, où Andrew Duff et Linda McAvan ont obtenu leur diplôme de
master, à l’IUE de Florence, où Gijs de Vries a fait ses études postgraduate, ou à
l’IEP de Paris où les trois représentants luxembourgeois, Ben Fayot, Paul Helminger
et Jacques Santer, ont obtenu leur diplôme (notamment couplé, pour Helminger, avec
un master en science politique de l’Université de Stanford, et pour Santer, avec un
doctorat en droit de l’Université de Strasbourg).
Plus généralement, sur les 105 membres de la Convention – et si l’on écarte les
cinq représentants pour lesquels aucune donnée n’a pu être recueillie (n = 100) –,
trente-sept ont effectué une partie de leur cursus universitaire dans un autre pays que
le leur (soit plus de 35%), dont quinze aux Etats-Unis (soit environ 15%). Mais ces
données globales ne tiennent pas compte d’une différence nette entre la « vieille » et
la « nouvelle » Europe : si moins d’un dixième des membres de la Convention UE
15 a obtenu un diplôme universitaire (undergraduate ou postgraduate) aux EtatsUnis, ils représentent près du quart des membres de la Convention UE 25 + 3 ; de
la même manière, si, au total, un quart des membres de la Convention UE 15 ont
fait une partie de leurs études à l’étranger, c’est plus de la moitié des membres de
la Convention UE 25 + 3, majoritairement aux Etats-Unis (Princeton, Georgetown,
Washington ou Harvard), en Grande-Bretagne (LSE, King’s College ou Oxford), et,
plus marginalement, en France (IEP de Paris, IAAP-ENA) ou, pour les plus âgés, en
Union soviétique.
Niveau de diplôme
Droit
Economie
Droit
Economie
Droit/Relations internationales
Droit/Economie
–
Science politique/Philosophie
Droit/Economie
Droit
Droit/Science politique/Sociologie
Sociologie
Histoire/Economie
Economie/Droit
Droit/Science politique
Polytechnique/Ecole nationale d’administration
Universités de Cologne, Paris et Berlin
Université d’Athènes/LSE
Université Complutense
***
Amherst College/LSE
Université de Ljubljana
Manchester Polytechnic/Université de Londres
Université de Lisbonne
Discipline
Université de Pise/Université de Columbia (Law School)
Ecole supérieure de commerce de Paris
University College de Dublin/Kings Inns
Université de Copenhague
Ecole diplomatique
Université de Namur/Université de Louvain
Université
Légende : Giorgos Papandreou a succédé à Giorgos Katiforis au sein du Praesidium en février 2003 ; Alfonso Dastis a succédé à Ana Palacio en mars
2003. Alojz Peterle était « invité » au sein du Praesidium en tant que représentant des pays candidats. Par convention, tous les diplômes universitaires
de trois ans supérieurs au baccalauréat (undergraduate) sont indiqués comme Licence (notamment les bachelors of arts), et les diplômes de quatre
à cinq ans supérieurs au baccalauréat (postgraduate) comme Master (notamment les maîtrises). Dans le cas des « écoles » et « grandes écoles », est
mentionné en lieu du niveau de diplôme leur nom ou leur acronyme. Sont précisés deux diplômes lorsqu’il s’agit d’un diplôme universitaire et d’une
école professionnelle (comme les Inns) ou lorsque la discipline est différente.
Master
ESCP
Licence/Inn
Master
Licence/Diplôme
Licence/Doctorat honoris
causa
Giscard d’Estaing Polytechnique/ENA
Hänsch
Master/Doctorat
Katiforis
Master
Mendez de Vigo Licence
Palacio
Licence
Papandreou
Master
Peterle
Licence
Stuart
Master
Vitorino
Master
Amato
Barnier
Bruton
Christophersen
Dastis
Dehaene
Nom
Formation des membres du Praesidium de la Convention européenne
68
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
69
En ce qui concerne maintenant le type de professions exercées réparties par
secteurs d’activités, on constate que, parmi les membres de la Convention UE
15 (n = 61), une proportion importante a exercé une activité professionnelle dans
l’enseignement supérieur (enseignants ou chercheurs), de l’ordre de 30 à 40%
(voire un peu plus si l’on ajoute l’enseignement secondaire). Comparé aux autres
secteurs, la justice (avocats et magistrats), d’une part, la presse, l’édition et les médias
(essentiellement journalistes… et italiens), d’autre part, qui constituent les deux
autres secteurs les plus importants numériquement (de l’ordre de 10% chacun) – avant
l’administration et la diplomatie, les affaires et la banque, ou encore la médecine –,
c’est donc le secteur dominant à la Convention, caractéristique que l’on retrouve
accentuée parmi les membres de la Convention UE 25 + 3 (n = 37), puisque de l’ordre
de 40 à 50% d’entre eux ont exercé une activité professionnelle dans l’enseignement
supérieur, même si l’administration et la diplomatie tendent ici à prendre le pas
sur la justice et la presse 23. Si, parmi les membres de la Convention ayant exercé
une activité professionnelle dans l’enseignement supérieur, Giuliano Amato avait
déjà une longue carrière universitaire derrière lui (1964) au moment de prendre
des responsabilités au sein des instances dirigeantes du PSI (1978) et de devenir
député (1983) puis ministre (1987), d’autres ont eu des fonctions politiques presque
simultanément, comme Gijs de Vries, né en 1956, enseignant en science politique
à l’Université de Leiden (1981-1984) en même temps que conseiller municipal de
23
Ces chiffres sont volontairement laissés dans le vague tant cette catégorisation par
professions s’avère difficile à mettre en pratique sur une population de ce type et sans une
enquête par entretiens biographiques. Si le nombre de conventionnels n’ayant jamais exercé de
profession « avant » leur entrée en politique (que celle-ci ait débuté par un mandat local, des
responsabilités partisanes ou directement au sein d’un cabinet ministériel) est relativement faible,
les notices biographiques ne permettent pas toujours de déterminer si les professions indiquées
ont été effectivement exercées – c’est notamment le cas pour les « avocats » (l’exemple de
John Bruton, qui fait publiquement état du fait qu’il n’a jamais pratiqué, étant rarissime) – et si
elles l’ont été « avant » l’exercice de la « profession politique » proprement dite. Ces chiffres
paraissent tellement élevés par rapport à d’autres institutions, européennes ou nationales, qu’il
faut néanmoins préciser que, pour autant que l’on puisse en juger, il s’agit bien d’une profession
exercée effectivement entre la sortie du diplôme et les premières responsabilités politiques
(ou l’exercice d’une autre profession) et non pas seulement d’un « enseignement » exercé à
titre secondaire, comme c’est souvent le cas des professionnels en tous genres qui font valoir
leur « expertise » sur le marché de l’enseignement supérieur. Quel que soit le critère adopté,
néanmoins, c’est numériquement le groupe le plus important au sein de la Convention. Sur ces
considérations méthodologiques, voir : M. OFFERLÉ (dir.), La profession politique 19e-20e siècles,
Paris, Belin, 1999, particulièrement son introduction : « Professions et profession politique »,
p. 7-34 ; B. LACROIX, « Six observations sur l’intérêt de la démarche prosopographique
dans le travail historiographique », in J.-M. MAYEUR, J.-P. CHALINE, A. CORBIN (dir.), Les
parlementaires de la Troisième République, Paris, Publications de la Sorbonne, 2003, p. 27-42 ;
et Y. DEZALAY, M. RASK MADSEN, « La construction européenne au carrefour du national et de
l’international », in A. COHEN, B. LACROIX, P. RIUTORT (dir.), Les formes de l’activité politique.
Eléments d’analyse sociologique XVIIIe – XXe siècle, Paris, PUF, 2006, notamment p. 293 et s.
70
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
Leiden (1982-1984), avant de devenir député européen (1984), tête de liste du VVD
aux élections européennes (1989).
Plus qu’un profil professionnel spécifique, c’est bien évidemment la multiplicité
d’activités professionnelles et de positions institutionnelles qui caractérise la
trajectoire de la plupart des membres de la Convention. A l’image d’Iñigo Mendez de
Vigo, les conventionnels cumulent les activités et les positions dans les secteurs les
plus variés, au niveau national et international, local et européen. Ainsi, le représentant
portugais de la Commission, Antonio Vitorino, né en 1957, a successivement été
député (1980) et secrétaire d’Etat au Portugal (1984), avant de devenir secrétaire
d’Etat à Macao (1986), puis de revenir au Portugal en tant que juge à la Cour
constitutionnelle (1989), alternant alors les responsabilités nationales et européennes
suivant un rythme de métronome, député européen (1994), ministre et Vice-Premier
ministre portugais (1995), puis commissaire européen (1999), le tout en poursuivant
une carrière universitaire continue à Lisbonne où il est professeur assistant (1982)
puis professeur (1986). De la même manière, mais dans un style et un périmètre
plus hexagonal, le représentant du Parlement français Hubert Haenel, né en 1942,
magistrat dans l’administration centrale du ministère de la Justice, secrétaire général
du Conseil supérieur de la magistrature, puis conseiller technique à la présidence de
la République pour les questions juridiques et judiciaires (1975-1977), professeur
associé à l’Université d’Aix-Marseille III (1976), membre du Conseil d’Etat (1977),
n’a cessé d’alterner ou de cumuler les positions locales, nationales, voire européenne,
comme maire (1977), sénateur (1986), vice-président du Conseil régional d’Alsace
(1992), président de la délégation du Sénat pour l’Union européenne (1999) et
membre de la Convention de la charte (2000).
De fait, l’analyse des trajectoires antérieures à l’entrée à la Convention permet
d’éclairer la surface sociale totale couverte par les conventionnels, surface qui va,
dans un dégradé subtil, du Fond monétaire international (dont Lamberto Dini est
ancien directeur exécutif) au Collège de Bruges (dont Jean-Luc Dehaene est président
du conseil d’administration), en passant par le conseil des barreaux européens (dont
Ana Palacio est la vice-présidente), les cabinets de consulting comme KREAB
(dont Henning Christophersen est senior partner), les think tanks comme le Federal
Trust (dont Andrew Duff est ancien directeur), mais aussi les entreprises publiques
ou privées (dans lesquelles un certain nombre de conventionnels ont ou ont eu des
responsabilités en tant qu’administrateur ou dirigeant) ; et, plus encore, sur l’espace
politique transnational total dans lequel s’inscrivent ces trajectoires. Cet espace s’étend
par exemple aux organisations partisanes transnationales, ce qui semble aller de
soi 24, mais aussi au Mouvement européen, aussi bien dans sa version internationale,
le MEI, dont Valéry Giscard d’Estaing est ancien président (1989-1997) et président
On doit ainsi rappeler que la structuration interne de ce type d’enceintes de négociation
des traités doit beaucoup à des organisations qui leur sont « extérieures » : K. M. JOHANSSON,
« Another Road to Maastricht : The Christian Democrat Coalition and the Quest for European
Union », Journal of Common Market Studies, 40(5), December 2002, p. 871-893.
24
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
71
d’honneur, que dans ses versions nationales, le ME France, dont aussi bien Hubert
Haenel, Alain Lamassoure, Pierre Lequiller, que Pierre Moscovici (un temps membre
de la Convention) sont actuel(s) ou ancien(s) président(s) ou vice-président(s), le ME
Finlande (Vilen), Irlande (Roche), Allemagne (Brok, à la fois vice-président du ME et
président de l’Europa-Union), etc. Cet espace inclut bien évidemment la Convention
qui a rédigé la charte des droits fondamentaux, dont une proportion importante des
conventionnels UE 15 étaient membres (25%), mais aussi les différentes assemblées
parlementaires qui, tout en se situant en dehors de l’Union européenne, participent du
système de division internationale du travail politique qui s’est institutionnalisé sous
cette forme dans les années cinquante, c’est-à-dire les assemblées parlementaires du
Conseil de l’Europe, de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), de l’Organisation
du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ou de l’Organisation pour la sécurité et la
coopération en Europe (OSCE).
Avec les délégations pour les négociations d’adhésion, et plus marginalement
les positions d’observateur (à la Commission) et les missions (auprès de l’UE ou de
l’OTAN), c’est d’ailleurs dans ce type d’assemblées que les représentants des pays
candidats se sont majoritairement « socialisés » à la politique européenne puisqu’un
quart au moins des membres de la Convention UE 25 + 3 sont ou ont été membres
de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, la représentante slovaque Irena
Belohorska cumulant, par exemple, les mandats aux assemblées parlementaires du
Conseil de l’Europe, de l’UEO et de l’OTAN.
Tant vantée au moment de la Convention, la méthode dite du consensus avait
ainsi pour pré-condition silencieuse un accord des dispositions sociales les plus
pertinentes dans cet espace institutionnel, qui allait bien au-delà des clivages partisans
par ailleurs déniés par la disposition alphabétique des conventionnels 25, ensemble de
dispositions qui ne se limitait pas à une socialisation antérieure au sein des institutions
transnationales dans lesquelles les membres de la Convention ont pu occuper des
positions, mais qui reposait bien plus profondément sur des formations académiques,
voire des activités professionnelles pré-accordées les unes aux autres 26. Seule une
25
On sait que le président de la Convention européenne, Valéry Giscard d’Estaing, a
imposé aux conventionnels de siéger dans l’hémicycle par ordre alphabétique (« de manière à
brouiller les frontières des composantes, des nations ou des partis »), alors que « les membres
socialistes du Parlement européen demandaient que les conventionnels siègent par groupe
politique » : P. MAGNETTE, « La Convention européenne : argumenter et négocier dans une
assemblée constituante multinationale », Revue française de science politique, 54(1), février
2004, p. 5-42, ici p. 19-20 (et note 1). On sait aussi toute l’importance de la transformation de
cet ordre dans l’institutionnalisation du Parlement européen : A. COHEN, « La « Révolution des
fauteuils » au Parlement européen. Groupes d’institution et institution du groupe », Scalpel.
Cahiers de sociologie politique de Nanterre, 2-3, 1997, p. 61-78.
26
Olivier Costa montre ainsi que « les parlementaires européens membres de la Convention
ont largement mis à profit les compétences spécifiques acquises au sein du PE », soulignant
à juste titre « l’impact des phénomènes d’institutionnalisation et de socialisation sur leurs
discours et leurs comportements » : O. COSTA, « La contribution de la composante « Parlement
72
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
analyse des propriétés sociales et des trajectoires professionnelles des acteurs de
la Convention peut ainsi permettre de réinscrire les ajustements spontanés de ces
dispositions aussi bien entre elles qu’au dispositif institutionnel (la délibération)
et à la procédure de décision (le consensus) qui ont structuré le travail interne de
la Convention, sorte de grand « colloque » « académique », avec temps de parole
et contributions écrites, groupes de travail et cercles de discussion, dans lequel le
« vote » et la « politique » pouvaient paraître mal venus.
Paul Magnette a souligné tout ce que le projet final de Constitution débattu
au sein de la Convention devait aux « modes de raisonnement » qu’ont largement
réussi à imposer dans cette enceinte des hommes comme Olivier Duhamel ou
Giuliano Amato 27. Or, au-delà du cas exemplaire de la Convention, il faut plus
généralement insister sur ce que la force des catégories juridiques et institutionnelles
ainsi mobilisées doit, non pas à la construction « logique » sous le jour de laquelle
elles se présentent, mais à la présence d’un bout à l’autre de la chaîne de production
de cette réforme institutionnelle d’une catégorie d’acteurs dont la « logique » des
institutions et du droit est le capital spécifique. Dans les luttes de concurrence qui
opposent entre elles, depuis les origines de la construction européenne, à travers
leurs multiples relations internationales, les différents types de noblesses d’Etat
(économiques, bureaucratiques, politiques et juridiques), et qui ont notamment pour
enjeu l’imposition du principe légitime sur lequel asseoir un nouvel ordre politique
spécifiquement européen (le marché, la compétence technique, la représentation
parlementaire et partisane, le droit), il semble bien, en effet, que la Constitution aurait
pu enregistrer, sur le mode du procès-verbal, un nouvel état des rapports de force
politique dont les professionnels du droit auraient pu tirer une source nouvelle de
pouvoir sur l’Etat, dans ses formes nationales et transnationale.
européen » aux négociations de la Convention », Politique européenne, 13, printemps 2004,
p. 21-41, ici p. 26 et 29 (et voir l’ensemble du numéro : « Réformer l’Europe : la Convention
européenne »). Mais il ne détaille pas les compétences et les socialisations acquises avant leur
entrée au Parlement européen et qui constituent autant de ressources pertinentes aussi bien au
sein du Parlement que de la Convention.
27
P. MAGNETTE, op. cit., p. 37 : « Des aspects importants du projet de traité adopté par la
Convention s’expliquent essentiellement par la prégnance de ces modes de raisonnement. La
fusion des traités et l’abolition des piliers, l’incorporation de la Charte dans le traité, la redéfinition
du système des compétences, la clarification de la typologie des normes, l’extension très nette
du domaine du vote à la majorité qualifiée et de la codécision, tous ces éléments qui constituent
les « progrès » les plus notables de la Convention ont été acceptés sur la base d’arguments
coulés en termes formels. Dans chacun de ces débats, c’est au nom de la simplification, et
par mimétisme constitutionnel, que les réformes furent proposées et acceptées ». Voir aussi :
P. MAGNETTE, « In the Name of Simplification : Coping with Constitutional Conflics in the
Convention on the Future of Europe », European Law journal, 11(4), July 2005, p. 432-451.
CONSTITUTIONNALISTES EN QUÊTE DE CONSTITUTION
73
Le projet de donner une Constitution à l’Union européenne, et tous les débats
que suscite cette entreprise, sont bien souvent décrits autour de couples d’oppositions
indistinctement politiques et savants tels que le fédéralisme et le souverainisme,
le supranational et l’intergouvernemental, la mondialisation et l’européanisation,
le néo-libéralisme et le néo-populisme… Autant de termes qui, pour structurer
l’espace des prises de positions publiques sur cette question, tendent à n’être que des
« labels » (ou des « stigmates ») autour desquels s’affrontent différents types d’élites
dans une configuration à la fois nationale et transnationale. Or, la (ré-)émergence
de la Constitution européenne comme thème de mobilisation au niveau national et
transnational doit au moins autant aux stratégies politiques que recouvre l’usage de
ces différents labels, que, de manière plus souterraine, aux transformations de longue
durée qui affectent les relations structurelles entre élites dominantes en Europe. Aux
transformations intrinsèques au champ politique transnational et à ses répercussions
au niveau national (du côté de l’offre), c’est-à-dire, d’une part, l’accroissement du
nombre de postes électifs qu’a provoqué l’élection du Parlement européen au suffrage
universel direct, la diversification des élites politiques européennes consécutive aux
différents élargissements (et notamment à des pays, comme l’Espagne ou le Portugal,
où les élites politiques sont traditionnellement et principalement juridiques et où les
passerelles entre champs d’activités professionnelles sont beaucoup plus importantes),
et, d’autre part, les nombreuses opportunités d’expertise offertes tant par les
institutions européennes que par les mouvements fédéralistes ou les think tanks proeuropéens répondent, en effet, (du côté de la demande) une série de transformations
morphologiques spécifiques à l’univers des élites, et particulièrement parmi les
professionnels du droit et des institutions, c’est-à-dire, d’une part, la formation
d’une communauté de spécialistes du droit et des institutions communautaires liée
à l’activité de la Cour de justice et à la création d’un marché européen du droit
(avec des cursus de formation universitaire nouveaux et un bouleversement des
hiérarchies traditionnelles entre les différentes branches du droit), et, d’autre part, les
transformations plus générales de l’activité juridique à l’échelle internationale qui ont
permis aux « juristes purs », d’une autre manière que les « marchands de droit » 28,
de valoriser leur « expertise » internationale sur différents marchés, nationaux et
internationaux, politiques et économiques.
De ce point de vue spécifique, la Constitution européenne peut être comprise
comme l’une des formes que tend à prendre la réaction sociale que les « juristes
purs » (et toute une fraction du monde savant avec eux) tentent d’apporter aux
transformations de l’ordre juridique et politique national et international que les
« marchands de droit » ont largement réussi à imposer et à leur imposer, et dont la
28
A. BANCAUD, Y. DEZALAY, « Des « grands prêtres » du droit au marché de l’expertise
juridique. Transformations morphologiques et recomposition du champ des producteurs de
doctrine en droit des affaires », Politiques et management public, 12(2), juin 1994, p. 203-220,
et, plus généralement : Y. DEZALAY, Marchands de droit. La restructuration de l’ordre juridique
international par les multinationales du droit, Paris, Fayard, 1992.
74
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
construction européenne (et spécifiquement la construction d’un marché européen) a
été un terrain privilégié. Face à la « constitutionnalisation du marché », dont la Cour
de justice a été l’agent, face à cet « ordolibéralisme » qui semble marquer le stade
ultime d’un renversement de l’ordre des choses juridiques dans lequel le marché tend
à être le moteur d’un droit qui se pose en même temps comme supérieur à tous les
autres, la promotion d’une « vraie » Constitution, qui remette les choses dans leur
ordre, pourrait n’être qu’une réponse interne, bien qu’internationale, à l’univers du
droit.
Des bâtisseurs de traités
Continuités et discontinuités du processus conférentiel
Yves BUCHET DE NEUILLY
« Ainsi, la Convention s’achève aujourd’hui. […] Jamais depuis la conférence
de Messine, au début des années 1950, les Européens ne se sont engagés dans une
réflexion comme la nôtre, structurée, globale, publique et transparente sur l’avenir de
l’Europe » 1. Valéry Giscard d’Estaing n’a pas manqué de souligner, en toute occasion,
avec emphase parfois, le caractère unique, historique de l’événement. L’Europe
pouvait se doter pour la première fois d’une Constitution. Et l’ouverture, l’ampleur
politique et démocratique de sa négociation étaient quasiment sans précédent.
Cette insistance sur le caractère exceptionnel du projet constitutionnel, au-delà
de la valorisation somme toute logique du travail accompli, reposait en grande partie
sur la congruence des nécessités de position de ses principaux rédacteurs. Le projet de
Constitution adopté par la Convention européenne était à défendre sur de nombreux
fronts et les obstacles à son entrée en vigueur ne manquaient pas. En juillet 2003, le
principal défi auquel devait faire face le président Giscard d’Estaing était le risque
d’une renégociation pointilleuse du texte par les délégations des Etats membres, réunis
pour quelques mois encore en conférence intergouvernementale (CIG). A cet obstacle
s’ajoutait celui, ô combien périlleux, de la ratification de la Constitution par les vingtcinq Etats membres de l’Union, présageant d’autres luttes à mener dans d’autres
arènes politiques où l’enjeu constitutionnel serait happé par des débats nationaux,
inter- et intra-partisans. L’élévation de l’enjeu, sa dramatisation, éléments de pression
politique, étaient à la fois une option jouable sur ces différents terrains et conforme
1
Elément d’intervention du président Giscard d’Estaing en fin de session, Convention
européenne, session des 9 et 10 juillet 2003 : http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/
contrib/conv_fr.htm.
76
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
à un sentiment de grandeur qui devait déjà animer et stimuler les conventionnels.
« Giscard avait compris comment arriver à un consensus et comment (manipuler c’est
trop fort), comment orienter les gens de la Convention vers un accord final. Il savait
bien convaincre les gens. Au départ il disait : « Vous faites partie maintenant d’un
processus historique. Vous pourrez quitter cette salle à la fin en disant « Moi, j’ai fait
partie de tout cela » » » 2.
On le voit. Les raisons d’insister sur le caractère exceptionnel et unique de la
rédaction de la Constitution ne manquaient pas. Comme l’affirmaient également de
nombreux observateurs, la Convention aurait été le lieu par excellence d’expression
de la méthode dite « délibérative », fondée sur l’échange d’arguments et la discussion,
laissant moins de prise à l’expression directe des « intérêts » qui s’expriment
traditionnellement dans le cadre des CIG 3.
Pour autant, il ne faudrait pas céder trop vite à la tentation d’isoler ce processus,
au risque de méconnaître son ancrage profond dans les dynamiques antérieures de
révision des traités et de ne pas voir tout ce que les résultats doivent à ces lignes de
forces préexistantes. A l’instar des traités qui l’on précédée, la Constitution européenne
n’est pas un « grand marchandage » ponctuel, mais la poursuite d’une activité
sectorisée (i.e. inscrite dans un champ d’action social autonome 4), continuellement
en mouvement depuis plus de vingt ans. Or, les quelques différences notables
observées dans la structure et les modalités du jeu n’ont manifestement guère affecté
les logiques et les clivages dominants orientant l’action dans le champ des traités.
Cette stabilité des modes d’investissement était d’autant plus facilement entretenue
qu’une partie significative des négociateurs (de l’ombre comme de la lumière) était
constituée de praticiens de longue date de la révision des traités.
Le réinvestissement du champ conférentiel
Le décalage entre les débats nationaux qui ont agité la France lors de la campagne
pour la ratification de la Constitution et les débats qui ont marqué sa négociation est
particulièrement frappant. La plupart des enjeux les plus clivants de la négociation
(en particulier, la repondération des voix au sein du Conseil et la composition de
la Commission européenne) n’ont fait l’objet d’aucun débat public ou politique en
France et, inversement, les principaux objets de polémique sur la scène politique
nationale (notamment le caractère « libéral » de la Constitution), sans être totalement
absents des discussions conventionnelles, sont restés, comme nous le verrons, d’une
portée particulièrement faible. Cet écart est un indicateur tout à fait pertinent de
2
2005.
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
Pour une mise en perspective nuancée de l’approche délibérative dans la Convention :
P. MAGNETTE, « La Convention européenne : Argumenter et négocier dans une assemblée
constituante transnationale », Revue française de science politique, 2004, 54(1), p. 5-43.
4
Les propriétés sociales du champ de la négociation des traités européens sont analysées
en détail dans : Y. BUCHET DE NEUILLY, L’Europe de la politique étrangère, Paris, Economica,
2005.
3
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
77
l’inscription de la Constitution comme enjeu dans des espaces sociaux différenciés
et autonomes.
Même jeu, nouvelle partie
L’ancrage du processus constitutionnel européen dans la durée est conforme à
l’une des caractéristiques de l’histoire européenne de ces dernières décennies : la
renégociation continuelle de la norme fondamentale. L’Acte unique, Maastricht,
Amsterdam, Nice sont autant d’étapes dans un cheminement qui compte, par ailleurs,
bien d’autres ponctuations moins visibles. La succession des phases préparatoires, des
conférences intergouvernementales, consolide et amende, par strates successives, ce
que certains auteurs, dans une perspective néo-institutionnaliste, ont appelé les acquis
conférentiels 5. Ces routines, ces pratiques institutionnalisées, ne sont que l’une des
propriétés de ce champ de négociation relativement autonome. L’investissement
dans la Constitution s’est bien évidemment opéré dans ce champ, sans en bousculer
fondamentalement la structure, ni les logiques d’action.
L’autonomie du champ de production des traités est depuis longtemps favorisée
par des dispositifs endogènes d’activation du processus de négociation. Presque tous
les traités contiennent, par exemple, des dispositions qui prévoient l’ouverture de
nouvelles discussions, à une échéance relativement brève. Le 10 décembre 2000,
les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne ont ainsi accompagné
l’adoption du traité de Nice d’une déclaration amorçant la préparation d’une nouvelle
CIG prévue pour 2004. Un premier rapport devait être établi pour le Conseil européen
de Göteborg de juin 2001 en vue de préparer une déclaration pour le sommet de
Laeken de décembre 2001 6. Et l’agenda fut respecté. La déclaration de Laeken
convoquait une Convention sur l’avenir de l’Europe, avec pour « tâche d’examiner les
questions essentielles que soulève le développement futur de l’Union et de rechercher
les différentes réponses possibles » 7. Comme pour les traités précédents, ces clauses
de réouverture des négociations, de connexion avec le futur (forward linkage) 8,
ont constitué une technique de négociation pour faire accepter un traité (ici Nice),
jugé insuffisant, notamment sur le plan institutionnel, pour répondre aux « défis » de
l’élargissement.
Mais cette autonomie demeure relative du fait que le rythme de l’activité
conférentielle est synchronisé avec les sommets clôturant les présidences semestrielles
T. CHRISTIANSEN, K. E. JORGENSEN, « The Amsterdam Process : A Structurationist Perspective
on EU Treaty Reform », European Integration Online Papers, 3(1), 1999 : http://eiop.or.at/eiop/
texte/1999-001a.htm.
6
Déclaration de Nice sur l’avenir de l’Union, 7-10 décembre 2000 : http://europa.eu.int/
roadtoconstitution/chronology/index_fr.htm.
7
Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne, 15 décembre 2001.
8
« Les connexions avec le futur (forward linkage) procèdent de la nature de l’Union comme
institution enfermée dans une négociation semi-permanente de son cadre constitutionnel » :
A. FORSTER, « Britain and the Negotiation of the Maastricht Treaty : A Critique of Liberal
Intergovernmentalism », Journal of Common Market Studies, 36(3), 1998, p. 363.
5
78
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
de l’Union. Comme chaque fois, les Conseils européens balisaient le parcours du jeu
conférentiel (Convention et CIG) et cet ancrage dans les temporalités routinières
de l’Union pouvait parfois être vécu comme une contrainte gênante, un risque de
temporisation au moment où se cristallisait un fragile consensus. A la fin de la CIG,
« entre mars et juin, le paradoxe était qu’on avait presque trop de temps. Parce que
les paramètres d’un accord étaient déjà assez clairs, même s’il restait dans les détails,
surtout pour la majorité qualifiée, à régler tout ça » 9.
Les traités – et la Constitution n’a pas échappé à la règle – constituent autant
d’opportunités pour négocier des arrangements institutionnels (comme la codécision, le vote à la majorité qualifiée, le nombre de parlementaires ressortissants
de chaque Etat membre...) ayant des répercussions dans tous les secteurs de l’action
publique européenne sans qu’il soit possible, dans ces autres secteurs, de modifier
formellement ces dispositifs. En 1997, le traité d’Amsterdam a été en partie considéré
comme un échec par ses négociateurs qui n’étaient pas parvenus à se mettre d’accord
sur les questions institutionnelles (principalement la re-pondération des voix au
Conseil et la composition de la Commission européenne). En 2001, le traité de Nice
a également été jugé très insuffisant sur ce point essentiel. Et encore une fois, dans la
Constitution, « la double majorité et la taille de la Commission étaient les deux grands
dossiers. Evidemment, comme vous le savez très bien, la double majorité a vraiment
menacé toute la Constitution jusqu’à la fin. Les Polonais et les Espagnols étaient prêts
à faire échouer la Constitution à cause de la double majorité. A la fin, ça a marché,
mais c’était tout juste » 10. Illustration de la centralité de ces enjeux, la négociation
de la Constitution a réactivé le clivage entre les « grands » et les « petits » Etats
membres 11, clivage central et spécifique au champ des traités, sans réel équivalent
dans les autres secteurs de l’action publique européenne, parce qu’il est fondé sur
les enjeux les plus saillants, les plus sensibles et les plus spécifiques des traités : les
enjeux institutionnels.
Au point qu’ici, comme à Amsterdam, les négociateurs ont repoussé le plus
tardivement possible la mise à l’agenda des enjeux institutionnels. « On n’a pas discuté
beaucoup des institutions. Le président savait déjà que les institutions allaient être un
sujet délicat, ça a été mis sur la table en mars, presque à la fin de la Convention » 12.
Les institutions ont bénéficié d’un traitement de faveur. Alors que l’essentiel du travail
conventionnel s’est effectué dans des groupes de travail spécialisés avant discussion au
sein du Praesidium et débat en assemblée plénière, « pour les institutions, il n’y a pas
Entretien avec un membre de la Task Force CIG du secrétariat général du Conseil,
Bruxelles, mars 2005.
10
Entretien avec un fonctionnaire du secrétariat général du Conseil, Bruxelles, mars
2005.
11
Ce que ne manquaient pas d’observer les journalistes : « La Convention menace de
dégénérer en un affrontement entre petits et grands, entre l’Europe des Etats et celle des
populations » (A. LEPARMENTIER, « Le risque d’un affrontement entre petits et grands pays »,
Le Monde, 24 avril 2003).
12
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mai
2005.
9
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
79
eu de groupe de travail. C’est le seul… C’est pour ça aussi que c’était difficile. Tout a
été mené très, très vite. Il n’y a eu que deux réunions seulement de la Convention qui
ont été consacrées à ça » 13.
Le peu d’espace occupé par les institutions dans les travaux des conventionnels ne
signifie pas qu’il s’agissait d’une question secondaire. Bien au contraire. « Un groupe
de travail sur les institutions aurait attiré tous les membres de la Convention. Ce sujet
était si important pour tout le monde qu’il aurait été difficile d’empêcher les gens de
participer. On aurait eu un groupe de travail de la même taille que la Convention ! » 14.
La question était si importante que le président Giscard d’Estaing n’envisageait pas
de la mettre à l’agenda avant d’en avoir discuté avec tous les chefs d’Etats et que les
représentants des différentes composantes de la Convention au sein du Praesidium
(Etats membres, institutions européennes, parlements nationaux) se sont efforcés avec
beaucoup plus de vigilance que pour les autres sujets de refléter la position dominante
au sein de leur composante. « Là, je peux vous dire que, surtout dans l’institutionnel,
toutes les positions ont été faites par composantes. Conscientes de l’enjeu délicat, les
composantes ont essayé de se mettre d’accord, de se coordonner » 15.
L’enjeu était si important que, malgré la pression politique, les gouvernements
des Etats membres ont multiplié les amendements et largement « détricoté », dans
ce domaine, le projet de Constitution établi par la Convention. « En fait, chaque
demande d’un côté a provoqué une sorte de contre-demande de l’autre côté. Donc,
on a ajouté toute une série de couches sur un système dont le principal avantage,
pour la Convention, était sa simplicité. La CIG par la suite a répondu en ajoutant
différentes couches, chaque couche a provoqué une demande des autres et on a rendu
le système extrêmement compliqué » 16. Mais même dans cette dernière ligne droite,
les négociateurs qui préparaient le sommet européen final n’osaient pas, ne voulaient
pas ou ne pouvaient pas discuter au fond de questions aussi sensibles. Sous la
présidence italienne, en décembre 2003, une deuxième réunion du Conseil européen
était destinée à clôturer la CIG. Cette réunion a été préparée par deux jours de réunion
ministérielle en conclave à Naples. « La réunion de Naples a été quand même assez
productive. Peut-être beaucoup plus productive que beaucoup ne le pensaient. Pas mal
de questions ont été réglées. Le problème, c’est qu’on n’a pas touché aux deux points
les plus difficiles : l’extension de la majorité qualifiée et les institutions. Donc quand
les chefs d’Etat sont arrivés à Bruxelles, au mois de décembre, même si les ministres
avaient réglé beaucoup de petits points, deux grands dossiers qui constituaient déjà
des difficultés n’avaient pas été abordés » 17. Et, comme à Amsterdam et à Nice,
le sommet de Bruxelles a achoppé sur ce point, sans que les chefs d’Etat et de
13
14
2005.
15
2005.
16
2005.
17
Ibid.
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mai
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
Ibid.
80
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
gouvernement soient prêts, cette fois, à signer malgré tout un traité en renvoyant à
plus tard la recherche d’une solution plus satisfaisante à leurs yeux 18.
Les enjeux institutionnels, ceux qui « n’étaient pas neutres en matière d’équilibre
des forces à l’intérieur de l’Union européenne » 19, réactivaient ainsi, comme chaque
fois, un clivage (« grands »/« petits ») central du champ conférentiel, et, comme
chaque fois, ils étaient négociés dans les arènes les plus traditionnelles et les plus
politiquement centrales des CIG 20. Les mêmes enjeux sensibles étaient négociés
le long des mêmes lignes de forces, dans des termes et à des rythmes tout à fait
conformes à l’état antérieur du champ. Le processus conventionnel engagé sous la
présidence de Valéry Giscard d’Estaing n’avait-il donc en rien fait dévier de son cours
ordinaire le travail conférentiel ?
Un dispositif ad hoc, la Convention européenne
Toutes les CIG ont été précédées d’une phase préparatoire de plusieurs mois,
souvent plusieurs années, au cours de laquelle une réflexion sur la révision des traités
était confiée à un ou plusieurs groupes de travail. En cela, la Convention s’inscrit
encore dans la continuité des pratiques antérieures. On peut observer cependant
quelques différences et s’interroger sur leur impact.
La principale évolution introduite par la Convention a été d’élargir l’accès de
l’arène centrale de négociation à un nouveau groupe d’acteurs, les parlementaires
nationaux. Les traités ont toujours été négociés par les gouvernements des Etats
membres et la Commission européenne. Le Parlement européen avait déjà été
systématiquement entendu, avant chaque session de travail pour le traité d’Amsterdam,
et pleinement associé pour le traité de Nice.
La présence des parlementaires nationaux a modifié l’équilibre du jeu dans
la mesure où le travail préparatoire de la CIG était donc mené en majorité par des
hommes politiques et non par des hauts fonctionnaires. Ceci pouvait sans doute
favoriser des investissements moins « techniques », c’est-à-dire à la fois moins en
phase avec les pratiques et les savoir-faire des hauts fonctionnaires (notamment ceux
18
On peut noter que dans la version finale de la Constitution, adoptée six mois plus
tard, certaines solutions aux enjeux institutionnels sont laissées en suspens ou reportées à des
échéances éloignées (2014 pour la réduction du nombre de commissaires avec possibilité de ne
pas l’appliquer).
19
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, avril
2005.
20
On peut noter également que c’est dans cette dernière phase de la CIG que certaines des
évolutions les plus significatives ont été introduites dans la Constitution, comme la clause de
défense mutuelle. « On avait beaucoup de difficultés dans la Convention. Elle n’apparaissait
pas dans le texte de la Convention. Et ça, c’est pour moi une surprise qu’à la fin, dans la
Constitution, nous ayons une clause de défense mutuelle. Mais ça faisait parti d’un deal qui
a été fait entre les Britanniques, les Français et les Allemands sur la défense, qui couvre à la
fois la coopération structurée, la défense mutuelle et la cellule de planification, qui n’a rien à
voir avec la Constitution, mais qui faisait partie du deal à cette époque-là ». Entretien avec un
membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars 2005.
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
81
des juristes) et moins en phase avec les modalités juridiques et institutionnelles de
construction des enjeux des traités 21. Toutefois, les investissements « politiques »
classiques qui réactivaient des clivages politiques (i.e. opératoires dans les champs
politiques, principalement nationaux), comme le clivage gauche/droite, sont loin
d’avoir dominé les débats et sont demeurés d’une portée relativement faible. Même
si quelques amendements ont été déposés par les groupes parlementaires en tant que
tels (en particulier le PSE et le PPE), dans la très grande majorité des groupes de
travail de la Convention, les clivages dominants ne coïncidaient pas avec les lignes
de démarcation partisanes. Seul le groupe sur la gouvernance économique était
clairement divisé en raison du « clivage politique qui existe en Europe entre ceux qui
sont plus libéraux et ceux qui veulent une Europe plus structurée, avec des règles plus
claires. C’était le clivage qui existe dans l’Europe politique et c’est pour ça que ce
groupe n’a pas vraiment avancé, n’a presque rien proposé. C’était assez bloqué » 22.
Mais là, comme ailleurs, ce ne sont pas des politiques que l’on négociait,
mais des dispositifs institutionnels, des instruments, des procédures. Les débats
« idéologiques » étaient peu en phase avec les propriétés du champ conférentiel. Tant
que l’argumentation restait très politique et programmatique, elle était non pertinente
(ce n’était pas le bon endroit) et lorsqu’elle devenait procédurale (introduction de
la majorité qualifiée), les blocages et les antagonismes traditionnels refaisaient
surface (l’exemple le plus manifeste étant la fiscalité), quelle que soit l’ingéniosité
institutionnelle déployée pour essayer de les contourner. De même, le travail de
rédaction « littéraire » introduit par Valéry Giscard d’Estaing a été largement
contourné : « Toutes les finesses de juristes que nous faisons, la Convention ne s’y
intéressait pas, le président non plus. Il voulait que ce soit juridiquement correct, mais
nos finesses de rédaction à nous juristes, ça ne l’intéressait pas vraiment. La preuve
c’est qu’une fois fini, ce n’est pas aux juristes qu’il a confié la mise au point, c’est à
l’Académie française ! Pour lui c’était plus important que l’Académie fasse un beau
texte, que nous les juristes » 23. Evidemment, le « beau texte » de l’Académie a été
bien malmené par « le nettoyage juridique qui a dû être fait ensuite » 24.
21
Même s’il est incontestable qu’un grand nombre de femmes ou d’hommes politiques
participant directement aux travaux de la Convention disposait d’une expérience et de savoir-faire
juridiques et institutionnels importants (voir notamment la contribution d’Antonin COHEN à ce
même ouvrage). Ceci d’ailleurs a certainement contribué à limiter les investissements partisans
inadaptés à la structuration du jeu.
22
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
novembre 2005. « Cette sorte de débat entre droite et gauche n’est jamais vraiment sortie sous
forme de conclusions communes. Donc ce groupe sur la gouvernance économique n’était pas
une grande réussite ». Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne,
Bruxelles, mars 2005.
23
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mai
2005.
24
Ibid.
82
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
L’un des effets de cet élargissement du jeu aux parlements nationaux se situe peutêtre dans une plus grande prise en compte de leurs intérêts institutionnels propres.
« Mme Stuart, qui a présidé le groupe « Parlements nationaux », est une parlementaire
britannique qui était très attirée par le rôle des parlements nationaux. Son groupe,
à la fin, a sorti des choses assez radicales. Ce n’est pas une révolution totale, mais
quand même, qui change un petit peu la nature du rôle des parlements nationaux » 25.
Aux termes de la Constitution, les parlements nationaux pouvaient pour la première
fois interpeller directement les institutions de l’Union sur le respect du principe de
subsidiarité. Toutefois, les avis sur l’impact potentiel de ces nouvelles dispositions
sont partagés : « Est-ce que ça change quelque chose, je ne suis pas sûr. C’est très
cosmétique » 26.
Bien qu’on ait beaucoup parlé, écrit, annoncé, affiché le caractère « démocratique »,
« transparent » du processus conventionnel, son ouverture sur la « société civile »,
les parlements nationaux ont été les seuls véritables nouveaux acteurs du processus
conférentiel. La « société civile » avait déjà été largement mise à contribution
lors de la préparation du traité d’Amsterdam, avec un impact tout aussi marginal.
L’accessibilité des travaux de la Convention n’a pas non plus été beaucoup plus
importante que pour les traités précédents. « La Convention était composée de plus de
cent personnes. Chaque session plénière était en réalité une série d’interventions de
deux ou trois minutes, donc ce n’était pas une enceinte où l’on pouvait négocier. La
négociation de la Constitution s’est faite à l’intérieur du Praesidium. Tout l’exercice
a consisté à négocier au sein du Praesidium et le produit du Praesidium était soumis
à l’appréciation de la Convention » 27. Alors que la plus grande transparence régnait
sur l’activité plénière de la Convention (séances publiques, site Internet avec mise
en ligne des positions et des propositions d’amendements), le lieu des véritables
négociations multilatérales, le Praesidium, demeurait totalement opaque. « C’est
vrai que les travaux de la Convention étaient publics, mais les travaux du Praesidium
n’étaient pas du tout publics. Il n’y a aucun document qui sortait, rien. Et c’est là où se
passait le véritable jeu politique de la Convention. […] Tout passait par le Praesidium
et c’est lui qui avait le véritable pouvoir de décision » 28.
La Convention, en élargissant le jeu aux parlements nationaux, a d’emblée placé
la négociation à un niveau plus « politique », tout en contraignant ces « politiques »
à s’investir dans un travail rédactionnel, à un stade précoce, généralement dévolu à
des hauts fonctionnaires. « Contrairement à ce qui se passe dans n’importe quelle
CIG, à la Convention, les hommes et femmes politiques étaient obligés eux-mêmes de
travailler sur les textes et de vraiment faire l’effort de comprendre les textes concrets.
Parce qu’après tout, à partir d’un projet du secrétariat de la Convention, les seuls
Ibid.
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
novembre 2005.
27
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
2005.
28
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mai
2005.
25
26
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
83
comités de rédaction qui existaient consistaient de membres de la Convention, de
politiciens. Tandis qu’à la CIG, toute la rédaction est faite entre hauts fonctionnaires.
C’était un moment de responsabilisation des hommes politiques. Les hommes
politiques devaient, de manière approfondie, s’approprier eux-mêmes des questions
avec toute leur technicité » 29. Et les présidences italienne et irlandaise de la CIG
ont tenu à « garder ça essentiellement au niveau politique. Car du point de vue des
Italiens, le risque avec ce texte fait par des hommes politiques, est que si vous laissez
les bureaucrates de Bruxelles et des capitales s’insérer dans ce texte, ce sera fini. Au
bout de trois jours ils auront détricoté tout le texte. Ça, c’était la peur des Italiens.
Donc ils ont dit dès le début, pas de bureaucrates, on laisse ça aux ministres. C’est une
affaire politique, faite par des hommes politiques à la Convention. C’est aux hommes
politiques de dire s’il faut changer quelque chose ou pas » 30. En conséquence, les
organes bureaucratiques centraux de l’activité européenne routinière n’ont pas été
impliqués dans le processus décisionnel, contrairement à la pratique antérieure. « Le
Coreper n’a jamais discuté là-dessus. Jamais. Il n’y avait pas de discussions du tout.
Ce qui est quand même frappant » 31. Toutefois, « après une certaine période de temps,
les Italiens se sont rendus compte que, quand même, un peu de préparation n’était pas
toujours mauvais. Qu’en fait ça pouvait même être utile. Mais avec des contraintes
assez sévères. Ils ne voulaient pas laisser les bureaucrates faire des propositions de
changement sans avoir l’appui politique. Donc c’était vraiment des discussions bien
circonscrites dans la préparation » 32.
Cet accent mis sur le niveau politique de la négociation, sur le profil politique
des conventionnels a toutefois pour inconvénient de masquer la présence et le
rôle des acteurs de l’ombre, pour l’essentiel hauts fonctionnaires, qui assistent et
conseillent les négociateurs, qui, pour certains, assuraient la préparation des travaux
de la Convention, du Praesidium, des groupes de travail, de la CIG, rédigeant tous les
documents, proposant des formulations de compromis, et se trouvant ainsi au cœur du
processus décisionnel.
Les rédacteurs de la Constitution
Les polémiques n’ont pas manqué en France, lors de la campagne référendaire,
sur la complexité et la longueur de la Constitution. On imagine bien que le processus
de négociation d’un tel texte par plusieurs centaines de personnes, de vingt-huit
nationalités différentes, présente de sérieuses difficultés pratiques. Pour tenter de les
surmonter, les négociateurs ont eu recours à une technique assez courante dans les
organisations internationales multilatérales : le texte de négociation unique. Cette
technique permet d’amorcer les discussions sur un projet de texte de compromis, pas
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
décembre 2005.
30
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
2005.
31
Ibid.
32
Ibid.
29
84
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
nécessairement très précis et codifié au départ, élaboré très précocement par un acteur
considéré comme « neutre », puis de l’amender tout au long des négociations.
A défaut de disposer de la place et des matériaux nécessaires pour analyser
les propriétés et l’activité de l’ensemble des négociateurs de la Constitution, nous
centrerons ici notre propos sur le secrétariat de la Convention, principal rédacteur de ce
document initial et des articles amendés, rédacteur qui ne peut être considéré comme
un agent parfaitement neutre, retranscrivant fidèlement une sorte d’état objectif des
points de vue et des rapports de force sur l’ensemble des questions en discussion. Les
membres du secrétariat de la Convention, puis de la CIG, tous hauts fonctionnaires
expérimentés, pour certains de longue date spécialisés dans la négociation des traités
européens, ont nécessairement imprimé leur marque sur la Constitution.
Des professionnels de la négociation des traités
« M. Keller a fait plus de CIG que n’importe qui au monde ! » 33. La succession
des traités et la stabilité de leur statut professionnel ont permis à certains hauts
fonctionnaires européens de devenir des spécialistes de la négociation des traités. Le
directeur de la Task Force CIG du secrétariat général du Conseil, Jacques Keller est
ainsi impliqué dans l’activité conférentielle depuis les négociations de l’Acte unique
européen au milieu des années 1980. En cela, il ne constitue pas une exception.
Le secrétaire général du secrétariat de la Convention européenne, Sir John Kerr, a
directement négocié le traité de Maastricht en tant que représentant permanent du
Royaume-Uni.
La moitié, au moins, des membres du secrétariat de la Convention a une
expérience antérieure directe d’un processus conférentiel, généralement la CIG de
Nice et la Convention pour la charte des droits fondamentaux (tableau 1). Mieux :
presque tous ont une expérience de la négociation de traités, comme, pour certains
d’entre eux issus d’Etats membres récemment ou en cours d’intégration, une
expérience de la négociation européenne des traités d’adhésion. On constate donc
qu’une proportion tout à fait exceptionnelle de ces hauts fonctionnaires est dotée
d’un savoir-faire conférentiel antérieur à la Convention, quand bien même celle-ci
a souvent été présentée comme un évènement unique. Et ceci alors même que le
président Giscard d’Estaing avait introduit des modifications substantielles dans les
modalités de constitution de ce secrétariat.
Contrairement à la pratique antérieure, le secrétariat de la Convention européenne
n’a pas été assuré par le secrétariat général du Conseil. Bien que les hauts fonctionnaires
du Conseil soient sur-représentés (un peu moins de 40% de l’effectif total), ils ont été
conduits à travailler avec des fonctionnaires issus d’autres institutions : Commission
(trois), Parlement européen (deux) et ministères des Affaires étrangères des Etats
membres (britannique, allemand, italien, polonais et français). Cette composition
du secrétariat a probablement limité les tentations corporatistes, observées par le
passé pour le secrétariat du Conseil, de privilégier les intérêts de son institution
33
Ibid.
Fonction
à la Convention
Secrétaire général
Secrétaire générale
adjointe
Porte-parole
Chef de cabinet
Membre du Cabinet
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
Rédacteur
16
100%
Nom
Sir John Kerr
Annalisa Giannella
Nikolaus Meyer-Landrut
Walpurga Speckbacher
Alessandra Schiavo
Marta Arpio Santacruz
Agnieszka Bartol
Hervé Bribosia
Maryel van den Heuvel
Clemens Ladenburger
Maria José Martinez Iglesias
Guy Milton
Ricardo Passos
Kristin de Peyron
Alain Pillette
Etienne de Poncins
Total
%
-
-
France
Belgique
Suède
Portugal
Royaume-Uni
Espagne
Danemark
Pays-Bas
Belgique
Pologne
Espagne
Italie
Autriche
Danemark
Italie
Royaume-Uni
Nationalité
38%
6
x
x
x
x
x
x
Juriste
62%
10
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Diplomate
50%
8
x
x
x
x
x
x
x
x
Expérience
conférentielle
Composition du secrétariat général de la Convention européenne
-
-
Ministère des Affaires étrangères
Conseil européen
Commission européenne
Parlement européen
Conseil européen
Parlement européen
Commission européenne
Conseil européen
Commission européenne
Ministère des Affaires étrangères
Conseil européen
Ministère des Affaires étrangères
Conseil européen
Ministère des Affaires étrangères
Conseil européen
Ministère des Affaires étrangères
Institution d’origine
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
85
86
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
d’origine. Elle a sans doute également entraîné quelques discussions tendues entre
ces membres 34.
La composition du secrétariat a été largement tributaire des exigences du
président de la Convention. Afin de donner au secrétariat des gages de neutralité
et de représentativité, Valéry Giscard d’Estaing s’est directement et explicitement
préoccupé d’y maintenir un équilibre institutionnel (représentation des institutions
communautaires) et géographique (représentation des Etats membres). Il a ainsi,
par exemple, écarté certains noms proposés par la Commission, car « il manquait
un juriste de la Commission et il manquait aussi un Allemand. La Commission ellemême, qui avait proposé une liste avec d’autres candidats, d’autres fonctionnaires à
elle, a consenti à ce que je sois mis à disposition » 35.
De ces derniers propos relatifs au processus de désignation des membres du
secrétariat, il est nécessaire de relever également une autre caractéristique considérée
comme particulièrement importante par les acteurs eux-mêmes. Un dernier équilibre
devait être trouvé entre deux types de profil : les « juristes », c’est-à-dire les hauts
fonctionnaires dont le dernier poste occupé était exclusivement consacré à un travail
d’écriture et d’interprétation juridique (hauts fonctionnaires issus des services
juridiques de la Commission, du secrétariat général du Conseil et du secrétariat du
Parlement européen 36), et les « diplomates », hauts fonctionnaires ayant certes des
compétences et des expériences juridiques, en particulier dans la négociation des
traités, mais qui étaient plus directement impliqués dans la formulation des politiques
de l’Union (relations extérieures, politique étrangère et de sécurité commune, marché
intérieur), et, du même coup plus directement sensibilisés, dans leurs pratiques
antérieures, à certains enjeux politiques opérationnels du traité constitutionnel 37.
« Il y avait tout d’abord des juristes des services juridiques, qui, je pense, est une
catégorie bien spécifique, étant donné qu’ils baignent dans le milieu juridique pur
dans le quotidien, et ça c’était un élément très important, parce qu’ils ont apporté
une véritable rigueur juridique et institutionnelle. Et là, c’était très utile d’avoir des
personnes des services juridiques des trois institutions. […] On avait aussi une autre
Sur ces points, on peut se reporter à F. DELOCHE-GAUDEZ, « Le secrétariat de la Convention
européenne : un acteur influent », Politique européenne, 13, 2004, p. 43-67.
35
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
2005.
36
L’un des membres du secrétariat issu du Parlement européen provenait du service
juridique du Parlement, l’autre était administrateur auprès de la commission des affaires
constitutionnelles.
37
Avec un cas particulier et atypique, celui d’Hervé Bribosia, qui, bien que travaillant
auparavant au sein du Groupe des conseillers politiques de la Commission européenne, était un
juriste de formation qui n’avait cessé de mener des travaux juridiques sur la révision des traités
dans le cadre de ses activités académiques à l’Institut européen de Florence. Il avait auparavant
participé au processus conférentiel d’Amsterdam comme conseiller à la représentation
permanente de la Belgique.
34
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
87
catégorie avec des personnes qui avaient une expérience dans les relations extérieures.
Et c’était important aussi d’avoir des gens avec cette compétence appliquée » 38.
Les juristes « purs » constituaient environ 40% du secrétariat. « Je crois que
l’objectif c’était de composer le secrétariat moitié juristes, moitié non juristes. C’était
une bonne approche. D’avoir uniquement des juristes ce serait un désastre. Mais on a
quand même besoin d’une certaine expertise juridique. Surtout quand on commence
à rédiger des articles. Donc l’objectif, c’était de faire un bon mélange de juristes et
de non-juristes » 39. Même si les diplomates avaient acquis dans leurs parcours des
compétences pratiques en matière de rédaction des traités, aucun n’avait une formation
proprement juridique. Leurs formations et leurs diplômes sont particulièrement
hétérogènes : doctorat d’histoire, maîtrise de philosophie, diplômes de langues,
d’économie, de gestion, de science politique. Leur point commun est donc, pour la
plupart, d’avoir intégré les services diplomatiques de leur Etat d’origine (avant, pour
certains, d’intégrer les institutions communautaires) et d’avoir généralement assez
directement participé à la négociation de traités européens.
A cette expérience conférentielle directe, il faut ajouter, pour les membres issus
du secrétariat général du Conseil, une pratique quotidienne de la formulation des
compromis entre les délégations des quinze Etats membres. « Nous sommes tout de
même très habitués à faire le secrétariat de groupes, même si la Convention c’est un
peu différent. Nous sommes très habitués à faire des compromis entre les différentes
positions. Il ne faut pas oublier que nous travaillons pour les quinze » 40.
Après la Convention, le secrétariat de la CIG a été, très classiquement, confié
au secrétariat du Conseil où une Task Force CIG a été mise en place. Comprenant
moins d’une dizaine de personnes, cette Task Force était constituée d’une partie des
rédacteurs du secrétariat de la Convention issu du secrétariat du Conseil et d’autres
hauts fonctionnaires qui avaient suivi de près la phase conventionnelle et qui, par
ailleurs, à l’instar de son directeur Jacques Keller ou du directeur du service juridique,
le jurisconsulte Jean-Claude Piris, avaient une très grande expérience conférentielle.
La non-sollicitation des organes quotidiens de l’action européenne (comme
le Coreper) a pu resserrer davantage encore l’activité rédactionnelle autour de ces
professionnels de la négociation des traités. Mais jusqu’à quel point ces experts ont-ils
pesé sur la négociation du traité constitutionnel ?
S’imposer en imposant le « bon » compromis
« Voilà, je peux dire que maintenant je reconnais toute une série d’articles qui
sont, si j’ose dire, les miens » 41… S’interroger sur l’influence d’un acteur dans un
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
novembre 2005.
39
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
2005.
40
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mai
2005.
41
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
2005.
38
88
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
processus décisionnel est un exercice scientifiquement périlleux. A cet égard, les
institutions supranationales sont généralement considérées comme des acteurs de
peu de poids dans le champ des traités car elles ne seraient pas aptes à introduire des
propositions innovantes de grande ampleur 42. En réalité, la technique du texte de
négociation unique réduit sensiblement la possibilité pour quiconque d’introduire des
modifications spectaculaires et réduit davantage encore la possibilité de les introduire
seul. Le rédacteur du texte initial, le collecteur des amendements, ici le secrétariat de
la Convention, occupe dès lors une position clé dans le processus décisionnel. « Dès
le début, ce sont nos documents qui ont constitué la base des discussions. […] Et nous
avons nous-mêmes rédigé les rapports des différents groupes de travail, qui étaient
très importants, parce que c’était sur cette base que la Convention a débattu de chaque
sujet. […] Puis nous avons commencé, dès le début janvier 2003, à rédiger les articles
de la Constitution » 43.
L’impact du secrétariat sur la définition de l’agenda conventionnel ne saurait
être négligé. On peut clairement identifier des articles directement introduits par
le secrétariat qui, sans apporter une nouvelle compétence à l’Union (ce que la
très grande majorité des articles de la Constitution ne faisait pas non plus), sont
loin d’être dépourvus de toute portée. « Personne ne nous a demandé de faire un
article sur l’aide humanitaire. On l’a fait quand même. Parce qu’on estimait que ça
manquait. L’aide humanitaire est fondée sur l’article 177. Il y a un règlement. Nous,
on estimait que ça méritait d’être clarifié. On a proposé un texte. Il a été discuté. Et
puis voilà » 44. Davantage encore – et la technique du texte de négociation unique n’y
est pas étrangère –, le secrétariat pouvait peser sur la restriction de l’agenda (agendaexclusion) 45 : il y a eu « le débat sur la majorité super-qualifiée, idée qui est venue
à plusieurs reprises dans les discussions et qui est revenue tout à la fin comme une
possibilité de sortir de l’impasse dans certains domaines. Et là, j’ai senti quand même
que le secrétaire général n’en voulait absolument pas et jamais une proposition du
secrétariat n’a été avancée à ce sujet » 46.
A. MORAVCSIK, « A New Statecraft ? Supranational Entrepreneurs and International
Cooperation », International Organization, 53(2), 1999, p. 267-306 ; A. MORAVCSIK, K. NICOLAÏDIS,
« Explaining the Treaty of Amsterdam : Interests, Influence, Institutions », Journal of Common
Market Studies, 37(1), 1999, p. 59-85 ; M. A. POLLACK, The Engines of European Integration :
Delegation, Agency and Agenda Setting in the EU, Oxford, Oxford University Press, 2003.
43
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
2005.
44
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
novembre 2005.
45
Sur la notion de mise sur agenda, voir l’ouvrage classique de J. KINGDON, Agendas,
Alternatives, and Public Policies, New York, Harper & Collins, 1984. Sur la distinction entre
agenda-structuring et agenda-exclusion, voir notamment : J. TALLBERG, « Agenda-shaping
powers of Council Presidency », in O. ELGSTRÖM (ed.), European Union Council Presidencies,
London, Routledge, 2003, p. 18-37.
46
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
décembre 2005.
42
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
89
Mais plutôt que de chercher à repérer les « préférences » des membres du
secrétariat (individuellement ou collectivement) qui auraient été défendues avec
succès dans le projet de la Constitution 47, nous nous intéresserons de manière plus
approfondie aux effets de conformation conférentielle générés par le travail de filtrage
et d’arbitrage rédactionnel du secrétariat. En d’autres termes, nous nous demanderons,
notamment, comment les professionnels de la production des traités pouvaient
remettre les négociateurs sur le « droit chemin » de la pratique conférentielle.
A l’exception notable des questions institutionnelles, les conventionnels, y
compris le président, ont très largement sollicité le secrétariat pour la formulation
des textes et des compromis. Dès le départ et jusqu’à la fin des négociations, c’est
au secrétariat qu’il revenait « de faire des propositions de compromis, d’essayer de
trouver un centre de gravité dans la plupart des positions exprimées » 48. Le secrétariat
intervenait « en première ligne », là où se faisait le travail effectif de révision des
traités, notamment « à partir du moment où les groupes de travail ont commencé à se
mettre en place » 49. Il appartenait donc à ces rédacteurs de formuler un projet dans
la zone relativement étroite de ce qui était politiquement et juridiquement acceptable
(à la fois par le Praesidium, par les conventionnels et par les Etats membres aux
commandes de la future CIG). A ce niveau, bien entendu, le secrétariat pouvait déjà
appuyer certaines options, en omettre d’autres, canaliser les discussions à venir.
C’est dans la prise en compte des amendements que l’effet de prisme structurel
opéré par le secrétariat est le plus visible. « Alors à la Convention, on faisait une
proposition de texte en plénière. Puis ensuite on avait toute une flopée d’amendements.
Et là, on demandait d’abord l’avis du rédacteur de l’article en question quant à savoir
si les amendements étaient bons ou mauvais. Ensuite une discussion intervenait au
sein du secrétariat, présidée par Sir John Kerr, quant à savoir ce qu’on devait prendre
en compte et ce que l’on devait évacuer comme amendement » 50. Les membres du
secrétariat étaient donc habilités à juger de l’opportunité des amendements, à trier « le
bon grain de l’ivraie ».
Mais comment s’opérait cette sélection ? Ce n’est pas un hasard si le premier
argument avancé par les rédacteurs est un critère « technique », juridique (c’est-àdire de conformité à la pratique en vigueur dans le champ et à leurs compétences
professionnelles spécifiques) : « Il y a des amendements qui sont absurdes d’un
point de vue juridique parce que c’est tout à fait à côté de la plaque, en terme
rédactionnel ou en terme de compétence, par exemple. On sait que l’Union n’a pas
de compétence dans ce domaine-là, tout le monde est d’accord. Et puis il y a un
article rédigé de manière telle qu’il donnerait l’illusion que la compétence existe.
Pour des observations empiriques à ce sujet, voir F. DELOCHE-GAUDEZ, « Le secrétariat
de la Convention… », op. cit.
48
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mars
2005.
49
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, avril
2005.
50
Ibid.
47
90
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
Il y avait quelques amendements qui étaient tout à fait à côté de la plaque » 51. Le
premier rôle, le premier réflexe des rédacteurs de la Constitution était d’éliminer, de
mettre hors champ, tout ce qui n’était pas conforme au mandat conférentiel et tout ce
qui n’était pas conforme aux pratiques conférentielles, même si bien entendu, ce qui
n’était qu’une correction « technique » pour le secrétariat pouvait constituer un enjeu
politique important pour certains négociateurs de la Constitution. En d’autres termes,
le travail de cadrage opéré par le secrétariat obligeait les membres de la Convention
à s’approprier les bonnes pratiques, à jouer selon les règles du jeu conférentiel. Très
significativement, de ce point de vue, plusieurs membres du secrétariat soulignent
la capacité de nombreux négociateurs à « s’approprier la matière. […] Les hommes
politiques devaient, de manière approfondie, s’approprier eux-mêmes des questions
avec toute leur technicité » 52. Certains étaient déjà expérimentés, d’autres devaient
apprendre : « il y avait le commissaire Vitorino qui comprenait naturellement tout, il
y avait M. Bruton qui avait appris beaucoup » 53.
Inversement, lorsqu’un amendement était en parfaite adéquation avec les modes
spécifiques de construction des traités, il avait de fortes chances d’être retenu. « Parfois
dans les textes que l’on proposait, il y avait effectivement des erreurs rédactionnelles
ou des choses qui étaient ambiguës. Et certains amendements permettaient de clarifier
des choses. On pouvait les prendre en considération. Il y avait des problèmes de
concordance, de cohérence entre une disposition et une autre et certains avaient
raison de mettre le doigt là-dessus et donc les amendements pouvaient être pris en
compte » 54. C’est donc lorsqu’ils présentaient des amendements perçus et construits
comme purement juridiques, c’est-à-dire mettant potentiellement en jeu la crédibilité
professionnelle des experts de la négociation des traités, que les négociateurs
avaient le maximum de chance d’être écoutés. Lorsqu’un amendement « clarifiait ou
améliorait le texte du point de vue juridique, c’était très simple » 55.
Mais la plupart des amendements n’étaient pas considérés comme de simples
mises au point juridiques sans conséquence sur la substance de la Constitution.
De ce point de vue, aucun acteur ne pouvait être neutre aux yeux du secrétariat :
« Il y avait certaines discussions avec la Commission qui reflétaient le point de
vue de la Commission en tant qu’institution qui veut se positionner sur l’échiquier
institutionnel. Ça, c’est une prise de position politique » 56. Ces amendements
(qualifiés ici de « politiques ») sont ceux qui font « bouger les lignes », qui modifient
Ibid.
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
décembre 2005.
53
Ibid.
54
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, avril
2005.
55
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
novembre 2005.
56
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, avril
2005.
51
52
DES BÂTISSEURS DE TRAITÉS
91
formellement les rapports de force inter-institutionnels ou inter-étatiques (l’exemple
parfait étant la pondération des voix au Conseil). Ces amendements sont bien entendus
particulièrement importants pour les négociateurs, mais le coût de recevabilité d’un
tel amendement par le secrétariat était bien plus élevé que pour les amendements
considérés comme « purement juridiques » par les rédacteurs. Ils ne s’imposaient
pas aussi directement. Les rédacteurs ne se sentaient pas nécessairement contraints
de prendre ces amendements en considération autrement que comme des indicateurs
de l’acceptabilité de leur propre formulation de compromis. Le secrétariat avait
placé le « curseur » à un certain endroit, il testait et vérifiait que les amendements se
neutralisaient suffisamment pour rendre le texte acceptable par tous. « On avait par
exemple, pour schématiser, 50% des amendements qui étaient ultra-fédérateurs et
50% des amendements qui étaient typiquement euro-sceptiques. Et nous, nous étions
au milieu. Ce qui signifiait que nous étions au bon endroit. Il ne fallait pas bouger le
curseur. Chacun venait avec des amendements qui reflétaient son point de vue propre,
nous permettant de voir que le consensus avait des chances de se situer exactement là
où on avait mis le curseur dans le cadre de la rédaction de cette disposition » 57.
Pour être intégrés au texte, ces amendements faisaient l’objet d’une évaluation,
d’une estimation de leur force, des conséquences de leur prise en compte et de
leur rejet. Ce qui donne du poids à un amendement, ce n’est pas nécessairement le
nombre, mais d’abord le fait qu’il provienne de « conventionnels importants » 58.
Certes, « on ne pouvait pas accepter les amendements qui venaient d’une très, très
petite partie des conventionnels » 59. Le nombre compte, tout de même un peu. Mais
« enfin, on ne raisonnait pas en terme de majorité » 60. « Soyons honnêtes, certaines
fois ça dépendait de qui appuyait les amendements. Certains amendements avaient
plus de force que d’autres. S’il y avait quatre gouvernements, quatre grands Etats
membres qui appuyaient un amendement, même si c’était seulement quatre, quand
même c’était beaucoup plus fort qu’un amendement appuyé par vingt eurosceptiques
des parlements nationaux et du Parlement européen. Evidemment, on tenait compte
quand même du poids politique des amendements. Et en fonction de ça, on préparait
un nouveau texte qui essayait de les intégrer » 61.
En observant de près la négociation de la Constitution, on s’aperçoit que la
construction du « bon » compromis obéissait à des logiques tout à fait ordinaires
du jeu conférentiel. Le secrétariat de la Convention n’était certes pas un deus ex
machina. Il anticipait avant tout l’acceptabilité de ses propositions rédactionnelles.
Ibid.
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles,
novembre 2005.
59
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mai
2005.
60
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, avril
2005.
61
Entretien avec un membre du secrétariat de la Convention européenne, Bruxelles, mai
2005.
57
58
92
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
Tous ses textes passaient par la présidence et le Praesidium qui n’hésitaient pas à
les modifier avant de les présenter en séance plénière. Les présidents des groupes
de travail ont également joué un rôle essentiel dans la construction des compromis.
Mais il n’en reste pas moins que ces hauts fonctionnaires, pour beaucoup spécialistes
de la négociation des traités, ont largement contribué à maintenir la Convention dans
le cadre du jeu conférentiel en s’imposant véritablement comme des bâtisseurs de la
Constitution.
L’Europe des régions en actes ?
Processus conventionnel et construction
d’un intérêt territorial européen
Romain PASQUIER
« L’Europe des régions »… Cette formule popularisée par Denis de Rougemont
dans le courant des années soixante a fait couler beaucoup d’encre 1. Essayistes,
praticiens, universitaires ont cherché, souvent en vain, à en prendre la mesure depuis
plusieurs décennies. Alors que la recherche s’est plutôt attachée jusque-là à montrer en
quoi la réalité empirique venait confirmer ou infirmer l’existence d’une « Europe des
régions », l’approche adoptée ici amène à la considérer comme un cadre cognitif et
normatif de mobilisation autour du fait régional en Europe. Le processus d’intégration
européenne mettant en cause à moyen ou long terme la souveraineté des Etats nations,
les groupes d’acteurs en charge de la défense des autonomies régionales et locales ont
très vite compris l’intérêt qu’ils pourraient avoir à jouer la carte européenne 2. De
leur côté, les institutions européennes, confrontées à la réticence des bureaucraties
des Etats membres à céder des parcelles de souveraineté, ont cherché dès les années
soixante à renforcer leurs relations avec les autorités régionales et locales. Ainsi,
de l’Acte unique aux traités de Maastricht et d’Amsterdam, chaque tournant ou
approfondissement du processus d’intégration européenne s’est caractérisé par la
mobilisation des autorités régionales et locales regroupées en organisations pan1
C’est à partir des années soixante que Denis de Rougemont développe sa thèse sur l’Europe
des régions en cherchant à montrer son importance dans l’optique d’un renouvellement du
fédéralisme européen. Le contexte des années soixante joue très fortement sur l’évolution de sa
pensée avec l’émergence des revendications régionalistes en Europe de l’Ouest et les prémisses
d’une politique régionale européenne : F. SAINT-OUEN, Denis de Rougemont et l’Europe des
régions, Genève, Fondation Denis de Rougemont, 2003.
2
R. PASQUIER, La capacité politique des régions. Une comparaison France/Espagne,
Préface d’Yves Mény, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2004.
94
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
européennes. A cet égard, la Convention européenne est un excellent révélateur des
mobilisations, conflits, controverses autour du fait régional et local en Europe.
A la suite du traité de Nice, une fenêtre d’opportunité politique inédite s’ouvre
pour les autorités régionales et locales en vue de renforcer la dimension territoriale de
la construction européenne, produisant des effets contradictoires sur la structuration
des intérêts territoriaux. D’un côté, une série d’organisations européennes de
représentation des autorités régionales et locales se mobilisent pendant trois longues
années en multipliant les déclarations politiques et les rapports d’expertise. De l’autre,
une concurrence de plus en plus vive s’installe entre ces différentes organisations
qui défendent des visions bien différenciées de l’organisation territoriale de l’Union
européenne, d’une Europe de la diversité territoriale à une Europe des régions
à pouvoir législatif. Les travaux de la Convention contribuent néanmoins à la
construction d’un consensus territorial. Dans les premiers mois, la fragmentation des
intérêts et le déploiement de stratégies d’influence isolées rendent ces organisations
inaudibles. Mais, les règles du jeu institutionnel internes à la Convention contraignent
progressivement ces organisations à bâtir une coalition d’intérêts qui se concrétise
dans une « plate-forme des organisations représentatives des autorités régionales et
locales ». S’appuyant sur une forte capacité d’expertise juridique et quelques relais
politiques clés, cette plate-forme parvient à donner au projet de Constitution une
tonalité territoriale inédite.
Le moment constituant entre attentes et désillusions
L’année 2000 constitue, à bien des égards, un tournant pour les autorités locales
et régionales en Europe, notamment du fait de la convergence entre les stratégies
de certains entrepreneurs de politique publique et des dynamiques politiques de
la mise à l’agenda européen de la question constitutionnelle 3. A partir de la fin
de l’année 2000, la Commission européenne lance en effet des groupes de travail
sur la gouvernance européenne au sein desquels se mobilisent les organisations de
représentation des pouvoirs régionaux et locaux 4. Le Livre blanc sur la gouvernance
européenne, qui contient une série de recommandations sur les moyens de renforcer
la démocratie en Europe et d’accroître la légitimité de l’action publique européenne,
préconise notamment « un dialogue plus systématique avec les associations
européennes et nationales de collectivités, régionales et locales » 5. Dès 2000-2001,
les organisations de représentation des pouvoirs régionaux et locaux établissent un
3
J. W. KINGDON, Agendas, Alternatives, and Public Policies, University of Michigan, Harper
& Collins Publishers, 1984.
4
Sur les douze groupes de travail qui ont participé à l’élaboration du Livre blanc sur la
gouvernance européenne, deux ont fortement mobilisé les associations de représentation des
pouvoirs territoriaux : le groupe IIIb consacré à la « Définition des critères et des conditions de
la décentralisation aux niveaux national et régional » et le groupe IVc sur « L’articulation des
divers niveaux de territoire par la cohésion sociale et le développement durable ».
5
COMMISSION EUROPÉENNE, Le Livre blanc de la gouvernance européenne, Bruxelles,
Office des publications officielles des Communautés européennes, 2001, p. 17.
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
95
lien direct entre l’élaboration du Livre blanc et le processus constituant 6. A la suite
du traité de Nice, les Länder font par ailleurs pression sur le gouvernement fédéral
allemand pour qu’une clarification des compétences entre l’UE, les Etats membres
et les entités fédérées soit discutée à l’échelle européenne. Durant le second semestre
2001, la présidence belge, sensible à la question régionale, parvient à l’inclure
dans le mandat qui est fixé à la future Convention par la déclaration de Laeken. Si
la perspective d’une « constitution européenne » et la possibilité d’y intégrer une
dimension régionale et locale à la suite de la déclaration de Laeken mobilise fortement
les organisations de représentation des pouvoirs territoriaux, elle met également en
lumière la diversité de leurs représentations. Deux grands clivages apparaissent.
Un premier clivage oppose celles qui entendent défendre la diversité territoriale de
l’Europe à celles qui défendent la constitutionnalisation de l’Europe des régions :
une Europe de la diversité territoriale contre une Europe des régions. Ce clivage, qui
remonte aux années 1970-1980, se double d’un second clivage, datant de la fin des
années 1990, opposant les régions à pouvoir législatif, qui entendent peser de manière
singulière dans le processus constituant, à toutes les autres entités territoriales.
Composition de la plate-forme des organisations représentatives
des autorités régionales et locales auprès de la Convention
Organisations
Objectifs
Conseil des communes d’Europe (CCE), puis Fondé en 1951, le CCE, rebaptisé le CCRE en
Conseil des communes et régions d’Europe
1985, représente environ 100 000 collectivités
(CCRE)
locales et régionales. Il se veut le représentant
de la diversité territoriale en Europe.
Association des régions frontalières
européennes
Fondée en 1971, elle regroupe 80 régions
recouvrant les frontières internes et externes
de l’Union européenne.
Conférence des régions périphériques
maritimes d’Europe (CRPM)
Fondée en 1973, elle regroupe aujourd’hui
150 régions européennes à la périphérie
maritime de l’Europe.
Assemblée des régions d’Europe (ARE)
Fondée en 1985 à l’initiative de la CRPM,
l’ARE regroupe 250 régions issues de trente
pays. L’ARE entend accroître le rôle politique
des régions en Europe.
Conférence des assemblées législatives
régionales européennes (CALRE)
Créée en 1997 à Oviedo, elle regroupe
aujourd’hui 64 présidents des Assemblées
législatives régionales européennes. Son
activité a été quelque peu éclipsée par la
création de REG LEG en 2000.
« Le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne souligne que la légitimité
de l’Union dépend aujourd’hui de l’implication et de la participation à tous les niveaux (…),
européen, national, régional et local. Tous jouent en effet un rôle essentiel dans la gouvernance
et dans le gouvernement de l’Europe ». Prise de position du CCRE sur la Convention sur l’avenir
de l’Europe, 16 août 2002, http://www.ccre.org/prises_de_positions.
6
96
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
Réseau des régions à pouvoir législatif
(REG LEG)
Fondé en 2000, il regroupe 52 présidents de
régions à pouvoir législatif. Il entend défendre
auprès de l’UE les intérêts spécifiques des
régions à pouvoir législatif.
Réseau des grandes villes européennes
(EUROCITIES)
EUROCITIES est le réseau des principales
villes européennes. Il regroupe une centaine
de grandes villes européennes.
Des clivages hérités
Qu’est-ce que les régions et les autorités locales ont cherché à promouvoir dans ce
processus conventionnel ? Il peut être utile de distinguer deux catégories principales
de contributeurs aux débats. Tout d’abord les institutions de l’UE elles-mêmes, en
particulier le Comité des régions, mais également la Commission et le Parlement.
Ensuite, les associations pan-européennes de représentation des pouvoirs locaux et
régionaux qui, tout en formulant des revendications communes, démontrent en même
temps des clivages nets liés à leur histoire et à leur rapport à l’Europe.
Sur un ensemble de questions, ces différents acteurs se rejoignent, notamment
sur la nécessité de (1) renforcer le rôle du Comité des régions dans la procédure
de décision afin d’en faire le gardien du principe de subsidiarité ; (2) donner une
reconnaissance constitutionnelle aux autorités sub-nationales en incorporant la Charte
européenne de l’autonomie locale aux traités 7 ; (3) enfin, consolider la démocratie
locale et régionale en tant que facteur clé de la démocratie en Europe.
Au-delà de ces éléments de consensus, néanmoins, chaque institution ou
organisation poursuit des objectifs et défend des intérêts qui lui sont propres. Ainsi
le Comité des régions entend faire du processus conventionnel un moment clé du
renforcement de sa position dans le système politique européen, avec de nouveaux
droits politiques, comme la saisine de la Cour de justice pour défendre ses prérogatives
dans le cadre du principe de subsidiarité, le droit à un veto suspensif pour certains
aspects de ses fonctions obligatoires, la mise en œuvre de sanctions en cas de nonconsultation, l’extension de son mandat de consultation obligatoire aux secteurs de
l’agriculture, de la recherche et du développement technologique, le droit d’adresser
des questions écrites et orales à la Commission, enfin le droit à une co-décision dans
certains secteurs spécifiques.
Quant aux associations européennes de représentation des pouvoirs territoriaux,
des clivages nets apparaissent. Le premier clivage est à chercher dans la construction
d’une représentation régionale et locale auprès des institutions de l’Union européenne.
Il oppose la vision d’une Europe de la diversité territoriale défendue par le Conseil
des communes et régions d’Europe (CCRE) à celle d’une Europe des régions incarnée
par la Conférence des régions périphériques maritimes d’Europe (CRPM) et son bras
politique, l’Assemblée des régions d’Europe (ARE). La vision du CCRE repose sur
La Charte européenne de l’autonomie locale a été adoptée le 15 octobre 1985 par le
Conseil de l’Europe.
7
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
97
l’idée d’une nécessaire prise en compte de la diversité territoriale de l’Europe, ce qui
suppose un égal traitement entre les villes, les communes et les régions. Les villes
étant numériquement plus nombreuses, le CCE-CCRE reste méfiant vis-vis du projet
d’une Europe des régions qui ne tiendrait pas compte de la diversité des échelons
territoriaux, alors même que les maires des grandes villes européennes s’organisent
dans un réseau parallèle, EUROCITIES, visant à défendre plus spécifiquement les
intérêts urbains auprès des institutions européennes. A l’inverse, la CRPM ainsi que
d’autres associations de représentation des régions cherchent à renforcer le rôle des
régions dans les politiques territoriales de l’Union en développant une expertise
grandissante en matière d’aménagement du territoire.
Cette série d’oppositions trouve son origine dans la construction historique de ces
organisations. Le CCE-CCRE constitue, jusque dans les années 1970, la principale
organisation de représentation des pouvoirs locaux, en développant notamment la
formule des jumelages entre villes européennes 8. Mais l’entrée des régions sur la scène
européenne vient fissurer ce monopole. A la suite du traité de Rome, la Commission
européenne cherche en effet à élaborer une politique régionale communautaire.
En décembre 1961, à l’initiative de son vice-président, Robert Marjolin, ancien
collaborateur de Jean Monnet, la Commission européenne organise une première
conférence sur les économies régionales qui réunit trois cents délégués des six pays
membres. De 1962 à 1964, trois groupes de travail œuvrent à l’élaboration d’une
politique régionale européenne. Les élites de la « régionalisation à la française » y
sont représentées avec des personnalités comme Philippe Lamour, ancien président du
Conseil national de l’aménagement du territoire, ou Georges Pierret, secrétaire général
du Comité d’études et de liaison des intérêts bretons (CELIB), alors jeune expert en
développement régional. Mais la gestation d’une politique régionale s’avère difficile.
La politique de la chaise vide adoptée par la France en 1965 ainsi que le compromis de
Luxembourg de 1966 permettent à plusieurs Etats membres de bloquer le projet. Ce
n’est qu’en 1968 qu’une direction générale de la politique régionale (DG XVI) voit le
jour, suivie par différentes structures spécialisées au sein du Parlement et du Conseil
économique et social. Ce sont finalement les négociations autour du processus
d’élargissement qui permettent l’avènement d’une véritable politique régionale
avec la création du FEDER en 1975. En 1972, en prévision du Sommet de Paris, la
Grande-Bretagne et l’Irlande, qui souhaitent rejoindre la Communauté, n’acceptent le
coût engendré par la politique agricole commune qu’à la condition que l’Europe des
neuf mette en œuvre une politique régionale pour réduire les disparités économiques
territoriales 9.
Les décennies 1970-1980 voient ainsi se développer une série d’associations
de représentation fonctionnelle des régions européennes. Dès lors que la voie
d’une reconnaissance des régions par les instances européennes est en marche, il
s’agit de faire de la région le niveau pertinent de l’aménagement du territoire et
8
A. VION, La constitution des enjeux internationaux dans le gouvernement des villes françaises
(1947-1995), Thèse pour le doctorat de science politique, Université de Rennes 1, 2000.
9
R. PASQUIER, La capacité politique des régions…, op. cit., p. 133 et s.
98
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
du développement économique en lien avec les nouvelles politiques publiques
européennes. A l’initiative du CELIB est créée en avril 1973 à Saint-Malo la
Conférence des régions périphériques maritimes d’Europe (CRPM) 10. Les vingt-trois
régions fondatrices exigent une politique régionale européenne afin de rééquilibrer
l’Europe et de rétablir l’harmonie entre le centre et la périphérie, entre régions
riches et régions pauvres. Dès lors, une lutte pour le monopole de la représentation
auprès des institutions européennes s’engage entre le CCRE et la CRPM. Celle-ci
est avivée par la Commission européenne qui, à partir du milieu des années 1980,
mène une « stratégie silencieuse » de contournement des administrations centrales via
l’institutionnalisation d’un partenariat avec les acteurs infra-nationaux 11. L’opposition
culmine en 1985 quand la CRPM décide de créer l’Assemblée des régions d’Europe
(ARE), organisation généraliste qui se donne pour mission l’entrée des régions dans
les institutions européennes 12. Des négociations difficiles sont entamées entre la
Commission européenne, l’ARE et le CCRE. Un accord est finalement trouvé en
décembre 1987 pour la création d’un Comité consultatif des collectivités régionales
et locales composé de deux sections de quarante-deux membres chacune, l’une
représentant les régions, l’autre les collectivités locales. Cette division en deux
sections était la revendication principale de l’ARE afin d’éviter une dilution du fait
régional dans les particularismes locaux. Ce conflit entre intérêts régionaux et locaux
se reproduit lors de la création du Comité des régions par le traité de Maastricht en
1992 13.
10
Georges Pierret joue un rôle clé dans l’organisation en mobilisant les réseaux européens
qu’il a constitués dans les groupes de travail sur la politique régionale au début des années 1960
à Bruxelles. Il est soutenu par René Pleven et Joseph Martray, leaders historiques du CELIB :
R. PASQUIER, « La régionalisation française revisitée. Fédéralistes, mouvement régional et élites
modernisatrices (1950-1964) », Revue française de science politique, 53(1), 2003, p. 101-125.
Il peut aussi compter sur le soutien du ministre de l’Aménagement du territoire de l’époque,
Olivier Guichard (le délégué à la DATAR, Jérôme Monod le représente à la Conférence), et de
la Commission européenne qui a dépêché sur place un représentant, M. Zamaron : G. PIERRET,
Régions d’Europe. La face cachée de l’Union, Rennes, Editions Apogée, 2003.
11
I. TÖMMEL, « Transformation of Governance : The European Commission’s Strategy for
Creating a Europe of the Regions », Regional and Federal Studies, 8(2), 1998, p. 52-80.
12
En 1983, au cours d’une grande Conférence des régions de la Communauté européenne
et des pays candidats, Espagne et Portugal, le CCRE, majoritaire dans les délégations nationales,
avait écarté des débats et de la déclaration finale la question de la création d’une instance
représentative des régions. C’est en réponse que la CRPM organise, en novembre 1985, les
Assises générales des régions d’Europe dans l’hémicycle du Parlement européen. Présidée par
Edgar Faure, la nouvelle Assemblée des régions d’Europe (ARE) défie ouvertement le vieux
Conseil des communes d’Europe qui devient quelques jours plus tard le Conseil des communes
et des régions d’Europe (CCRE).
13
En effet, la représentation est surtout régionale dans les Etats fédéraux ou régionalisés
que sont l’Autriche, la Belgique, l’Allemagne, la France, l’Espagne et l’Italie, alors qu’elle est
surtout locale dans les pays centralisés comme le Danemark, la Finlande, l’Irlande, la Grèce,
le Luxembourg, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni. Les centres d’intérêt des uns et
des autres varient. Les représentants régionaux tendent à s’intéresser davantage aux grandes
questions économiques et politiques dont ils délibèrent dans leurs instances nationales, alors que
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
99
Ces représentations concurrentes de l’Europe des territoires sont parfaitement
perceptibles dans les prises de position qui ont précédé la Convention. Si le CCRE et
la CRPM sont d’accord pour développer le principe de subsidiarité afin de renforcer
le rôle des autorités régionales et locales dans le système de décision européenne, des
différences assez nettes persistent. Le CCRE propose que le projet de traité garantisse
le respect des libertés locales et des identités régionales à travers « une référence
et un engagement spécifique au principe de la charte du Conseil de l’Europe sur
l’autonomie locale de 1985, signée par tous les Etats membres. […] Cela pourrait
être un des éléments de l’acquis communautaire [afin que] toute tentative d’un Etat
membre visant à abolir la démocratie locale constitue une atteinte aux principes
fondateurs, et permette ainsi à l’Union d’engager des mesures appropriées » 14. A
l’inverse, la CRPM, fidèle à l’héritage du régionalisme fonctionnel à la française,
déclare qu’elle considère le vieux débat entre Europe des Etats et Europe des régions
comme dépassé. Elle met en revanche l’accent sur la clarification des compétences
entre niveaux européen, national et régional ; l’association des régions à l’élaboration
des positions nationales sur les politiques européennes ainsi que la collaboration des
régions au processus de consultation européen et à la mise en œuvre des politiques
à impact territorial 15. L’ARE quant à elle soutient une ligne politique maximaliste
en se considérant comme la représentante d’un « intérêt régional » en Europe 16.
Elle demande que les régions soient reconnues en tant que troisième niveau de
gouvernement en Europe à travers une clarification des compétences entre les
différents niveaux, la possibilité pour les régions de saisir la Cour de justice en cas
de violation du principe de subsidiarité, en vue de faire des régions des partenaires
directs de la politique de cohésion dans la perspective de l’élargissement.
A ce premier clivage hérité de la longue histoire de la représentation territoriale
au niveau européen vient s’ajouter un deuxième clivage plus particulièrement hérité
de la deuxième moitié des années 1990. Lassées de voir leurs intérêts spécifiques peu
pris en compte dans les instances de l’Union européenne ou dans les associations
de représentation territoriale traditionnelles, plusieurs régions à pouvoir législatif
ont alors pris l’initiative de coordonner leur action. Cette différenciation croissante
les représentants locaux s’occupent de préférence de la fourniture de services et de problèmes
urbains. Cependant, un profond fossé sépare les régions en ce qui concerne le problème de la
représentation. Les Länder allemands ont vainement tenté de modeler le Comité sur l’exemple
du Bundesrat qui est organisé selon le principe d’une représentation institutionnelle. Mais ils se
sont heurtés aux Communautés autonomes espagnoles ainsi qu’à la plupart des administrations
sub-nationales, plus flexibles sur la représentation personnelle.
14
Prise de position du CCRE sur la Convention sur l’avenir de l’Europe, 16 août 2002,
http://www.ccre.org/prises_de_positions.
15
Mémorandum de la CRPM : « La place des régions dans la nouvelle gouvernance
européenne. A l’attention de la présidence belge de l’Union européenne, des Etats membres et
des institutions européennes en vue du sommet de Laeken », juillet 2001.
16
Document de l’Assemblée des régions d’Europe, Meeting with President Valéry Giscard
d’Estaing, President of the European Convention : Contribution by the Assembly of European
Regions, Valencia, 7 mars 2002.
100
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
de la représentation politique territoriale prend essentiellement deux formes
organisationnelles, la Conférence des présidents des assemblées législative régionales
d’Europe (CALRE) et surtout la Coordination des régions à pouvoir législatif (REG
LEG). La première Conférence des présidents des régions européennes à pouvoir
législatif a lieu en novembre 2000 à l’initiative de la Generalitat de Catalogne et du
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, particulièrement
de sa Chambre des régions. A partir du milieu des années 1990, les grandes régions
européennes se sont en effet désinvesties du Comité des régions qui, à leurs yeux,
par sa composition, tend à dissoudre leur spécificité de quasi-Etat. La stratégie
consensuelle ayant abouti à la création du Comité des régions n’a donc pas tenu
face à la crainte des régions européennes à pouvoir législatif de se voir diluées dans
le kaléidoscope des réalités territoriales européennes. A l’issue de cette première
conférence fondatrice, les régions à pouvoir législatif décident de prolonger leur
coopération au sein d’une Coordination des régions à pouvoir législatif qui réunit,
en juin 2001 à Liège, cinquante-deux présidents de régions à pouvoir législatif en
marge de la présidence belge de l’Union. Du fait du poids politique et économique
de ses régions membres 17, REG LEG devient très rapidement un lobby territorial
incontournable. Les communautés autonomes espagnoles, les régions belges, les
Länder allemands et l’Ecosse en sont les membres les plus actifs.
L’une des premières déclarations de REG LEG concernant la Convention
européenne est d’en critiquer la composition « nationale ». REG LEG réitère, en
novembre 2001, sa « demande d’une représentation directe des régions à pouvoir
législatif » et demande « à tous les gouvernements d’adjoindre des mandataires
régionaux dans les délégations nationales à la Convention » 18. Mais c’est dès la fin
de l’année 2000 que ces régions à pouvoir législatif vont prendre position dans le
processus constitutionnel en cours en pointant plusieurs « failles » dans les progrès de
l’unification européenne : la forte centralisation des décisions et des compétences au
niveau européen, un affaiblissement du rôle de l’Etat nation fédéral ou central qui se
répercuterait inévitablement sur les compétences des régions à pouvoir législatif, des
décisions technocratiques éloignées du citoyen, et une tendance à ignorer la répartition
des compétences internes à chaque Etat pouvant conduire à des décisions empiétant
sur les compétences législatives des régions 19. Dans cette perspective, les régions à
pouvoir législatif plaident pour une juste application du principe de subsidiarité ; une
plus grande implication des régions à pouvoir législatif dans le processus décisionnel
européen lorsque ces décisions touchent à leurs intérêts et à leurs compétences ; la
mise en place de mécanismes de protection des compétences régionales et d’une
17
Certaines régions à pouvoir législatif, comme la Bavière ou l’Ecosse, ont en effet des
populations et des PIB supérieurs à ceux de certains Etats membres de l’Union européenne.
18
Résolution de la deuxième conférence des présidents de régions à pouvoir législatif,
« Vers un renforcement du rôle des régions à pouvoir législatif au sein de l’Union européenne »,
15 novembre 2001.
19
Déclaration finale de la Conférence des présidents de régions à pouvoir législatif,
Barcelone, 23-24 novembre 2000, http://www.coe.int.
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
101
réforme du Comité des régions avec l’obligation pour ses membres de disposer
d’un mandat électif ; l’instauration d’un droit de recours pour les régions à pouvoir
législatif auprès de la Cour de justice de l’Union européenne 20.
Des autorités régionales et locales inaudibles
Du fait de ce double clivage, les organisations de représentation des pouvoirs
régionaux et locaux abordent en ordre dispersé le « moment constituant ». Durant les
premières semaines de la Convention, elles déploient des stratégies d’influence isolées.
Cette fragmentation des acteurs en charge des intérêts régionaux et locaux rend leurs
attentes et leurs demandes inaudibles jusqu’en octobre-novembre 2002. D’autant
qu’à cette fragmentation s’ajoute un cadre de négociation au sein de la Convention
largement institué autour des Etats membres et des institutions de l’Union.
Au tournant du XXIe siècle, la question territoriale (et en particulier la question
régionale) n’apparaît plus, en effet, comme une priorité de l’agenda européen.
Absente de la négociation des traités d’Amsterdam et de Nice, cette question n’est
pas davantage mentionnée dans le désormais célèbre discours de Joschka Fischer où
il plaide pour une Europe fédérale en se focalisant exclusivement sur les relations
entre les Etats membres et les institutions de l’UE 21. Cette relative marginalisation
de la question territoriale est aussi la manifestation du retour des Etats au centre du
jeu européen, aussi bien à travers la négociation des nombreux traités adoptés depuis
le début des années 1990 que dans la perspective de l’élargissement. Cette nouvelle
donne a largement exclu les représentants des régions du jeu européen, y compris
les puissants Länder allemands 22. Bien que le Livre blanc sur la gouvernance et
la déclaration de Laeken fassent mention du rôle des régions et des villes dans
le processus de réforme institutionnelle, les premiers débats à la Convention se
concentrent presque exclusivement sur les institutions de l’UE et le niveau national
au sein des Etats membres.
D’où une première phase des travaux de la Convention, dite « phase d’écoute et
de consultation sur les besoins d’Europe », qui déçoit fortement les organisations de
représentation des pouvoirs locaux et régionaux. A ce stade, la Convention considère
en effet les collectivités locales et régionales comme relevant de la « société civile ».
20
Voir la résolution « Vers un renforcement du rôle des présidents de région à pouvoir
législatif au sein de l’Union européenne », de la 2e Conférence des présidents de région à pouvoir
législatif au sein de l’Union européenne, Liège, 15 novembre 2001.
21
J. FISCHER, « From Confederacy to Federation – Thoughts on the finality of European
integration », discours à l’Université Humboldt de Berlin, mai 2000 : http://www.auswaertigesamt.de/www/en/eu_politik. Faisant suite à ce discours, les travaux des politistes et des juristes
de l’Institut universitaire européen de Florence, qui ont esquissé les premiers scénarios
constitutionnels, ignorent largement les régions : C. JOERGES, Y. MÉNY, et J. WEILER (eds), What
Kind of Constitution for What Kind of Polity ? Responses to Joschka Fischer, MA, Harvard
Law School, 2000.
22
J. LOUGHLIN, « The Regional Question, Subsidiarity and the Future of Europe », in
S. WEATHERILL, U. BERNITZ (eds.), The Role of the Regions and Sub-National Actors in Europe,
Oxford, Hart Publishing, 2005, p. 157-170.
102
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
Ces organisations sont ainsi auditionnées une première fois avec les représentants de
ladite société civile les 24 et 25 juin 2002. Elles perçoivent cette situation comme
largement décalée par rapport à la réalité de leurs responsabilités politiques, en
particulier depuis la reconnaissance de leur rôle par la Commission dans le Livre
blanc sur la gouvernance européenne. La Convention aborde ensuite la question du
principe de subsidiarité en créant un groupe de travail spécifique. Mais, là encore,
l’essentiel des débats tourne autour de la question du rôle respectif des institutions
de l’UE et des gouvernements des Etats membres, peu d’attention étant portée au
problème de l’application du principe aux autorités sub-nationales. Dans le rapport de
ce groupe de travail, il n’est simplement fait mention que d’un renforcement du rôle
du Comité des régions en le dotant d’un droit de saisine de la Cour de justice pour
violation du principe de subsidiarité. En revanche, les membres du groupe estiment
que « c’est dans le seul cadre national que se déterminent le degré et les modalités
d’association des collectivités régionales et locales au travail d’élaboration de la
législation communautaire » et, pour ces raisons, ne retiennent pas « la proposition
d’accorder un droit de recours auprès de la Cour de justice pour violation du principe
de subsidiarité aux régions qui, dans le cadre de l’organisation institutionnelle
nationale, disposent de capacités législatives » 23.
Du fait de l’organisation interne de la Convention constituée de délégations
nationales et institutionnelles (largement composées de parlementaires nationaux ou
européens) et des logiques d’action dispersées des organisations représentatives des
autorités sub-nationales, les intérêts territoriaux – y compris les intérêts spécifiques
des régions fortes, comme les Länder, ou des régions à pouvoir législatif – vont se
trouver marginalisés durant les premières semaines de la Convention. D’autant plus
que les six représentants du Comité des régions à la Convention n’ont qu’un statut
d’observateur, en dépit des efforts désespérés pour obtenir un statut de plein exercice.
L’avant-projet de Constitution présenté le 28 octobre confirme cette marginalisation
dans la mesure où l’architecture générale du texte et les quelques éléments de
contenu proposés ne traduisent que faiblement la dimension régionale et locale dans
la gouvernance de l’Union 24. Celle-ci est dissoute dans des concepts vagues autour
de la nécessaire participation de tous les acteurs publics au fonctionnement des
institutions européennes.
L’invention d’un improbable consensus territorial
La Convention va pourtant constituer pour les organisations de représentation
des pouvoirs régionaux et locaux le cadre pratique d’invention d’un improbable
consensus territorial. Confrontées au risque d’être diluées dans le magma de la
« société civile », ainsi qu’aux contraintes de temps et de calendrier des séances
plénières, ces organisations opèrent en effet un rapprochement organisationnel avec
Conclusions du groupe de travail I sur le principe de subsidiarité, CONV 286/02, p. 8.
Voir la note technique « Réactions à l’avant-projet de traité constitutionnel présenté par
le Praesidium de la Convention », du secrétariat général de la CRPM, 28 octobre 2002.
23
24
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
103
l’appui de certains des membres du Praesidium. La création d’une plate-forme des
autorités régionales et locales permet ainsi de dégager des priorités communes. Un
intense travail d’influence commence alors, mobilisant une expertise juridique de
haut niveau, pour aboutir à quelques avancées notables pour les autorités régionales
et locales.
S’unir pour ne pas disparaître
L’absence de reconnaissance formelle du rôle passé et futur des gouvernements
territoriaux dans le fonctionnement de l’Union, leur intégration dans la catégorie
fourre-tout de la « société civile » agissent comme un électrochoc sur les associations
européennes de représentation des pouvoirs locaux et régionaux. Ainsi, le CCRE,
connu pour ses positions modérées et dont l’ancien président, Valéry Giscard
d’Estaing, préside la Convention, réagit vivement dès août 2002 : « Nous souhaitons
souligner que nos sphères de gouvernement sont par définition gouvernementales, et
non pas non gouvernementales. Pour l’avenir, nous insistons pour que la Convention
considère les collectivités locales et régionales de façon conceptuellement séparée
de la société civile » 25. Sous le leadership de la CRPM, une « plate-forme des
organisations représentatives des autorités régionales et locales » se constitue,
regroupant, outre la CRPM, l’ARFE, le CCRE, EUROCITIES, l’ARE, la CALRE
et, avec réticence, REG LEG 26. La CRPM assure la coordination de cette plateforme dont l’objectif est de bâtir les points clés d’un consensus susceptible d’être
pris en compte par les conventionnels dans la phase terminale d’écriture du projet
de Constitution : « On a créé la plate-forme pour acquérir un poids politique,
pour constituer un front commun régional. Au départ, chacune des organisations
travaillait dans son coin, défendant des positions un peu différentes » 27. Sur cette
base se constitue un groupe de contact « régions et collectivités locales » entre les
organisations de représentation des autorités locales et régionales et certains des
membres de la Convention 28. D’abord présidé par Ana Palacio, ministre des Affaires
étrangères espagnole, puis par Jean-Luc Dehaene, ancien Premier ministre belge et
vice-président de la Convention, ce groupe de contact joue un rôle fondamental dans
la construction d’un consensus et dans l’accès de la plate-forme aux conventionnels.
Ana Palacio et Jean-Luc Dehaene, tous deux issus de pays fortement décentralisés,
bâtissent avec les organisations de représentation des pouvoirs régionaux et locaux
25
Prise de position du CCRE sur la Convention sur l’avenir de l’Europe, 16 août 2002,
http://www.ccre.org/prises_de_positions.
26
Dans un premier temps, REG LEG soutient les travaux de la plate-forme sans en faire
formellement partie.
27
Entretien, expert en droit européen, ancienne chargée de mission auprès de la CRPM,
Bruxelles, 31 mai 2005.
28
Ce groupe a compté une centaine de participants : outre les organisations de
représentation des pouvoirs régionaux et locaux, y étaient représentés le Comité des régions, le
Congrès des pouvoirs régionaux et locaux du Conseil de l’Europe ainsi que certaines villes et
certaines régions « individuellement ».
104
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
un compromis acceptable pour les conventionnels, en particulier les représentants
de certains Etats assez hostiles à la dimension régionale et locale de l’Union, tout en
contraignant les différentes organisations, dont REG LEG, à en passer par la plateforme : « Il disait, on ne veut pas deux contributions, pour être sûr que cela passe, il
faut une seule contribution, un compromis » 29. Ainsi, REG LEG qui, jusqu’à la fin
de l’année 2002, entendait faire cavalier seul, rejoint finalement la plate-forme en
janvier 2003 dans la perspective d’une séance plénière de la Convention consacrée à
la dimension régionale et locale de l’Union le 7 février suivant : « On a beaucoup lutté
pour que les cas spécifiques soient traités au niveau des Etats et non pas au niveau
de l’Union. Au niveau européen, il fallait une reconnaissance du fait régional, mais
les modalités étaient à voir en interne » 30. Le 30 janvier 2003, la plate-forme aboutit
à un compromis que le vice-président Dehaene s’engage à relayer au Praesidium.
La plate-forme propose six axes de travail pour introduire la dimension régionale
dans la partie constitutionnelle du traité : 1. la mention du respect des identités
nationales, régionales et locales en vue de permettre à chaque Etat d’associer
selon ses propres règles les échelons locaux et régionaux à la vie de l’Union ;
2. la reconnaissance de principe que la démocratie européenne s’exerce à tous les
niveaux de représentation élus démocratiquement : européen, nationaux, régionaux
et locaux ; 3. l’institutionnalisation (dans le respect des systèmes constitutionnels des
Etats) d’une consultation des administrations régionales et locales, en amont, dans
l’élaboration des propositions législatives à fort impact territorial, et, en aval, dans la
mise en œuvre des textes législatifs ; 4. l’inscription de la cohésion territoriale parmi
les objectifs de l’Union, comme corollaire de la cohésion économique et sociale ; 5. la
reconnaissance du rôle que jouent les politiques communes pour garantir la cohésion
interne de l’Union en vue de mettre en place des instruments dynamiques et novateurs
tels que les contrats tripartites et des cadres pour la coopération trans-européenne ;
6. le renforcement du rôle du Comité des régions par l’octroi du droit de saisine de la
Cour de justice en cas de violation du principe de subsidiarité 31.
Par ailleurs, la plate-forme organise des rencontres avec le président de la
Convention et des représentants de la Commission européenne. Et, sous l’impulsion
de la CRPM, une coordination et une centralisation des informations s’organisent
avec les services concernés du Comité des régions.
A la recherche d’une influence politique
Si les conditions d’un consensus entre les organisations de représentation des
pouvoirs régionaux et locaux sont donc progressivement réunies, la construction
Entretien CRPM, secrétariat général, Rennes, 10 mai 2005.
Entretien, expert en droit européen, ancienne chargée de mission auprès de la CRPM ,
Bruxelles, 31 mai 2005.
31
Contribution de M. Claudio Martini, observateur à la Convention, « La prise en compte
de la dimension régionale et locale de l’Union dans les deux parties du traité », Bruxelles,
17 février 2003, CONV 561/03.
29
30
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
105
d’une influence politique passe par un double travail d’expertise et de mobilisation
des relais politiques disponibles au sein de la Convention.
Le travail d’expertise, et notamment d’expertise juridique, devient de plus en
plus déterminant au fur et à mesure de l’avancée des travaux de la Convention. Mais,
si toutes les organisations de représentation des pouvoirs régionaux et locaux ont été
capables de produire des déclarations d’ordre général à l’intention des conventionnels,
plus rares sont celles qui vont être capables de produire au jour le jour des notes de
travail à l’attention des conventionnels qui souhaitent défendre en séance plénière tel
ou tel aspect des propositions de la plate-forme, voire de proposer des amendements
précis aux articles du projet de Constitution, bref de concrétiser par leur expertise
juridique les objectifs affichés par la plate-forme. Ainsi, la CRPM, habituée à
fonctionner sur le registre de l’expertise auprès de la Commission européenne depuis
une trentaine d’années, s’est-elle imposée comme l’organisation leader de la plateforme. Lors de la première phase des travaux de la Convention, cette organisation
est par exemple chargée par le groupe de contact « régions et collectivités locales »,
alors présidé par Ana Palacio, de produire un rapport explicitant les « attentes »
régionales et leurs spécificités par rapport à celles de la « société civile ». Mobilisant
l’expertise de ses 146 régions membres, la CRPM produit d’emblée un rapport
détaillé précisant les attentes des régions périphériques maritimes quant au projet
européen, aux politiques de l’Union et formulant une série de propositions concernant
la place des régions dans le système institutionnel européen 32. De la même manière,
la CRPM assure la coordination de la plate-forme à travers une équipe de juristes
spécialisés qu’elle met à sa disposition en vue de traduire les objectifs politiques des
organisations de représentation des pouvoirs locaux et régionaux dans le langage du
droit, en tenant compte de la complexité institutionnelle de l’Union. Ce ne sont donc
pas des spécialistes des politiques régionales et locales qui sont chargés de cette tâche,
mais de fins juristes, formés au Collège de Bruges, rompus aux arcanes du droit et des
institutions européennes, avec une stratégie juridico-politique bien établie 33 : « On
a surtout mis l’accent sur la partie I du traité et non pas la partie II. On a cherché
à défendre la cohérence entre les grands principes et les politiques, notamment la
politique régionale » 34. Ainsi, après que le Praesidium ait accepté d’organiser le
7 février 2003 une séance plénière consacrée à la dimension régionale de l’Union, le
travail d’expertise juridique a surtout consisté à fournir aux conventionnels les clés
de cette concrétisation à travers la présentation d’argumentaires, par exemple sous
Voir le document de la CRPM, « Missions, politiques et compétences de l’Union : les
attentes d’Europe des régions périphériques maritimes », mai 2002.
33
La coordination de la plate-forme est assurée par Sandra Mezzadri, juriste à la CRPM,
diplômée en science politique de l’Université de Pise et titulaire d’un Master en administration
européenne du Collège de Bruges. Assistante de recherche à l’Istituto dei Affari Internazionali
(IAI), elle travaille actuellement au sein de la Commission européenne à l’écriture d’un Livre
vert sur la libéralisation des marchés de la défense dans l’Union européenne.
34
Entretien, expert en droit européen, ancienne chargée de mission auprès de la CRPM,
Commission européenne, Bruxelles, 31 mai 2005.
32
106
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
la forme d’un « Tableau synoptique des propositions de la plate-forme des autorités
locales et régionales » 35, ou la rédaction et la proposition d’articles et d’amendements.
Les conventionnels ne disposant ni du temps, ni toujours de la compétence pour
effectuer ce travail de mise en forme, « il fallait être très réactif, écrire des textes du
jour pour le lendemain. […] Barnier nous a dit un jour, pour la cohésion territoriale,
« faites-le moi », deux heures après il l’avait » 36.
Mais ce travail d’expertise aurait été sans effet sans les précieux relais politiques
mobilisés par les organisations de représentations des pouvoirs locaux et régionaux
au sein de la Convention. Ana Palacio et Jean-Luc Dehaene, qui ont successivement
présidé le groupe de contact « régions et collectivités locales », ont été particulièrement
attentifs aux souhaits exprimés par ces organisations et ont constitué à cet égard des
relais politiques cruciaux. On peut également considérer que les représentants du
Parlement et de la Commission européens, à travers notamment les rapports transmis
au Praesidium, ont soutenu les positions de la plate-forme 37. Michel Barnier,
commissaire en charge de la politique régionale, soutenu par les représentants de
certains gouvernements (Peter Hain pour le Royaume-Uni, Pascal Andreani pour
la France), a largement contribué à l’inclusion dans le projet de Constitution de la
cohésion territoriale comme objectif majeur de l’Union aux côtés de la cohésion
économique et sociale. Des représentants de parlements nationaux, comme Neil
MacCormick du Scottish National Party, ont aussi plaidé avec force pour que le texte
de la Constitution fasse explicitement référence à la dimension régionale et locale de
l’Union au nom du nécessaire approfondissement de la légitimité démocratique de la
construction européenne 38 . Quant au Comité des régions, contesté par certaines des
organisations de représentation territoriale pour son manque d’expertise ou la fragilité
de sa représentation, il a joué un rôle important dans la transmission des priorités
mises en avant par les organisations de représentation des pouvoirs territoriaux :
« Le Comité a joué le rôle de courroie de transmission. Il avait des observateurs à la
Convention, c’était crucial » 39. Et ceci d’autant plus facilement que, parmi les six
observateurs du Comité des régions à la Convention, certains étaient particulièrement
investis dans la plate-forme des collectivités régionales et locales, comme Claudio
Martini, président de la CRPM et de la Région toscane. Ce rôle d’intermédiation
joué par le Comité des régions lui a par ailleurs permis de consolider sa position
Voir le document de travail « La prise en compte du rôle des acteurs locaux et régionaux
dans le traité constitutionnel », des associations européennes d’autorités locales et régionales à
l’intention des membres de la Convention européenne, 30 janvier 2003, CONV 523/03.
36
Entretien, expert en droit européen, ancienne chargée de mission auprès de la CRPM,
Bruxelles, 31 mai 2005.
37
Il s’agit en particulier du rapport de Giorgio Napolatino sur le rôle des acteurs locaux
et régionaux dans l’Union adopté par le Parlement européen le 14 janvier 2003 (en vue de la
séance plénière du 7 février suivant) et de la communication de la Commission européenne sur
l’architecture institutionnelle du 4 décembre 2002.
38
C. ARES « Las dimensiones regional y local de la UE y el proceso de debate sobre el
futuro de Europa », article à paraître.
39
Entretien, CRPM, Rennes, 10 mai 2005.
35
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
107
institutionnelle. Les remises en cause formulées par certaines organisations de
représentation des pouvoirs régionaux à l’égard du Comité dans les mois qui ont
précédé la Convention, notamment celles développées par REG LEG, se sont en effet
progressivement transformées en appel à renforcer sa capacité à agir dans le système
politique de l’Union afin de mieux préserver les intérêts locaux et régionaux. Enfin, le
tableau des canaux d’influence de ces organisations au sein de la Convention ne serait
pas complet si l’on n’évoquait pas le rôle déterminant du secrétariat de la Convention
dans la machine conventionnelle, puisque c’est à lui qu’incombait le travail de rédiger
les textes soumis aux amendements des conventionnels, disposant d’une marge de
manœuvre appréciable dans la collecte, le filtrage et la rédaction des amendements 40.
Influer supposait ainsi pour les organisations régionales et locales de tenir les deux
bouts de la chaîne de production de la Constitution, de la prise de parole à la rédaction,
et, dans cette mesure, Elisabeth Gateau, consultante auprès du secrétariat de la
Convention pour les questions régionales et locales et ancienne secrétaire générale
du CCRE 41, s’est avérée un relais décisif de la plate-forme lors de la mise en forme
des différentes versions du texte. Last but not least, c’est Valéry Giscard d’Estaing,
président de la CCRE de 1997 à 2004, qui lui demande de le rejoindre pour s’occuper
en priorité de la thématique régionale et locale dans la Constitution.
Principal succès de la plate-forme, la séance plénière du 7 février 2003 consacrée
à la dimension régionale et locale de l’Union et présidée par Jean-Luc Dehaene,
illustre les points de vue contradictoires qui se sont exprimés concernant le rôle des
autorités locales et régionales dans l’UE 42. Bien que plusieurs conventionnels aient
exprimé de fortes réticences aux demandes radicales venues d’organisations telles
que REG LEG, comme celle de faire du Comité des régions, non plus un « corps »
consultatif (comme le Conseil économique et social), mais une « institution » (au
même titre que la Commission, le Parlement, la Cour et le Conseil), ou encore de
donner aux régions à pouvoir législatif le droit de saisine de la Cour de justice pour
non-respect du principe de subsidiarité, Jean-Luc Dehaene est parvenu à dégager
un consensus sur la nécessité que la Constitution reconnaisse les autorités subnationales dans plusieurs de ses articles et que celles-ci soient associées à la mise en
40
F. DELOCHE-GAUDEZ, « Le secrétariat de la Convention européenne : un acteur influent »,
Politique européenne, 13, 2004, p. 43-68. Et voir le chapitre de Y. BUCHET DE NEUILLY dans cet
ouvrage.
41
Elisabeth Gateau est diplômée de l’IEP de Paris et de l’Institut des hautes études
internationales de la Faculté de droit de Paris. Administrateur à la Direction de l’environnement
du Conseil de l’Europe, membre du secrétariat du Comité de coopération des ministères
responsables des collectivités territoriales puis du secrétariat de la Conférence des pouvoirs
locaux et régionaux de l’Europe, elle a été élue secrétaire générale adjointe, puis secrétaire
générale du Conseil des communes et régions d’Europe jusqu’au 1er mai 2002, date à laquelle
elle rejoint le secrétariat de la Convention européenne. Elle est actuellement secrétaire
générale de l’organisation internationale Cités et gouvernements locaux unis dont le siège est
à Barcelone.
42
Summary report on the plenary session : 6 and 7 February, CONV 548/03.
108
GENÈSE ET STRUCTURATION DE LA CONVENTION
pratique du principe de subsidiarité, sur le fait que le Comité des régions représente
effectivement l’ensemble des autorités sub-nationales de l’UE et que les spécificités
des organisations territoriales de chaque Etat membre soient préservées.
La constitutionnalisation d’une « gouvernance polycentrique » en Europe ?
Si l’on analyse avec attention le texte du projet constitutionnel, force est de
constater que jamais un traité européen n’a donné autant de portée à la dimension
régionale et locale de l’Union 43. Ainsi l’article I-5 précise que l’Union européenne
doit respecter les structures politiques et constitutionnelles des Etats membres, « y
compris l’autonomie des gouvernements régionaux et locaux ». On peut voir dans
cet article la satisfaction d’une des principales revendications des régions à pouvoir
législatif, en particulier des Länder allemands, dont les domaines de compétences
ont été directement affectés par l’extension des compétences de l’Union et la
transposition des directives communautaires. Cette reconnaissance explicite des
gouvernements régionaux et locaux en Europe, outre sa portée symbolique, pourrait
également avoir une portée juridique au cas où la législation européenne viendrait à
remettre en question les principes d’autonomie régionale et locale 44. Autre exemple :
l’extension du principe de subsidiarité aux gouvernements régionaux et locaux.
L’article I-11 du projet de Constitution précise que le principe de subsidiarité interdit
à l’UE d’agir si les objectifs recherchés peuvent être atteints plus efficacement au
niveau central, régional ou local. L’article I-46 (sur le principe de la démocratie
représentative) indique que les décisions doivent être prises au plus proche du citoyen,
ce qui ne manque pas d’ajouter de la force et de l’importance à la dimension locale du
principe de subsidiarité. De manière plus spécifique, le projet de Constitution inclut
un protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité
qui oblige la Commission européenne à consulter avant de proposer une nouvelle
législation européenne. Lorsque le domaine concerné le justifiera, ces consultations
incluront les autorités régionales et locales, en particulier quant à l’impact financier
de certaines législations européennes sur les autorités régionales et locales. Une autre
avancée importante concerne le droit qui est donné au Comité des régions de saisir la
Cour européenne de justice. Ce droit lui est attribué quand le Comité considère que le
principe de subsidiarité est bafoué ou quand ses compétences n’ont pas été respectées.
Cela risque de donner de nouvelles armes aux autorités régionales et locales pour
faire respecter la concrétisation du principe de subsidiarité. Enfin, alors que les
traités précédents se référaient principalement à la cohésion économique et sociale, la
cohésion territoriale fait désormais partie des nouveaux objectifs de l’Union. L’Union
devra regarder plus précisément l’impact régional de ses politiques, ce qui augure de
nouveaux partenariats avec les autorités régionales et locales qui sont, par définition,
des acteurs territoriaux.
43
N. BURROWS, C. CARTER, A. SCOTT, Subsidiarity of the Draft Treaty, unpublished manuscript,
paper presented for sub rosa discussion, 2004.
44
Ces principes sont notamment précisés dans la Charte européenne de l’autonomie locale
du Conseil de l’Europe, ratifiée par trente-neuf Etats, dont tous les Etats membres de l’Union
européenne à l’exception de la France.
L’EUROPE DES RÉGIONS EN ACTES
?
109
Il semble donc bien qu’une « main invisible » ait présidé à l’approfondissement
de la dimension régionale et locale de l’Union lors de ce « moment » constituant.
L’enjeu constitutionnel a suscité dans un premier temps une forte concurrence entre
les organisations européennes de représentation des autorités sub-nationales pour
imposer une vision singulière de l’organisation territoriale de l’Union. Si l’on y ajoute
la prédominance des représentants des Etats membres et des institutions de l’UE au
sein de la Convention, la marge d’influence des autorités régionales et locales pouvait
se révéler quasi nulle. Or, la coordination progressive des stratégies des autorités
régionales et locales a finalement permis une prise en compte de certaines de leurs
demandes. L’explication avancée tient à la formalisation et au cadrage des échanges
au sein de la Convention. Menacées de voir leurs intérêts négligés ou dilués dans
le magma de la « société civile », les organisations de représentation des pouvoirs
régionaux ont été contraintes de construire un improbable consensus territorial, une
stratégie nouvelle d’influence politique, une « Europe des régions » en actes.
DEUXIÈME PARTIE
Enjeux et controverses constituants
“For a Europe of Human Rights
and the People”
The EU Charter of Fundamental Rights
in the Post-Cold War Democratisation of Europe
Mikael RASK MADSEN
Notwithstanding its short history, the European Charter of Fundamental Rights
(ECFR) is in many ways evocative of contemporary European politics. The uncertainty
related to the substance of the Charter – somewhere in between legal codification of
already existing practices and political manifesto of a prospective EU – together
with its unresolved legal status following the rejection of the Constitutional treaty
(hereafter, “the Constitution”) encapsulates a fair number of issues regarding the
future directions of the EU. The Charter was inscribed deeply in what one might term
the democratisation of the European Union 1, As regards the Charter, this consisted
more precisely of an effort to develop a new popular foundation by the means of
accentuating the rights of EU citizens and providing transparency to a set of institutions
which had long been perceived as a distant bureaucratic apparatus. Although this being
the political objective, the Charter was more than just the outcome of a conscious plan
for re-legitimising the EU; it was also, the chapter argues, a part of a larger European
societal change. In a certain sense, the Charter, its ideas, ideals and polemics, was
the Western European political “side-effect” of the democratisation of the Eastern
European candidate countries during the same period 2. Moreover, the drafting of the
1
In the following, the term “democratisation” is used in the broadest sense implying not so
much the creation of parliamentary institutions but more so a process of enhancing institutional
transparency, good governance, human rights, rule of law, etc. – basically the many interrelated
issues that were brought about during the 1990s in the transition to democracy in a series of
countries in Eastern Europe and elsewhere.
2
There is a growing literature on the democratic transition in Eastern Europe which
uses the concept of a post-Western transformation to highlight similar observations. See for
example: G. DELANTY, C. RUMFORD, Rethinking Europe: social theory and the implications of
Europeanization, London, Routledge, 2005.
114
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
ECFR during the late 1990s clearly borrowed from, as well as further developed, an
already existing protection of European human rights, stemming especially from the
postwar arrangements around the Council of Europe (COE). These two human rights
texts – the European Convention and the European Charter – had also in common
the way in which they reflected important moments of European integration. Indeed,
if the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms (ECPHR) had emerged as part of the postwar and Cold War transformations
of Europe, the Charter originated from the post-Cold War changes of Europe 3.
Following these observations, this analysis argues for viewing the Charter as not only
a specific legal and political bargaining process but also as part of a broader post-Cold
War transformation of Europe.
The chapter analyses the European Charter of Fundamental Rights both in its
historical context and as a specific drafting process which was related to the broader
structural changes of post-Cold War Europe 4. The first part provides a brief overview
of the rise and institutionalisation of European human rights since 1945. The second
part analyses the drafting and politics of the Charter using the case of the ECPHR as
a comparative starting point. This helps contextualising the history of the Charter,
as well as it serves as a way of highlighting the trans-historical similarities and
differences between these two moments of European integration which found an
expression in the language of international human rights. The objective is a structural
sociology of the emergence and transformation of the Charter and to a lesser extent, a
detailed description of the Charter and its many sub-themes which were debated by a
host of actors during its negotiation 5. Using a structural constructivist approach, the
analysis generally seeks to “re-contextualise” European law and politics, by viewing
3
M. RASK MADSEN, “La Cour qui venait du froid. Les droits de l’homme dans la genèse de
l’Europe d’après guerre”, Critique Internationale, 26, 2005, p. 133-146.
4
The first stage of this research concerned the interdependence of the rise of modern
human rights and the transformation of European States since the postwar period. See: M. RASK
MADSEN, L’Emergence d’un champ des droits de l’homme dans les pays européens: enjeux
professionnels et stratégies d’Etat au carrefour du droit et de la politique (France, GrandeBretagne et pays scandinaves, 1945-2000), PhD dissertation, Ecole des hautes études en
sciences sociales, 2005.
5
The analysis is inspired by the work of, among others, Niilo Kauppi, who regards
European politics as a transnational space of European-national interplays. See N. KAUPPI,
Democracy, Social Resources and Political Power in the European Union, Manchester,
Manchester University Press, 2005. As well, the analysis takes its starting-point in
methodological considerations related to the relative fluidity of European fields, partially an
effect of their constitution at the crossroads of the national and international. See: Y. DEZALAY,
M. RASK MADSEN, “La construction européenne au carrefour du national et de l’international”,
in A. COHEN, B. LACROIX, P. RIUTORT (eds.), Les formes de l’activité politique. Eléments
d’analyse sociologique XVIIIe – XXe siècle, Paris, PUF, 2006.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
115
them as a process producing differentiated social fields 6. It also emphasises the role
of “legal entrepreneurs” and their interplay with other legal and non-legal actors in the
production of the Charter 7. Because of the specific legal and political characteristics
of the area, a general claim of the chapter is that legal actors were at the heart of the
production of European human rights law and politics. This was true both during the
postwar period and in the post-Cold War transformation of Europe. Emphasising the
practices of legal actions, in other words, provides an analytical “entrance” to the
structuration of this specific subject area and social field.
The Rise and Institutionalisation of European Human Rights Since 1945
The European political and legal investments in human rights and especially its
supranational institutionalisation and legalisation over the last five decades stand
out from any comparative international or regional experience. Most strikingly is
the fact that effective and autonomous European institutions were actually built.
This eventually allowed European human rights to be imposed upon the national
definitions of justice and fairness, a legal and political area which had otherwise been
firmly under national control based on ideals of national sovereignty and assumptions
of the “natural tie” between national cultures and these very definitions. It was the
original idea of establishing a European Court of Human Rights (ECHR), which after
a complex game of law and diplomacy during the late 1950s and 1960s, paved the
road for the relative autonomisation of a European human rights law. The general
rise of human rights during the 1970s and 1980s – reflected in the UN human rights
system and in the activism of an ever increasing number of human rights NGOs – only
added to the legal “maturation” and growing legitimacy of the European system.
Also, the new political and symbolic distance between the grand political human
rights battles taking place increasingly in Latin American and the simultaneous more
discrete Western European developments – as opposed to the original context of the
ECPHR of Cold War and decolonisation – helped the European regime embark on a
differentiation process. It developed a more legal approach to human rights which
took the form of a dynamic European jurisprudence seeking to provide an up-to-date
European protection of an expanding catalogue of human rights 8. The European
Charter of Fundamental Rights emerged in the context of this existing and already
relatively specialised European human rights law.
6
On the notion of field, see for example: P. BOURDIEU, L. WACQUANT, An Invitation to
Reflexive Sociology, Chicago, University of Chicago Press, 1992, p. 97.
7
Legal actors have played a historically influential – although often overlooked – role in
the build up of European legal and political orders, which was both due to the specific expertise
they could mobilise at the genesis of Europe and their own professional interests in pursuing the
European terrain. See: A. COHEN, M. RASK MADSEN, “Cold War Law: Legal Entrepreneurs and
the Genesis of a European Legal Field (1945-65)” (forthcoming).
8
See in this regard the analysis in A. MOWBRAY, “The Creativity of the European Court of
Human Rights”, Human Rights Law Review, 5(1), 2006, p. 57-79.
116
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
With the ECPHR, the Council of Europe resumed a politico-legal programme
already initiated by the UN of trying to impede large-scale conflict and the rise of
militant ideologies by investing in international law. The European “version” of this
postwar strategy however almost immediately gained a set of specific characteristics.
Even if European human rights appeared as a concrete measure for protecting
European societies against a repetition of Nazi terror, the ECPHR was however
most of all the product of a general fear of Soviet expansion into Western Europe.
The difference between the preamble of the ECPHR (1950) and the simultaneous
NATO Charter (1949) was indeed narrow on the political level. If the ECPHR was the
instrument for safeguarding a free, democratic and increasingly more united Europe,
the NATO Charter, in turn, was “determined to safeguard the freedom, common
heritage and civilisation of their peoples, founded on the principles of democracy,
individual liberty and the rule of law”. Thereby considerably different from the UN
level, where the Human Rights Commission soon became a forum for Cold War
inspired confrontations, this specific political dimension of the ECPHR created from
the outset an important political unity among the Member States 9.
Drafts for a “European Bill of Rights” were circulating already prior to the
Congress of Europe (1948), and the establishment of a European Court with
substantial legal powers in the area of human rights was from the beginning at the
centre of these proposals. Many of the advocates of a “European Bill of Rights” were
as much politicians as jurists, including Pierre-Henri Teitgen (Resistance fighter and
influential Christian-Democratic postwar Minister of Justice in France), Sir David
Maxwell Fyfe (an English barrister, Prosecutor at Nuremberg and Conservative
politician), Antonio Azara (former Italian Minister of Justice and First President
of the Italian Court of Cassation) and Fernand Dehousse (Belgian international
law professor and Senator). Created under the auspices of the Council of Europe,
the Committee on Legal and Administrative Questions was charged with further
refining the drafts of a common European Bill of Rights. The Committee included
numerous of these lawyers-politicians, as well as it mobilised a significant number of
internationalist legal academics who had long been “repeat players” at international
legal forums advocating “peace through law” 10.
The Committee laid out the basic framework and also convincingly argued for
first establishing a European human rights protection system concerned with civil and
political rights, before undertaking a coordination of European economies and the
“generalisation of social democracy” 11. However, the idea of creating a true European
Court where individual European citizens could legally pursue their own governments
None of the Eastern European countries did ratify the Convention or otherwise become
involved: J. G. MERRILLS, A. H. ROBERTSON, Human Rights in Europe: A Study of the European
Convention on Human Rights, Manchester, Manchester University Press, 2001, p. 5.
10
See : G. SACRISTE, A. VAUCHEZ, “La “guerre hors la loi”, 1919-1930. Les origines de la
définition d’un ordre politique international”, Actes de la recherche en sciences sociales, 151152, 2004, p. 91-95.
11
P.-H. TEITGEN, rapporteur of the Committee, cited in J. G. MERRILS, A. H. ROBERTSON,
Human Rights in Europe…, op. cit., p. 8.
9
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
117
soon appeared too radical for many governments 12. Even within the milieus of
cosmopolitan legal academics, the idea met some resistance 13. Perceived differences
between continental and common law traditions of human rights were disputed, as
was the scope of rights to be protected, opening up a front between the advocates of
basic political democracy and more extensive social democracy. Among others, these
issues were further deliberated at expert sessions, as well as during the conference of
senior officials of June 1950. Legal and political compromises were clearly necessary.
During the meeting of the Committee of Ministers in August 1950, individual petition
to the Court was made optional and the Commission (whose decisions were under
political supervision) was given a substantial role in the system. Consisting of both a
Commission and a Court, as well as a promise to draft an additional protocol of social
and economic rights, the Convention was signed on November 4, 1950.
Although in many ways incomplete, the Convention did enter into force soon
thereafter. The Commission was competent to receive applications in 1955 and the
Court was inaugurated in 1959. The initial institutionalisation of the Convention was
to be considerably marked by the diplomatic and legal strategies of the founding
members in the sense that the Court (and Commission) became somewhat of a
carrefour of State interests more than a genuine autonomous institution. Generally,
the Court and Commission were hardly radical in their jurisprudence during the
first two decades of existence, reflecting a tacit strategy of seeking to avoid being
taken hostage in the late-colonial confrontations and Cold War manoeuvrings of the
Member States. This not only helped the system survive the potential politicisation of
its legal repertoire, but it also purveyed the message to the Member States that these
institutions were not (yet) to take radical positions in the area of European human
rights. Eventually, during the 1970s, a number of geopolitical transformations pushed
the focus of the growing human rights movement towards the Latin American military
dictatorships and thereby away from the Cold War and post-colonial terrain of Europe.
This in fact allowed the Strasbourg institutions to directly invest in the legal specifics
of human rights, meanwhile benefiting from the augmented symbolic power of the
human rights discourse. The ECHR system began developing what could be named a
procedural justice found in a more dynamic interpretation of the Convention. This more
specialised legal human rights repertoire became the trademark of these institutions
during the 1980s. As well, it became the framework for challenging numerous takenfor-granted legal practices of the Member States. Following numerous high-profile
clashes with the Member States, the Convention was continuously amended and
expanded. Yet, the largest challenge to the institutions somewhat paradoxically was
triggered by the democratisation of Eastern Europe. Thereby, the ECPHR system
had to integrate a very substantial number of new Member States into its institutions
and to monitor human rights issues in respect to legal systems that had only recently
See: A. W. BRIAN SIMPSON, Human Rights and the End of Empire: Britain and the Genesis
of the European Convention, Oxford, Oxford University Press, 2004.
13
Ibid.
12
118
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
been refurbished. To respond to this new and larger role, the ECPHR system rapidly
underwent a very considerable make-over in order to secure the regime’s functionality
in the context of the new post-Cold War era 14.
Protocol 11 provided the most significant reform and was representative of the
larger changes of human rights the period saw in Europe. Coming into force in 1998,
a new and permanent Court was set up with jurisdiction over 800 million individuals
from more than forty Member States 15. While this new European “mega-system”
of human rights protection did become the appeal court for the citizens of the new
democracies of Eastern Europe – numerically a growing group of applicants – this
did however not mean that the old Member States had finally resolved their human
rights issues, only adding to an ever-increasing case-load 16. The question of delay,
which had been imposed on national legal systems in hundreds of decisions, was
swinging back to the ECHR with a boomerang-effect. Indeed it seemed that the
Court was increasingly allowing a greater national margin of appreciation as a way
of limiting its own case-load. Also, similar to the situation at the EU, the inclusion
of a very significant number of new Member States made the former coherency of
the Strasbourg Bench far less obvious. It was at this exact moment of institutional
transformation that the proposal for the European Charter of Fundamental Rights
appeared, suggesting both a further expansion of European human rights and a new
division of labour in its protection.
What might generally come across as virtually a European institutionalisation
process was in practice very much the product of national-European interplays. In
respect to the following comparison between the Charter and the Convention, it is
important to underline that the effective rise of a European human rights doctrine
was also considerably advanced by the systematisation and legalisation of European
14
Already during the 1980s and early 1990s a number of changes took place. The first
amendment to the Convention was the Protocol 6 (1983) concerning the abolition of capital
punishment. Coming into force in 1985, the subsequent Protocol 7 provided a normative update
by outlining a number of rights which were either generally missing in the original Convention
or in regard to the UN Covenants’ protection of human rights. While the Protocol 8 concerned
the internal organisation of the institutions, the Protocol 9 provided for individuals to bring cases
before the Court. This was a substantial change as up to this point only States or the Commission
could refer cases to the Court.
15
Protocol 11 replaced the Commission of the “old” system with a new single, full-time
Court. Among the many novelties, individual recourse was made mandatory. On the new Court,
there were also as many judges as there were parties to the Convention. In practice, the Court
was divided into four sections with the option of referring a case to a grand chamber made up
by seventeen judges. Replacing the closed down Commission, a number of Judge rapporteurs,
as well as Committees, were to perform the task of screening the cases received by the Court.
16
During the three years following the entry into force of Protocol 11, the Court’s caseload grew significantly. The number of applications registered rose from 5,979 in 1998 to
13,858 in 2001.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
119
human rights through the practices of a host of other actors operating at the crossroads
of the national and the European. The realisation of the grand postwar human rights
plan, to a very large extent, was advanced not only by the investments in human
rights by an ever-increasing number of State and non-State actors, but also by
the institutionalisation of various specialised human rights bodies in a number of
European States. Pioneering human rights research centres – for example, the Essex
and Nottingham Centres in the UK, the Danish Centre for Human Rights, the French
centres in Nanterre and Strasbourg, as well as many others – all contributed to both
a “scientification” and systematisation of human rights. Yet, using this increasingly
established knowledge, the area also saw the influx of a growing number of actors,
including not only lawyers using human rights as a new legal tool but also a very
heterogeneous group of actors seeking to use this increasingly booming discourse
in their individual political and social projects. And, because of the way in which
human rights by nature contains both legally descriptive and politically proscriptive
elements, this mass interest in the subject in many ways created a counter-dynamic
to the legal mainstreaming of human rights of the ECHR. Hence, notwithstanding its
relatively successful European institutionalisation, the distinction between the law
and the politics of human rights remained not only ambiguous but also a continuous
feature of this field.
The European Charter of Fundamental Rights: Context, Processes, Stakes
However short, the history of the European Charter of Fundamental Rights
(ECFR) is representative of a broader European societal change: the democratisation
and constitutionalisation of post-Cold War Europe. The fall of the Eastern bloc and
the diminishing of the ideological bipolarity of Europe at large initially allowed for
an export-trade in human rights towards Eastern European countries and particularly
those with aspirations of adhering to the EU. Yet, what might have appeared as a
one-way export of ideals and savoir-faire from the West towards the East was indeed
a far more multifaceted transformation. This implied not only a democratic transition
in the East but also a new interest for the democratic foundation – in the broadest
sense – of the European construction 17. The post-Cold War ventures into human
rights basically saw the European Union reorient itself towards not only these new
strategic openings and pursue human rights as an external measure and benchmark
but it equally made human rights a core value in its continuous internal reorganisation.
There is significant literature, mainly legal and socio-legal, on the question of European
constitutionalisation. This literature tends to argue that the EU has moved towards a sort of
constitutional framework which has been co-produced by the European institutions (the ECJ
in particular) and the specific way in which the Union has expanded to cover areas linked with
traditional States, for example justice and home affairs. In this regard, see for example: P. CRAIG,
“Constitutions, Constitutionalism, and the European Union”, European Law Journal, 7(2), June
2001, p. 125-150.
17
120
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
The so-called “Copenhagen Criteria” structured external relations in this regard, yet
on the internal EU level, the most explicit event was the decision to embark upon
drafting the ECFR 18.
These developments suggested a general “human rights turn” which was making
human rights a set of increasingly inalienable values of the European construction 19.
Yet, it had unclear implications, and especially in respect to the older Member States.
This became apparent during the much-publicised Haider case. There were not only
considerable disagreements and uncertainties related to this new internal EU “human
rights audit” – a sort of “discours de l’Union sur elle-même” 20 – but the event also
created oppositions within the Union: the so-called “moralists” of particularly France
and Belgium opposing the “moderates” from the UK and Scandinavia. Moreover,
the Haider case fundamentally questioned the competence of the EU on the matter
of human rights: there were in fact no “exclusion causes” in the treaties and the
ceremonial reference to “common European values” was clearly open for interpretation
with political flavours. There are a number of reasons for emphasising the Haider case
here, one being that it took place at the same time as the plan for a European Charter
was brought forward. Yet, the Haider case was not the only important background
to the Charter. This instrument was also drafted while the Kosovo conflict was ongoing, a conflict which had questioned a number of actors, including the EU, because
of the explicit mixing of political and human rights arguments on which the Western
18
While it has been argued that the Charter provides the framework for an EU exportation
of human rights, what is suggested here is that this export was already well under way and the
Charter was indeed more the product of these exports following a boomerang trajectory. See:
A. JOSÉ MENÉNDEZ, “Exporting rights: The Charter of Fundamental Rights, membership and
foreign policy of the European Union”, ARENA Working Papers WP 02/18. Furthermore, a
less explicit dichotomy is suggested between internal and external European affairs in order
to underline the democratisation of Europe at large. For an interesting analysis in this regard,
see: C. ROBERT, “L’Europe sociale face à son élargissement. Les déterminants institutionnels du
débat communautaire sur la dimension sociale de l’élargissement à l’Est”, Annuaire français
des relations internationales, 4, 2003, p. 426-437.
19
The engagement with human rights did however date back further, and particularly
the European Parliament had from as early as the 1970s expressed human rights concerns
and attempted to integrate these into EU politics. On the Treaty level, it was particularly
the Amsterdam Treaty (1997) and the subsequent Nice Treaty (2000) that provided for the
integration of human rights into the general EU framework. We also note that the European
Single Act (1986) stated that the foundation of the EEC was that of basic rights and freedoms.
These processes on the treaty level were further consolidated by a number of the European
institutions. For example, the practices of the new combined “European Ministry of Justice and
Interior Affairs” – the Commission for Justice and Home Affairs – suggested the emergence
of a form of basic State structures of the organisation. Another development, which equally
furthered the EU human rights pillar was the area of development aid. On these different
developments, see: P. ALSTON (ed.), The EU and Human Rights, Oxford, Oxford University
Press, 1999.
20
See: B. BADIE, La diplomatique des droits de l’homme. Entre éthique et volonté de
puissance, Paris, Fayard, 2002, p. 197 and f.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
121
intervention was justified 21. In this context of a growing importance of human rights
on the EU-level, the drafting and adoption of the Charter was immediately an issue
of high-politics reflecting a number of the broader issues related to transforming the
EU from being a free-market organisation to becoming more of a political and social
order.
Background and Context of the Drafting of the Charter
The German instigation of the Charter proceedings in June 1999 at the European
Council Summit in Cologne had its roots in a mixture of both national politics,
markedly German controversies over neo-Nazis, and the new Green-Red German
Government’s objective of “popularising” the EU. The latter, they intended to achieve
by an “outreach programme” which accentuated fundamental rights and enhanced
the institutional transparency of the EU. Ultimately, this should help redefine popular
perception of the EU and re-legitimise the EU institutions in a context where the
community was undergoing significant changes, most notably the start of the
enlargement process which was already meeting resistance among the electorate.
The product of an entirely different political epoch than the ECPHR, the ECFR
nevertheless bore some resemblance to its famous precursor. The ECFR project
reflected in many ways an attempt to develop a moral-political justification of the
EU which could serve as an instrument of further unification and internal democratic
audit, as well as a line of demarcation vis-à-vis the surrounding “non-EU” world.
Although the European political context seemed to somehow require the drafting
of such an instrument – as stated in the famous wording of the conclusions of the
Cologne Summit: “There appears to be a need, at the present stage of the Union’s
development, to establish a Charter of Fundamental Rights” – the idea of a common
EU Bill of Rights was hardly new. The list of related initiatives and white books from
the late 1980s and early 1990s includes the Common Declaration of the European
Parliament, the Council and the Commission on Fundamental Rights of 1977,
the Declaration of Fundamental Rights and Liberties of the European Parliament
of 1989, the so-called Pintasilgo Report of 1996 (on a Europe of civil and social
rights produced by a group of wise-men) and the Simitis Report of February 1999
“Affirming Fundamental Rights in the European Union – Time to Act” drafted by an
expert group 22. Also, the central question of the relationship between the Strasbourg
institutions and the enforcement of a possible EU Charter had been the subject of
Humanitarian interventions – particularly the one in Kosovo – have been the subject of
an increasing amount of literature which is highly critical of the role played by governments in
the current promotion of human rights. See for example: D. CHANDLER, From Kosovo to Kabul:
Human Rights and International Intervention, London, Pluto, 2002.
22
See the complete list in G. BRAIBANT, La Charte des droits fondamentaux de l’Union
européenne, Paris, Seuil, 2001, p. 16. In addition to President Spiros Simitis, the expert group
was composed of Christine Bell, Lammy Betten, Jochen Frowein, Pirkko Koskinen, Lorenzo
Martin Retortillo, Alessandro Pizzorusso and Jean Rossetto.
21
122
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
vivid debate among both legal academics and European politicians for a period 23.
A considerable number of actors and interest groups were also mobilised prior to the
initiation of the formal political negotiations, including a range of NGOs, trade unions
and academics.
It was however the 1999 German chairmanship that gave the idea of an EU
human rights charter the symbolic boost which was necessary for the successful and
rapid drafting of the document. Later, under the French chairmanship of the second
semester of 2000, the plan was equally given substantial political backing. There is
little doubt that the mobilisation of the heavy French-German axis was fundamental
in this respect and helped take the idea beyond the level of learned discourse and
political utopia. The Charter was in fact produced during a strikingly short time-span.
Kicked off in June 1999, the process was further concretised in October 1999 at the
Tampere European Council (under the Finnish chairmanship), where it was decided to
establish a 62-member Convention charged with the drafting. At the Biarritz European
Council on October 13-14, 2000, the draft Charter was unanimously approved. It was
subsequently approved by the European Parliament and Commission on respectively
November 14, 2000, and December 6, 2000, and finally signed and proclaimed by
the Presidents of the European Parliament, the Council and the Commission on
December 7, 2000, in Nice. In practice, this process involved about eight months of
real drafting time which, according to leading Brussels lobbyist in the area, made the
result practically like “shooting and aiming afterwards” 24. What is almost certain, the
Charter created as many new questions as it answered on the future position of human
rights in the European construction.
The Actors of the Charter Proceedings
To head the undertaking of drafting the Charter, a so-called Convention had been
established at the 1999 Tampere Summit. It was an unusual creation, yet the members
of the Convention did reflect a common path since the drafting of, for example,
the ECPHR 25. There was, in the words of the French Member, Guy Braibant, an
23
It should also be pointed out that a number of studies and reports on EU constitutionalism
existed which also dealt with the question of an EU Bill of Rights. See in this regard the study
carried out by a group of law professors from the European University Institute: “What form of
Constitution for the European Union? Strategies and options to reinforce the constitutional nature
of the Treaties”, European Parliament, Directorate-General for Research, Poli 105A.
24
Interview 3, November 27, 2002.
25
The establishment of a Convention as the body in charge of drafting the Charter calls for
some attention, as it had no precedence in the EU context. The original term was in fact “body”,
but that did not translate very well into other languages, as well as it hardly corresponded with
the objective of the European Parliament of a “geste historique” in regard to the Charter. Yet, the
self-chosen name for the “body” – Convention – made not only for some unfortunate allusions
to the European Convention on Human Rights, but there was also no legal backing for changing
the designated name of the body. As Guy Braibant notes, the Charter proceedings were in fact
kicked off with “un petit coup d’Etat”: G. BRAIBANT, La charte des droits fondamentaux…, op.
cit., p. 19-20.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
123
abundance of jurists, whereof many were very senior. Beyond any doubt, the most
senior of these was the head of the Convention, Roman Herzog. He was not only
a former president of the German Constitutional Court but also a former German
President. Before reaching these top positions, he had a long career behind him
combining legal academic work with party politics and an evangelical engagement: A
Doctor of Law, he became a professor of law at the University of Munich in 1964 and
at the Freie Universität Berlin in 1966, taking up the chair in Constitutional Law and
Politics (Staatsrecht und Politik). He joined party politics already in 1970, becoming
a member of the CDU. In 1973, he began a professional political career: first as
Staatssekretär in Rheinland-Pfalz, then in 1978, as Minister of Culture and Sport in
Baden-Württemberg and, in 1980, as Minister of the Interior in Baden-Württemberg.
Herzog, in 1983, became Vice-President of the Bundesverfassungsgericht in
Karlsruhe, and in 1987, President of the same Court. He held this position until 1994
when he was finally appointed Bundespräsident. In 1998, not long before the Charter
proceedings were initiated, his term as German President had only just expired.
The legal-political profile of Herzog bears some striking resemblances to a number
of the elite jurists who greatly influenced the drafting of the ECPHR during the late
1940s 26. Different, however, was the fact that “speaking European human rights” in
1999 was far from the uncertain and idealistic discourse of the late 1940s to which
for example Pierre-Henri Teitgen and other comparable legal-politico actors had
contributed 27. Room for manoeuvrings between the two traditionally opposed poles
of the field of human rights in Europe, law and politics, was obviously smaller in the
1990s. However, when analysed as a historical progression, this social space has been
marked by both a continuous – not to say perpetual – expansion through not only backto-back political interventions but also an increased differentiation and specialisation
as an effect of the practices of a progressively more technically advanced set of legal
actors. These basic dynamics of the field of human rights in a way also explain how
the formal specialists of human rights law could legitimately launch themselves into
the pure politics of human rights during the ECFR proceedings, using the credibility
of their specialised knowledge for entering the space of negotiation and for justifying
their political/legal positions.
If the profile of Herzog more directly resembled any of the postwar entrepreneurs of
European law and politics, it was above all that of the French Christian-Democrat, Pierre-Henri
Teitgen, maybe even more so a politician with a background in law than Herzog. Teitgen embodied
the politically endowed legal elite that was well-positioned to find sophisticated legal solutions
to political challenges and able to present these in the pragmatic and diplomatic language of
inter-national policy making.
27
As shown by Harm Schepel and Rein Wesseling, over the last decades European law has
undergone a process of specialisation and differentiation: H. SCHEPEL, R. WESSELING, “The Legal
Community: Judges, Lawyers, Officials and Clerks in the Writing of Europe”, European Law
Journal, 3(2), June 1997, p. 165-188.
26
124
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
It is an important lesson from the ECFR proceedings that, despite the mass
of political actors involved, the legal experts – often legal civil servants acting as
permanent members, members of the Convention’s Secretariat or national diplomatic
services – together with some specialist members of the Convention played a very
central role. This is maybe less so surprising when one examines in detail the sociopolitical profiles of these actors. Among the Permanent Members, one finds for
example Lord Goldsmith QC, an English Deputy High Court Judge since 1994 and
one of the absolutely key players during the negotiation 28. Acting as the personal
representative of the Prime Minister during the ECFR process, he was subsequently
to be appointed as her Majesty’s Attorney General in 2001 and a member of the Privy
Council in 2002. One also finds similar high-profile envoys in the case of numerous
other countries, for example France represented by the law professor and member of
the Conseil d’Etat, Guy Braibant. This pattern is equally striking in the case of smaller
countries, for example Denmark, sending Erling Olsen, former Minister of Justice, or
the Swedish member, Daniel Tarschys, professor of political science, social democratic
politician and former Secretary General of the Council of Europe. Acting behind these
actors with both political and expert credentials, there was a set of alternate members
who were generally characterised by their fluency in European and international law,
many of them being indeed legal advisors to their respective governments. Among
the members with an observer status of the Convention, this pattern was equally
striking: for example, the representatives of the EU institutions counted the European
Ombudsman Jacob Södermann, as well as Siegbert Albert and Vassilios Skouris,
respectively Advocate General and Judge of the Court of Justice of the European
Communities, the Council of Europe being represented by Marc Fischbach (Judge at
the ECHR) and Hans Christian Krüger (Deputy Secretary General).
There are clearly some similarities between this group of actors and the “founding
fathers” of the ECPHR, yet one should not overstate these historical parallels because
of the obvious structural differences between the two moments of Europeanisation.
One difference from the postwar legal-politico entrepreneurs and the drafting process
in which they participated was the fact that in 1999 the proceedings took place
within the framework of an existing European political and institutional structure. In
practice, this constrained the free entrepreneurship of even extremely well-endowed
legal-politico actors. Besides, the above mentioned contingent of actors, the majority
of the Convention was in fact made up by what has increasingly become the usual
suspects of institutionalised European politics: the Commission, the European
Council, Heads of States or representatives of national governments, assisted by their
increasingly specialised legal advisors. What was maybe more novel was the fact that
the European Parliament, at least formally, gained a direct role in the proceedings.
According to one observer: “This [was] the first time that the EP was represented
28
A. MEISLING, “The Ambivalent Constitutional Process in the European Union. A SocioLegal Analysis of the Drafting Process of the Charter of Fundamental Rights for the European
Union”. Unpublished Master’s Thesis, the International Institute for the Sociology of Law,
Onati, 2001.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
125
in the same manner as the Member State governments and the national parliaments
in a process of a constitutional nature” 29. It is interesting to underline this role
played by the Parliament as it suggests two elements: the heightened status of the
European Parliament vis-à-vis the usual actors of European political negotiation,
as well as the curious double-Parliamentarian control of the negotiation consisting
of both national MPs and MEPs. This, at first glance, might indicate a European
democratisation of the proceedings, but in terms of bargaining power, the role of the
European Parliamentarians should not be overstated and particularly not as regards
the debate on the overall architecture of the Charter where the heavy artillery of
national diplomacies was mobilised. As is generally known from public statements
made during – and particularly after – the negotiation, at a certain point before the
Nice summit, the negotiations somehow “accelerated” which in practice meant that
the traditional core actors by and large assumed their usually dominant positions visà-vis these “new-comers”.
Another innovation of the drafting-process was the relative inclusion of the civil
society sector, reflecting the quasi-institutionalised role of non-State organisations and
trade unions in contemporary European politics. As Paul Magnette has argued in regard
to the parallel Convention drafting the Constitution, such constructs have primarily
a legitimising effect 30. The indirect role given to the social sector in the drafting
of the Charter can very well be appreciated by such an analysis. Of the sixty-two
full-members of the Convention, fifteen representatives were Heads of State and
Government, thirty represented national parliaments, one representative came from
the Commission and sixteen representatives came from the European Parliament. The
attempt to secure national-European interplays was manifest by this composition of
the Convention, which however only applied to the formally institutionalised actors.
Yet, the absence of the civil society actors as Permanent Members of the Convention
should not be exaggerated. These actors alongside the expert actors mentioned
above (European institutions or Council of Europe) participated in what was if not
a democratic decision-making process, then a social construct which at least was
supposed to have the air of being such a process – a sort of “transnational European
Constitutional Assembly”. In this regard, as suggested by Magnette, the NGOs clearly
played a legitimising role in respect to the chronic democratic deficit of EU decisionmaking, as well as they more tactically offered a way of pushing the project forward
when it was facing political hurdles.
However different from the legal expert actors mentioned above, which could
directly impose themselves due to their specific institutional power and knowledge,
the interventions of civil society actors during the process were naturally far more
See: E. ODDVAR ERIKSEN, “Why a Charter of Fundamental Human Rights in the EU?”,
ARENA Working Papers, WP 02/36.
30
P. MAGNETTE, “Does the Process Really Matter? Some Reflection on the “Legitimating
Effect” of the European Convention”, Centre for European Studies, Université libre de
Bruxelles, Working Paper #102.
29
126
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
diverse. It included, for example, expert organisations of human rights (Amnesty
International, FIDH, Danish Centre for Human Rights and others), trade unions,
political platforms and interest organisations seeking, for example, to lobby very
specialised agendas of rights. On the formalised level, such interest groups had
the option of filing their commentaries on a specially created web site and through
this somewhat uncertain communication channel exercise formal influence 31.
Unsurprisingly, the power of these actors depended in practice upon informal means
and contacts.
One of the most powerful groups in this regard was the so-called Social Platform,
which had been established already in the mid-1990s as a forum for bringing non-State
actors together in the promotion of the social dimension of the EU, an issue which
had gained political importance following the Green Paper on European Social Policy
of 1993. Considering the size of the Platform counting approximately forty NGOs
and their accumulated experience with EU lobbying, it was one of the most potent
of the civil society actors in terms of bargaining power vis-à-vis the formal political
actors. Yet its strength was also in many ways its weakness. The Social Platform’s
many members had considerably different basic interests which nevertheless were
sought to be coupled under a broad social umbrella 32. More importantly, as argued
below, human rights at the time of negotiation were becoming an increasingly plural
idea open for not only interpretation but also straight-forward political bargaining.
Put differently, the utopia of human rights of the late 1940s, which had helped the
actors to mobilise across political camps, was considerably less pronounced in the late
1990s where the clash between advocates of respectively social and liberal economic
agendas was (re)emerging 33.
Negotiating a “Second European Bill of Rights”: The Stakes of the ECFR
As indicated by this introduction to the processes and actors of the ECFR, the
subject generated a considerable and varied mobilisation. In itself the Charter was
to consist of six core chapters providing for rights in the following broadly defined
subject-areas: Dignity, Freedoms, Equality, Solidarity, Citizens’ Rights and Justice.
These rights were generally based upon existing human rights regimes, in particular
the ECPHR, international conventions to which the EU and/or its Member States were
parties, the EU’s already developed rights, as well as the constitutional traditions of
the Member States. Reflected in the so-called Cologne mandate, it was relatively early
31
One finds a collection of these interventions at http://www.europarl.eu.int/charter/civil/
civil0_en.htm.
32
The social platform includes both well-known NGOs such as ATD Fourth World
International Movement, Caritas Europa, Red Cross EU Office, Eurodiaconia and The
European Region of the International Lesbian and Gay Association (ILGA-Europe), as well as
smaller or more specialised organisations such as the Confederation of Family Organisations
in the EU (COFACE), Eurochild, European Association of Service Providers for Persons with
Disabilities (EASPD), European Network Against Racism (ENAR) and others.
33
On the alter-mondialist movements relationship to the EU, see Eric AGRIKOLIANSKY in
this book.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
127
on tacitly agreed among the formal actors that the Charter should not create a new
catalogue of rights. For the same reasons, proposals lobbied by the Social Platform
for creating social rights for illegal immigrants or to include the fight against poverty
in the Charter were easily countered by arguments of not going too far in creating
new rights. Another key question at the initial stage was whether such an instrument
simply reproduced what already existed in Strasbourg. It was to an extent an echo
of the situation at the Congress of Europe in 1948 where the question was seriously
raised as to whether it was desirable at all to develop a specific European human rights
protection in light of the fact that the UN was already developing similar measures
under the Universal Declaration of Human Rights. As Winston Churchill, President
of Honour of the Congress of Europe, had famously stated in 1948 – it would be a
“ludicrous proposition” if a “European Assembly [was] forbidden to discuss human
rights” – in a way found an echo in the late 1990s but in the inverse sense 34. Would
it be ludicrous to have two practically parallel systems of human rights protection
in Europe was the question being asked in 1999. Indeed a very important discussion
concerned whether a better solution would be that the EU simply adhered to the
protection under the ECPHR.
The strategy of drafting yet another European “Bill of Rights” was in fact far
from being embraced by all Member States. There were two basic questions at stake
in this early stage: one, whether to create such an instrument at all and, two, whether
such an instrument should merge the two groups of rights or respectively civil and
political rights and social and economic rights 35. Some of the cleavages among the
Member States already observed in the Haider case resurfaced in regard to these
aspects of the ECFR. The UK, together with especially the Scandinavian countries
and the Netherlands, was once again amongst the least convinced EU Member States.
Not particularly impressed by the prospects of yet another external European human
rights instrument, the UK tacitly sought to minimise the contents of the new Charter
and particularly its social and economic provisions, as well as argued against a grand
proclamation with little legal value 36.
It should also be recalled that the UK had had significant problems with the ECPHR
throughout the 1980s and early 1990s becoming, in the words of a Foreign Office chief
legal advisor, “the most regular customer in Strasbourg” 37. Whereas this “Strasbourg
Winston Churchill is quoted in J. G. MERRILLS and A. H. ROBERTSON, op. cit, p. 7.
According to its main advocates, the ECFR would help mute long-standing conflicts of
the human rights field by once and for all making social, economic and cultural rights and civil
and political rights indivisible.
36
This strategy was practically “historical” as it strikingly resembled the approach of
the Foreign Office during the drafting of the Universal Declaration of Human Rights in the
late 1940s when the first clashes took form between human rights as civil rights – mainly
a legal concept under the common law – and as a more political manifesto in the French
tradition. See: M. RASK MADSEN, ““Make law not War” : les “sociétés impériales” confrontées à
l’institutionnalisation internationale des droits de l’Homme”, Actes de la recherche en sciences
sociales, 151-152, 2004, p. 97-106.
37
Interview, May 8, 2001.
34
35
128
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
problem” was more or less under control by the late 1990s, there was still wide-spread
British scepticism about the idea of having to face yet another dynamic convention
and more external monitoring bodies building their “own law”. Besides, at exactly the
same time, the UK was about to launch its national Human Rights Act (HRA). The
HRA had already created scruples within the New Labour Party, progressively toning
down their grand discourse on human rights and ethical policies, at least when applied
to the home-land 38. Compared to the UK, the Scandinavian EU Member States had
generally avoided embarrassments in Strasbourg, and they unsurprisingly sought to
argue that the ECFR was unnecessary as the EU could simply adhere to the ECPHR,
the most sophisticated human rights protection available on a global scale. One of
the problems with this solution was however that it would allow judges of non-EU
Member States to judge EU-affairs. This certainly influenced the French position
that equally seemed to follow a well-established pattern, insisting upon the political
importance of the ECFR for the future development and enlargement of the EU 39.
Whether directly influenced or not by France’s relative “bad record” in Strasbourg
throughout the 1990s, the question of EU-adhesion to the ECPHR was not especially
advocated by the French diplomacy at the time.
Solemnly proclaimed in Nice in December, 2000, the Charter remained, in
principle, a non-binding document, yet gaining full legal effect if included in the
Constitution. In other words, the Giscard Convention charged with the drafting of the
Constitution was left the power of making the Charter into a genuine European Bill of
Rights. Moving to a new venue, the opposition initially remained more or less the same
and particularly the UK, Ireland, the Netherlands and the Scandinavians opposed giving
it legal force or at least too much legal “room to manoeuvre”. In yet another classical
move used in practically all the postwar negotiations of human rights conventions,
the British argued against creating new competences in the Charter/Bill of Rights, as
well as insisted upon the limitations of the document to avoid having an open-ended
text to be let loose among allegedly “de-nationalised” EU-judges and bureaucrats.
The Scandinavians, particularly Denmark, restated the importance of connecting to
the Strasbourg regime, a position which could be accepted by the UK but was not
yet acceptable to France being critical of the already overcharged Strasbourg system
and its alleged tendency of “uniforming” rather than “harmonising” European legal
orders in its jurisprudence. The original French position was however progressively
loosing support from other Member States. Spain, for example, which initially had
backed the French position, gradually moved towards the idea of adhesion. While the
Scandinavians – the “good pupils” in respect to the Strasbourg jurisprudence – had
long pursued the strategy of adhesion, the British also began moving towards this
stance, though not publicly. Indeed the development since around 2002 was that the
French position became isolated. In this context, it should be underlined that all EU
38
See F. KLUG, Values for a Godless Age: The Story of the United Kingdom’s New Bill of
Rights, London, Penguin, 2000.
39
On the French strategies in respect to the internationalisation of human rights, see
M. RASK MADSEN, ““Make law not War”…”, op. cit.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
129
Member States, including the most recent Members, were all parties to the ECPHR.
The Constitution itself also allowed for the EU to act as a legal person, which meant
all discussions on whether or not the EU legally could adhere to the Strasbourg system
were muted. The final outcome was a dual-track approach meaning that the EU could
both become a Member of the ECPHR system and have its own Charter.
These general battles around the Charter underline the fact that the ECFR was
from the outset a highly political issue with the effect of polarising the negotiating
partners and mobilising significant legal and political resources. It is obviously
also this context in which the “new” actors of European politics such as the MEPs
or NGOs had to play their respective cards. Whereas, the postwar advocates of a
“European Bill of Rights” made up a small legal political subfield of the broader
European movement, the ECFR involved a wide array of civil society actors, and
a number of proposals on furthering the EU’s attachment to human rights had been
put forward by NGOs prior to the ECFR proceedings. Also, whereas the postwar
advocates of European human rights had been a small legal and political elite among
whom the most influential actors, such as Pierre-Henri Teitgen and Sir David Maxwell
Fyfe were subsequently to compose the Committee on Legal and Administrative
Questions set up under the Council of Europe, an entirely incomparable level of
organisation and professionalisation marked the civil society actors intervening in the
ECFR proceedings. Moreover, a number of the non-State actors could relay specialist
knowledge on human rights, as well as in some cases professional representations in
the issue-area. The engagement of the non-State sector was further consolidated and
stabilised by the fact that Brussels throughout the 1990s increasingly had become a
key site for human rights activism, and in particular for gaining funding for human
rights activism 40. If Strasbourg remained the temple of European human rights law,
Brussels had at this point become the “financial capital” of European human rights
activism directed towards both the internal European level and towards the outside
EU world. In other words, the EU was already an important human rights venue for a
growing NGO environment, which was profiting from the funding schemes under the
EU in particularly the area of development aid, as well as the EU’s growing foreign
political interests in the area 41.
40
See in this regard, I. SOLANKE, “Lawyers, Networks and EU Race Equality Law”, in
A. JETTINGHOFF, H. SCHEPEL, In Lawyers’ Circles: Lawyers and European Legal Integration, The
Hague, Elsevier Reed, 2005, p. 87-112.
41
In this area, where the EU was effectively controlling the world’s largest budget, the
EU’s “Initiative for the Promotion of Democracy and Human Rights” (1994) created the
framework for human rights and democratisation aid. The resources under the Initiative went
from €59 million in 1994 to €102 million in 2001, about one percent of the total aid budget of
the EU. The various human rights initiatives within the area of development aid followed the
provisions of the Maastricht Treaty (1992), laying out the general framework of EU democracy
assistance. The concretisation of these general provisions was by and large advanced by the
proposals of the European Parliament, which pushed forward a number of institutions under the
130
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
These structural properties suggest how the EU was already both a player, a
venue and held a stake in the larger European game of human rights. This implied
for example that the NGOs even in the range of Amnesty International or FIDH
could hardly claim to be the sole experts on the subject-matter when presenting their
proposals before many of the other experts making up the Convention or acting in the
shadow of the Convention. In fact, the discourse on human rights at the very moment
of negotiation was becoming increasingly more “polyphonic” compared to its heyday in the early 1990s – or for that matter, the late 1940s. For instance, a number of
NGOs were seeking to denounce what was seen as the new dominant discourses on
human rights, a free-trade ideology, and to put social and economic rights at the front.
The “orthodoxy of human rights” which had marked the early 1990s was at the very
moment of ECFR negotiation seriously challenged 42. Moreover, the rise of a series
of competitive ideas and discourses within the subject-area of human rights was
not only creating an opposition between State and non-State actors but was equally
producing conflicts within the non-State sector itself. Among the interventions of nonState actors, the so-called Social Platform was in this regard particularly striking. By
emphasising the specific social dimension of human rights in regard to the Charter,
the Social Platform represented a more defined position in the game, yet thereby also
reproducing the new dynamics of this social space. Often acting in cooperation with
Amnesty International on the politically controversial subjects of immigrants’ rights
and more generally social rights, the Social Platform was the most high-profiled
among the NGOs. But, its agenda was also among the most farfetched in respect to
the more basic ideas being promoted on the formal political level. According to one
Danish MEP participating in the Convention, “new rights” could in practice only
be accepted if they were “cost-neutral” also meaning “wishful thinking” had “no
chance” 43. And, the powerful British Member of the Convention, Lord Goldsmith,
had taken it upon himself to police these “financial” issues with great rigour.
The whole interface between the non-State sector and the Convention can of
course not be explained only by exploring the structural conjunctions of the process.
It is equally important to underline that the final stages of the drafting and negotiation
of the Charter in fact saw a very familiar pattern of EU political bargaining emerge.
When the time was seemingly getting short, the process accelerated and an important
Commission to handle these measures. The EU did however not seek to go as far so to replicate
the US State Department publishing a yearly report on the state of human rights in the exterior
world. More precisely, the EU deployed a soft model of human rights diplomacy drafting a
non-official and non-published yearly report for internal use, which also had importance on the
allocation of development aid to the NGO sector (interview 2, November 27, 2002). See further
in, for example, R. YOUNGS, The European Union and the Promotion of Democracy: Europe’s
Mediterranean and Asian Policies, Oxford, Oxford University Press, 2001.
42
See in this regard : C. DOUZINAS, The End of Human Rights: Critical Legal Thought at
the Turn of the Century, Oxford, Hart Publishing, 2000.
43
The Danish MEP is quoted in A. MEISLING, “The Ambivalent Constitutional Process…”,
op. cit., p. 50.
“FOR A EUROPE OF HUMAN RIGHTS AND THE PEOPLE”
131
side-effect was the fact that the actors mostly consulted were the top-level members
of the Convention and its Secretariat. During the French presidency a great deal of the
negotiation was moved to Paris, as well as Herzog increasingly used his Secretariat for
finding solutions. The “real experts” with both political and legal weight increasingly
dominated the proceedings. The great idea of a European assembly on human rights,
the Convention, was also thereby somewhat watered out as it became a political race
to find agreeable legal terms between the top political leaders assisted by their legal
assistants. Needless to say, the first “victims” of this race against the clock were not
only the NGOs but also the MEPs.
One of the many questions which prevails in respect to the ECFR is whether
this drafting and negotiation process brought about something new in the form of a
trans-national and trans-institutional negotiation or it simply reflected EU politics as
“business as usual”. There is not much doubt in this regard that the relative inclusion
of NGOs, MPs and MEPs provided some much needed social credibility to the
process. However, this is too narrow a viewpoint for explaining the broader processes
of the Charter. As generally argued in this chapter, the Charter proceedings were
significantly influenced not only by the already existing structures of human rights
politics in Europe but also the specifics of the political conjunctions of the moment.
These dynamics and logics of the social space of the negotiation appear central for
explaining the structural framework of the process. More precisely, the interplay
of the specifics of the field of human rights of the late 1990s and the particular
and quasi-established dynamics of EU political negotiation processes constructed
a distinct social space – somewhere between the EU institutions, national politics
and Europeanised non-State activism – which generally constrained the actual
possibilities of producing a document of the calibre of the ECPHR. These dimensions
were accentuated by somewhat of an unorthodox comparison between the drafting of
the ECPHR and the Charter, which nevertheless helped highlight both the continuities
between the two very different moments of European integration and their striking
differences. This indirect comparison also has a more general sociological interest as
it helps emphasise how Europeanisation is continuously driven – at least in moments
of great transformation – by central national-European interplays which favours actors
capable of being both in “Brussels and at home”. Basically, the actors who possess
the “portfolio of capitals” necessary for imposing themselves on more fronts remain
key players in a European construction characterised by multi-level governance at the
crossroads of the national and the international 44.
Another remaining and far more practical question concerns obviously the
Charter’s future status. With the consecutive rejections of the Constitution Treaty by
European voters at national referendums, a direct constitutionalisation of the Charter
seems at the moment an unlikely alley for the legal substantiation of the Charter. Yet,
as in many other cases of European integration, this political inertia has not explicitly
Y. DEZALAY, “Les courtiers de l’international. Héritiers cosmopolites, mercenaires de
l’impérialisme et missionnaires de l’universel”, Actes de la recherche en sciences sociales,
151-152, 2004, p. 5-34.
44
132
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
hindered the judges at the European Court from beginning to provide the Charter
with a degree of legal value. Indeed before the national referendums and ratifications
were posted, the ECJ began referring to the text and discretely “building up” its legal
foundation 45. More generally, the simple fact that the Charter came into existence
meant that it had more general legal and quasi-legal effects on the EU institutions 46.
Even if the Charter was basically a political document, it had legitimacy – it was
solemnly proclaimed in Nice and included in the Constitution – and, therefore,
inevitably had a certain normative importance. The core institutions of the EU – the
Commission, the Court and the Parliament – did in practice all embrace the Charter.
At the EU homepage of the Charter, Romano Prodi is quoted for bluntly stating the
following in Nice, December 7, 2000: “In the eyes of the European Commission,
by proclaiming the Charter of Fundamental Rights, the European Union institutions
have committed themselves to respecting the Charter in everything they do and in
every policy they promote [...]. The citizens of Europe can rely on the Commission
to ensure that the Charter will be respected” 47. New legislation, for example, soon
started referring to the Charter, as well as it was “proofed” in respect to the norms of
the Charter. It is probably not an implausible conclusion that the Charter is well on
its way to integrate into the European system, thereby further underlining the curious
dynamics of European policy-making between law and politics and the national and
the European. It is “business as usual” but potentially with a considerable impact.
45
See: M. DELMAS-MARTY, Le relatif et l’universel. Les forces imaginantes du droit, Paris,
Seuil, 2004, p. 13.
46
Interview 1, November 27, 2002.
47
http://www.europarl.eu.int/charter/default_en.htm#declarations.
Démocratiser l’Union européenne par le bas ?
Des « groupes d’intérêt » à la « société civile organisée »
Sabine SAURUGGER
Le concept de « société civile » a une longue histoire et renvoie à de multiples
interprétations. Partant de l’identification de la « société civile » à la communauté
politique d’Aristote, ce concept est défini de manière opposée par Hegel comme une
sphère autonome et distincte de l’Etat. Dans les études contemporaines, la « société
civile » est comprise comme distincte à la fois de l’Etat et du marché, sans que les
auteurs s’accordent toujours sur une signification universelle.
De ce fait, la « société civile » revêt aujourd’hui des rôles divers dans un système
politique 1. C’est en particulier depuis le début des années 1990 que les bénéfices de la
participation de cette « société civile » ont été soulignés par la littérature académique
et les discours politiques. Une tendance générale à la baisse de la participation
électorale dans les démocraties avancées, dans le cadre plus général d’une « crise »
de la représentation et d’une désaffectation des électeurs pour la politique électorale,
a suscité diverses réflexions qui trouvent dans la « société civile » le « sauveur » de la
démocratie. Au niveau communautaire, la « société civile » n’a toutefois émergé que
récemment dans le débat sur une démocratisation par le bas de l’Union européenne, de
plus en plus confrontée à la question de sa légitimité. Bien que le Parlement européen
soit élu au suffrage universel direct, l’UE est confrontée au problème de la faible
1
M. W. FOLEY, B. EDWARDS, « Escape from Politics ? Social Theory and the Social
Capital Debate », American Behavioral Scientist, 40(5), 1997, p. 550-561 ; S. ROSSTEUTSCHER,
« Associative Democracy – Fashionable Slogan or Constructive Innovation ? », in M. SAWARD
(ed.), Democratic Innovation : Deliberation, Representation and Association, London, Routledge,
2000, p. 172-183.
134
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
participation des citoyens aux élections européennes et de la faible capacité de cette
institution à susciter des sentiments d’allégeance parmi ces mêmes citoyens. Face à ce
défi, l’UE a, de manière croissante, fait appel à la participation de la « société civile
européenne » aux processus décisionnels communautaires. Un appel qui trouve son
apogée dans la Constitution, plus précisément sous la forme de l’article 47.
Si l’émergence de la « société civile européenne » est clairement le produit de
considérations stratégiques de la Commission européenne et du Comité économique
et social en vue d’accroître leur légitimité vis-à-vis du Parlement européen 2, elle nous
interpelle encore davantage sur la méthode et sur les instruments qui ont servi à la
construction intellectuelle d’un « impératif participatif » 3 qui s’appuie en particulier
sur la « société civile organisée ». S’inscrivant dans un paradigme constructiviste 4,
ce chapitre se propose de retracer l’émergence de cette notion au sein de l’Union
européenne. L’analyse porte en particulier sur le contexte social dans lequel les
différentes propositions concernant la société civile se sont développées jusqu’à
ce que la notion devienne une norme intersubjective autour de laquelle différentes
attentes ont fini par converger. En d’autres termes, la participation de la société civile
aux processus décisionnels communautaires a d’abord été énoncée comme une norme
démocratique par les institutions communautaires, en particulier la Commission et le
Comité économique et social (CES), avant d’être reprise et intériorisée par les acteurs
sociaux eux-mêmes qui y voient une possibilité de légitimation de leurs activités au
sein de l’Union européenne. Notre hypothèse centrale est que l’émergence de cette
notion au niveau communautaire est le résultat de l’usage stratégique d’un discours
spécifique ayant orienté dans une direction particulière le processus d’intégration 5.
Si les analyses de Julien Weisbein ont particulièrement bien souligné le lien entre la
notion de société civile et celle de citoyenneté européenne 6, il s’agit ici de montrer
que cette entité, la « société civile organisée », n’est pas tant une invention, ou, comme
le dit Julien Weisbein une « construction composite », qu’un ensemble d’acteurs
actifs au niveau européen depuis les débuts de l’intégration européenne – les groupes
d’intérêts – auxquels est désormais accolé le label de « société civile ».
2
S. SMISMANS, « European Civil Society Shaped by Discourses and Institutional Interests »,
European Law Journal, 9(4), 2003, p. 482-504.
3
L. BLONDIAUX, Y. SINTOMER, « L’impératif délibératif », Politix, 15(57), 2002, p. 17-35.
4
T. CHRISTIANSEN, K. E. JOERGES, A. WIENER (eds.), The social construction of Europe,
London, Sage, 2001.
5
B. ROSAMOND, « The social construction of Europe », Journal of European Public Policy,
6(4), 1999, p. 527-718.
6
J. WEISBEIN, Construire la citoyenneté européenne. Les mobilisations associatives autour
de l’intégration communautaire, Thèse de doctorat en science politique, IEP de Paris, 2001 ;
« Représenter ou (faire) figurer le citoyen dans l’Union européenne », in S. SAURUGGER (dir.),
Les modes de représentation dans l’Union européenne, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 227-248.
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
135
Une première partie de ce chapitre présente plus particulièrement le débat
conceptuel et théorique qui a émergé dans les années 1990, en particulier parmi les
chercheurs européanistes, dans une approche normative qui en appelle à l’inclusion
accrue de la société civile dans les processus politiques. Une deuxième partie revient
ensuite sur le processus de construction de cette notion au niveau communautaire.
Il s’agit d’analyser à la fois le passage de la notion de « groupe d’intérêt » à celle
de « société civile » et les débats qui ont eu lieu au sein des différentes arènes
européennes visant à inclure la société civile dans les documents officiels de l’UE.
Enfin, une troisième partie étudie la « traduction » par la Convention européenne de
ces documents dans la Constitution.
Pourquoi une société civile européenne ?
Jean Leca l’a bien souligné : « La société civile est comme la sorcière de nos
contes : tantôt une rombière aussi chenue, locale et datée que les vieux enchanteurs
qui lui ont servi de partenaires (Ferguson, Hobbes, Locke dans leurs forêts d’Ecosse,
d’Angleterre, d’Irlande ou encore Hegel sur le sol sablonneux de la Prusse), tantôt
une Miss Univers multiethnique et multifonctionnelle, aux impeccables mensurations
admirées de tous sous le sari, le tchador ou la minijupe » 7. Dans la plupart des analyses
contemporaines, la « société civile » représente tout ce qui est « bien ». Elle est
opposée à l’ordre construit par les Etats ou encore par une technocratie supranationale.
Mais au-delà de ce plus petit dénominateur commun, les différents usages (savants
ou militants) de la notion renvoient à des conceptualisations théoriques différentes.
Si les travaux universitaires, et en particulier ceux des européanistes préconisant la
« société civile » comme remède au « déficit démocratique » de l’Union européenne,
s’inscrivent davantage dans une conception de la société civile héritée de Locke, selon
laquelle l’existence d’une société civile nécessite celle d’un Etat, d’un ordre politique
légitime, ou encore des théoriciens de la société commerçante du XVIIIe siècle, selon
laquelle la société civile repose sur l’interdépendance des besoins et englobe aussi
bien le marché que les associations civiques actives dans l’espace public, celle des
acteurs et des représentants de ladite « société civile » renvoie, elle, à Hegel, qui
distingue plus clairement Etat, marché et société civile 8. Dans cette lignée, on
trouve ainsi la définition largement utilisée de Jean Cohen et Andrew Arato suivant
laquelle nous pouvons distinguer une « société politique », qui regroupe les partis et
les organisations et institutions politiques (en particulier les parlements), une « société
économique », qui regroupe les organisations professionnelles, les entreprises et
les coopératives, et, enfin, « la société civile » qui regroupe les associations, les
mouvements sociaux et d’autres formes de la communication politique 9.
J. LECA, « De la lumière sur la société civile », Critique internationale, 21, 2003, p. 6272, citation p. 62.
8
S. KHILNANI, « La « société civile » : une résurgence », Critique internationale, 10, 2001,
p. 38-50.
9
J. COHEN, A. ARATO, Civil Society and Political Theory, Cambridge, MIT Press, 1992,
p. IX.
7
136
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
Les travaux sur le lien entre la « société civile » organisée et le système
démocratique de l’Union européenne occupent une place de choix dans la littérature
sur le « déficit démocratique ». Hormis les analyses qui préconisent une participation
nécessaire et indispensable des citoyens européens au processus décisionnel, en
particulier à travers le Parlement européen, on constate, à la fin des années 1990,
l’émergence d’un corpus de travaux de science politique visant, eux, à faire participer
la « société civile organisée » au processus décisionnel communautaire 10. Or,
cette littérature, qui se nourrit des débats institutionnels autant qu’elle y contribue,
a très largement favorisé le glissement sémantique qui s’est produit, de la notion
de « groupe d’intérêt » à celle de « société civile ». Le rôle qui est assigné à cette
« société civile organisée » est très fonctionnaliste, dans la mesure où sa participation
a pour vocation de favoriser aussi bien la légitimité démocratique que l’efficacité du
processus décisionnel. Parmi ces travaux, il convient de réserver une place centrale
à ceux de Fritz Scharpf 11, qui distingue la légitimité par les outputs de la légitimité
par les inputs. La légitimité par les inputs, ou gouvernement par le peuple, implique
la participation des citoyens, seule source légitime du pouvoir et seule justification de
l’exercice du pouvoir. Or l’Union européenne est loin d’être parvenue à une identité
collective suffisamment forte, que ce soit en termes culturels ou institutionnels,
pour asseoir les institutions européennes sur ce premier type de légitimation, ce qui
explique par exemple que les compétences des institutions européennes dépendent
encore largement des gouvernements nationaux. La légitimité par les outputs, ou
gouvernement pour le peuple, résulte de la capacité à résoudre des problèmes que
l’action individuelle ou le marché ne peuvent résoudre. Ce type de légitimité, fondé
sur l’intérêt, tolère la coexistence d’identités multiples et ne s’oppose donc pas à ce
que l’Union européenne s’affirme comme le niveau pertinent de traitement de certains
problèmes collectifs. Le critère essentiel est ici l’efficacité des politiques mises en
œuvre et leur imputabilité. Les institutions européennes ne peuvent aujourd’hui
trouver de fondement démocratique que dans ce dernier type de légitimation. Mais,
alors même que l’intégration économique et juridique européenne affecte la capacité
des Etats nations à résoudre les problèmes, ce processus n’est que trop partiellement
compensé par le développement de réelles et légitimes capacités de résolution au
niveau européen. S’il semble donc que le « déficit démocratique » ne peut être comblé
par les processus de représentation fonctionnelle informelle, ceux-ci offrent pourtant
un correctif partiel aux déficits de responsabilité, de transparence et de représentation
politique qui ont été identifiés.
Ces travaux s’appuient aussi bien sur des philosophes politiques, tels que Jean Cohen
et Andrew Arato, Paul Hirst (Associative Democracy : New Forms of Economic and Social
Governance, Cambridge, Polity Press, 1994) ou Joshua Cohen et Joel Rogers (« Secondary
Association and Democratic Governance », in J. COHEN, J. ROGERS (eds.), Associations and
Democracy. The Real Utopias Project, London, Verso, 1995, p. 7-98), que sur des philosophes
du droit.
11
F. SCHARPF, Gouverner l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 2000.
10
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
137
Dans ces deux formes de légitimité, les groupes d’intérêt économiques et civiques
(ou plus spécifiquement la « société civile organisée »), du fait de leur rôle dans les
réseaux sectoriels transnationaux, peuvent contribuer au processus néo-pluraliste du
partage du pouvoir entre les élites, au sein d’une Communauté qui a rempli une partie
de l’espace politique laissé vacant par des autorités nationales en retrait et une autorité
supranationale encore inexistante. Le Parlement et la Commission escomptent bien
que les groupes d’intérêts, en tant que lien potentiel entre les décideurs politiques
européens et les citoyens, puissent jouer un rôle de légitimation de leurs actions. En
invitant les groupes d’intérêts à participer à la préparation, à la décision et à la mise en
œuvre des réglementations diverses, les institutions européennes tentent ainsi de créer
une légitimation par les inputs.
Les travaux d’Edgar Grande s’inscrivent davantage dans la conceptualisation
d’une démocratie associative au niveau communautaire 12. Pour Grande, ce sont
les organisations de citoyens – économiques aussi bien que publiques – qui ont à
leur disposition les ressources les plus pertinentes pour influencer les processus
décisionnels européens. Toutefois, il souligne également le problème spécifique
posé par cette forme de représentation : comment s’assurer que ces organisations
représentent les intérêts de leurs membres de manière fidèle ? Le contrôle des
organisations de la société civile implique donc d’introduire des checks and balances
institutionnels. De manière normative, il considère que l’objectif serait d’établir un
système « mixte » qui associe un processus décisionnel fondé sur des institutions aux
éléments de participation directe et indirecte de la société civile 13. Dans la même
logique normative se situent également les travaux de Deidre Curtin, Carol Harlow,
12
Voir E. GRANDE, « Post-national Democracy in Europe » in M.T. GREVEN, M.W. PAULY
(eds.), Democracy Beyond the State ? The European Dilemma and the Emerging Global Order,
Lanham, Rowman & Littlefield, 2000, p. 115-138 ; U. BECK, E. GRANDE, Das kosmopolitische
Europa : Gesellschaft und Politik in der Zweiten Moderne, Frankfurt-am-Main, Suhrkamp,
2004. Les cadres normatifs de cette démocratie associative ont été développés pour le niveau
national par Cohen et Rogers (op. cit.) et Hirst (op. cit.). Deux formes spécifiques de démocratie
sont considérées par un grand nombre de chercheurs et d’acteurs politiques comme étant plus
pertinentes que la forme purement élective pour analyser le système communautaire. Alors que
la démocratie délibérative se concentre sur l’élément procédural en liant les citoyens individuels
aux processus délibératifs et en décidant de l’organisation des forums, la démocratie associative
s’intéresse davantage aux cadres institutionnels qui permettent à la société civile organisée de
participer aux processus politiques. Sur ce débat, voir : P. BACHRACH, The Theory of Democratic
Elitism, Boston, Little Brown, 1967 ; C. B. MACPHERSON, The Life and Times of Liberal Democracy,
Oxford, Oxford University Press, 1977 ; C. PATEMAN, Participation and Democratic Theory,
Cambridge, Cambridge University Press, 1970 ; J. HABERMAS, L’espace public : archéologie de
la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris, Payot, 1978 ; Théorie
de l’agir communicationnel, Paris, Fayard, 1987 ; J.-M. FERRY, La question de l’Etat européen,
Paris, Gallimard, 2000.
13
Pour une vue d’ensemble : S. SAURUGGER, « Continuités et transformations des modes de
représentation dans l’Union européenne », in S. SAURUGGER (dir.), Les modes de représentation
dans l’Union européenne, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 13-36.
138
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
Kenneth Armstrong et Olivier De Schutter 14. Ces auteurs soulignent l’importance
de la « société civile » dans la relation entre démocratie et gouvernance, tout en
pointant les limites inhérentes d’une telle conception. Ainsi, pour être associée au
processus de décision, la « société civile européenne » serait très étroitement inscrite
dans le dispositif institutionnel de l’Union européenne et perdrait en conséquence sa
nature volontariste et délibérative. Contrairement à ces travaux – qui ne définissent
pas toujours très clairement ce qu’ils entendent par « société civile » (des intérêts
sociétaux excluant les intérêts économiques, aussi bien ceux des employeurs que des
salariés, ou, au contraire, l’ensemble de ces intérêts) –, les travaux de Stijn Smismans
souscrivent, eux, très clairement à une définition englobante et fonctionnaliste de la
société civile – héritage croisé de Hegel et des théoriciens de la société marchande 15.
Ici, la société civile revêt une définition large et englobe tous les acteurs non étatiques,
économiques aussi bien que civiques.
C’est cette définition englobante que l’on retrouve dans la plupart des documents
officiels des institutions communautaires, aussi bien que dans les ouvrages savants
sur la question. Ainsi, l’ouvrage récent publié par l’un des spécialistes les plus
reconnus sur les groupes d’intérêt dans l’Union européenne, Justin Greenwood 16,
est un exemple très parlant de cet élargissement de la notion. Alors que l’auteur
n’utilisait jusqu’alors que la notion d’« interest groups » ou de « pressure groups », il
adopte désormais celle de « European civil society » pour désigner la représentation
des intérêts au niveau communautaire. Depuis la fin des années 1990, en effet, et
en particulier depuis la publication du Livre blanc sur la gouvernance en 2001, on
constate que les travaux académiques sur ce sujet deviennent d’autant plus nombreux
qu’ils bénéficient des programmes cadres de recherche et de développement (PCRD)
financés par l’Union européenne sur la relation entre société civile et gouvernance
européenne 17. Or, ces réflexions académiques se voient très largement relayées dans
les arènes de débat de l’Union européenne. La « lente émergence » 18 de la notion de
« société civile » dans les cercles académiques est donc co-constitutive du travail de
mobilisation politique.
C. HARLOW, « Citizen Access to Political Power in the European Union », Collected Courses
of the Academy of European Law, 8(1), 1997, p. 1-56 ; K. A. ARMSTRONG, « Rediscovering Civil
Society : The European Union and the White Paper on Governance », European Law Journal,
8(1), 2002, p. 102-132 ; O. DE SCHUTTER, « Europe in search of its civil society », European Law
Journal, 8(2), 2002, p. 198-217.
15
S. SMISMANS, op. cit. ; « Civil Society and European Governance : from concepts to
research agenda », in S. SMISMANS (ed.), Civil Society and European Governance, Cheltenham,
Edward Elgar, 2006, p. 3-19 ; Law, legitimacy and European governance, Oxford, Oxford
University Press, 2004.
16
J. GREENWOOD, Interest Representation in the European Union, Basingstoke, Palgrave,
2003.
17
Parmi les plus englobants de ces programmes, tant par le nombre de chercheurs qui y
sont associés que par les axes traités, se trouvent les programmes NEWGOV et CONNEX,
respectivement dirigés par l’Institut universitaire européen de Florence et l’Université de
Mannheim.
18
J. WEISBEIN, « Représenter ou « faire figurer »… », op. cit.
14
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
139
La construction de la « société civile » en tant qu’interlocuteur légitime
des institutions européennes
Le concept d’une « société civile européenne » a vu le jour au milieu des années
1990 dans différentes arènes communautaires. C’est durant cette décennie que se
produit un phénomène « étrange » : au lieu d’utiliser la notion de groupes d’intérêt
dans les communications officielles, comme ceci a été le cas tout au long des années
1970 et 1980, et même encore dans la première moitié des années 1990, les acteurs
politiques, administratifs, mais aussi académiques utilisent de plus en plus souvent
la notion de « société civile ». Elle remplace par ailleurs complètement celle de
groupes d’intérêt dans les débats qui mènent à la publication du Livre blanc sur la
gouvernance.
La découverte des groupes d’intérêt comme objet légitime
de la gouvernance européenne
La réflexion sur le rôle des groupes d’intérêt dans l’Union européenne trouve son
origine dans les débats qui ont vu le jour au début des années 1990 au sein de deux
institutions européennes en particulier – la Commission et le Parlement – dans le cadre
d’une préoccupation plus large : favoriser le débat public sur les activités de l’Union
dans la logique de la déclaration relative au droit d’accès à l’information annexée
au traité de Maastricht et de la déclaration de Birmingham affirmant la nécessité
de rendre la Communauté plus ouverte. La Commission européenne n’a jamais
véritablement cherché à déguiser ses relations durables avec les groupes d’intérêt
qui, selon elle, permettent d’alimenter ses services en « informations techniques
et en avis constructifs ». Lancée par le chef de cabinet de Jacques Delors, Pascal
Lamy, qui souhaitait créer « une démocratie européenne exemplaire » 19, fondée
sur une recherche menée par le secrétariat général de la Commission européenne,
la communication sur les relations entre la Commission et les groupes d’intérêts de
1992 repose sur l’idée qu’une « formalisation minimale » de ces relations permettrait,
« dans l’intérêt des deux parties, une plus grande transparence » 20 :
« Elle a pour but de mettre en œuvre l’engagement contenu dans le programme
de travail de la Commission pour 1992. Les relations qu’entretiennent les institutions
de la Communauté avec les groupes d’intérêt, si utiles qu’elles soient, doivent être
mieux précisées. La Commission engagera donc une réflexion visant à établir un code
de bonne conduite dans les relations qu’elle entretient avec ceux qui ont pour métier
d’être ses interlocuteurs. Cette démarche ne remet en cause, naturellement, ni la libre
activité des groupes professionnels, ni la poursuite du nécessaire dialogue avec les
comités institutionnels ».
19
Entretien avec Jérôme Vignon, directeur de la direction Egalité des chances au sein de la
DG Emploi et affaires sociales, ancien directeur de la Cellule de prospective à la Commission
européenne, février 2006.
20
COMMISSION EUROPÉENNE, Un dialogue ouvert et structuré entre la Commission et les
groupes d’intérêts, SEC (92) 2272 final, 1992.
140
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
Deux questions plus vastes en rapport avec les déclarations de Maastricht et de
Birmingham sont d’ailleurs d’une importance particulière pour les groupes d’intérêt :
comment élargir la participation à la préparation des propositions de la Commission
et comment rendre les documents de la Commission plus accessibles.
Au même moment, le Parlement engage une réflexion sur ce sujet. Confronté
à l’intensification et à la sophistication de la représentation des intérêts au niveau
européen, que critiquent par ailleurs les groupes d’intérêts civiques, le Parlement
européen lance un certain nombre de projets de régulation d’accès 21. Beaucoup de
parlementaires se plaignent en effet d’être abusivement sollicités par certains groupes
d’intérêt. En octobre 1992, la commission du règlement du Parlement européen émet
une recommandation relative aux règles régissant la représentation des groupes
d’intérêt au Parlement européen prévoyant notamment un registre, un code de bonne
conduite, une procédure en vue de garantir le respect de règles déontologiques, mais
aussi des droits liés à l’enregistrement (tels que l’accès au Parlement européen et à ses
documents). Toutefois, ces propositions minimales n’ont jamais été appliquées pour
plusieurs raisons. Tout d’abord, la Commission européenne y a émis un certain nombre
de réserves, prônant plutôt un système d’autorégulation par les groupes d’intérêt euxmêmes. Ensuite, la perspective des élections de juin 1994 ne se prêtait guère à cette
réforme, étant donné le lien étroit qu’entretiennent certains députés avec des groupes
d’intérêt économiques. Enfin, la définition de ce qu’est un groupe d’intérêt n’a jamais
fait l’objet d’un accord large et satisfaisant au niveau communautaire 22.
En novembre 1994, le président du Parlement charge un député socialiste anglais,
Glynn Ford, de faire un nouveau rapport sur le lobbying au sein du Parlement. Celui-ci
se fonde sur les systèmes de régulation existant dans les différents Etats membres, en
particulier l’Allemagne et le Royaume-Uni, mais aussi aux Etats-Unis, et montre que,
dans bien des cas, la réglementation est assez peu formalisée. Sans chercher à définir
ce qu’est un lobbyiste, Ford propose un système simple de document d’entrée pour
accéder à l’enceinte du Parlement. Ce système se réfère très fortement au système
américain du lobbying : ceux qui obtiennent un tel document sont tenus de signer un
registre, de payer une somme d’argent et de remplir une déclaration d’activités 23.
Malgré le résultat quelque peu décevant de ces différentes tentatives de régulation,
ce débat va constituer un point de départ dans le processus de réforme des relations
entre groupes d’intérêt et institutions communautaires.
Le dialogue civil et la politique sociale
Ce débat sur le rôle et les modalités de régulation de l’accès des groupes
d’intérêt aux institutions communautaires se voit bientôt élargi aux organisations
21
A. MCLAUGHLIN, J. GREENWOOD, « The Management of Interest Representation in the
European Union », Journal of Common Market Studies, 33(1), 1995, p. 143-156.
22
R. BALME, D. CHABANET, « L’institutionnalisation de la représentation des intérêts :
éléments pour une compréhension des enjeux européens contemporains », Table ronde :
L’institutionnalisation de l’Europe, 7e Congrès de l’AFSP, Lille, 2002.
23
J. GREENWOOD, Representing Interests in the European Union, London, Macmillan, 1997.
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
141
non gouvernementales (ONG) et aux associations, qui vont bientôt prendre le nom
d’« organisations de la société civile ». Ainsi, la déclaration 23 annexée au traité
de Maastricht avait souligné l’importance de la coopération entre les associations
de l’Etat providence (welfare associations) et les institutions européennes. Cette
déclaration – que l’on peut considérer davantage comme le résultat du lobbying des
associations allemandes actives dans le secteur tertiaire que comme une initiative
propre des institutions communautaires – restera lettre morte jusqu’en 1993 lorsque la
Commission européenne, et en particulier la DG 5, responsable de la politique sociale
(et acteur institutionnel central du dialogue social) décide d’intervenir de plus en plus
dans les domaines de la jeunesse, de l’exclusion sociale, du racisme ou encore de
l’égalité homme-femme 24. La consultation des multiples associations actives dans ces
domaines, tant dans l’élaboration que dans la mise en œuvre des initiatives sociales,
a gagné en importance lorsque ces questions sont devenues des éléments prioritaires
dans l’agenda de l’Union européenne, alors même que la Commission européenne
était confrontée à l’hostilité des Etats membres quant à son intervention dans ces
domaines. La coopération entre la Commission et la société civile est donc devenue
un facteur de légitimation. En appuyant ses initiatives sur de larges consultations de
la « société civile organisée », la Commission a pu renforcer sa position vis-à-vis du
Conseil de l’UE 25 : « Ces fonctionnaires militants [ceux de la DG 5] ont cherché à
développer des échanges, des expériences, à soutenir des initiatives pilotes, et donc
à appuyer les financements des actions qui étaient menées essentiellement par les
associations de la société civile » 26.
En coopération avec la commission des affaires sociales et de l’emploi du
Parlement européen, le premier Forum européen de politique sociale a été organisé en
mars 1996. Créé en vue de permettre une large consultation sur la direction générale
que doit prendre la politique sociale, réunissant des représentants des ONG, des
instituts de recherche, des partenaires sociaux, des Etats et des autorités locales et
régionales, il voit naître un nouvel objectif politique : la création d’un « dialogue
civil » renforcé au niveau communautaire qui prendrait place aux côtés du « dialogue
social » établi avec les partenaires sociaux. Cette notion de « dialogue civil » est
alors reprise et développée dans une « opinion » du Comité économique et social
qui s’auto-définit dans ce document comme le représentant de la « société civile »
au niveau communautaire, idée reprise par la suite dans l’article 257 TCE élargi
par le traité de Nice 27. Dans son opinion, le CES insiste sur la nature multiforme,
multidimensionnelle et multi-niveaux de la « société civile européenne », tout en
rappelant son attachement aux notions de pluralisme, d’autonomie, de solidarité,
24
Livre vert sur la politique sociale, COM (93) 551, novembre 1993, suivi par la publication
du Livre blanc sur cette même question en 1994 (COM (94) 33, juillet 1994).
25
S. SMISMANS, Law, legitimacy and European governance, op. cit.
26
Entretien, Jérôme Vignon, avril 2005.
27
COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL, Le rôle et la contribution de la société civile
dans la construction de l’Europe, JO, n° C 329, 17 novembre 1999. Voir aussi : http://
www.europa.eu.int/comm/governance/areas/group3/contribution_ concisereport_en.pdf.
142
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
de conscience civique, de participation, de responsabilité et de subsidiarité. Pour
une institution comme le CES, au statut consultatif, « l’impératif participatif »
constitue en effet une ressource rhétorique non négligeable 28. Néanmoins, bien que
reconnu juridiquement comme le représentant de la « société civile européenne »,
représentativité sur laquelle il insiste régulièrement – tous les documents officiels et
tous les entretiens que l’auteur a eus avec les représentants du Comité économique et
social soulignent ce fait –, le CES n’est pas reconnu par tous les acteurs non étatiques
européens comme leur véritable représentant.
Parallèlement, les acteurs de la « société civile » se sont mobilisés pour structurer
leur collaboration au niveau communautaire. En 1995 émerge ainsi le Forum
permanent de la société civile sous l’égide du Mouvement européen international 29.
Lieu de rencontre entre associations plus que groupe d’intérêt organisé, le Forum
exclut de la « société civile » qu’il entend représenter deux groupes d’acteurs : si
les organisations établies autour d’enjeux jugés « publics », comme les syndicats,
peuvent s’y joindre, les groupes relevant des forces du marché, comme l’Union des
confédérations industrielles et d’employeurs d’Europe, la Confédération européenne
des cadres ou les associations professionnelles en restent exclus, tout comme les
associations confessionnelles ou (même faiblement) politiques. Mais l’objectif du
Forum, qui consistait notamment à favoriser la consultation de la société civile
pendant la conférence intergouvernementale de 1996, n’a pas été entièrement satisfait :
son seul résultat tangible tient dans la déclaration 38 annexée au traité d’Amsterdam
affirmant qu’à l’avenir, la Communauté encouragera l’échange d’information avec les
organisations de la société civile.
Face aux résultats décevants du Forum européen de la société civile, les débats
vont être repris dans le cadre de la DG Affaires sociales de la Commission européenne
qui publie en 1997 une communication sur la « Promotion du rôle des organisations
et fondations bénévoles en Europe » 30. Les organisations bénévoles y sont très
clairement différenciées des autres organisations de la « société civile », comme les
syndicats, les organisations professionnelles et d’employeurs, ou les partis politiques.
Mais cette communication n’a eu que très peu d’influence sur l’organisation de la
« société civile » au niveau communautaire. Il faut attendre la fin des années 1990
pour que plusieurs éléments rendent possible un large débat sur la participation de la
« société civile » dans les processus politiques de l’Union européenne : il s’agit, d’une
part, de la plus grande visibilité médiatique conquise par cet ensemble hétérogène
d’acteurs lors de différentes manifestations au niveau international 31 (Seattle, Porto
28
Voir également : S. SMISMANS, « Institutional Balance as Interest Representation. Some
Reflections on Lanaerts and Verhoeven », in C. JOERGES, R. DEHOUSSE (eds.), Good Governance
in Europe’s Integrated Market, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 89-108.
29
J. WEISBEIN, « Sociogenèse de la « société civile européenne » », Raisons politiques,
10, mai 2003, p. 125-137.
30
COMMISSION EUROPÉENNE, Promotion du rôle des organisations et fondations bénévoles
en Europe, COM (97) 241 final, 6 juin 1997.
31
C’est un argument qui est avancé de manière récurrente par les acteurs de la « société
civile ». Entretien, Tony Venables, European Citizens Action Service (ECAS), février 2006.
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
143
Alegre, Gènes), et, d’autre part, de la conjonction de trois éléments propres à l’Union
européenne, une décision de la Cour de justice, la publication d’un document de
discussion et, enfin, du Livre blanc sur la gouvernance.
En 1998, à la demande de la Grande-Bretagne, soutenue par l’Allemagne et le
Danemark, une décision de la Cour européenne de justice a annulé la décision de la
Commission de financer quelque quatre-vingts projets européens contre l’exclusion
sociale. Cette crise de financement a poussé les ONG européennes actives dans le
domaine social à se regrouper dans une plate-forme des ONG sociales européennes
(Socialplatform). Leur activité a suscité un intérêt grandissant parmi les responsables
politiques et a entraîné une réflexion approfondie sur le rôle de la société civile
organisée dans la mise en œuvre de la politique européenne. Les relations entre la
Commission européenne et les associations en question ont gagné en importance
et favorisé l’émergence d’un dialogue plus structuré 32. En 2000, la Commission
va par ailleurs rendre public un document de discussion proposant un « partenariat
renforcé » avec les organisations non gouvernementales 33. Si le document de 1997
s’intéressait principalement aux acteurs non gouvernementaux dans le secteur de la
politique sociale, celui-ci inclut les ONG dans le domaine du développement, des
droits de l’homme, de l’environnement et des consommateurs. Plus que dans les
documents précédents, le secrétariat général de la Commission européenne souligne
ici la contribution essentielle des ONG à la gouvernance européenne légitime. Le
document est clairement influencé par les débats qui se déroulent entre universitaires,
représentants de la société civile et fonctionnaires au sein de la Cellule de prospective
de la Commission européenne entre 1995 et 1998, sous la direction du Français
Jérôme Vignon, et poursuivis sous l’égide de Martin Kroeger, chef d’unité « Dialogue
civil » du secrétariat général. Une série de questions d’ordre pratique y sont abordées :
Comment assurer l’information des ONG ? Comment sélectionner les ONG dans le
processus de consultation ? Doit-il y avoir une base juridique pour la consultation des
ONG ? L’une des propositions concrètes concerne en particulier la création d’un site
web regroupant les coordonnées des ONG sur le site de l’Union européenne dans la
continuité du site consacré aux groupes d’intérêt créé en 1992. Si ce document élargit
considérablement l’assise de ce que la Commission européenne désigne par « société
civile organisée », c’est cette définition large que l’on retrouve dans son Livre blanc
sur la gouvernance.
Le Livre blanc sur la gouvernance
Publié en juillet 2001, le Livre blanc sur la gouvernance est donc l’aboutissement
d’un long processus de consultation entamé en 1995 au sein de la Cellule de
prospective 34. Sous l’impulsion de Jérôme Vignon, des débats soutenus et
S. SMISMANS, Law, legitimacy and European governance, op. cit.
COMMISSION EUROPÉENNE, La Commission et les organisations non gouvernementales : le
renforcement du partenariat, COM (2000) 11 final, 18 janvier 2000.
34
COMMISSION EUROPÉENNE, Gouvernance européenne. Un livre blanc, COM (2001) 428
final, 25 juillet 2001.
32
33
144
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
approfondis y ont en effet été engagés avec le directeur du centre de philosophie du
droit de l’Université catholique de Louvain, le professeur de droit Jacques Lenoble 35 :
« Ces gens-là nous avaient intéressés. […] Ils nous ont dit : « Ce n’est pas la montée
en puissance du Parlement européen […], ce n’est pas l’élection de la Commission
européenne au suffrage universel qui vont vraiment s’attaquer au nœud du problème
de la légitimité de la Commission ». […] Ils nous ont fait comprendre qu’il y avait
aussi des sources de légitimité participative et pas seulement représentative. Alors que
tout le monde était concentré sur des choses classiques – le processus de décision, le
mode de la majorité qualifiée, tout ce qui se passait dans le microcosme des institutions
à Bruxelles –, ces philosophes du droit nous avaient montré [qu’il fallait] s’intéresser
beaucoup plus à ce qui se passe en aval : Qui participe ? Qui est écouté ? Qui dit son
mot pour la conception même de l’initiative communautaire ? » 36.
Sur cette base débute en 2000 un large processus de consultation. Réunis dans
différents groupes de travail, acteurs académiques, administratifs et représentants
de la nébuleuse « société civile » délibèrent ainsi pendant une année entière sur la
question de la gouvernance européenne. Jérôme Vignon s’entoure d’une équipe de
fonctionnaires de la Commission, dont plusieurs sont d’anciens universitaires, tels
que l’économiste français Notis Lebessis, le chercheur allemand Hartmut Offele, et
de stagiaires, dont en particulier la politiste Amanda Sloat – qui publiera par la suite
plusieurs articles sur le Livre blanc 37 dont les principaux éléments seront repris par
un grand nombre de travaux académiques sur le sujet. Plusieurs européanistes de
renom contribuent aux débats, tel que Rod Rhodes, dont la définition de la « société
civile » sert de « définition officielle » dans le Livre blanc 38, mais aussi Mario
Telò, Jean-Marc Ferry et Paul Magnette, spécialistes de l’intégration européenne
et professeurs à l’Université libre de Bruxelles, Christopher Lord, professeur de
science politique à l’Université de Reading, Philippe Schmitter, professeur de
science politique à l’Institut universitaire européen (IUE) de Florence, Joseph Weiler,
professeur de droit à l’Université de New York, Helen Wallace, politiste britannique,
directrice de l’Institut Robert Schuman de l’IUE, Renaud Dehousse, professeur de
droit européen à Sciences Po Paris ou encore Claudio Radaelli, à l’époque professeur
Jacques Lenoble a été responsable de plusieurs projets de recherche successifs sur la
question de la gouvernance et de la démocratie, financés dans le cadre des PCRD de l’UE. Il est
toujours difficile de démontrer dans une logique causale comment des idées qui « flottent » d’un
forum de discussion académique vers des arènes bureaucratiques peuvent effectivement influencer
le processus de décision, mais il semble que l’hypothèse d’une co-constitution de cette « norme »
démocratique entre le niveau administratif et le niveau universitaire est hautement probable.
36
Entretien, Jérôme Vignon, février 2006.
37
A. SLOAT, « The Preparation of the Governance White Paper », Politics, 23(2), 2003,
p. 128-136 ; « Governance in the Making : The Future of the EU’s Thought Experiment », in
A. WARTNJEN, A. WONKA (eds.), Governance in Europe. The Role of Interest Groups, BadenBaden, Nomos, 2004, p. 66-75.
38
R. RHODES, « The new governance : governing without governance », Political Studies,
44, 1996, p. 652-667.
35
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
145
de science politique à l’université de Bradford. L’approche de ces chercheurs est
d’ailleurs très similaire à celle préconisée par l’équipe administrative du Livre blanc
sur la gouvernance.
Pendant quatre mois, entre décembre 2000 et avril 2001, des consultations
officielles ont été menées avec les acteurs régionaux et locaux, les parlements
nationaux, les administrations des Etats membres, mais aussi la « société civile »,
représentée par des organisations comme ECAS (European Citizen Action Service),
ATD Quart Monde ou le CEDAG (Comité européen des Associations d’intérêt
général), ainsi qu’avec les milieux académiques et des « citoyens » individuels. Le
groupe de travail sur la « société civile », en particulier, dirigé par Luisella Pavan
Woolfe (aujourd’hui directrice de la DG Emploi et Affaires sociales), produit alors
le document le plus approfondi de tous les textes officiels publiés par les institutions
communautaires sur les groupes d’intérêt et la société civile en s’appuyant largement
sur les travaux académiques 39. Les travaux des européanistes tels que Jean-Marc
Ferry, Paul Magnette, ou les philosophes Paul Hirst et Graehame Thompson sont ainsi
utilisés pour élaborer une compréhension et des guidelines pour la structuration de la
coopération entre la « société civile » et les acteurs administratifs européens.
Dans l’objectif de rendre le processus décisionnel communautaire plus ouvert et
plus transparent en renforçant le rôle de la « société civile », le Livre blanc en propose
une conception plus englobante, comprenant « non seulement des ONG mais aussi
les syndicats et les organisations d’employeurs, les organisations professionnelles,
les organisations caritatives, les associations locales et régionales ainsi que les églises
et les communautés religieuses », reprenant ainsi la définition élaborée par le Comité
économique et social européen :
« La société civile organisée comprend en particulier : ce que l’on appelle les
« acteurs du marché du travail », c’est-à-dire les partenaires sociaux ; les organisations
représentatives des milieux socioéconomiques, qui ne sont pas des partenaires
sociaux au sens restreint ; les ONG (organisations non gouvernemeentales), qui
unissent les personnes sur des causes communes, par exemple les organisations de
protection de l’environnement, les organisations de défense des droits de l’homme,
les associations de consommateurs, les associations caritatives, les organisations
scolaires et de formation, etc. ; les organisations de base (c’est-à-dire les organisations
issues du centre et de la base de la société et poursuivant des objectifs axés sur leurs
membres), par exemple les mouvements de jeunesse, les associations familiales et
toutes les organisations de participation des citoyens à la vie locale et municipale ; les
communautés religieuses » 40.
Le document du CES, quant à lui, reprend dans ses grandes lignes un rapport
interne produit par le jeune chercheur Stijn Smismans pour ce même Comité 41. Son
approche s’appuie sur un fonctionnalisme affiché qui préconise l’utilisation de la
39
Voir par exemple l’étude d’Amanda Sloat sur la consultation de la société civile aux
Etats-Unis : SG/AS D(2000).
40
CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, Le rôle et la contribution de la société civile
organisée dans la construction européenne, septembre 1999, CES 851/99, p. 9.
41
S. SMISMANS, « Civil Society and European Governance… », op. cit.
146
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
« société civile organisée » dans les processus décisionnels européens pour rendre la
politique européenne plus efficace et plus légitime. Dans les documents analysés, on
peut constater une tension entre la volonté d’inclure autant d’acteurs que possible dans
la notion de « société civile » et la tentative d’institutionnaliser la consultation de cette
« société civile » au niveau communautaire, tentative par ailleurs vivement critiquée
par le Parlement européen et le Comité des régions qui se considèrent comme les
seuls représentants légitimes de la « société civile organisée » 42. Au « pluralisme »
invoqué par la plupart des conseillers académiques pour justifier l’idée d’un plus
grand rôle de la « société civile » dans le processus de décision communautaire,
s’oppose en effet la légitimité d’un processus de décision perçu comme partiellement
« concurrent » des voies parlementaires et institutionnelles classiques. Trouver un
compromis sur les modalités et les instruments de réglementation de la consultation
des organisations de la société civile semble plus difficile encore que de trouver une
définition consensuelle pour cette « société civile » 43.
L’analyse du débat sur les acteurs non étatiques au niveau communautaire a ainsi
permis de montrer un changement sémantique remarquable allant de l’utilisation
exclusive de la notion de « groupe d’intérêt » en 1992 à celle de « société civile »
épaulée par les « partenaires sociaux » ou les « ONG » en 2001. La Commission
européenne et le CES en s’appuyant aussi bien sur les acteurs représentant la « société
civile » que sur les acteurs universitaires ont fait émerger un ensemble d’acteurs qui
désormais agissent au nom de cette « société civile » dans le processus décisionnel au
sens large.
L’aboutissement d’une construction sémantique ? La Constitution
On le voit : l’idée de faire participer la société civile aux processus décisionnels
de l’Union européenne n’est pas nouvelle. Or, la Constitution va en quelque sorte
donner ses lettres de noblesse à cette idée. Dans son titre VI, elle comporte en effet
huit articles portant sur la vie démocratique de l’Union. Si l’article I-46 souligne que
le fonctionnement de l’Union se fonde sur le principe de la démocratie représentative,
tout en distinguant la représentation directe des citoyens par le Parlement européen
et leur représentation indirecte par le Conseil européen et le Conseil de l’Union
européenne, l’article I-47 donne un fondement à l’organisation d’une démocratie
Le débat qui s’est ouvert à la suite de la publication du Livre blanc sur la gouvernance
entre la Commission et le Parlement a d’ailleurs été particulièrement virulent.
43
Ainsi, l’idée d’une base de données sur la société civile est préconisée pour rendre
plus transparente l’organisation de la consultation. Une première version avait déjà été publiée
en 1997 comprenant plus de six cents organisations sans but lucratif, constituées au niveau
communautaire et couvrant une centaine de secteurs d’activités. Cette inscription est élaborée
sur une base volontaire. En 1999, une version électronique a été créée, comprenant environ huit
cents associations. Depuis l’été 2001, le répertoire a été transféré dans une base de données qui
permet désormais aux organisations d’effectuer directement leur enregistrement et la mise à jour
de leurs données sur Internet. Ce nouveau répertoire porte le nom de CONECCS (Consultation,
the European Commission and Civil Society) et comporte environ mille organisations.
42
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
147
participative en détaillant les principes de la participation de la société civile
européenne au processus décisionnel :
« 1. Les institutions de l’Union donnent, par les voies appropriées, aux citoyens
et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger
publiquement leurs opinions sur tous les domaines d’action de l’Union.
2. Les institutions de l’Union entretiennent un dialogue ouvert, transparent et
régulier avec les associations représentatives de la société civile.
3. En vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union, la
Commission procède à de larges consultations des parties concernées.
4. La Commission peut, sur l’initiative d’un nombre significatif, au moins égal
à un million, de citoyens de l’Union issus d’un nombre significatif d’Etats membres,
être invitée à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles
ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de
l’application de la présente Constitution. Une loi européenne arrête les dispositions
relatives aux procédures et conditions requises pour la présentation d’une telle
initiative citoyenne ».
Si le texte final reprend les grandes lignes du Livre blanc sur la gouvernance,
la Convention européenne a très largement cherché à « mettre en pratique » la
consultation de la société civile. Le dernier paragraphe de la déclaration de Laeken
prévoyait en effet que, « pour élargir le débat et y associer l’ensemble des citoyens,
un Forum sera ouvert aux organisations représentant la société civile (partenaires
sociaux, milieux économiques, organisations non gouvernementales, milieux
académiques, etc.). Il s’agira d’un réseau structuré d’organisations qui seront
régulièrement informées des travaux de la Convention. Leurs contributions seront
versées au débat. Ces organisations pourront être auditionnées ou consultées sur des
sujets particuliers selon des modalités à déterminer par le Praesidium ». De fait, la
Convention prévoyait deux voies de participation de la « société civile organisée »
aux débats. Il s’agissait tout d’abord de la possibilité d’intervenir régulièrement
auprès des conventionnels à travers un Forum Internet (Futurum) spécifiquement
destiné à recueillir et à rendre publiques les contributions des organisations
représentant la société civile 44. Regroupées en quatre catégories – « politique »
(incluant les « pouvoirs publics infra-nationaux »), « socio-économique » (incluant
les « partenaires sociaux »), « académique » (incluant les « cercles de réflexion ») et
« autres organisations de la société civile » (incluant les « ONG » et les « courants
de pensée » –, quelque sept cents organisations participantes y ont déposé près de
neuf cents communications (dont la plupart restent très générales). La Convention
organisait par ailleurs des réunions régulières avec la « société civile organisée »
pendant lesquelles les organisations avaient la possibilité d’échanger directement
avec les membres de la Convention et avec leurs homologues sur l’avenir de
l’intégration européenne. Entre le 10 et le 18 juin 2002 se sont ainsi déroulées des
réunions avec les huit groupes de contact de la société civile, couvrant les secteurs
les plus divers, social, environnement, droits de l’homme, développement et culture,
44
http://www.europa.eu.int/constitution/futurum/civil_society_fr.htm.
148
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
université et recherche, citoyens et institutions, régions et collectivités locales. Les
intervenants disposaient d’un temps d’intervention extrêmement bref (de l’ordre de
dix minutes au maximum) pour présenter leurs contributions, synthétisées ensuite
dans un rapport distribué à l’ensemble des conventionnels 45. Sous la présidence de
Jean-Luc Dehaene, les quelque cent organisations présentes lors de ces réunions ont
centré leur intervention sur les questions institutionnelles ainsi que sur les questions
relatives à la citoyenneté et la démocratie participative en demandant qu’un certain
nombre de leurs revendications soient prises en compte dans le projet de Constitution,
comme le droit des citoyens à l’information européenne, l’organisation régulière
d’un « dialogue civil », la démocratie paritaire, le droit des citoyens à participer à
tous les stades d’élaboration et de mise en application des décisions européennes,
notamment à travers une consultation dans le cadre d’un réel partenariat et d’une
évaluation conjointe des résultats politiques, un statut d’association européenne et la
reconnaissance du rôle des organisations à but non lucratif (coopératives, mutuelles,
associations) 46. Ces demandes font très largement écho aux propositions contenues
dans l’opinion du CES de 1999 ou le Livre blanc sur la gouvernance européenne.
Si la participation de la société civile dans le débat constitutionnel a été réelle et si
plusieurs de ses revendications ont été retenues 47, on constate néanmoins que, dans
son titre VII, largement rédigé par Giuliano Amato 48, la Constitution ne va guère plus
loin que le Livre blanc sur la gouvernance.
L’idée d’une démocratie européenne par le bas se présente donc plutôt comme
une construction par le haut. Si les organisations et les acteurs non étatiques, et
particulièrement les groupes d’intérêt, participent aux processus décisionnels
communautaires depuis le début de l’intégration européenne, ce n’est qu’au début des
années 1990 que la nécessité d’en formaliser le rôle va se faire jour en s’accompagnant
d’un changement sémantique considérable : des « groupes d’intérêt » à la « société
civile organisée ». Si l’émergence de cette notion résulte de l’usage stratégique d’un
discours « philosophique » largement influencé par l’« expertise savante » des milieux
académiques européanistes, plus aucun acteur européen ne met en doute le principe
qu’il faille associer la « société civile organisée » à l’élaboration et à la mise en œuvre
des politiques publiques européennes. Cet accord discursif ne veut pas dire, ni qu’il
CONV 120/02, 19 juin 2002.
Bien que le projet de Constitution fût critiqué par un grand nombre d’organisations de
la société civile en particulier à travers son porte-parole Pier Virgilio Dastoli, le principe du
titre VI en tant que tel a été presque unanimement salué. Voir le site du Forum permanent de la
société civile : www.europe-now.org.
47
R. BALME, D. CHABANET, « Construire l’intérêt public européen : les mobilisations dans
les processus conventionnels », in O. BEAUD et al. (dir.), L’Europe en voie de Constitution,
Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 229-253 ; M. MONTAGNER, Le rôle et la contribution de la société
civile dans l’élaboration du traité instituant une Constitution pour l’Europe, Mémoire de fin
d’études, IEP de Lyon, 2004.
48
Entretien, Tony Venables, ECAS, février 2006. Des modifications y ont certes été
introduites, dont la plus importante fut le droit de pétition européen, introduit à la dernière
minute sur demande d’un député allemand.
45
46
DÉMOCRATISER L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BAS
?
149
existe une entité homogène que l’on peut appeler « société civile », ni qu’elle participe
effectivement et efficacement à ce processus. Au contraire, il semble que si, depuis
l’arrivée de José Manuel Barroso à la présidence de la Commission européenne, aucun
document n’omet de mentionner la « société civile », les institutions communautaires
ne l’associent que de moins en moins réellement à ce processus. Ainsi, la construction
de cette « norme démocratique » – un « impératif participatif » – reste partiellement
inachevée 49.
49
Je tiens à remercier les acteurs européens interrogés avec lesquels les débats ont toujours
été stimulants, mais en particulier Jérôme Vignon pour sa disponibilité.
The Place of God
Religious Terms in the Debate on the European Constitution
Lucian N. LEUSTEAN
One of the major debates in the drafting process of the Constitution has concerned
the use of the best religious terms which could be agreed upon by all Member States
of the European Union 1. The dynamics between politics and religion in modern
Europe indicate contrasting ways of understanding the place of religion 2. Accused
of being an exclusive Christian, mainly Catholic, club, the European Union does not
interfere, however, with national settlements regarding State-church relations.
A unique opportunity in the life of the European Union, as, for the first time, large
sections of populations were consulted on its future, the Constitution has not only
been the subject of debates on the form of EU political and bureaucratic architecture,
but also the place of contradiction regarding the position of religion within the
Constitution and the place of churches, religious communities and non-confessional
associations within the EU. From this perspective, the writing of the Constitution has
been the result of extensive lobbying from independent churches, religious bodies and
some EU Member States which wished to have their own version of religious issues
stated in the Treaty. As the drafts of the Constitution indicate, finding a satisfactory
version common to all EU members has not been an easy process. Questions such
as “Should God or Christianity be mentioned in the Preamble of the Constitution?”,
1
The declarations of religious and political leaders have been published online in the EU
Observer (http://www.euobserver.com), EU Business (http://ww.eubusiness.com), BBC News,
The Guardian and other newspapers. At the time of writing this article (May 2005) all these
declarations were accessible online.
2
G. DAVIE, Religion in Modern Europe. A Memory Mutates, Oxford, Oxford University
Press, 2000.
152
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
“Should the relationship between the EU and churches and religious communities be
included in the text?” and “Should the European Constitution be similar to national
constitutions in stating the relationship between church and State?” have gathered pro
and con arguments and have motivated broad sections of the European population to
support specific words or paragraphs to be included in the Constitution.
This article analyses the religious terms used in the debates of the Convention
and intergovernmental conference indicating the main actors involved in achieving
a “consensus” on this matter. I argue that even if the Preamble of the Constitution
does not make reference to God, Christianity or another religion, the text could be
considered a success for Christian churches in Europe. By stating for the first time
in the most important document of the European Union the official role of religious
institutions as key elements in the dialogue within Member States and broadly within
the EU, religion has been offered a special position in the EU. Thus, even if the term
“God” is not present in the Constitution, religion is, and churches and religious
organisations and communities have been assured a better place, than in all previous
EU documents.
Religion in the European Union
Before the writing of the European Constitution, religion had a marginalised
position in the documents comprising the basic texts of the European Union. From
the creation of the incipient European Economic Community (EEC) in 1957, religion
was disregarded and placed only in the private-public distinction which characterised
European history in the twentieth century, even though the secular creation of
the EEC was in contradiction with the fact that the founding fathers were mainly
Christian democrats. However, in the last few decades various scholars have argued
that even if Europe could broadly be characterised as “believing without belonging”
and “belonging without believing” 3, religion plays an extremely important role in
society and religious communities and churches influence the perspective of citizens
regarding EU institutions and the politics in EU Member States 4.
The relationship between church and State in the individual Member States of
the European Union takes various forms including co-operation, separation, laïcité,
3
1994.
G. DAVIE, Religion in Britain since 1945: Believing without Belonging, Oxford, Blackwell,
4
For more on religion in the European Union see G. ROBBERS (ed.), State and
Church in the European Union, Baden-Baden, Nomos, 2005; J. BAUBÉROT (ed.), Religions
et laïcité dans l’Europe des douze, Paris, Syros, 1994; G. DAVIE and D. HERVIEU-LÉGER
(ed.), Identités religieuses en Europe, Paris, La Découverte, 1996; B. BASDEVANTGAUDEMET and F. MESSNER (ed.), Les origines historiques du statut des confessions
religieuses dans les pays de l’Union européenne, Paris, PUF, 1999; B. MASSIGNON, La
construction européenne, un “laboratoire” pour la gestion de la pluralité religieuse,
clivages nationaux et confessionnels et dynamiques d’européanisation, Paris, Ecole
pratique des hautes études, Section des sciences religieuses (unpublished PhD thesis), 2005.
THE PLACE OF GOD
153
and the support of an established church by the State 5. National constitutions of EU
Member States differ according to specific national histories and the place of religion
in each society 6.
Analysis of Constitutions of the 25 EU Member States and four accession
Candidate States shows that there is a wide variety of references to God, religion
or religious/historical leaders in the Preambles and texts. The Preambles of some
constitutions mention God (Germany, Poland), Jesus Christ (Ireland), the Holy Trinity
(Greece, Ireland), Cyril and Methodius (Slovakia), Mustafa Kemal Atatürk (Turkey)
while others do not make any reference to divinity and even the word “religion”/
“religious” is absent from the entire text (the Czech Republic). In some constitutions
there is a formal relationship between church and State with one church in a privileged
position (Bulgaria, Denmark, Finland, Ireland, Italy, Poland, Portugal, Spain, United
Kingdom), while others explicitly refer to the fact that there is no State church
or the State does not support any religion (Germany, Hungary, Latvia, Lithuania,
Slovakia, Slovenia, Croatia, Romania). The only Constitutions which do not mention
the relationship between church and State at all are those of Austria, Belgium, the
Czech Republic, Estonia, France, Sweden and The Netherlands. A specific religion is
stipulated in the Constitutions of Cyprus, Malta and Greece, while Turkey is the only
country which states in its Preamble the principle of secularism.
Examination of the main documents of the European Union shows that the term
“religion” has only been used in Article 13 of the Treaty establishing a European
Community. A reference to “religious rites, cultural traditions and regional heritage”
was made in Protocol 33 annexed to the same treaty, a protocol which mainly refers
to the protection and welfare of animals and enforces cross-national norms on this
matter. The only document which specifies the position of the EU towards churches
and religious communities is Declaration 11 on the status of churches and nonconfessional organisations attached to the Treaty of Amsterdam, which states:
“The European Union respects and does not prejudice the status under national
law of churches and religious associations or communities in the Member States. The
European Union equally respects the status of philosophical and non-confessional
organisations” 7.
This article raised a dispute with churches and religious communities as it lacked
a clear reference to the role of religious institutions in society and dismissed their
importance at the EU level. Freedom of religion has been stated in most European
5
J.T.S. MADELEY, “A Framework for the Comparative Analysis of Church-State Relations
in Europe”, West European Politics, 2003, 26(1), p. 23-50.
6
For a short sociological and legal data on religions in Europe see http://eurel.u-strasbg.fr/.
7
Declaration 11 on the status of churches and non-confessional organisations, OJ,
n° C 340, 10 November 1997, p. 133.
154
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
Union documents dealing with human rights but without clearly making a distinction
between its private and public aspects 8.
Religion began to be considered an important element in the construction of
the European Communities only during presidents Santer and Delors when the
Forward Studies Unit (Cellule de prospective) was created, under the direct report
of the Commission president, as the main official body dealing with churches and
religious organisations in the EEC 9. The first contact with religious organisations
and churches in Europe had been made in June 1982 during president Gaston
Thorn at the recommendation of the secretary general, Emile Noël. President Thorn
appointed Umberto Stefani, director at the secretariat general as special counsellor
on September 1983 in charge of taking a census of religious organisations in the
EEC and representing the Commission in relations with European churches. This
informal liaison was deepened during president Jacques Delors who transferred these
attributions to the Forward Studies Unit on June 1992 under the coordination of Marc
Luyckx.
Initially the Forward Studies Unit was directed by Luyckx, a Catholic theologian
who held a doctorate in Russian and Greek theology from the Pontifical Oriental
Institute in Rome. In October 1996, he was replaced by Thomas Jansen, a former
secretary general of the European People’s Party 10. The Forward Studies Unit was
transformed into the Group of political advisors to the European Commission and
during president Romano Prodi, Michael Weninger, a member of this group, was in
charge of contact with churches and religious communities. Weninger held degrees
in philosophy and theology and had diplomatic experience in the Austrian Foreign
service.
A European programme which was intended to promote religious dialogue
between Christians, Jews, Muslims, Humanists and other faiths was set up in 1997
by the European Parliament, titled “A Soul for Europe: Ethics and Spirituality”.
However, the programme did not have any legal implications and the dialogue
between the faiths only resulted in conferences and meetings of religious leaders in
order to analyse the spiritual consequences of European enlargement and integration.
During Prodi’s presidency, the themes of cultural diversity and national identity
were considered top of the agenda of the European Commission. In his speech
presenting the new Commission to the European Parliament on 14 September 1999,
President Prodi stated: “We come from different countries. We speak different
languages. We have different historical and cultural traditions. And we must
These documents are: Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms (4 November 1950), Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights
and Fundamental Freedoms (20 March 1952), European Social Charter (18 September 1961),
Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers (9 December 1989) and Charter
of Fundamental Rights of the European Union (7 December 2000).
9
T. JANSEN, “Europe and Religions: the Dialogue between the European Commission and
Churches or Religious Communities”, Social Compass, 2000, 47(1), p. 103-112.
10
Ibid., p. 111.
8
THE PLACE OF GOD
155
preserve them. But we are seeking a shared identity – a new European identity”. This
search for a new European identity was the main reason for inviting churches and
religious communities to participate in a more transparent dialogue. This incipient
communication in recent years led to the establishment of offices in Brussels of
the main religious bodies who wished to assert their influence in the EU decisional
process. As Weninger stated, “around two thirds of the overall population is religious
and churches have an enormous social influence. […] There is a genuine spiritual
heritage and one cannot ignore that some churches and religions are participating in
the European integration process” 11.
The main religious bodies in Europe are the “Commission of the Bishops’
Conferences of the European Community” (COMECE) and the “Conference of
European Churches” (CEC). COMECE is composed of twenty-one delegate Catholic
bishops in the EU and among its main objectives are “to monitor and analyse the
political process of the European Union” and to inform the Catholic faithful of the
“the development of EU policy and legislation” 12. COMECE directly reflects the
opinion of the Roman Catholic hierarchy in Europe who were in close contact with
the Vatican. Since 1993 COMECE was presided over by Bishop Josef Homeyer
who actively supported the inclusion of a reference to Christianity in the European
Constitution.
CEC is one of the most important religious bodies in Europe, composed of 126
Orthodox, Protestant and Old Catholic Churches and 43 associated organisations.
CEC set up in its Church and Society Commission a special group to deal with
religious issues in the Convention. This commission discussed the most important
issues which affected the life of Christian churches in Europe including European
integration, European community legislation and religious freedom. However, being
a body composed of such a broad variety of churches, it was very difficult for CEC
to establish a strong lobby in the European Union. The main role of the Commission
was to consult its members on their positions regarding the EU Constitution and to
attempt to influence the EU leaders. The main position of the Christian churches
followed the Catholics, in supporting the inclusion of a reference to Christianity in
the Constitution.
In addition to these major religious organisations in the EU, the German Christian
democrat and Christian socialist parties have been among the strongest supporters
of the inclusion of a clear reference to Christianity in the Preamble, while socialists,
liberal and green parties have demanded the exclusion of these terms. Further to
these bodies, other religious communities, especially Muslim and Jewish, and nonconfessional and philosophical associations, have put forward their own versions.
However, lacking a supranational organisation, these other communities had a limited
effect. The most important opposition to a Christian reference came from Turkey and
11
2002.
12
N. SMITH, “Convention: Religious Debate still on the Boil”, EU Observer, 4 December
See the official website: http://www.comece.org.
156
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
its political supporters in the West who, in the process of EU enlargement, had to take
into account a more multicultural and multi-religious dimension to the structure of the
European Union 13.
Religion in the Convention on the Future of Europe
The writing of the Constitution was the place where, for the first time, churches
and religious communities had the possibility of having their positions taken more
into account by EU institutions and for this purpose they organised their own channels
of communication in Brussels. Religion was not one of the most pressing issues in the
first months of the Convention. In the skeleton of the draft constitutional treaty made
public by the Praesidium on 28 October 2002 14, no reference to religion was made.
Three days later, however, President d’Estaing had a meeting with Pope John Paul
II, Cardinal Angelo Soldano, the Vatican’s Secretary of State, and Archbishop JeanLouis Tauran, the Vatican’s Secretary for Relations with States. The Vatican statement
in Catholic World News Briefs reported that the Pope emphasised “the interest of
the community and believers in European countries, where they are in the majority,
to see their identity and their specific contributions to the life of European societies
respected” 15. Furthermore, the Vatican suggested greater attention to religious
matters especially in the Constitution complaining that religion was considered a
marginalised matter in European affairs. A possible solution was seen in including a
clear reference to the Christian heritage of Europe in the Constitution.
The Conference of European Churches was also consulted and a meeting took
place on 4 December 2002 between CEC representatives and EU officials. After the
meeting, Antonio Vitorino, EU Justice and Home Affairs commissioner, declared
that churches in the EU are “guardians of values” and that “it is undeniable that
religious institutions have a crucial role in the everyday life of individuals. That role
has to be preserved and nurtured by European institutions” 16. While the Vatican
was interested in implementing a direct reference to Christian heritage in the new
European Constitution, the CEC’s main concern was to ensure that the new treaty did
not change the status of churches and religious communities but rather would improve
the dialogue between churches and the EU.
The Copenhagen European Council on 12-13 December 2002 formally invited
ten new members, noted the intention of Bulgaria and Romania to join the EU in 2007
and rejected Turkey’s candidacy on the basis that the country was not yet ready to join
the EU. The response of the Turkish newspaper Hurriyet was symbolically suggestive.
P. NORMAN, The Accidental Constitution. The Story of the European Convention, Brussels,
EuroComment, 2003, p. 84-85.
14
J. SHAW, L. HOFFMANN and A. VERGÉS BAUSILI, “Introduction”, in J. SHAW et al. (eds.),
The Convention on the Future of Europe. Working towards an EU Constitution, London, The
Federal Trust, 2003, p. 9-21.
15
European Voice, 7 November 2002. See: http://www.european-voice.com.
16
N. SMITH, op. cit.
13
THE PLACE OF GOD
157
Da Vinci’s Last Supper was illustrated on the front page with the rhetoric question:
“Will the EU, like Christ’s last supper, be purely for Christians or will there be a
Muslim at the table?” 17. This coincidental agenda made the religious matter more
critical than before and various voices supported the idea that Turkey, as a Muslim
country, would never be part of Europe. At the same time, the end of 2002 marked
the beginning of a long process of signing a petition, which initially started in only a
few European countries, in support of a reference to Christianity in the Constitution,
which, by April 2004, reached around three quarters of a million signatures from the
25 EU Member States 18.
Pressure to include a reference to God in the Constitution also came from within
the Convention. On 20 January 2003, Joachim Würmeling, a German conservative
MEP submitted a petition signed by nineteen members of the Convention which
asked for a specific article to be included in the Constitution: “The Union values
shall include the values of those who believe in God as the source of truth, justice,
goodness and beauty as well as of those who do not share such a belief but respect
these universal values arising from other sources” 19. This position was supported by
the conservative European People’s Party (EPP) which was one of the most fervent
supporters of a reference to God 20.
Despite these official positions on religion, top EU officials had their own opinions
on the role of religion in Europe. A few days before the official release of the first draft
of the European Constitution, the British newspaper The Independent presented the
main opinions of European leaders on this matter, including a few members of the
Convention. President d’Estaing was quoted as asking for “a reference to religious
traditions and heritage”, while Gianfranco Fini, Italy’s deputy Prime Minister,
suggested that the European Union should be understood as a “community that shares
a Judeo-Christian heritage as its fundamental values”: “We must make more explicit
the roots of European identity, which we see as part of the value of the Christian
religion”. Linda McAvan, a British Labour MEP, promoted the idea that exclusively
mentioning Christianity “would offend those many millions of people of different
faiths or no faith at all”. The same position was shared by Louis Michel, the Belgian
Foreign Minister, who urged that “European is not mono-religious”, while Jean-Luc
Dehaene, Vice-President of the Convention and former Belgium Prime Minister
proposed a reference which should be “pluralist” 21. However, the first fifteen draft
E. SCIOLINO, “Visions of a Union: Europe Struggle to Define its Identity”, New York
Times, 15 December 2002.
18
H. MAHONY, “Petition for Christianity in the Constitution”, EU Observer, 14 April
2004.
19
H. MAHONY, “Religion Question to Trouble Convention”, EU Observer, 20 January
2003.
20
H. MAHONY, “Convention plenary set to tackle religion”, EU Observer, 24 February
2003.
21
S. CASTLE, “Tussle over God Threatens to Delay EU Constitution”, Independent,
28 February 2003.
17
158
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
articles were released on 6 February 2003 without mentioning any reference to a
specific religion or God, referring only to concepts such as human rights and national
identity 22.
The conflict over mention to a specific religion in the Constitution sparked again
in May 2003. Archbishop Jean-Louis Tauran, Foreign Secretary of the Vatican, in an
interview in the Italian newspaper Corriere della Sera suggested that the EU should
have clear geographical limits emphasising its Christian roots. In his opinion, the
Preamble should mention the “religious, and especially Christian, heritage”. On the
other hand, Cardinal Ruini, another senior Vatican figure, head of the Conference
of Italian Bishops, backed Turkey as one of the future EU members indicating that
its membership will lead to the improvement of conditions for its small Christian
minority 23.
On 28 May 2003 the Convention published the first draft of the Preamble of
the Constitution. The most controversial article referring to religion was written by
President d’Estaing himself and stated:
“Drawing inspiration from the cultural, religious and humanist inheritance of
Europe, which, nourished first by the civilisations of Greece and Rome, characterised
by spiritual impulse always present in its heritage and later by the philosophical
currents of the Enlightenment, has embedded within the life of society its perception
of the central role of the human person and his inviolable and inalienable rights, and
of respect for law” 24.
Some politicians suggested that this form of the Preamble may affect the
forthcoming EU membership referendum in Poland on 7 and 8 June. In this context,
Cardinal Jozef Glemp, the Polish primate, encouraged people to vote for EU
membership “but only with God” 25. The Preamble’s text in the form suggested by
President d’Estaing was seen as a compromise between the radical Catholic demand
and the secularist vision of some EU Member States. Terry Sanderson, Vice-President
of the UK’s National Secular Society declared: “We are very glad a reference to God
has been left out; it would have created unnecessary barriers in Europe. […] Europe
has to be secular for it to be really unified” 26.
The religious pressure from Poland showed an increasingly strong Catholic lobby
which had to be taken into account. The Catholic lobby become more visible when
Bishop Josef Homeyer, President of the COMECE, publicly addressed a letter to
President d’Estaing on 5 June 2003 suggesting the inclusion of an explicit mention
to the legal status of churches and the formal dialogue between churches and the EU.
The letter expressed the concerns of Catholics in Europe and asked for a reference to
God in the Preamble:
22
23
24
25
26
BBC NEWS, “God missing from EU Constitution”, 6 February 2003.
BBC NEWS, “Vatican doubt over Turkey EU bid”, 26 May 2003.
H. MAHONY, “God kept out of Constitution”, EU Observer, 28 May 2003.
P. GLACHANT, “Does the EU believe in God?”, EU Business, 29 March 2003.
H. MAHONY, “God kept out of Constitution”, op. cit.
THE PLACE OF GOD
159
“A Europe which disavowed its past and which had no spiritual dimension would
be greatly impoverished in facing up to the ambitious project which calls upon all its
available energy: constructing a Europe for all. […] Without wishing to detract from
other contributions, no other religion or philosophical movement has inspired Europe
as much as Christianity. Allow me also to renew our proposal for a reference to God
in the Constitution. A reminder of the limits of human power, and of responsibility
before God, Humankind and Creation, would be an important sign that public power
is not absolute. The Union would thus explicitly recognise that its citizens, be they
Christians, Jews or Muslims, are free to invoke God. This recognition would represent
a guarantee of the freedom of the human person and would help many citizens to
identify with the values of the European Union and the future Constitution” 27.
The letter showed the degree to which the Catholics remained a significant
political force in Europe and among the most important supporters of the inclusion
of a Christian reference. However, the Catholic lobby did not have a significant voice
in influencing the decision-making process as, in the eyes of EU political leaders,
religion was more of a matter for private interpretation. The Preamble of the draft
Constitution presented in the Thessaloniki European Council on 19 and 20 June 2003
had a simpler form than President d’Estaing had previously suggested, with the main
article stating that the EU “draws inspiration from the cultural, religious and humanist
inheritance of Europe, which, always present in its heritage, has embedded within the
life of society its perception of the central role of the human person and his inviolable
and inalienable rights, and of respect for law” 28.
The Vatican refused to send representatives to Thessaloniki, and the Catholic
position was supported by Edmund Wittbrodt, a Polish Christian Democrat senator,
who initiated an amendment which indicated Poland’s position in the Convention.
He stated that “Christianity has a tremendous influence on what is Europe today” and
that the Preamble should include the following formulation: “Drawing inspiration
from the cultural, Christian-Judaic and humanist inheritance of Europe…”. Italy,
Spain, Malta and Slovakia were considered as possible allies of this version 29. Due
to the lack of consensus, the Thessaloniki European Council presidency conclusions
stated, however, that the draft of the Constitution represented the completion of the
Convention and in this form the text would be discussed at the intergovernmental
conference in October 2003 during the Italian Presidency. In addition, the accession
Candidate States would have an equal voice in discussions: “The acceding States will
participate fully in the Intergovernmental Conference on an equal footing with the
current Member States. The constitutional treaty will be signed by the Member States
of the enlarged Union as soon as possible after 1 May 2004” 30.
27
J. HOMEYER, “Christianity and God should be in EU Constitution”, COMECE Press
Release, 5 June 2003.
28
M. FRYDRYCH, “Constitution – Religion in, enlightenment out”, EU Observer, 11 June
2003.
29
M. FRYDRYCH, “ICG to carry on Christianity Debate”, EU Observer, 13 June 2003.
30
Presidency conclusions, Thessaloniki European Council, 19-20 June 2003.
160
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
After the Thessaloniki European Council failed to change the Preamble, the
Vatican position expressed by Cardinal Roberto Tucci made it clear that in its present
form, the Preamble “is an offence to reason, to good sense, and to a good part of
Europe’s citizens” 31. On 28 June 2003 Pope John Paul II presented a post-synodal
apostolic exhortation titled Ecclesia in Europa in which he made another call for a
reference to Christianity and to the position of churches in the EU:
“I wish once more to appeal to those drawing up the future European
constitutional treaty, so that it will include a reference to the religious and in particular
the Christian heritage of Europe. While fully respecting the secular nature of the
institutions, I consider it desirable especially that three complementary elements
should be recognised: the right of churches and religious communities to organise
themselves freely in conformity with their statutes and proper convictions; respect
for the specific identity of the different religious confessions and provision for a
structured dialogue between the European Union and those confessions; and respect
for the juridical status already enjoyed by churches and religious institutions by virtue
of the legislation of the Member States of the Union”.
The religious issues in the Constitution had clearly not been resolved by the
Convention and continued to be debated in the intergovernmental conference.
The first discussion on the position of religion in the European Constitution in the
framework of the Convention showed that religion was perceived by political leaders
as a matter of personal interpretation. While Catholic pressure was somewhat strong,
it failed to impose its voice on European politics. At the same time, the other religious
organisations, mainly CEC, failed to organise a sustained lobby which could firstly
influence national politics and secondly the transformation of European politics. In
the next months, religious bodies would particularly focus on this national level in
attempting to influence their political leaders to present a more coherent religious
position.
Religion in the Intergovernmental Conference
The intergovernmental conference started its activity on 4 October 2003 and
concluded on 18 June 2004 under the Irish presidency. At the start of the Italian
presidency, on 21 July 2003, one month after the Thessaloniki European Council,
Silvio Berlusconi, in a meeting with President d’Estaing, stated that Christianity
would not be mentioned in the European Constitution. He indicated that Italy, Spain,
Poland and Ireland were the most fervent supporters of including Christianity but,
according to Berlusconi, “seen realistically, I do not think that it will be accepted by
the twenty-five EU Member States” 32.
31
T. DIXON, “Ignoring God in the Constitution”, Christianity Today Magazine, 23 June
2003, www.christianitytoday.com/ct/2003/007/18.26.html.
32
H. MAHONY, “Berlusconi: Christianity in Constitution unlikely”, EU Observer, 21 July
2003.
THE PLACE OF GOD
161
In a meeting on 13 September 2003 with Spanish Prime Minister José Maria
Aznar, French President Chirac presented his opinion on the presence of religious
terms in the Constitution. He stated that “France is a lay State and as such she does
not have a habit of calling for insertions of a religious nature into constitutional texts.
[…] The lay character of French institutions does not allow them to accept a religious
reference” 33.
The number of countries which supported the presence of Christianity in the
Constitution grew in September to eight: Italy, Spain, Ireland, Malta, Poland, Portugal,
Slovakia and the Czech Republic. Furthermore, in September 2003, 82 members of
the European Parliament signed a proposal initiated by the right-wing European
Popular Party to include a reference to the “Judaeo-Christian roots of Europe” in the
Preamble but the Parliament rejected it by 283 to 211 34.
Pressure on the Italian presidency reached a climax in November 2003 when,
on the same day as another intergovernmental meeting in Brussels to discuss the
EU Constitution, the Italian Ministry of Foreign Affairs received a petition from
COMECE signed by 40,000 people from various European countries supporting a
reference to Christianity.
In a ministerial conclave of foreign ministers in Naples on 28 and 29 November
2003 to discuss the European Constitution the attendees failed again to reach
consensus. On the one hand, the Italian EU Presidency suggested that the conflict
could find a solution by agreeing that the Constitution should make reference to both
the Christian heritage of Europe and other secular institutions. Italy did not present
a specific text but rather asked for participants’ opinions, suggesting that there was
not a great difference between these concepts. On the other hand, Wlodzimierz
Cimoszewicz, the Polish Foreign Minister, stated that it was not possible to make
reference to Europe without Christianity 35. Furthermore, Abdullah Gül, Turkey’s
Foreign Minister and deputy Prime Minister claimed that the text of the European
Constitution should also make reference to Islam and Judaism and not only to
Christianity. According to the Turkish Daily News he even suggested that “the history
of Europe had to be examined, because there were not only Christians, but Muslims
and Jews in the history of Europe. […] Therefore if the Constitution has to mention
Christianity, it should also refer to Judaism and Islam” 36.
In the Conclusions of the ministerial conclave, the Italian Presidency stated that
“the presidency has noted that this is an important issue for a number of delegations,
but does not at this stage put forward suggestions for amending the Convention text. A
M. FRYDRYCH, “France says no to Christianity in Constitution”, EU Observer,
14 September 2003.
34
L. KIRK, “Seven countries back Christianity in Constitution”, EU Observer, 24 October
2003.
35
H. MAHONY, “Christianity debate divides as much as ever”, EU Observer, 29 November
2003.
36
R. CARTER, “Turkey calls for Islam and Judaism in Constitution”, EU Observer,
1 December 2003.
33
162
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
proposal will be presented on this issue at a later stage referring not only to Europe’s
Christian inheritance, but also to the secular nature of the institutions of EU Member
States (principe de laïcité)” 37.
As the European summit in Brussels approached, various national churches
became more involved in the debates. On 1 December 2003, although previously the
Finnish government had opposed a mention of Christianity, the Lutheran archbishop
Jukka Paarma stated that his country should support a clear reference, particularly to
Christianity: “We cannot deny that Islam and Judaism have had historical influence
in Europe and have it even today. But Islam and Christianity do not have the same
weight” 38.
Three days before the Brussels summit on 12-13 December 2003, the presidency
made public the proposals for the Constitution in a document accompanied by
two addenda. However, as religion was still an unresolved issue Addendum 2 was
published only on the eve of the Council. It stated:
“The Preamble, and in particular the question of whether or not to include a
reference to Europe’s Christian roots, was the subject of detailed discussion at the
Naples ministerial meeting. While some delegations stressed the importance of a
reference to Christian values in the Preamble, others felt that the text proposed by
the Convention made an even-handed response to the various concerns that had been
raised. They therefore propose that it remain unchanged” 39.
Due to the lack of consensus on religion at the summit, an official decision was
postponed until during the Irish presidency and the renegotiations were re-launched
only in March 2004. In his address to Cardinals for Christmas on 22 December 2003
Pope John Paul II emphasised again the Vatican’s position regarding the Christian
heritage of Europe. He stated that: “I cannot help note that Europe is going through a
crucial phase in its history in enlarging its borders to new peoples and other nations.
[…] It is important that Europe, enriched throughout the centuries by its Christian
faith, confirms its origins and re-establishes its roots” 40. One month after the
renegotiation started, Jan Truszczynski, Polish deputy Minister for Foreign affairs,
declared that ten countries out of twenty-five supported the inclusion of Christianity
in the Preamble 41.
The climax of all of the debates on the mention of Christianity and God in the
Constitution came a few weeks before the end of the Irish Presidency, on Thursday
20 May 2004, the religious celebration of Christ’s Ascension, a symbolic religious
day for Catholics, when Poland, Lithuania, Italy, Slovakia, the Czech Republic,
Naples Ministerial Conclave: Presidency Proposal, CIG 52/03, 25 November 2003.
L. KIRK, “Finnish Church supports reference to Christianity”, EU Observer,
21 November 2003.
39
Work of IGC 2003/2004: http://europa.eu.int/scadplus/cig2004/index_en.htm.
40
R. CARTER, “John Paul II: Europe must recognise Christian roots”, EU Observer,
23 December 2003.
41
S. SPITERI, “Reference to Christianity gaining support, says Poland”, EU Observer,
5 April 2004.
37
38
THE PLACE OF GOD
163
Portugal and Malta sent a letter to the presidency asking for a clear reference in the
Preamble. The letter stated:
“This issue remains a priority for our Governments, but also for many
representatives of the European Parliament and of National Parliaments, as well
as for millions of European citizens. […] The amendment we ask for is aimed to
recognize an historical truth. We do not want to disregard either the secular nature
of the European institutions, nor the respect of any other religious or philosophical
belief” 42.
The Netherlands has also expressed its support for this initiative and even
considered signing the document. Slovenia and Cyprus stated that the presence
of Christianity in the Preamble would not contravene their positions, while Great
Britain declared itself neutral maintaining, however, through its Foreign Secretary
Jack Straw, that any mention of Christianity would mean “we would have to make
reference to others” 43. Spain had previously supported a reference to Christianity
in the Constitution but, after the March election, the new socialist government
changed its policy. Spain’s Foreign Minister, Miguel Angel Moratinos, speaking to
Radio France Internationale mentioned that “Spain is a Catholic country, but in the
European Constitution our government is rather secular, and in this sense we want
to respect the text as it currently stands” 44. The only countries which were against a
new formula with reference to Christianity and God were France and Belgium, while
Finland, Sweden and Denmark declared that they were very reticent in stating only
one religion and asked that the Preamble remain as it is 45. A few days later, the Greek
Foreign Ministry spokesman Yiorgos Koumoutsakos stated that “the Greek position is
positive to such a reference and converges with the view expressed in the letter. […]
I stress that this reference is just historical and refers to cultural tradition. In no way
should it be viewed as a criteria or an assumption leading to the exclusion of other
(non-Christian) countries in their contacts with the European Union” 46.
After strong pressure from Belgium and France, the Irish presidency circulated
a document among EU members on 12 June 2004 indicating that the Constitution
would not make reference to God or Christianity. However, Belgium and France
supported the idea that an article in the Constitution should clearly state the role of
churches in the EU rather than the Preamble mentioning a specific religion. The Irish
presidency did not propose a solution to the deadlock. According to an Irish diplomat,
the presidency’s position was that “we do not believe it will be possible to get a
consensus on the issue; that is why we have not proposed anything” 47.
42
2004.
43
44
45
46
47
H. MAHONY, “Row over Christianity in the Constitution heats up”, EU Observer, 24 May
I. BLACK, “Christianity bedevils talks on EU treaty”, The Guardian, 25 May 2004.
Ibid.
Y. LAUDE, “L’héritage chrétien de l’UE en débat”, La Croix, 24 May 2004.
“Greece favours Christianity mention in EU constitution”, EU Business, 27 May 2004.
H. MAHONY, “Constitution remains God-less”, EU Observer, 13 June 2004.
164
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
Even if there was no consensus on mentioning Christianity and God in the
Preamble, the Member States agreed to an article which had already been drafted
by the Convention concerning to the role of the churches and religious communities
in the EU. While indirectly referring to Christian inheritance, the most important
religious element of the Constitution is not the Preamble but Article I-52 which, for
the first time, recognises the role of churches and non-confessional organisations in
EU national States, considering them officially as partners of dialogue:
“1. The Union respects and does not prejudice the status under national law of
churches and religious associations or communities in the Member States.
2. The Union equally respects the status under national law of philosophical and
non-confessional organisations”.
This article is virtually identical to Declaration 11 on the status of churches and
non-confessional organisations attached to the Treaty of Amsterdam (1997) however,
this time it does not take the form of an attached protocol to the basic documents of
the EU but is stated at its very core, in the Constitution.
Furthermore, religion is also mentioned in Article II-70 which refers to “freedom
of thought, conscience and religion” and states:
“1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion. This
right includes freedom to change religion or belief and freedom, either alone or in
community with others and in public or in private, to manifest religion or belief, in
worship, teaching, practice and observance.
2. The right to conscientious objection is recognised, in accordance with the
national laws governing the exercise of this right”.
The particular originality of Article II-70 lies in its distinction between private
and public aspects of religion, “in worship, teaching, practice and observance”. As
Laurent Maffeïs notes, the article supports a more Anglo-American position on this
matter, as “this freedom is in contradiction with the republican separation between
private and public” 48. A secular republican perspective would not mention religious
manifestations in the public sphere. In addition, the article suggests that Europe can
be seen as religiously mobile in which one religion could lose dominance and another
could become dominant; from this perspective, the Constitution respects the freedom
of its subjects to change their religion either in private or in public 49. Thus, Articles
I-52 and II-70, which were drafted by the Praesidium of the European Convention,
indicate the significance of EU core values for the Praesidium in the construction of
the European Constitution.
48
L. MAFFEÏS, “Une Constitution qui tourne le dos à la laïcité”, Observatoire du
communautarisme, 27 October 2004 : http://www.communautarisme.net/index.php3?action=
page&id_art=82884.
49
D. C. MUELLER, “Rights and Citizenship in the European Union”, in C. B. BLANKART,
D. C. MUELLER (eds.), A Constitution for the European Union, Cambridge, The MIT Press,
2004, p. 76.
THE PLACE OF GOD
165
The Constitution represents the most important step for churches and religious
organisations in Europe as reference to their status has been inserted at the very core
of the European Union documents. Even if Christian Churches, and especially the
Catholic lobby, have not managed to insert explicit mention of Christianity or God
in the Constitution, the text was designed to be acceptable to the majority of the
European population. However, the Vatican was not completely satisfied with the
final version of the Constitution and Cardinal Renato Martino, representative of
the Pontifical Council of Justice and Peace, accused the European leaders of a new
Inquisition under which the Catholics were suffering and suggested that Europe was
characterised by the “vogue of laic fundamentalism” 50.
The process of writing the Constitution was marked by a battle over inserting a
reference to God and Christianity, and by the possibility of churches and religious
organisations achieving a better status in the EU. This article has analysed the
trajectories of religious terms in the drafts of the Constitution, emphasising the
main disputes between religious lobbies, political leaders and Member States in the
Convention and the intergovernmental conference. I argued that even if the Preamble
only refers to the “inspiration from the cultural, religious and humanist inheritance of
Europe”, churches and religious organisation have been offered the juridical tools of
having a better voice in Europe and in their dialogue with EU institutions. Religion
may not have been offered as much in the Constitution as some churches demanded,
but religious debate, the participation of large parts of the European population
in signing petitions, and the attitudes of Member States, have raised fundamental
questions: How secular is modern Europe? Is it possible to reach a common voice
on religious issues in such a divided Europe? These are questions which are still
unresolved.
L. MORINO, “Le Vatican dénonce le “fondamentalisme laïciste” en Europe”, Radio France
Internationale, 19 October 2004 : http://www.rfi.fr/actufr/articles/058/article_31191.asp,
50
Sceptical or Simply Opposed?
Anti-EU Groups and the Constitution
Simon USHERWOOD
The events of 2005 were presented in many quarters as a fundamental, even an
existential, crisis for the European Union (EU): not only the impasses over enlargement
and the budgetary Financial Perspectives but also the halt to the ratification of the
Constitution after clear “no” votes in France and the Netherlands. With a certain
distance, these “crises” have all been dealt with, to varying degrees of success, and the
EU seems to have taken a step back from collapsing in on itself 1. However, what has
remained clear is the on-going inability of the Union and its Member States to engage
fully with their citizens over the process of European integration, something that has
been true since at least the time of the Maastricht Treaty. In this chapter, attention will
be cast on the most visible expression of that lack of engagement, namely the anti-EU
movement, and how it has related to the process of constitutionalisation.
Underpinning this chapter is the idea that European integration has proceeded
on the basis of consensus, not only between Member States, but also between
left- and right-wing political movements in those States. The diversity of national
interests and national political systems has precluded any chance of a lasting uniform
political orientation: instead, States and governments have engaged in negotiation
and compromise with each other, balancing out self-interest through package deals
and ambiguous political structures and policies. Once a core of States has reached an
agreement, then they are able to draw in those on the periphery (geographically and
politically) of that agreement, tweaking it here and there to make it more palatable.
The result is not one that is simple or elegant, but it is one that has seemingly stood
For an interesting discussion of this, see: A. GAMBLE, “The European Disunion”, British
Journal of Politics and International Relations, (8)1, 2006, p. 34-49.
1
168
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
the test of time, with a European Union that functions with a heterogeneous group
of Member States and a wider range of policy functions than ever before. While
public support for the Union has suffered over the 1990s, the pro-EU majority still
overshadows the minority of those unhappy with the process 2.
The problem with this model lies in the fact that the consensus that is generated
is not all encompassing: just as there has been a core Europe of States, so there is a
consensus of centre-left and centre-right parties in national political systems about
the value and validity of integration. These centrist parties predominate in national
governments, so allowing them to implement that policy choice, but they do not
represent the sum total of national politic opinions. At every stage of the post-1945
integration process there have been those who have been excluded (or have chosen
to exclude themselves) from the consensus on integration. In some cases, this has
only been a passing exclusion, but for others that exclusion has become entrenched
to produce what we can now reasonably term an anti-EU movement, understood
here to include any group or individual, actively working against the development or
operation of the EU. All of which brings us to a question of semantics.
It is usual to talk of “eurosceptics” when discussing those outside the integration
consensus: despite the specifically British origins of the phrase in the late 1980s
and early 1990s, it has come to be applying to all those seen to be set against the
EU. And yet it is a term that is deeply unhelpful, not least because of the diversity
of positions and attitudes it covers and because of the lack of precision about its
meaning. At one level, all political, social and economic actors are sceptics, in that
they do not unreservedly accept the European Union as it is and wish to project their
policy preferences onto it. Moreover, those whom might be generally considered to
fall clearly within the meaning of the term often reject it, describing themselves as
“eurorealists”, “souverainistes” or “democrats”. Rather than engage in an extending
debate on this point when this is dealt with more fully elsewhere, it is the position here
to describe a set of groups and individuals delimited by their actions, which creates
a more constrained meaning of being “anti-EU”, which does not preclude the much
more indeterminate positions that many actors occupy 3.
The membership of the anti-EU movement is in constant flux, in part because
of the nature of the European Union as a two-level system. Neunreither makes
the useful observation that while national systems are structured to allow for the
expression, containment and absorption of opposing voices, through a series of
different mechanisms, such as a constitutional framework and a civil society, the EU
does not possess such mechanisms – or at the very least, is not perceived to possess
For an overview, see: Eurobarometer Standard Report 61, July 2004, p. B.33: http:
//europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb61/eb61_en.pdf.
3
See: O. DADDOW, “Euroscepticism and History Education in Britain”, Government and
Opposition, (41)1, 2006, p. 64-85 ; also C. FLOOD, S. USHERWOOD, “Positions, Dispositions,
Transitions: A Model of Group Alignment on EU Integration”, paper presented at the Political
Studies Association 55th Annual Conference, Leeds, April 2005.
2
SCEPTICAL OR SIMPLY OPPOSED?
169
them – and hence opposition on any point of the EU and its functioning is readily
turned into something more systemic 4. Furthermore, opposition still cannot be fully
expressed at the European level, since there are only very limited opportunities for
dissenting voices within the institutional system, so it has to move back into the
existing national systems, where the necessary institutional space does exist. This
lack of space for opposition at the European level also allows national politicians to
use the European issue as a tool in national political debates. Indeed, it would be fair
to say that for every individual active in the anti-EU movement who is motivated by
a desire to combat the Union qua Union, there is at least one other motivated by a
desire to secure an improved position within the national political system. This is not
to suggest that the actions of individuals should not be considered, for they are often
the most vocal and consequential, merely that their motives might not be as altruistic
as they first appear.
In order to gain an understanding of the anti-EU movement’s relationship to the
Constitution, it is important to understand something of the movement’s background,
in order to contextualise its actions during the Treaty’s negotiation and ratification. In
so doing, two main arguments are set out. Firstly, the interaction of the movement with
the Constitution has been conditioned as much by the need to sell that interaction to
constituent members and supporters as by the Constitution’s contents. In other words,
anti-EU individuals gain much of their status from non-engagement with the Union,
at least in the sense of entering into negotiations with it, something that necessary has
impacts on those individuals’ activities. Secondly, it is argued that the movement has
a strong sense of how best to use its limited resources in order to make an impact.
Given its position as a jumble of fringe activists of every conceivable political hue,
held together only by a dislike of the EU, and pushed apart by all the other differences,
the movement has not been able to command the personnel, finances or structural
power available to those they oppose. Therefore, it has turned to a highly diverse set
of strategies to apply pressure wherever possible.
The Convention: Good for Networking, Poor for Outcomes?
The anti-EU movement had come into the Convention seemingly without much
interest. Unlike the Maastricht Treaty, which had triggered a wave of opposition and
the formation of numerous groups, the process that was launched in the wake of
Nice failed to generate any significant activity 5. This is surprising, to the extent that
during the 1990s anti-EU groups had been highly active in generating public debate
on European topics and, in many cases, had warned about the creation of “a country
4
See: K. NEUNREITHER, “Governance without Opposition: The Case of the EU”, Government
and Opposition, (33)4, 1998, p. 419-441.
5
To take one example, the leading British group, the Bruges Group, did not produce any
media release on the subject of the Convention until May 2003: http://www.brugesgroup.com/
mediacentre/releases.live. Also see: S. USHERWOOD, “Bruges as a lodestone of British opposition
to the European Union”, Collegium, 29, 2003, p. 5-16.
170
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
called Europe” 6. However, it might be best understood as the anti-EU movement
waiting until it could best influence the process, something that will be touched upon
later.
The acceptability of those outside the consensus of European integration into the
Convention process was never completely clear. On the one hand, the very idea of
the Convention was precisely to be very inclusive, in order to generate a complete
rethinking of the structures and aims of the European Union. Certainly, the example
of Guy Verhofstadt, Belgian PM and President of the European Council, explicitly
inviting those opposed to the EU into the Convention before the Laeken Council had
even taken place, was by no means unique 7. On the other hand, the actual individual
decisions by the States and institutions involved to select such people caused some
consternation: the Danish government’s desire to include a member of the Dansk
Folkeparti (Danish People’s Party (DFP)), which is committed to withdrawing from
the EU, upset some other parties, while the British Conservative’s choice of David
Heathcoat-Amory caused some discomfort to the Labour government 8. In the end,
these disputes were resolved in favour of the anti-EU movement and a number of
openly hostile representatives were sent to attend the Convention.
These individuals were quick to recognise the need to work together and to
develop networks. Already in February 2002, MEP Jens-Peter Bonde was organising a
“Democracy Discussion Forum” for “eurosceptic and eurorealist members”, to allow
for sharing of ideas and to improve their representation in positions of importance
such as the Praesidium 9. From this contact group was to develop a relatively
coherent and persistent position in favour of an alternative approach to that of most
of the rest of the Convention. During the first part of 2002, the Forum members
engaged with the “listening phase”, although without producing much in the way of
formal contributions. That duty fell to external groups. Looking through the archives
of external contributions, we find only four out of approximately 500 documents that
are from explicitly anti-EU groups, namely The European Alliance of EU-Critical
Movements (TEAM, with a short exposition on the “threat to democracy”), the
Danish JuniBevaegelsen (June Movement, which prepared an extensive position
paper, entitled “A slimmed-down and more democratic cooperation”), the British
independent publishers Right Now (a short and not-obviously-constructive piece)
and the veteran British group, the Campaign for an Independent Britain (with a even
shorter, but more coherent, dismissal of the EU and the Convention) 10.
6
A good example of this can be found running through the press releases of UK Independence
Party: http://www.independence.org.uk/press. Also see: C. BOOKER, R. NORTH, The Castle of Lies,
London, Duckworth Press, 2006, p. 203ff.
7
“Verhofstadt: Convention should include EU-sceptics”, EUObserver.Com, 16 October
2001.
8
“Prime Minister sows confusion among EU criticals”, EUObserver.Com, 21 December
2001; “Tories pick sceptic for place on EU body”, Daily Telegraph, 24 January 2002.
9
See: http://www.bonde.com/index.phtml?aid=10115. The first meeting involved
seven members, from five States.
10
For copies of all of these documents, see: http://europa.eu.int/constitution/futurum/
forum_convention/ doc_en.htm.
SCEPTICAL OR SIMPLY OPPOSED?
171
The obvious question that arises is why did anti-EU groups and individuals not
push their ideas more strongly at this early stage, when there was more scope for
framing discussions and setting agendas? Indeed, why did there seem to be little effort
to generate public interest/disapproval about what might be happening? Put another
way, why did the anti-EU movement produce only four contributions to arguably
the most open treaty revision process in the entire history of post-WWII integration,
when environmental groups produced approximately eighty? At a first cut, it could be
argued that the sheer novelty of the event unbalanced anti-EU groups, with the result
that very few of them got anything together (and those that did, did not have much
to suggest in terms of constructive criticism). This might be so, but seems unlikely,
given both the number of contributions from elsewhere and the length of time that
such groups had available to sort themselves out. Likewise, a second explanation
– that anti-EU groups lacked the resources to produce contributions – also falls down,
given the low cost of producing such documents and the volume of documents from
similarly impoverished groups.
This leads to a more credible suggestion, namely that anti-EU groups did not
want to “sleep with the enemy” (or be seen to be so doing) and so accord more status
to the Convention by working with it 11. There is no direct evidence to back this up,
but it is clear that one of the consistent strands of anti-EU groups’ discussion of the
Convention was its lack of democracy: the French Alliance pour la Souveraineté de la
France produced a long review of the draft outline in November 2002, with a critique
on the lack of separation of powers and the attacks on sovereignty, while the closest
the UK Independence Party (UKIP) managed to get to a contribution was a “research
article” which reads in part: “These are the most dire of circumstances. There has never
in our history, not even in 1940, been a greater threat to the continued existence of
our nation” 12. Certainly, the suspicion was that with the strong leadership of Giscard
d’Estaing, the Convention was never likely to go down the path of dismantling the
Union. Consequently, it was left to those involved in the Convention itself to take the
case: the Democracy Forum talked about the trend towards a “Europe of Presidents”
instead a “Europe of Democracies”, and the need for popular referenda 13.
If the anti-EU members of the Convention found themselves largely alone in their
engagement with the process, then that did not appear to dent their resolve. At the
Brand notes in addition that sceptics have been torn at times between the “dangers” of a
constitution and the possibility that it could restrict the development of the Union, to their favour:
M. BRAND, “Affirming and refining European Constitutionalism: Towards the establishment of
the first constitution of the European Union”, EUI Working Paper, Law 2004/2.
12
“Que penser de l’avant-projet de traité constitutionnel de Giscard ?”: http://souverainetefrance.org/php/pages/choix.php?page=http://souverainete-france.org/html/pages/conventionrochas1.htm; “The gathering momentum of the Euro and EU Constitution issues”: http:
//www.ukip.org/index.php?menu=resource&page=resourceotherarticles2.
13
http://www.bonde.com/index.phtml?sid=536&aid=10418; also see the website of
William Abitbol: http://www.convention-souverainistes.com/.
11
172
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
production of the draft outline in October 2002, the Forum produced an alternative
proposal, entitled “There is another way: The Europe of democracies” 14. Grounded in
a concern for democracy, the lack of popular support and the failure of the Convention
to meet the Laeken tasks, the proposal wished “to transform the EU into a Europe
of Democracies (ED), which shall be a treaty association of free and self-governing
European States and an open economic area”. The operative points of the proposal
mixed a critique of the existing system, general suggestions together with some very
specific ideas. The proposal envisages an ED limited to creating a common market
and providing some common standards, but controlled by national parliaments and
governments and stripped of most supranational elements. The engagement with the
official draft is minimal and unsystematic 15.
This lack of interaction between the anti-EU movement and the rest is borne
out even more strongly by the events at the end of the Convention. While the main
body finally managed to produce a draft treaty in May 2003, the Democratic Forum
(now increased to twelve members from nine States) once again tabled its alternative
proposal, now a “minority report”, of November 2002 16. With only a couple of
typological changes and the removal of a preamble, while the Forum might have
successfully rallied some converts, its cause had not progressed 17. To their credit,
the Forum were successful in having their proposal attached to the main draft for
submission to Member States for the IGC, but it is equally fair to note that thereafter
it sank without a trace 18.
Already at this stage it was apparent that the gap which existed before the
Convention between the mainstream and the anti-EU movement had not been
closed, or even particularly addressed – both sides maintained their positions and
the views of the other. As such, it represented business as normal, in that the anti-EU
movement has always been divided between those who shun the EU, all its works and
any opportunity to engage, preferring instead to work against it on the outside (who
form the majority) and those who take the chances they can to exert influence from
within 19. Likewise, from the perspective of the mainstream consensus, the offer of
Full text at: http://www.bonde.com/index.phtml?aid=10382.
For the full text of the main draft proposal, see: http://european-convention.eu.int/docs/
sessPlen/00369.en2.PDF.
16
Full text at: http://www.bonde.com/index.phtml?sid=536&aid=11206.
17
For example, David Heathcoat-Amory, a UK parliamentary representative, left the EPP
grouping in the Convention in October 2002 (see: “UK Tory quits EPP Convention group”,
EUObserver.Com, 29 October 2002).
18
This inclusion was sufficient for Jens-Peter Bonde and the rest of the Democracy Forum
to sign the main draft text: http://www.bonde.com/index.phtml?aid=12085.
19
The classic example of this division is found in the shifting policy of UKIP. Initially,
UKIP put up candidates for election to the EP, but if elected, they would refuse to take their
seats: when enough UKIP MEPs were elected, this would provoke a crisis within the EU,
causing either major reform, or British withdrawal. However, after internal power struggles, the
policy became one of elected UKIP MEPs taking up their seats, in order to better understand
the EU, warn others of the damages, and generally exert influence. This is the current policy,
although its success is questionable.
14
15
SCEPTICAL OR SIMPLY OPPOSED?
173
participation had been extended to the anti-EU movement, who had refused to be
drawn in, but at the end of the day, over 95% of the Convention members had agreed
with the draft treaty, a figure that any democracy would be happy with. Certainly,
one could imagine that the Praesidium would have been happier still if the Forum
members could have come round to their point of view, but that this did not happen
was neither a shock nor a problem. It most of course be remembered that as well as
those opposed to the Union, the Convention also contained several arch-federalists
and, much more importantly, a broad centre who were not disposed to root and branch
reform of the system, but rather an evolution. Moreover, the anti-EU members faced
internal divisions of their own.
Trajectories
In trying to understand the attitudes and actions of the Democratic Forum, it
is useful to explore the backgrounds of the individuals involved. In so doing it
demonstrates the heterogeneous set of positions that such individuals hold, which
explains not only the limits to pro-activity on the part of the group in the Convention,
but also the way in which the European issue is played out within a context of national
political frameworks.
As mentioned above, the Democratic Forum was able to get twelve signatories
to its final submission to the Convention. Taken as a group, it is not surprising to
see that all twelve are representatives of parliaments: the likelihood of a government
choosing a strongly anti-EU representative was always going to be small, while the
likelihood of any such representative choosing to explicitly set themselves outside
the mainstream debate by signing up to the Forum was even smaller. In this, the
nature of the Convention as the prelude to an IGC in which only governments would
be involved becomes all the more apparent: States cannot afford to pass up any
opportunity available to them to push their opinions. Moreover, the governmental
representatives were not chosen under an obligation to represent the full spectrum
of political positions in their State, in the way that parliamentary representatives felt
compelled to do.
As a proportion of their respective groupings, the largest was that of MEPs,
with four of their thirty-two members and alternates included in the Forum. Most
conspicuous of all was the Forum’s de facto leader, Jens Peter Bonde. Bonde
has long been a central figure in the Danish anti-EU movement, starting with the
Folkesbevægelsen (People’s Movement) that had organised the “no” campaign
in the 1973 referendum on membership. He was to lead a breakaway group from
the Folkesbevægelsen after the first Maastricht referendum in June 1992, the new
Junibevevægelsen (June Movement) holding its first meeting in August 1992, fighting
on a broader and somewhat more pragmatic platform than its parent group 20. Bonde’s
position has been consolidated by being an MEP since the first direct elections in
20
See: http://www.junibevaegelsen.dk/hist/historie.htm. Also see: T. PEDERSEN, “Denmark”, in
D. ROMETSCH, W. WESSELS (eds.), The European Union and Member States: Towards Institutional
Fusion?, Manchester, Manchester University Press, 1996, p. 197-215.
174
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
1979 and the tacit understanding with other Danish parties that the group would
only fight EP elections. Bonde has also been very active in publishing materials
for public consumption, both on his own website and via EUObserver.com, a news
service supported by funding from his IDD group in the Parliament 21. He was also
instrumental in the establishment of the transnational European Alliance of EU-critical
Movements (TEAM) in 1992, which is now the main forum for sharing information
and contacts between anti-EU groups 22. In short, he represents one of the best-known
figures within the anti-EU movement.
Alongside Bonde from the EP, there were two Frenchmen, William Abitbol
and Georges Berthu. Abitbol was a long-time political campaigner aligned with the
right Charles Pasqua, working in the latter’s government cabinet in the mid-1990s
and working in Pasqua’s think-tank Demain la France. In 1996 and again in 1998,
this group was turned from a think-tank into a “mouvement d’action et de combat”
(movement of action and combat) 23. At the same time, Pasqua consolidated his
position within the group, installing Abitbol as president, and excluding Philippe
Séguin as the group moved away from the RPR. In short, the group was effectively
redesigned as a vehicle for Pasqua, in both organisation and objectives, a development
brought to a logical conclusion in the group’s uniting with Philippe de Villiers’
Mouvement pour la France (MPF) to become the Rassemblement pour la France
(RPF) to fight the 1999 EP elections. In those elections, Abitbol became an MEP,
remaining with the RPF after de Villiers broke away in 2001. Georges Berthu, by
contrast, had become an MPF MEP in 1994 having worked closely with de Villiers in
establishing Combat pour les Valeurs, which had tried to block the French Assemblée
Nationale’s ratification of the Maastricht Treaty 24. Together, Berthu and Abitbol
represent the main parties in France’s sovereignist movement. By contrast, the final
MEP, Esko Seppänen, came from the other side of the political divide, as the sole EP
representative of Vasemmistoliitto (Left Alliance), a grouping that emerged from the
re-alignment of the Finnish communist left at the end of the Cold War, and which
belongs to the EP group of the European United Left/Nordic Green Left. Previously,
he had been active in the “no” campaign of the 1994 referendum on Finland’s
accession, in his capacity as a national MP since 1987.
Perhaps surprisingly, the next proportionately large group came not from existing
Member States but from the Accession States. George Vella was the most high-profile
of these, having previously been Maltese Foreign Minister and Deputy Prime Minister
in the late 1990s for the left-wing Labour party, one of the two main parties in that
country. A long standing member of the Maltese Parliament, Vella also had extensive
experience of working European environments, notably with the Council of Europe.
See: http://www.bonde.com and www.euobserver.com.
See: http://www.teameurope.info/.
23
“Charles Pasqua transforme Demain la France en mouvement autonome par rapport au
RPR”, Le Monde, 20 June 1998.
24
For Berthu’s views on the Convention, see: http://www.autre-europe.org/actualites/
convention/commentaires.html.
21
22
SCEPTICAL OR SIMPLY OPPOSED?
175
His views reflect that of his party, which had been responsible for the cancelling of
Malta’s application for membership while it was in power from 1996 to 1998. The
only woman in the Forum, Irena Belohorská, had also been a government minister,
acting as Slovak minister for health in the mid-1990s. Belohorská is now an MEP for
the Ludova strana – Hnutie za demokraticke Slovensko (People’s Party – Movement
for a Democratic Slovakia), the party led by Vladimír Mečiar, who had engineered
Slovakia’s secession from the Czech Republic. The People’s Party has long had a
questionable position towards European integration, preferring instead to concentrate
on domestic agendas and generally pushing a conservative line towards Slovakia’s
involvement 25. The third and final Accession State member was Jan Zahradil, also
now an MEP for the Czech Občanská demokratická strana (Civic Democrats), of
which he was Deputy Chairman at the time of the Convention. Zahradil had headed
up the Czech delegation to the EP since 1998, and had much experience of how the
EU worked, leading him to follow the lead of his party’s most prominent member,
current Czech President Václav Klaus, in expressing what is in many ways a position
akin to British Conservatives’ views 26.
This brings us to the third and final group of Democratic Forum members,
the representatives of Member State parliaments. David Heathcoat-Amory had
been a Conservative MP since the early 1980s and was prominent in the internal
disagreements that the party suffered over the EU during the 1990s. As a key member
of the main anti-EU grouping within the party, Conservatives Against a Federal
Europe (CAFE), Heathcoat-Amory has often made clear his desire to renegotiate
British membership of the EU and possible complete withdrawal. This view placed
him at a certain distance from the other members of the Forum, since most did not
express a desire to leave the Union, but rather to reform it. Kenneth Kvist, an MP
for the Swedish Vänsterpartiet (Left Party) – one of only two parties in the Swedish
Riksdag to push for a popular referendum on the Constitution – holds similar views to
Heathcoat-Amory, while John Gormley, the Irish Green Party TD, who had been very
active in opposing ratification of the Nice Treaty on the grounds that it would both
marginalize small Member States like Ireland and drag neutral States into military
action, did not align himself with this position 27. To complete this brief tour of the
Forum’s members, we return to Denmark and the last two MPs, both members of Pia
Kjærsgaard’s DFP, which has established itself since the late 1990s at the right of
the political spectrum, advocating withdrawal of Denmark from the Union 28. Peter
Skaarup is vice-chairman of the party, having worked his way up through the People’s
Party’s predecessor, the Progress Party, while Per Dalgaard had only entered politics
with his election to the Danish Folketinget in 2001.
25
See: P. TAGGART, A. SZCZERBIAK, “Parties, Positions and Europe: Euroscepticism in the EU
Candidate States of Central and Eastern Europe”, SEI Working Paper 46, Brighton, University
of Sussex/Sussex European Institute, 2001.
26
The party’s line on the EU is laid out at: http://www.ods.cz/eng/policy/line.php.
27
See: http://www.vansterpartiet.se/cs-media/xyz/000024305.pdf for the Left Party’s
reasoning on this.
28
See: http://www.danskfolkeparti.dk/sw/frontend/show.asp?parent=3293.
176
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
Taken as a whole, it is apparent that the trajectories of these twelve individuals
cannot be simply expressed as a coherent whole. Politically, they range from the farright to the far-left, from career politicians through to anti-politics figures, and from
extensive European experience through to almost none. In short, the elements that
divided them were at least as marked as what united them, namely their opposition
to the process in which they found themselves. With this in mind, we can gain a
better understanding of why their contribution to the Convention was as minimal as
it was: without a clear consensus on the problems that confronted them, proposing a
solution was effectively impossible, resulting the shopping list that the Democratic
Forum’s contributions largely resemble. Perhaps the clearest indicator of this is the
comparison between Bonde’s Junibevevægelsen’s contribution in the first phase
(mentioned above) – which provides a thoughtful and constructive analysis of the
European Union – and the two rather shrill British contributions (one from the CIB
with which Heathcoat-Amory is associated). Thus, as much as there was a lack of
willingness on either side to engage in meaningful debate, for the reasons outlined
earlier, so too there was a structural weakness in the anti-EU grouping that hindered
their position. Seen in this light, perhaps the anti-EU movement was not so wrong to
refuse to throw itself into the process in the first place, particularly when we consider
that the Convention was merely a first step.
The Ratification Procedure: the Finest Hour?
We have dealt with the (self-)imposed barriers that the anti-EU movement faced
within the Convention, but as has already been alluded to, this was only a part of
the process and (from the movement’s perspective at least) not necessarily the most
important part. It was always inevitable that any discussion of a document that styled
itself a “constitution” was going to have to deal with the question of ratification: the
idea that the European system was somehow moving beyond its treaty-based origins,
into the realm of something more like a social contract, would then logically require a
dimension of popular acclamation. Even if the final document that we consider today
is a treaty rather than a constitution, then the import is still there 29. This matters,
because, as we have seen over the 1990s, it is at the point of popular approval of
European decisions that the chain is weakest. Denmark, France and Ireland all
demonstrated that the top-down model that successfully operated for so much of
the post-WWII period is no longer operable or dependable (indeed, that was part
of the logic of the Laeken process in the first place). Therefore, in some ways, the
Convention/Constitution was a godsend to the anti-EU movement, because it could
call the bluff of decision-makers and press for popular referenda on the outcome.
This path was present long before the Laeken process began – in the UK,
those opposed to any treaty modification since the SEA have always pushed for a
referendum, knowing that it would cause much difficulty for the government of the
29
Pavlos Eleftheriadis discusses this issue at length (and to conclusions that I would subscribe
to) in: “Constitution or Treaty?”, Constitutional Online Papers, 12/04, Federal Trust, 2004 at:
http://www.fedtrust.co.uk/constitutionalpapers.
SCEPTICAL OR SIMPLY OPPOSED?
177
day. However, the argument that Parliament was sovereign had always been sufficient
to fend off that pressure in that country. Indeed, national constitutional amendment
procedures aside, the only example of a Member State volunteering itself for a
referendum on a treaty reform was France in 1992, and that sorry experience was
enough to warn off any one else 30.
What was different this time around, was the strength and persistence of pressure
brought to play across the Union. To take one early example, on the weekend after the
Laeken Council, Daniel Hannan, a strongly anti-EU British MEP, wrote: “We have
launched a parallel Convention of our own [at a counter-summit] so that, in 2004, the
peoples of Europe will be presented with two competing visions. Our argument is
that these alternatives should then be put to simultaneous referendums in the Member
States. If the federalists are as popular as they claim to be, they will presumably leap
at our suggestion” 31. And there lies the rub – the appeal for a popular vote could be
backed up by the process itself. At the same time, it meant that anti-EU groups and
individuals found themselves teaming up with others whose concerns revolved around
promoting democracy, but without the hostility towards the Union 32. While this may
seem strange, given the reluctance to engage with the Convention, it is actually much
more typical of the anti-EU movement’s behaviour.
From 2001 onwards, there was the establishment of a number of national and
European campaigns to press for referenda on the Constitution. At the European level,
bodies such as the Initiatives & Referendum Institute Europe provided information
and materials and supported networks, albeit without a strong preference as to the
result of the vote 33. On a more partisan basis, the European No Campaign (ENC), set
up at the start of 2005, brings together a wide range of national anti-EU activists, to
push a threefold agenda: that all Member States should have a referendum, that media
coverage should be balanced between the “yes” and “no” campaigns, and that a “no”
vote should be respected and mean the Constitution would be rejected 34. To a certain
extent, the ENC was continuing the habit of anti-EU groups to engage in mutual
support arrangements across national boundaries: the experience gained through
TEAM, set up in the early 1990s, was key in this.
Technically, one could also include the British vote of 1975, but that was on a more
diffuse question of membership.
31
“Life, liberty and the pursuit of strike action”, Sunday Telegraph, 16 December, 2001.
The counter-convention never took place in the end, again demonstrating the point made
previously.
32
To take one rather jarring example, the Union of European Federalists pushed the idea
of a pan-EU vote: “Federalists to consult members over EU referenda”, EUObserver.com, 20
September 2002.
33
See: http://www.iri-europe.net/?page_name=activities for details of reports, meetings
and the contribution to the Convention.
34
See: http://www.europeannocampaign.com/210.html. Also see: ““No” campaign calls
for fair referendums”, Euractiv.com, 12 January 2005.
30
178
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
At the national level, “No” campaigns developed in many States, especially in
those countries that did not have a constitutional obligation to hold a referendum 35.
Thus we find such groups as Vote No in the UK, the Comité Grondwet Nee
(Constitution No Committee) in the Netherlands, Folkomrostning Nu (Referendum
Now) in Sweden, and various French groups 36. These groups were able to build broad
(and informal) alliances with other political actors, notably political parties, to exert
pressure on governments to commit to holding votes. In this, it must be recognised
that even if the pan-European vote proposal never got anywhere, then the number of
referenda planned far exceeded anything previously seen in the European integration
process. This is something that both supporters and opponents of the Union could
applaud: the former, because it offered the chance to recast the connection between
the general public and elites; the latter, because it gave more chances to derail the
process.
While it is true that the anti-EU movement remains almost entirely based around
national bodies, there is still much sharing of information, not least through the
bodies mentioned above. However, this misses some of the point that these national
movements are linked by the common experience of the ratification process. Because
of the need for all Member States to ratify the text, it only takes one State to say no,
to kill the Treaty: obviously, there is some political scope for a second vote, but this is
to be no means guaranteed. Consequently, national governments have to win each and
every campaign, while the anti-EU movement only has to win one (or in the present
case, two results reinforcing each other).
The French and Dutch cases would seem to represent a vindication of this
approach to the Constitution: the European Council on June 2005 agreed to a “period
of reflection” that seemed in many ways to be a case of looking the other way and
hoping the problem would just disappear. In the unlikely event that ratification were to
be restarted, and all remaining Member States did continue their national ratification
procedures, then it has to be expected that several more “noes” would appear: public
support for the Constitution has generally fallen across the Union 37.
At the same time, it is necessary to be careful not to ascribe too much weight to
the anti-EU movement in the “noes”. Exit poll data from France indicated that “no”
voters were motivated more by domestic issues (especially the fear of unemployment
and a desire to express their discontent with the French political class) than by the
35
In those cases (e.g. Ireland, Denmark), the state provides the infrastructure for both “yes”
and “no” campaigns.
36
http://www.vote-no.com; http://www.grondwetnee.org; http://www.folkomrostning.nu;
French umbrella groups include the Non 2005 on the right (http://www.non-2005.org/) and the
left-wing Referendum 2005 (http://www.referendum2005.fr) – other groups are listed at: http:
//www.europeannocampaign.com/372.html.
37
See: “Majority of Germans feel dominated by Brussels”, EUObserver.com, 9 June
2005, which reports a 20% drop to 40% of Poles prepared to vote “yes”. Also see: http:
//www.europa.eu.int/constitution/ratification_en.htm for up to date details.
SCEPTICAL OR SIMPLY OPPOSED?
179
particular content of the document 38. As such, it falls in line with other votes on
“European” issues (i.e. ratification referenda, European Parliament elections) in
being a “second-order” event, where it is decided primarily on the basis of national
factors 39. Thus, there is not necessarily a causal link between the actions of the antiEU movement and the results, although from the perspective of the movement, what
matters is the result, not the process.
Conclusions
It is worth bearing in mind the simple fact that for all of the activity of the anti-EU
movement over the years they would appear to have had little impact on the process of
European integration. To take just a couple of obvious examples, popular votes against
ratification of the Maastricht and Nice treaties in Denmark and Ireland respectively
were overturned; while internal division in the British Conservative party had little
practical consequence on its EU policy while in government 40. Likewise, as the EU
entered 2006, the talk about continued ratification of the Constitution – either as a
whole or by a process of “cherry-picking” – seemed to have picked up momentum 41.
Certainly, the European Union has never been more encompassing than it is today.
However, this is to miss the point. As much as the Union has spread itself both
geographically and politically, it still remains a surprisingly contingent process.
Public support may be clear in opinion polls, but it is shallow: most people are
either ignorant of what is happening or do not care very strongly. The very fact that
opinion was reversed in Denmark and Ireland demonstrates the fluidity of opinion
and support. As a direct consequence, the outcomes of key events turns on the actions
of a relatively small number of people, i.e. those few who do have strongly held
views. In this, there is something of an incumbency disadvantage: precisely because
there is a broad consensus on the integration process and because it is so embedded,
supporters of integration have tended to rest on their laurels and not engage with the
public on the merits of the EU. Certainly, this was a key reason for the loss of the first
Nice referendum in Ireland 42. Likewise, it is hard to talk of a pro-EU movement in
38
“La crainte pour l’emploi est la raison principale du rejet de la Constitution par les
Français”, Le Monde, 30 May 2005. Also see: P. HAINSWORTH, “France Says No: The 29 May 2005
Referendum on the European Constitution”, Parliamentary Affairs, (59)1, 2006, p. 98-117.
39
See: M. MARSH, “Testing the second-order election model after 4 European elections”,
British Journal of Political Science, (28)4, 1998, p. 591-607; M. FRANKLIN, M. MARSH,
L. MCLAREN, “Uncorking the bottle: Popular opposition to European unification in the wake
of Maastricht”, Journal of Common Market Studies, (32)4, 1994, p. 455-472; M. FRANKLIN,
C. VAN DER EIJK, M. MARSH, “Referendum outcomes and trust in government: Public support for
Europe in the wake of Maastricht”, West European Politics, (18)3, 1995, p. 101-117.
40
For example, A. FORSTER, Euroscepticism in Contemporary British Politics, London,
Routledge, 2002, p. 138-141, produces a rather desultory list of indirect impacts of British
sceptics, arguably the best resourced and mobilised national movement.
41
“Back from the dead”, Economist, 5 January 2006.
42
K. GILLAND, “Ireland’s (First) Referendum on the Treaty of Nice”, Journal of Common
Market Studies, 40(3), 2002, p. 527-535.
180
ENJEUX ET CONTROVERSES CONSTITUANTS
the same way that is possible about the anti-EU movement: supporters are much less
organised into pressure groups, being diffused throughout the political system. The
upshot of this is that anti-EU groups and individuals gain a profile that belies their
small numbers and limited resources.
One pattern that has been observed throughout the 1990s and is confirmed by
the activities during the negotiation of the Constitution is that the anti-EU movement
has focused its attentions and resources at those points in the cycle where they might
have most effect, pushing their preferences at two clear points in the cycle 43. The
first comes when policy ideas are first floated: here it might be expected that policy
preferences are relatively open and unfixed, giving opposition groups the opportunity
to create a credible alternative pole to any incipient policy development. This
occurs right at the beginning of the policy-cycle, while the second main area comes
significantly later. While the anti-EU movement is more convinced than most of the
reality of a European superstate, then there is also a very realist approach to the role
of national governments and parliaments. Groups focus much of their attention and
efforts on influencing national politicians, as most vividly demonstrated by the wave
of opposition to Maastricht. Then, opposition was not directed at the IGCs that had
preceded the final text, but rather at national ratification processes. The need for
unanimous ratification opens up the EU system to political actors who are less likely
to be socialised into that system or less concerned about the need for its development,
especially if it comes at the perceived price of a reduced role for those national
actors.
This focusing of resources has had an impact on the European Union, albeit a
diffuse one. The general failure of the integration process to be fully inclusive to
all and the specific failure of the Convention to bring the anti-EU members into a
constructive dialogue have meant that the contingency of the integration process will
continue. When looking at the detail of the Constitution it is easy to forget that this
was a document that was supposed to address the challenges laid out by the Laeken
Declaration of 2001, a set of challenges with which not even the anti-EU movement
has any disagreement, at least on the diagnosis. Central in the Declaration was the
notion of bringing “Europe closer to its citizens”44. The Convention did not succeed
in generating a pan-European debate in depth about integration and the nature of the
Union; likewise, the ratification campaigns so far have been characterised by national
concerns, rather than ones directly relating to the text in question. This is not a surprise,
but it does highlight the persistent failure of the Union in the post-Maastricht era to
reconnect with people. Unless and until the EU learns to deal with those that oppose
it, it must be expected that the contingency will continue, to its lasting detriment.
43
Resources, in both financial and leadership terms, have tended to be concentrated in the
hands of a relatively small number of people (e.g. James Goldsmith, Alan Sked, Philippe de
Villiers, Jens Peter Bonde, etc.). Other sources of funding have proved irregular and unreliable
for the most part, hence partly explaining the high level of coordination of anti-EU work across
countries.
44
Full text of Laeken Declaration at: http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/
offtext/doc151201_en.htm.
TROISIÈME PARTIE
Investissements militants et électoraux
Désunions européennes
Le référendum interne du Parti socialiste français
sur la Constitution
Eric TREILLE
Le 14 juillet 2004, le président de la République, Jacques Chirac, annonça
son souhait de consulter les Français par voie référendaire. En jeu : la Constitution
européenne. Dans une posture mimétique, le premier secrétaire du Parti socialiste,
François Hollande, choisit de consulter les 120 000 adhérents socialistes, en les
invitant à se prononcer sur la Constitution le 1er décembre suivant, par « référendum ».
Intégrée dans les statuts du Parti socialiste depuis le congrès de Dijon de 2003, cette
nouvelle procédure de délibération militante n’avait jamais été mise en œuvre par
les instances nationales auparavant, ou même réclamée par les différents courants du
parti. Si la Constitution est donc le premier texte à avoir été soumis à l’approbation
des militants socialistes par référendum, il est également le premier à avoir provoqué
l’organisation d’une campagne électorale interne dont le caractère binaire transcendait
les clivages internes du parti. Au débat sur la Constitution proprement dite s’est ainsi
greffé un débat tout aussi clivant sur le choix de la méthode de décision adoptée.
La « guerre des deux roses », selon l’expression de Jean-Marc Ayrault, président
du groupe socialiste à l’Assemblée nationale, a non seulement marqué l’opposition
entre deux mises en intrigue de la Constitution – les adhérents du parti étant invités
à envisager l’activité politique comme science de l’interprétation –, mais aussi entre
deux conceptions concurrentes de la démocratie électorale partisane – la nouvelle
règle du jeu référendaire s’inscrivant en rupture avec la tradition proportionnaliste
qui fixe habituellement les modalités d’expression militante au sein du parti, et
notamment lors des congrès.
On s’efforcera ainsi d’analyser ces deux narrations partisanes, et les luttes de
représentation qui ont pu être menées à partir d’un même texte constitutionnel, mais
également les conditions de la formation d’une nouvelle règle du jeu militant, luimême « en prise » avec le travail démopédique des médias. En effet, le caractère
184
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
inédit de l’ingénierie référendaire ne doit pas tromper sur les enjeux propres au travail
de mobilisation interne, fortement marqué par la spécificité des relations politiques
« ordinaires » au sein du parti. « Amalgame » de nouveau et d’ancien 1, le référendum
interne a permis aux partisans du « oui » et du « non » de faire obstacle au principe
de l’individuation du vote contenu dans la procédure référendaire, en personnalisant
leur affrontement et, à mesure que s’approchait la date fatidique du 1er décembre,
en déplaçant l’enjeu du scrutin, de la Constitution elle-même à la question de la
reconduction de la direction nationale du parti issu du Congrès de Dijon.
Les règles du jeu référendaire
Premier parti politique à consulter ses militants par voie référendaire, de peu
suivi par les Verts, le Parti socialiste a vécu pendant trois mois au rythme de deux
intrigues entremêlées – la question européenne et la question électorale –, la question
des formes de dévolution du pouvoir entre dirigeants socialistes ayant finalement pris
le pas sur la question des formes institutionnelles de l’Union européenne.
« Un bel exemple de démocratie » (François Hollande)
Le choix du référendum n’est pas allé de soi. Réclamé par les courants minoritaires
du parti, en particulier Henri Emmanuelli, Marc Dolez, premier secrétaire de la
fédération du Nord, et les leaders du Nouveau parti socialiste, Arnaud Montebourg
et Vincent Peillon 2, ce mode de votation fut reçu avec beaucoup plus de réserves au
sein des courants majoritaires. C’est pourtant François Hollande qui, au lendemain des
élections européennes du printemps 2004, avait réclamé une consultation nationale
des Français sur la Constitution et avait décidé de faire voter les militants socialistes
par référendum. Prenant immédiatement ses distances avec cette décision en affirmant
qu’il se voyait « mal s’embarquer dans un plaidoyer vigoureux pour un texte qui ne
va pas régler nos problèmes », Laurent Fabius se refusa quant à lui à répondre à une
question « sans avoir connaissance au préalable du texte présenté aux suffrages des
Français, de la date du vote et plus généralement sans analyser le contexte politique de
l’élection ». Au mois de septembre suivant, c’était un « non, sauf si … », puis : « ma
pente naturelle est de voter contre ». Entre la fin du mois d’août et le début du mois
de septembre, les amis de Laurent Fabius, mais aussi de Dominique Strauss-Kahn,
exprimèrent de leur côté leurs réserves quant à l’opportunité d’un référendum interne
et à l’agenda choisi par le premier secrétaire, sans que cela change en quoi que ce
soit la décision de François Hollande, qui confirma, dans son discours de clôture des
universités d’été du Parti socialiste, la tenue d’un référendum pour la fin de l’année
2004.
Ce choix n’est pas anodin : le référendum n’est pas seulement une procédure de
décision collective, c’est également un moyen de gestion du nombre au sein du parti,
qui diffère des règles classiques d’organisation des congrès. Cette généralisation de
Formule empruntée à P. GUENIFFEY, Le nombre et la raison. La Révolution française et les
élections, Paris, Editions de l’EHESS, 1993.
2
Henri Emmanuelli et Arnaud Montebourg, tous deux députés, s’étaient d’ailleurs abstenus
lors du vote de ratification de l’élargissement par le Parlement français.
1
DÉSUNIONS EUROPÉENNES
185
la démocratie directe, qui prolonge l’élection du premier secrétaire, des premiers
secrétaires fédéraux et des secrétaires de section, a pour conséquence de remettre
en cause le rôle d’intermédiaire des courants. Avec ce mode de décision, ce sont
dorénavant les suffrages militants qui définissent les positions politiques et les
programmes du parti et non le seul exercice de la « synthèse ». Au « vote sous
condition » que proposait Laurent Fabius, et qui tend à correspondre au mode de
délibération socialiste traditionnel, s’oppose désormais le « vote en conscience », que
défend par exemple François Hollande à Wingles (Pas-de-Calais) au début du mois
de septembre 3. Dans ce dispositif, la participation militante n’a plus pour finalité de
désigner des mandataires chargés de porter leur vœu au moment du congrès, mais
vocation à exprimer une opinion individuelle.
La décision de François Hollande de convoquer les adhérents socialistes à se
prononcer par référendum s’inscrit donc dans une transformation des façons de
voter qui résulte plus généralement d’un travail de « normalisation » des règles de
fonctionnement du Parti socialiste, en cours depuis une dizaine d’années, et qui tend à
le rapprocher des autres partis de gouvernement occidentaux 4. Dans une concurrence
mimétique avec son principal rival, l’Union pour un mouvement populaire (UNP),
elle accentue la présidentialisation des règles du jeu politique au sein du parti, comme
rapport direct entre le premier secrétaire et les adhérents. De l’élection du premier
secrétaire par les délégués du congrès, utilisée pour la première fois en 1993, au
vote de désignation du candidat à l’élection présidentielle, ayant départagé Henri
Emmanuelli et Lionel Jospin en 1995, le principe « un homme égale une voix »
tend ainsi à remettre en question le pluralisme organisationnel originel désormais
concurrencé par le « suffrage universel militant ».
Parler droit
En se saisissant du texte de la Constitution, la direction du Parti socialiste
a non seulement choisi une modalité pratique de consultation de ses adhérents,
elle a également décidé d’une formulation particulière des débats et contraint ses
militants à recourir à un langage juridique dont la maîtrise, si elle n’est pas partagée
par tous 5, est, dans le cas précis des militants socialistes, donnée comme acquise
ou, au moins, impensée comme telle 6. Au Parti socialiste, le « malthusianisme » 7
Libération, 20 septembre 2004.
P. MAIR, « Party Organizations : from Civil Society to the State », in P. MAIR (ed.), How
Parties Organize. Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies,
Londres, Sage, 1994, p. 1-22.
5
Sur la maîtrise d’un langage spécifique par les agents du champ politique : D. GAXIE, Le
cens caché. Inégalités culturelles et ségrégation politique, Paris, Le Seuil, 1978.
6
En 1998, les deux tiers des adhérents socialistes étaient titulaires du baccalauréat et,
parmi eux, 41% avaient un diplôme d’enseignement supérieur : F. SUBILEAU, C. YSMAL, H. REY,
« Les adhérents socialistes en 1998 », Cahiers du CEVIPOF, 23, 1999.
7
Sur le rétrécissement de la base sociale du Parti socialiste, voir A. BERGOUNIOUX,
G. GRUNBERG, L’ambition et le remords. Les socialistes français et le pouvoir, 1905-2005, Paris,
Fayard, 2005, p. 502.
3
4
186
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
n’est pas seulement favorisé par les conditions de recrutement des adhérents, il l’est
aussi par les catégories rhétoriques proposées à ses militants. De fait, l’imposition
d’un langage spécifique enregistre la victoire d’une « bonne » manière d’aborder la
question européenne. Comme pour mieux répondre à la fois au rétrécissement de sa
base sociale et à l’élévation du niveau scolaire de ses adhérents, le Parti socialiste a
imposé à ses membres de parler droit pendant trois mois, au détriment de tout autre
registre d’expression politique, même si cette règle du jeu temporaire n’a finalement
affecté que très partiellement les principes de compétition politique régissant le
fonctionnement interne.
Paradoxalement, la « juridicisation » du jeu politique intra-partisan n’est pas
venue du camp du « oui ». Le référendum n’a pas eu pour conséquence de ranger les
partisans de la Constitution du côté des « internalistes ». La prime accordée au langage
juridique a en effet relevé d’une économie des échanges à front renversé : les meilleurs
défenseurs du véhicule du droit se sont trouvés être principalement dans le camp du
« non ». La campagne du référendum a ainsi reposé sur une apparente contradiction :
alors que les tenants du « non » ont le plus souvent revendiqué la force du contexte
sur le sens du vote – de l’évolution de la politique de l’Union européenne au bilan du
gouvernement Raffarin –, ce sont eux qui ont le plus mobilisé les ressources textuelles
de la Constitution 8. A contrario, le camp du « oui » a majoritairement privilégié une
approche externaliste du droit en euphémisant la portée juridique de la Constitution 9.
Il a cherché à valoriser les avancées de la Constitution tout en s’en distanciant
fortement. Il a le mieux célébré l’équivoque de son adhésion en s’écartant de la
littéralité du texte. Le camp du « oui » a enfin cherché à promouvoir la Constitution
tout en ne se situant pas dans l’univers du droit 10.
Les tenants du « oui » ont délaissé les habits du juriste pour leur préférer ceux du
sociologue du droit en privilégiant la mise à jour des conditions de la fabrication du
texte institutionnel. Ils ont tout d’abord rappelé l’origine composite de l’assemblée qui
a rédigé le texte d’un traité qui, selon les propres termes de François Hollande, n’était
donc « ni socialiste, ni libéral ». Dominique Strauss-Kahn résume bien l’attachement
des partisans du « oui » à ce « compromis » : « Le mot ne gêne pas, même si, en
France, il n’a pas bonne presse – au prétexte qu’il n’y aurait qu’un pas du compromis
8
Sur la mobilisation de l’expertise juridique dans le débat constitutionnel, voir A. COHEN,
« L’Europe en constitution. Professionnels du droit et des institutions entre champ académique
international et champ du pouvoir européen », in A. COHEN, B. LACROIX, P. RIUTORT (dir.), Les
formes de l’activité politique. Eléments d’analyse sociologique XVIIe-XXe siècle, Paris, PUF,
2006, p. 297-315.
9
Sur le travail d’euphémisation et d’occultation des questions politiques relatives à
l’intégration européenne par les mouvements fédéralistes, voir J. WEISBEIN, « Des mobilisations
sous (inter)dépendances. Une approche configurationnelle du militantisme fédéraliste en
Europe », in A. COHEN, B. LACROIX, P. RIUTORT (dir.), op. cit., p. 317-334.
10
Si les principaux leaders du « oui » ont délaissé les catégories juridiques dans leur
discours de mobilisation, ils se sont néanmoins appuyés sur l’expertise de professionnels du
droit comme Olivier Duhamel, ancien député européen et professeur de droit constitutionnel.
DÉSUNIONS EUROPÉENNES
187
à la compromission. Au contraire. Le compromis permet à la société, comme à ses
individus, de vivre en harmonie » 11. De la même manière, l’argumentaire rédigé
par Bernard Poignand, président de la délégation socialiste française au Parlement
européen, peut répondre à la question de savoir si le traité est « une Constitution
Giscard » en soulignant ce même caractère : « C’est un texte issu d’un consensus
entre les conventionnels reflétant le pluralisme politique de l’Europe. C’est un texte
de compromis : il est le point d’équilibre, fruit d’un compromis et non l’écriture d’une
Europe de son idéal ou de ses rêves ».
Autre argument au service de la relativisation de la mise en forme juridique : le
traité constitutionnel n’est pas une constitution. Suscitant les suffrages militants par
un discours délibérément déceptif, les partisans du traité appelaient à voter sur un
texte dont ils niaient l’efficacité à la fois politique et symbolique, en mettant à distance
la portée du texte : « Ce n’est pas une constitution. Il s’agit d’un abus de langage pour
faire peur. Une constitution ne vaut que pour un Etat ou une Nation. Ce n’est qu’un
traité multilatéral ». Un débat organisé par Le Nouvel Observateur entre Arnaud
Montebourg et Jack Lang, pourtant tous deux juristes, resitue bien cet affrontement
entre lecture positiviste et lecture critique du juridisme : – « Soyons plus rigoureux.
Arnaud vient d’utiliser à tort le vocable constitution. Or une constitution supposerait
qu’il y ait un Etat ou une nation européenne. Ce n’est pas le cas. Ce texte est un traité,
important certes, mais guère différent dans sa nature de traités antérieurs ». – « Juste
un mot Jack. Tu parles d’un traité. D’autres dans ton camp, sont allés encore plus loin
en parlant d’un simple règlement intérieur. Pourquoi pas règlement de co-propriété
tant qu’on y est ! » Plus loin, après la lecture par Arnaud Montebourg de l’article II-52
de la Constitution, Jack Lang répond en poursuivant sa dévalorisation des arguments
juridiques : « Derrière tout ce que disent les partisans du « non », je retrouve en fait
une vieille passion française pour le fétichisme du juridisme » 12.
Pour mieux sceller encore le sort de ce texte, les tenants du « oui » en ont
également relativisé la valeur juridique en soulignant la nécessité de devoir le parfaire
avec de nouveaux traités sitôt celui-ci adopté. Non seulement le traité ne pouvait
être rangé dans la catégorie des textes constitutionnels, mais il devait en plus être
considéré comme un texte incomplet.
Au contraire, les tenants du « non » se sont explicitement attachés à commenter
la Constitution dans sa littéralité, à bien marquer la force du droit, tant sur la forme
que sur le fond. Ainsi, Laurent Fabius n’a pas manqué de souligner « la solennité qui
s’attache à ce texte » 13 : « J’ai étudié et décortiqué le texte qui nous est proposé.
J’ai réexaminé les traités antérieurs. Déformation de juriste, peut-être. Scrupule de
responsable politique certainement » 14. Pendant toute la campagne référendaire, les
D. STRAUSS-KAHN, Oui ! Lettre ouverte aux enfants d’Europe, Paris, Grasset, 2004, p. 27.
Sur le thème de la dévalorisation du discours juridique sur les institutions, voir
B. FRANÇOIS, Naissance d’une constitution, La Cinquième République 1958-1962, Paris,
Presses de Sciences po, 1996, chapitre 3.
13
La Nouvelle République des Pyrénées, 29 octobre 2004.
14
L. FABIUS, Une certaine idée de l’Europe, Paris, Plon, 2004, p. 17.
11
12
188
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
tenants du « non » ont ainsi usé de l’art de la citation dans une posture exégétique dont
les modalités pratiques consistaient à dévoiler les logiques internes du texte.
Cet affrontement entre démarches externaliste et internaliste a trouvé un autre
champ de bataille dans la généalogie des auteurs du texte. Face à un texte qui pouvait
être considéré aussi bien comme une compilation d’anciens traités que comme
une œuvre originale, deux stratégies se sont opposées. Le camp du « oui » a très
clairement choisi d’inscrire le texte de la Constitution dans une filiation longue dans
laquelle les socialistes auraient disposé d’une sorte de droit de propriété littéraire,
notamment sur la partie III de la Constitution : « Ces textes sont les nôtres. Ils ont été
ratifiés par les socialistes. Ses négociateurs ont pour noms : Guy Mollet, Alain Savary,
François Mitterrand, Pierre Mauroy, Laurent Fabius, Pierre Bérégovoy et Lionel
Jospin ». En revanche, le camp du « non » s’est davantage posé dans le déni des
origines en privilégiant la comparaison entre le texte de la Constitution et les attentes
du Parti socialiste et de ses électeurs. Arnaud Montebourg a ainsi résumé cet exercice
comparatif : « Dans la colonne des actifs, je mets tout ce que nous avons fait ensemble
[…]. Mais côté passif, je vois aussi que la colonne est pleine. Pleine de concessions et
de renoncements qui ne peuvent plus durer. Quels sont-ils ? Pour le savoir, il suffit de
relire nos textes de congrès et nos motions. Leur encre n’est pas encore sèche » 15.
Des campagnes électorales de papier
L’écriture d’une constitution ou d’un traité ne s’achève pas avec le texte qui en
porte formellement le nom. Il prend place dans un dispositif étendu à d’autres textes
qui en constituent autant d’interprétations. Il n’est finalement qu’un élément textuel
parmi tous ceux qui ont vu le jour avec la campagne référendaire. L’appréhension de
la Constitution dépend en effet de ses modes de circulation pratique et de la façon
dont les uns et les autres organisent la pluralité de sa réception. Comme le souligne
Bastien François, « une constitution ne veut (donc) rien dire. Une constitution
n’exprime une volonté, des intentions, ne définit des contraintes qu’à travers des
énoncés qui prétendent, avec un succès variable, définir cette volonté, ces intentions
ou ces contraintes » 16. Pour mieux solliciter les suffrages des adhérents socialistes,
les camps du « oui » et du « non » ont, pendant trois mois, multiplié les dispositifs
textuels et les formes de diffusion du texte constitutionnel – du livre à la lettre
électronique, du libelle au tract ; de l’extrait au commentaire, du commentaire global
au commentaire article par article –, privilégiant ainsi une manière scripto-centrée de
faire de la politique 17.
Pour multiplier les lecteurs-électeurs socialistes, le parti a tout d’abord adressé à
tous ses adhérents un exemplaire du texte de la Constitution, ainsi que ses annexes.
Puis, il a ouvert les colonnes de son journal interne, L’Hebdo des socialistes, aux
Le Nouvel Observateur, 21 octobre 2004.
B. FRANÇOIS, op. cit., p. 258.
17
Sur le statut de l’écrit dans les congrès socialistes, voir : F. FAUCHER, E. TREILLE,
« Managing Intra-Party Democracy : Comparing the French Socialist and the British Labour
Party Conferences », French Politics, 1, 2003, p. 65-68.
15
16
DÉSUNIONS EUROPÉENNES
189
camps du « oui » et du « non ». De la même manière, les fédérations ont doublé ce
dispositif national de mise en circulation du texte constitutionnel par leurs propres
dispositifs locaux. Parallèlement à cette campagne « officielle », organisée et financée
par la direction du parti et les fédérations, fut également autorisée la tenue de
campagnes « officieuses » financées par le parti à hauteur de quinze mille euros pour
chaque camp. C’est cette campagne « officieuse » qui fut la plus riche en production
de documents écrits.
Pendant les trois mois de la campagne référendaire interne, les camps du « oui »
et du « non » ont ainsi proposé des protocoles de lecture de la Constitution excédant
sa forme initiale pour mieux transmuer l’objet juridique en objet partisan. Dans ce
travail d’ordre « religieux », les dirigeants socialistes ont tenu le rôle des clercs à
qui revenait « de fixer le sens et d’énoncer l’interprétation qui doit contraindre la
lecture » 18. Comme tout texte, comme tout texte constitutionnel, le traité doit ainsi
être pensé comme la somme de ces différentes interprétations. Les récits européens
des socialistes se sont en effet conjugués au pluriel, sur le fond mais également
dans leurs formes. En disant comment le lire, les socialistes ont ainsi exploré
de très nombreuses manières de traduire le texte constitutionnel. Dans ce jeu de
réappropriations multiples, les transactions entre la Constitution et les adhérents
socialistes ont dépendu pour beaucoup des relations que les camps du « oui » et du
« non » ont su nouer entre le texte et ses matérialités : à l’état brut, sous la forme
de tableau comparatif – un argumentaire du « oui » à destination des cadres mettait
ainsi en parallèle les conséquences juridiques du « oui » et du « non » : « En cas de
victoire du « non », la charte européenne des droits fondamentaux n’est qu’indicative.
En cas de victoire du « oui », la charte est institutionnalisée » – ou sous la forme de
questions-réponses – « Le traité constitutionnel est-il le plus démocratique des traités
européens ? Oui ! Le traité comprend-il le moindre recul ? Non ».
En changeant d’aspect matériel, la Constitution change de sens, mais la littéralité
du texte constitutionnel dépend également de son mode de diffusion. Un texte adressé
par voie postale n’a pas la même portée politique qu’un texte donné de la main à la
main par un secrétaire de section ou un responsable du parti. De même, une circulaire
fédérale n’a pas le même poids qu’une lettre personnalisée envoyée par un député.
Enfin, l’anonymisation de l’écriture juridique peut être re-singularisée localement.
Des lettres contextualisant le texte institutionnel, en soulignant par exemple pour une
circonscription rurale le rôle du financement par l’Europe de l’agriculture, peuvent
établir des significations pratiques que n’a pas nécessairement la Constitution publiée
telle quelle.
Les camps du « oui » et du « non » ne se sont cependant pas contentés d’énoncer
une interprétation du texte qui leur semblait juste. Ils y ont ajouté une autre catégorie
d’interprétation dénonçant les interprétations concurrentes, dans un jeu de l’erreur et
R. CHARTIER, Au bord de la falaise. L’histoire entre certitudes et inquiétudes, Paris, Albin
Michel, 1997, p. 99.
18
190
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
du mensonge 19. Ainsi, les camps du « oui » et du « non » furent autant portés à se
faire les exégètes du texte lui-même que les exégètes des interprétations adverses.
Le tribunal des sympathisants contre le tribunal des adhérents
Le travail de mobilisation des camps du « oui » et du « non » a également eu pour
conséquence de brouiller l’identité de l’électorat visé par la campagne référendaire.
Les suffrages des adhérents socialistes ne furent pas les seuls sollicités. Anticipant le
« vrai » référendum, la votation interne visait aussi la totalité de l’électorat, socialiste
ou non.
De fait, cette mobilisation de papier ne fut pas uniquement interne. Trois ouvrages
ont été publiés quasi simultanément : Au cœur de la gauche. Eléments pour un projet
politique par Arnaud Montebourg et Vincent Peillon, Une certaine idée de l’Europe
par Laurent Fabius, et Oui ! Lettre ouverte aux enfants d’Europe par Dominique
Strauss-Kahn. Ce dernier titre souligne bien l’ambiguïté de l’exercice : s’inscrire dans
un débat militant tout en développant des arguments destinés à un lectorat-électorat
plus large. Modalité pratique désormais classique de l’exercice du métier politique 20,
ces publications avaient également pour but de mettre en scène l’expression d’une
opinion politique en dehors du strict cadre partisan. De la même manière, le recours
aux sondages d’opinion a donné la possibilité aux responsables du camp du « oui »
et du « non » de concurrencer le public des seuls adhérents socialistes par le public
plus large des électeurs socialistes, voire d’opposer le tribunal de la nation au tribunal
du parti. La victoire du « oui » au référendum interne devait trancher cette lutte de
légitimité. Les derniers argumentaires de campagne des tenants du « oui » n’ont
pas manqué de souligné qu’en votant « non », les adhérents socialistes auraient mis
leur parti en porte-à-faux par rapport à son électorat censé être favorable au « oui ».
Ultime paradoxe de cette campagne à front renversé, les adhérents socialistes,
pourtant consultés en tant que tels, ne devaient plus seulement voter en faveur ou
contre la Constitution, mais à l’image des électeurs socialistes que lui renvoyaient les
nombreux sondages diffusés avant le jour du scrutin. Majoritairement favorables au
« oui », ces enquêtes d’opinion ont obligé l’adhérent-électeur socialiste à « s’abîmer
Le site Internet www.ouisocialiste.net diffusa un épais argumentaire sur les principales
questions posées par les tenants du « non ». Trente-deux affirmations développées par les adversaires
de la Constitution ont été ainsi réfutées sur le mode du : « on vous dit..., c’est faux » : « On vous
dit que « voter oui au futur référendum, c’est encore voter Chirac ». C’est faux. Jacques Chirac
n’est pas l’auteur de ce texte institutionnel. […] Certains vous disent que voter oui, c’est voter
J. Chirac. Faut-il leur rappeler que voter « non », c’est voter avec Le Pen, Chevènement et tous
les souverainistes ».
20
Sur la production littéraire des hommes politiques, voir E. NEVEU, « Les mémoires en
politique », Mots, 32, 1992 ; et C. LE BART, « L’écriture comme modalité d’exercice du métier
politique », Revue française de science politique, 48(1), 1998, p. 76-96.
19
DÉSUNIONS EUROPÉENNES
191
dans la collectivité qu’il exprime » 21 rompant ainsi avec la conception personnelle de
l’élection que suppose l’exercice référendaire 22.
L’encadrement du vote militant
L’introduction du référendum au sein du parti n’a pourtant pas supprimé les
anciennes manières d’incarner les convictions militantes. Même si le premier
secrétaire, François Hollande, a célébré l’exercice de démocratie interne et vanté
l’exemplarité de son parti, il n’en demeure pas moins que la campagne référendaire a
beaucoup emprunté à l’organisation plus classique du congrès et est restée fortement
marquée par la structure habituelle des relations politiques au sein du parti 23. La
présidentialisation du parti a été confortée par le recours à la forme référendaire. Le
premier secrétaire a mis en jeu sa légitimité. Laurent Fabius a cherché à imposer
son leadership au sein et en dehors du parti. Mais des forces déjà présentes lors des
confrontations précédentes, notamment les courants Nouveau monde et le NPS,
ont investi l’enjeu européen à partir de positions politiques plus anciennes. La
campagne référendaire a prolongé le congrès de Dijon (2003), ses clivages et ses
modes de mobilisation 24. Le référendum n’a pas toujours pu court-circuiter tous les
systèmes d’allégeance préexistant au vote et les manières organiques de représenter
les systèmes d’appartenance au parti, notamment dans les fédérations marquées par
une histoire forte. En personnalisant ainsi leur affrontement, les partisans du « oui »
et les partisans du « non » ont pu faire obstacle au principe de l’individuation du
vote contenu dans le référendum et surtout ont pu déplacer l’enjeu du scrutin de la
Constitution vers le choix d’une nouvelle direction à la tête du parti.
La disciplinarisation des débats socialistes
De pair avec la lecture de la Constitution, les adhérents socialistes furent
également conviés à écouter les arguments des partisans du « oui » ou du « non » dans
de nombreuses réunions de section, de circonscription ou de fédération. Ce passage
21
P. ROSANVALLON, Le peuple introuvable. Histoire de la représentation démocratique en
France, Paris, Gallimard, 1998, p. 202.
22
La campagne du référendum national a vu l’inversion de cette stratégie puisqu’il fut
demandé à l’électorat socialiste de faire correspondre son vote avec celui des adhérents.
23
Comme le souligne très justement Christine Guionnet à propos de l’apprentissage
de la politique au XIXe siècle, la familiarisation avec certaines pratiques n’implique pas
nécessairement l’adoption du système conceptuel qui sous-tend ce type de pratiques :
C. GUIONNET, L’apprentissage de la politique moderne. Les élections municipales sous la
Monarchie de Juillet, Paris, L’Harmattan, 1997.
24
Les courants minoritaires Nouveau monde et surtout le Nouveau parti socialiste avaient
déjà fait de l’enjeu européen un des axes de leur motion. Le NPS avait ainsi ouvert son texte
sur la question de l’élargissement et du calendrier de l’approfondissement démocratique de
l’Union européenne. Même si ces thématiques n’ont pas été au cœur des débats du congrès de
Dijon, elles ont néanmoins animé la phase préparatoire du congrès dans les fédérations et les
sections.
192
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
à l’oral est pourtant resté un exercice fictif, principalement en raison des ressources
participatives des adhérents socialistes et de l’encadrement de la prise de parole
monopolisée par les représentants des courants déjà constitués.
La confrontation entre militants sur un texte de nature juridique est restée
largement prisonnière d’un mécanisme de délégation, au demeurant classique,
conduisant une bonne partie d’entre eux à s’en remettre aux commentaires de
personnes « autorisées », élus, secrétaires de section ou cadres intermédiaires,
disposant de toutes les « qualités » requises pour expliquer la portée du texte. La
question européenne comme thème unique de discussion pendant les trois mois de
la campagne a en effet accentué le fonctionnement « procédural » de la vie partisane,
dont Frédéric Sawicki et Rémi Lefebvre ont souligné les « effets intimidants et
excluants sur les adhérents d’origine populaire ou faiblement diplômés » et la
propension à « renforcer leur sentiment d’indignité sociale et politique » 25. L’inégale
répartition de la « compétence » politique et juridique entre adhérents et cadres du
parti est ici redoublée par l’existence de militants « professionnels » qui tendent à
avoir une maîtrise plus importante de la langue juridique et à monopoliser le temps de
parole. Au même titre que la discussion des motions lors d’un congrès, celle du texte
de la Constitution a, pour une bonne part, reposé sur des argumentaires d’emprunt par
le recours constant à des supports écrits pré-rédigés par les différents camps du « oui »
et du « non ». C’est en effet au cours de ces débats que chaque courant ou souscourant a pu le plus efficacement diffuser, dans un « souci pédagogique » – comme
le souligne l’introduction du document diffusé par le club de Dominique StraussKahn –, les nombreux argumentaires écrits permettant à la fois de poser des questions
et d’y répondre. Ainsi, l’apostrophe militante naît le plus souvent d’une spontanéité
organisée. Comme est également organisée la conclusion de la réunion.
On le voit, l’exercice de « démocratie participative » mis en scène par la
délibération des militants n’échappe pas aux contraintes structurelles qui pèsent sur
elle 26. Le débat partisan, au même titre que le débat public, repose pour une part
essentielle sur la technique de la ventriloquie et l’organisation de centaines de débats
au sein du parti n’a pas complètement remis en cause la domination de l’écrit et la
25
Sur les effets que peuvent avoir sur les militants les nouvelles règles de démocratie
interne et les formes de débat qui vont avec, voir : R. LEFEBVRE, F. SAWICKI, « Le peuple vu
par les socialistes », in F. MATONTI (dir.), La démobilisation politique, Paris, La Dispute, 2005,
notamment p. 92. Voir aussi : A. COLLOVALD, F. SAWICKI, « Le populaire et le politique », Politix,
13, 1991, p. 7-20. Et, plus généralement, sur la transformation des formes de l’engagement
militant, voir : A. COLLOVALD, « Pour une sociologie des carrières morales des dévouements
militants », in A. COLLOVALD (dir.), L’humanitaire ou le management des dévouements. Enquête
sur un militantisme de « solidarité internationale » en faveur du Tiers-Monde, Rennes, PUR,
2002, notamment p. 188-192.
26
Sur les limites de l’impératif délibératif, voir le dossier réuni par L. BLONDIAUX,
Y. SINTOMER, « Démocratie et délibération », Politix, 2002, 57 ; et L. BLONDIAUX, « La
démocratie par le bas. Prise de parole et délibération dans les assemblées de quartier du 20e
arrondissement de Paris », Hermès, 26-27, 2000, p. 323-338.
DÉSUNIONS EUROPÉENNES
193
division du travail instituée, entre les voix qui parlent et celles qui sont parlées. Et
ce, d’autant plus que nombre de réunions se sont déroulées sans débat contradictoire.
A la campagne « officielle » qui prévoyait une réunion contradictoire dans chaque
section et chaque fédération s’est en effet superposée une campagne « officieuse »
qui, même si elle bénéficiait du soutien financier du parti, ne comportait pas de face
à face. C’est ce choix de mobilisations parallèles qui contribua le plus fortement à la
disciplinarisation des réunions partisanes. Aux réunions organisées par les comités du
« oui » venaient des militants favorables au « oui ». Aux réunions organisées par les
comités du « non » venaient des militants favorables au « non ». Comme le souligne
cette adhérente socialiste du Pas-de-Calais interrogée par La Voix du Nord à la fin
d’un meeting où s’est exprimée Martine Aubry, « c’était une bonne réunion. Mais déjà
avant, on savait qu’on voterait oui » 27.
Le travail démopédique de la presse
L’adhérent socialiste ne fut pas laissé seul dans l’apprentissage de son nouveau
rôle d’électeur. La presse, surtout écrite, a elle aussi fortement accompagné les
choix électoraux des 120 000 membres du Parti socialiste. Mieux : par son travail
démopédique 28, elle a substantiellement modifié la nature de ce vote interne. D’une
technique électorale initialement encastrée dans la vie du parti, le référendum du
1er décembre est devenu un acte politique « à ciel ouvert » conçu comme une prise de
position collective dans le champ politique.
La campagne a rendu particulièrement poreuse la frontière entre vie partisane
interne et vie politique externe, exposant le territoire de l’activité partisane et la vie
interne du mouvement aux regards médiatiques. Dès le mois d’août, les médias se sont
saisis de l’enjeu du vote militant, non seulement pour en restituer les prises de position
contradictoires, mais également en participant directement au travail de mobilisation
des différents camps en présence. La part prise par les médias dans la fabrication du
vote socialiste, comme ressource stratégique dans les luttes de représentation (de la
Constitution, du parti, du militant…), voire comme co-producteur de l’information
mise à disposition des militants, a néanmoins trouvé sa contrepartie dans la part prise
par les cadres et dirigeants du parti dans la production de l’information de presse
aussi bien que dans le travail de mobilisation interne au parti favorisé par la presse.
Aux articles consacrés au récit de la compétition interne au parti – sous la forme de
comptes rendus de réunions et d’interviews – se sont en effet ajoutés les nombreux
papiers directement pris en charge par les leaders du « oui » et du « non » – Libération
et Le Parisien ayant ainsi offert leur tribune à François Hollande et Laurent Fabius
pour qu’ils exposent leur lecture du texte de la Constitution dans deux éditions
27
L’envoyée spéciale du Monde soulignait également à propos d’un meeting organisé à
Lille par Dominique Strauss-Kahn que « la salle n’a pas manifesté le moindre signe d’humeur
[aux arguments de l’orateur] », Le Monde, 15 nombre 2004.
28
Sur la référence au travail démopédique comme éducation à la démocratie et institution
du citoyen, voir : P. ROSANVALLON, Le sacre du citoyen. Histoire du suffrage universel en
France, Paris, Gallimard, 1992, p. 355-372.
194
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
successives. Inversement, la presse a régulièrement informé les adhérents socialistes
de l’organisation pratique de la campagne référendaire – Le Parisien ayant ainsi
diffusé les dates et lieux des « rendez-vous militants », des assemblées extraordinaires
des sections du 18e arrondissement ou des meetings de Laurent Fabius ou du NPS ;
La Voix du Nord ayant de la même manière donné des informations pratiques aux
adhérents de la fédération du Pas-de-Calais.
La personnalisation de la compétition électorale
Un congrès socialiste superpose deux votes : un premier vote sur les orientations
politiques, un deuxième vote sur le choix du premier secrétaire, des premiers fédéraux
et des secrétaires de section. Le référendum interne sur la Constitution a mêlé les
deux types de vote en un seul. D’une machine à fabriquer une décision collective sur
l’Europe, le référendum s’est mué en un outil de ratification de la direction nationale
du Parti socialiste et, dans une certaine mesure, de ses instances fédérales et locales.
La tentation plébiscitaire, voter pour ou contre la direction, a dominé les débats
des dernières semaines de la campagne. Le référendum est devenu une question
de confiance : le premier secrétaire doit-il rester à la tête du PS ? Le 15 novembre,
François Hollande analyse ainsi la possibilité d’une victoire du « non » : « Dans
cette hypothèse, je considérais que la stratégie adoptée lors du congrès de Dijon est
contestée. Il faudra peut-être alors en tirer les conséquences » 29. Deux jours plus tard,
sa position est alors plus tranchée : « Si le « non » l’emporte, je serai en contradiction
avec les militants » 30. Le porte-parole de la campagne du « oui », Jack Lang, est
peut-être celui qui a le mieux résumé cette stratégie de dramatisation de l’enjeu du
vote : « C’est l’avenir du PS qui est en cause. La direction du PS serait déstabilisée et
une période de tempête s’ouvrirait. Après le terrible échec du 21 avril 2002, François
Hollande et son équipe ont eu le courage de redonner des couleurs à notre parti. Audelà de l’Europe, c’est l’avenir du Parti socialiste qui est en cause. Nous sommes en
pente ascendante et victorieuse : faut-il prendre le risque de casser cette dynamique,
faut-il désavouer une équipe qui gagne ? » 31. Dominique Strauss-Kahn poussa lui
aussi la logique de l’emboîtement des enjeux jusqu’au bout en réclamant à l’issue du
scrutin un congrès anticipé.
Mais la dramatisation de l’enjeu, pas plus que la procédure adoptée, ne pouvait
totalement remettre en question les formes traditionnelles dans lesquelles s’exprime
le vote militant au sein du parti. Ce vote n’est pas « individuel », en ce sens qu’il
est avant tout l’expression de collectifs dont le « courant » n’est pas toujours le plus
29
30
31
Le Monde, 15 novembre 2004.
Le Monde, 18 novembre 2004.
L’union, 23 novembre 2004.
DÉSUNIONS EUROPÉENNES
195
important 32. Comme l’a déjà fortement souligné Frédéric Sawicki, l’engagement
militant s’inscrit toujours dans un « milieu » politique et social plus large.
La victoire du « oui » au référendum interne sur la Constitution le 1er décembre
2004 marque la victoire tout autant d’un rapport personnalisé de délibération partisane
que d’une certaine manière de fabriquer des décisions collectives au sein du PS. Le
retour des grilles d’analyse en vigueur en période de congrès dès le lendemain du vote
militant a montré qu’un gouvernement démocratique intra-partisan ne peut transformer
ses procédures de consultation en faisant table rase de ses dispositifs délibératifs
antérieurs. Alors que la victoire du « oui » devait signifier pour la direction du Parti
socialiste la clôture du scrutin militant, une deuxième campagne a pourtant prolongé
la première lors du véritable référendum. Si l’invention du principe référendaire avait
créé un nouvel espace politique né de la confrontation des principes du pluralisme
politique et des instruments du suffrage universel direct aux autres constructions de la
parole socialiste, l’organisation en tendances et la représentation proportionnelle des
adhérents, le référendum national allait donner une suite à cet affrontement entre deux
visions concurrentes du gouvernement démocratique que devait se donner le Parti
socialiste. Alors que le vote référendaire n’exprime qu’une position, la représentation
proportionnelle permet la pluralité des expressions politiques. En s’appuyant sur cette
conception de la démocratie partisane, les partisans du « non » ne contrevenaient pas
aux choix exprimés par la majorité des adhérents socialistes, ils témoignaient d’une
autre forme de représentation de la distribution des préférences exprimées au sein
du Parti socialiste et d’une autre habilitation sociale et politique à parler au nom de
l’électorat de gauche. Refusant le « miroir brisé » du référendum vécu comme une
agrégation arbitraire de choix individuels et comme une délégitimation des modes
politiques d’action collective propre aux organisations partisanes, ils ont préféré
porter un autre système de répartition des votes en continuant à prôner l’arbitrage de
l’arithmétique proportionnaliste qui caractérise le mode de représentation des congrès
socialistes depuis le congrès d’Epinay.
Comme le souligne Frédéric Sawicki, « ces produits de la règle proportionnelle adoptée
au congrès d’Epinay, fréquemment présentés comme les institutions centrales du PS, apparaissent
[…] non comme des factions structurées autour de groupes partageant une même histoire sociale
et politique mais comme des groupements fluides dont la continuité ne semble assurée que par
le travail de leurs leaders et par les contrats unissant ceux-ci à quelques dirigeants locaux »,
in F. SAWICKI, Les réseaux du Parti socialiste. Sociologie d’un milieu partisan, Paris, Belin,
p. 330.
32
« Disputatio Dei »
L’action politique des catholiques français
partisans de l’« héritage chrétien » 1
Paul AIRIAU
La majorité des catholiques français s’est toujours montrée favorable à la
construction européenne. Ainsi, l’adoption du traité de Maastricht doit beaucoup au
catholicisme breton et alsacien. Avec la Constitution, la situation semble pourtant
s’être modifiée. A l’occasion de la rédaction de la charte des droits fondamentaux,
en 2000, certains catholiques s’étaient déjà élevés contre l’absence de référence à
l’héritage chrétien. Durant les travaux de la Convention, nombre de catholiques se
sont mobilisés pour obtenir la mention d’un « héritage chrétien » dans le préambule
de la Constitution 2. S’il n’en fut pas ainsi, leur action mérite néanmoins d’être prise
en compte dans la mesure où elle manifeste un nouvel investissement catholique dans
le champ politique, en même temps qu’un fonctionnement partiellement inédit, en
réseau, à une échelle nationale et européenne. Cet article étudie les individualités et
les organisations qui se sont engagées dans ce combat avant d’analyser les modalités
de leur action en vue de comprendre les raisons qui ont suscité cet engagement.
1
« Disputatio Dei » : cette expression est reprise d’un partisan de l’héritage chrétien,
J.-B. D’ONORIO, « Dieu dans les constitutions européennes : pour un compromis communautaire »,
in Dieu a-t-il sa place en Europe ? Liberté politique et liberté religieuse dans le traité fondateur
de l’Europe réunifiée, Actes du colloque de Bruxelles, Parlement européen, 3 avril 2003, Liberté
politique [ci-après LP], numéro hors série, 10/2003, p. 175.
2
Voir le texte de Lucian LEUSTEAN dans ce même ouvrage et l’analyse de G. PROSCHE, « La
querelle du religieux à propos de la Charte des droits fondamentaux et au sein de la Convention
européenne », in J.-L. CHABOT, C. TOURNU (dir.), L’héritage religieux et spirituel de l’identité
européenne, Paris, L’Harmattan, 2004, p. 199-219.
198
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
L’Eglise et les mouvements catholiques français devant la Constitution
L’Eglise catholique de France en tant que telle est restée relativement en retrait
sur la revendication de l’héritage chrétien. Alors que Jean-Paul II a fortement appelé
les conventionnels et les responsables gouvernementaux à insérer la mention de
l’héritage chrétien dans la Constitution, la conférence épiscopale française s’est
contentée de relayer les appels du Pape sur son site Internet. Quelques diocèses ont
été plus engagés (Mgr de Germiny à Blois par exemple) et Mgr Simon, évêque de
Clermont-Ferrand, a participé aux activités de la Commission des épiscopats de la
Communauté européenne (COMECE) qui a revendiqué une telle mention tout au long
de la période 2002-2003. Lors de la publication de l’exhortation apostolique Ecclesia
in Europa, en juin 2003, qui appelait l’Eglise catholique d’Europe à l’évangélisation,
Mgr Doré, archevêque de Strasbourg, se prononça en faveur de la reconnaissance de
l’héritage chrétien, mais de manière mesurée, prolongeant les prises de position de
Mgr Simon 3. La mobilisation épiscopale française est donc demeurée limitée.
Il faut dire que celle-ci était partiellement liée à la position officielle de la
COMECE (sans autorité canonique mais représentant les épiscopats européens
auprès de l’UE) qui, sur ce point, a nettement évolué entre 2002 et 2005. En mai
2002, la COMECE prenait ouvertement le parti d’inscrire l’héritage chrétien dans la
Constitution, tout en privilégiant la défense (essentielle à ses yeux) du statut juridique
des Eglises et des organisations religieuses en Europe. Ainsi, une formulation proche
de celle de la Constitution polonaise (« conscients de la responsabilité humaine
devant Dieu et également d’autres sources de responsabilité humaine ») aurait pu être
insérée dans le texte de la Constitution à la satisfaction de la COMECE 4. En 2005,
tout en regrettant le choix de la Convention et de la conférence intergouvernementale
de ne pas insérer une mention de ce type, la COMECE n’en a pas moins pris position
en faveur du projet de Constitution, qui garantissait selon elle les acquis les plus
importants du statut des Eglises : leur partenariat reconnu et leur dialogue régulier
avec les institutions européennes, le respect des législations nationales en matière
religieuse. Le pragmatisme juridique prévalut sur la satisfaction symbolique, car la
modernité libérale à l’œuvre dans la construction européenne avait su reconnaître une
place importante au religieux au sein même de la société.
Et, de fait, la position de l’épiscopat français a évolué dans le même sens. Le
29 mars, le président de la Conférence épiscopale de France, Mgr Ricard, archevêque
de Bordeaux, signe conjointement avec Mgr Emmanuel, métropolite de France et
3
Mgr H. SIMON, « Peut-on nier l’héritage religieux de l’Europe ? », Le Monde, 14 octobre
2000 ; I. DE GAULMYN, « La Question. Quelle peut-être la contribution de l’Eglise à l’Europe ?
Interview : Mgr Joseph Doré », La Croix, 30 juin 2003, p. 3.
4
« L’avenir de l’Europe engagement politique, valeurs et religion. Contribution du
secrétariat de la COMECE au débat sur l’avenir de l’Union européenne dans la Convention
européenne » ; « Eglises et communautés religieuses dans un traité constitutionnel de l’Union
européenne » ; « Churches and Religious Communities in a Constitutional Treaty of the
European Union (II) » : http://www.comece.org.
« DISPUTATIO DEI »
199
président de l’Assemblée des évêques orthodoxes de France, et avec le pasteur JeanArnold de Clermont, président de la Fédération protestante de France, un texte au nom
du Conseil des Eglises de France (le CEF réunit orthodoxes, protestants et catholiques)
qui appelle implicitement à voter favorablement lors du référendum. L’attitude des
évêques français se rapproche ici de celle de représentants du Saint-Siège (le cardinal
Jean-Louis Tauran, ancien secrétaire du Saint-Siège pour les relations avec les Etats,
et son successeur, Mgr Giovanni Lajolo), satisfaits de la Constitution malgré tout,
et quoique Jean-Paul II puis Benoît XVI continuent de revendiquer la mention de
l’héritage chrétien 5.
L’épiscopat est ici à l’image de la majorité des prêtres mandatés, des mouvements
et de la presse catholiques. Ceux-ci ont certes exercé une fonction d’animation civique,
d’évaluation, de vulgarisation et de réflexion, tout en renvoyant les catholiques à
leur conscience, éclairée par différentes contributions : ainsi du travail réalisé par
Chrétiens en monde rural, qui a diffusé une brochure de quarante pages résumant et
citant abondamment l’essentiel de la Constitution ; ou encore de ces soirées-débats
organisées par un collectif de mouvements d’action catholique (dont le CCFD,
l’Action catholique générale féminine, les Entrepreneurs et dirigeants chrétiens...) 6 ;
ainsi aussi des prises de position de la COMECE et du CEF, qui se veulent civiques
(appel au vote responsable) et pédagogiques (présentation des principaux acquis de
la Constitution) 7 ; ainsi enfin de la publication étalée dans le temps de l’intégralité
de la Constitution par le journal catholique La Croix. Cette attitude a été revendiquée
comme telle, tant par des évêques (Mgr Simon, Mgr Defois, archevêque de Lille) que
par des responsables d’associations catholiques (MRJC, CCFD…) 8.
De manière conjoncturelle, il s’agit bien sûr d’éviter les conflits internes. De
manière structurelle, cette position, spécialement au niveau épiscopal, relève d’un
héritage ancien. Depuis la condamnation de l’Action française (1926), la hiérarchie
catholique a abandonné l’action politique unifiée de tous les catholiques et lui a
substitué une voie socio-civique d’action sociale et d’évangélisation. Elle a choisi
d’incarner une conscience sociale à même d’éclairer sainement les débats temporels,
et donc politiques. Aussi rechigne-t-elle à prendre une position claire sur des sujets
précis, à donner des consignes de vote (ce qui l’associerait à un camp et limiterait
la capacité d’influence qu’elle revendique), tout en prenant position au niveau des
principes (qui ont bien sûr des implications très concrètes du point de vue électoral).
A un autre niveau, la pluralité catholique face aux modalités et aux objectifs
de l’unification européenne empêche l’émergence d’une ligne claire, d’autant plus
5
I. DE GAULMYN, N. SENEZE, « A l’image de la société, les chrétiens sont divisés », La Croix,
25 mai 2005, p. 7.
6
J.-L. POUSSIER, « L’Europe fait le plein à Rennes », La Croix, 26 avril 2005, p. 5.
7
Textes disponibles dans La Croix, 30 mars 2005, p. 8, et 24 avril 2005, p. 3, ainsi que sur
http://www.cef.fr et http://www.comece.org.
8
I. DE GAULMYN, M. DE SAUTO, « Le « oui » des catholiques à l’Europe a été saisi par le
doute », La Croix, 2 juin 2005, p. 3.
200
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
que le sujet ne relève pas de la foi mais de l’appréciation politique, et que celleci peut évoluer. Ainsi, lorsqu’à la demande de Jacques Chirac et Lionel Jospin, il
fut exclu d’introduire une mention de l’héritage chrétien dans la charte des droits
fondamentaux, Bernard Ginisty, directeur de l’hebdomadaire Témoignage chrétien,
héritier et expression d’une volonté catholique de transaction avec la modernité,
lança une pétition qui recueillit soixante-dix signatures d’intellectuels et de
responsables politiques (dont Michel Barnier, Raymond Barre et Jacques Delors)
demandant le rétablissement de cette référence. Pourtant, quelques années plus
tard, c’est essentiellement la dimension libérale de la Constitution qui motive la
position de Témoignage chrétien, hostile comme une part importante des catholiques
impliqués dans la nébuleuse altermondialiste. A l’opposé du spectre, les héritiers de
la démocratie chrétienne, notamment à l’UDF ou à l’UMP, ont eu tendance à faire
prévaloir la poursuite de l’intégration européenne engagée par le MRP, en partie parce
qu’ils sont, sur le plan économique, de tendance plus libérale. Ainsi se déclinent au
sein du catholicisme français les clivages politiques et économiques partiellement
hérités des divisions du monde catholique présentes dès les années 1880-1890. La
question de la mention de l’héritage chrétien introduit un clivage supplémentaire au
sein de chacune de ces traditions, sans pour autant en être un enjeu fondamental. En
tout état de cause, rare fut la mobilisation politique au nom de cet héritage.
Une nouvelle intransigeance catholique dans le débat constitutionnel
Différente fut l’attitude de la principale organisation catholique mobilisée pour
la mention de l’héritage chrétien, puis contre la Constitution, en partie au nom de
l’absence de toute mention de ce type. Née en 1992, la Fondation de service politique
(FSP) est un laboratoire de pensée dont la principale activité consiste à organiser des
manifestations intellectuelles (colloques et universités d’été) et à éditer une revue
trimestrielle, Liberté politique, publiée par l’éditeur catholique François-Xavier de
Guibert 9.
La FSP résulte de la convergence de plusieurs réseaux et mobilisations 10. Sa base
originelle est néo-intransigeante – l’intransigeance reformulée à Vatican II en articulant
l’objectivité et l’hétéronomie fondées sur la transcendance divine à la subjectivité et
9
La FSP dispose d’un site Internet (www.libertepolitique.com) articulé à une agence de
presse (Décryptage).
10
Sur la FSP, voir : N. WEIL, « L’Association pour la Fondation de service politique.
Une « société de pensée » proche des traditionalistes au service d’une mission politique »,
Le Monde, 23 octobre 1997, p. 7 ; J. MACÉ-SCARON, « La droite en voie de recomposition »,
Le Figaro, 4 juin 1998, p. 32 et « Les nouvelles tribus », Le Point, 25 octobre 1997, p. 62 ;
G. TABARD, « Le retour des jeunes chrétiens à la politique », La Croix, 19 octobre 1999, p. 12 ;
C. LESEGRETAIN, « L’engagement chrétien en politique cherche un nouveau souffle », La Croix,
2 juin 2001, p. 4 ; E. DE MONTÉTY, « Les cathos ont des idées », Le Figaro Magazine, 12 avril
2003, p. 44-49 ; L. FRÖHLICH, Les catholiques intransigeants en France, Paris, L’Harmattan,
2003 ; et surtout : L. LALOUX, Passion, tourment ou espérance ? Histoire de l’Apostolat des
laïcs en France depuis Vatican II, Paris, François-Xavier de Guibert, 2003, p. 279-292 et
308-309.
« DISPUTATIO DEI »
201
l’autonomie enracinées dans l’immanence, mises en avant par le libéralisme. En
proviennent son secrétaire général et fondateur Philippe de Saint-Germain, son
président d’honneur Gilbert Pérol (décédé), et deux de ses administrateurs, Thierry
Boutet et Jean-Marie Le Méné. Elle rallie aussi des catholiques sensibles à une
action proprement politique, dans la perspective développée par Jean-Paul II à partir
des années 1990 d’une diaconie (service) de la société. Il s’agit notamment de deux
personnalités politiques : le sénateur non inscrit de l’Aveyron, Bernard Seillier et la
députée européenne MPF puis UMP (1993-2004) et conseillère régionale d’Auvergne,
Elizabeth Montfort, dont l’engagement manifeste une certaine autonomie à l’égard des
partis. Le comité de rédaction et le conseil éditorial de Liberté politique confirment la
capacité fédérative de la FSP, notamment auprès d’intellectuels catholiques sensibles
à une expression politique renouvelée du catholicisme en France : Philippe Bénéton,
professeur de science politique à l’Université de Rennes I, Henri Hude, philosophe
spécialiste de Bergson et Roland Hureaux, énarque, normalien, agrégé d’histoire et
conseiller à la Cour des comptes, proche de l’ex-RPR.
La FSP a essentiellement mené une campagne d’influence intellectuelle à
travers la revue Liberté politique. La première prise de position de la revue sur la
question de l’héritage chrétien est un éditorial de Roland Hureaux. Estimant que
l’insertion n’aurait aucune dimension normative et ne serait qu’une « évocation
littéraire des sources de la civilisation européenne », il appuie son argumentation
sur la reconnaissance de facto par la France de la mention de Dieu lorsque fut
constitutionnalisé en 1973 le préambule de la déclaration des droits de l’homme
et du citoyen, faite sous les auspices de l’Etre suprême 11. Cette demande de
reconnaissance d’une réalité historique est néanmoins restée marginale, la question
s’étant rapidement déplacée sur le terrain des valeurs capables de fonder l’UE et de
la dimension proprement politique que pourrait avoir la reconnaissance de l’héritage
chrétien. Jean-Louis Clément, maître de conférences en histoire à l’IEP de Strasbourg,
rejoue ainsi la partition du catholicisme intransigeant hostile à une démocratie
chrétienne ayant transigé avec le libéralisme. Il dénonce une construction européenne
qui, en omettant l’héritage chrétien, serait incapable de construire un ordre juridique
respectant la personne humaine, dans la logique positiviste et matérialiste qui a
présidé en fait à son élaboration 12. Il converge avec Thierry Boutet qui fait de la
reconnaissance de l’héritage chrétien le moyen de constituer une Europe spirituelle,
de créer un sentiment d’appartenance dont la cohérence et la force seraient largement
supérieures à ceux d’une unification purement juridique ou économique. Il réintroduit
ici la notion de bien commun que la politique moderne a précisément exclue du cadre
de sa réflexion en s’émancipant du catholicisme 13. Après les élections européennes
11
p. 4-5.
R. HUREAUX, « Faut-il être plus républicain que la France ? », LP, 23, juillet-août 2003,
12
J.-L. CLÉMENT, « L’enjeu politique de l’origine chrétienne de l’Europe », LP, 25, mars
2004, p. 11-16.
13
T. BOUTET, « Les deux Europe », LP, 26, juillet 2004, p. 4-6, partiellement repris comme
analyse du scrutin européen du 14 juin 2004 pour Décryptage : « Après les élections, l’Europe
comme un enfant trouvé », LP, 27, novembre 2004, p. 192-194.
202
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
de 2004, François de Lacoste-Raymondie, vice-président de la FSP, insiste également
sur la signification politique qu’aurait une telle mention : elle serait le point précis
sur lequel l’Europe pourrait enfin déterminer le sens qu’elle entend donner à son
unification. Car seul le christianisme « constitue un gage de non-dissolution dans une
vague religiosité et de préservation des fondements humanistes sur lesquels le projet
européen entend s’établir » 14.
En décembre 2003, la FSP publie finalement un argumentaire (« huit raisons
de reconnaître l’héritage chrétien dans le futur traité européen ») 15 dans lequel
elle répond aux arguments qui sont opposés à cette reconnaissance, et notamment
la laïcité française et l’adhésion de la Turquie. Estimant que la référence à l’héritage
chrétien est la seule manière de donner un sens à l’Europe en garantissant un solide
fondement aux valeurs sur lesquelles elle dit se fonder, la FSP se tient ainsi sur la
ligne néo-intransigeante du catholicisme romain lorsqu’il traite des affaires politiques
et internationales : seule la reconnaissance d’une vérité antérieure à l’ordre politique
pourra garantir la stabilité de celui-ci et la dignité des hommes. La fécondité politique
du catholicisme est ainsi réaffirmée, contre toute forme de marginalisation favorisée
par le libéralisme ou la modernité 16.
Aussi, la FSP a pris une position nettement hostile à la Constitution durant la
campagne référendaire, insistant en particulier sur l’absence de toute mention de
l’héritage chrétien qui « aurait constitué le gage d’une non-dissolution et d’une
préservation des fondements humanistes sans lesquels le projet européen se délite ».
Un numéro spécial de Liberté politique paru juste avant le vote dévalorisait la position
de la COMECE : sans autorité canonique, elle n’engageait pas l’autorité magistérielle,
et d’autant moins que l’Eglise catholique ne peut exprimer aucune préférence
institutionnelle ou constitutionnelle en faveur de la construction européenne. Tout
en soulignant la possibilité de renégocier la Constitution et l’utilité d’une crise
salutaire, la FSP estimait que l’absence de référence aux racines chrétiennes obérait
largement la signification de la charte des droits fondamentaux, car elle en permettait
une lecture positiviste et constructiviste, notamment au travers du principe de nondiscrimination que la Cour de justice européenne ne manquerait pas d’exploiter – en
vue d’accorder par exemple (même si cet argument reste à l’état implicite dans son
argumentaire) le mariage, l’adoption, voire la procréation assistée aux homosexuels.
F. DE LACOSTE-LAREYMONDIE, « Quelle Europe ? Le révélateur chrétien », LP, 26, juillet
2004, p. 49-59 (citation p. 54). On retrouve des éléments proches dans : P. DE LAUZUN, « L’Europe
et la Turquie », ibid., p. 67-80.
15
FONDATION DE SERVICE POLITIQUE, « Huit raisons de reconnaître l’héritage chrétien dans le
futur traité européen. Réponse aux principales objections », LP, 24, décembre 2003, p. 11-17.
16
Dans un sondage commandé par la FSP à l’institut BVA à la veille des élections
européennes de juin 2004, la question de la mention d’un héritage chrétien dans le texte de
la Constitution ne trouvait qu’un écho minoritaire (mais important) parmi les Français avec
49,1% d’avis défavorables et 45,9% d’avis favorables : résultats publiés dans « Les Français, la
Turquie et l’héritage européen », LP, 26, juillet 2004, p. 61-66.
14
« DISPUTATIO DEI »
203
De la même manière, un « Appel à la raison politique et au respect de l’identité
européenne » insistait sur l’importance du respect de l’héritage chrétien 17. De son
côté, Roland Hureaux s’opposait à la Constitution pour des motifs plus directement
politiques, rédigeant un manifeste avec Edouard Husson, maître de conférences en
histoire contemporaine à l’Université Paris IV et membre du comité de rédaction
de Liberté politique, que signaient des figures du « souverainisme », Jean-Pierre
Chevènement, Jacques Myard et Nicolas Dupont-Aignant, à la suite d’un colloque,
« Construire une autre Europe », tenu à la Sorbonne le 14 mai 2005.
D’autres groupes catholiques appartenant plus ou moins à la mouvance
intransigeante ou néo-intransigeante se sont mobilisés dans le même sens. Il s’agit
par exemple du Centre français pour la justice et le droit 18, actif dès la mise en
place de la Convention, dont l’« Appel pour la reconnaissance de l’âme de l’Europe »
lancé en mars 2003, largement relayé par le bimensuel de tradition intransigeante
L’Homme nouveau et la lettre de même orientation Chrétiens dans la Cité, a recueilli
douze mille signatures en France. Plus spécifiquement orientée vers la mobilisation
de la population, cette action a aussi trouvé avec Internet un relais important, par la
diffusion d’un argumentaire hostile à la Constitution s’appuyant sur des analyses du
cardinal Ratzinger (Chrétiens dans la Cité) ou des discours de Jean-Paul II insistant
sur la dimension chrétienne de l’Europe (CFJD) 19. D’autres actions eurent une
fonction davantage de relais que de prescripteurs. Citons par exemple quelques
sections des Associations familiales catholiques diffusant les appels européens ou
français (Issy-les-Moulineaux et la Polynésie française pour la pétition de la FSP,
Sarralbe pour celle du CFJD) ; la communauté nouvelle Famille de Saint-Joseph qui
mit en ligne un compte rendu du colloque de la FSP d’avril 2003, auxquels s’ajoutent
différentes actions individuelles plus isolées, celle du lieutenant de l’Ordre du SaintSépulcre, le docteur Delarue, ou celle de Joël-Benoît d’Onorio, professeur de droit
« Europe et constitution. Des catholiques s’interrogent », LP, 29 (numéro spécial),
avril-mai 2005, p. 95-99. Voir aussi les deux prises de position publiées sur le site Internet :
« Appel à la raison politique et au respect de l’identité européenne » ; « Oui ou non à l’Europe
constitutionnelle ? Note argumentaire de la Fondation de service politique ».
18
Le CFJD est né d’une initiative d’origine américaine, liée à la convergence entre
catholiques et protestants contre le libéralisme culturel et ses traductions juridiques. Pat
Robertson, fondateur de la Moral Majority et de l’American center for law and justice (ACLJ),
une association destinée à défendre la liberté religieuse et à promouvoir les valeurs chrétiennes,
est entré en contact en 1997 avec le Center for law and justice international (CLJI), organisation
catholique fondée dans un souci de défense juridique de la « culture de vie » prônée par
Jean-Paul II, ayant pris le relais d’un groupe d’avocats hostiles à la législation favorable à
l’avortement et proches des évangélistes. L’ACLJ et le CLJI décidèrent d’étendre leur combat
à l’Europe et fondèrent à Bruxelles une branche européenne ayant des filiales dans différents
pays européens, dont le CFJD. Voir le site Internet de ces différentes organisations : http:
//www.cfjd.org ; http://www.clji.org.
19
Voir : http://www.chretiensdanslacite.net.
17
204
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
public à l’Université d’Aix-Marseille III et président de l’Union internationale des
juristes catholiques 20.
En dehors de la mouvance intransigeante proprement dite, enfin, plusieurs
responsables politiques français, fortement imprégnés par le catholicisme, ont pris
position en faveur de la mention de l’héritage chrétien dans le texte de la Constitution.
Il s’agit tout d’abord de Christine Boutin, relayée par le club politique qu’elle a fondé,
le Forum des républicains sociaux. En mai-juin 2004, alors que les chefs d’Etat et
de gouvernement devaient se réunir pour entériner définitivement la Constitution,
elle tenta, sans effet, d’obtenir de la France qu’elle s’engageât à soutenir la mention
de l’héritage chrétien. Cette mobilisation prit la forme d’une première demande
officielle au président de la Convention, à la présidence et aux ministres des Affaires
étrangères de l’UE le 24 mai, puis d’une question orale au Premier ministre JeanPierre Raffarin à l’Assemblée nationale le 6 juin, suivie d’un communiqué de presse
donnant l’essentiel du contenu de la lettre adressée au président de la République
Jacques Chirac le 15 juin suivant, avec le député UMP du Val-de-Marne Richard
Dell’Agnola 21. Autre personnalité politique à s’être engagée sans pour autant faire
valoir son catholicisme : le sénateur UMP du Bas-Rhin Hubert Haenel, membre de la
Convention. Dès le mois de novembre 2002, Hubert Haenel prit position en faveur
d’une mention explicite de l’héritage chrétien ou religieux dans une contribution
aux débats de la Convention, tout en publiant dans La Croix différents articles pour
soutenir son point de vue 22.
C’est dans ce faisceau de prises de position issues de différentes fractions du
monde catholique qu’il faut restituer le travail de mobilisation transnationale qu’a
entrepris la FSP à l’occasion de la rédaction et de la négociation de la Constitution.
Voir en particulier les articles de Joël-Benoît d’ONORIO dans le journal La Croix :
« L’Europe est-elle chrétienne ? L’Europe sans Dieu ? » (3 octobre 2003) ; « Les chrétiens et
l’Europe, une interrogation » (23 mai 2005). Il n’est pas inutile de rappeler, en incidente, que les
milieux juridiques catholiques ont été eux aussi sensibles à la question de la reconnaissance de
l’héritage chrétien. Ainsi, dans la résolution finale du congrès de novembre 2003 qui s’est tenu à
Monaco, l’Union internationale des juristes catholiques (UIJC) s’est prononcée « unanimement,
avec force et conviction, en faveur d’une référence explicite, dans le préambule du futur traité de
l’Union européenne, aux racines chrétiennes de l’Europe qui ont contribué à forger l’humanisme
européen » : http://www.cathojuris.org.
21
Voir le site Internet du Forum des républicains sociaux : http://www.frs-online.org ; et le
site personnel du député Dell’Agnola : http://www.richard-dellagnola.com.
22
Voir les articles de Hubert HAENEL publiés dans La Croix : « L’épiscopat français ne
devrait-il pas, avec les représentants d’autres religions, engager une réflexion et un grand débat
sur « la laïcité aujourd’hui » » (21 février 2001) ; « La France n’a rien à gagner à se réfugier
dans une laïcité de dénégation, fermée à la reconnaissance du fait religieux » (28 novembre
2001) ; « Vers un modèle européen de laïcité ? » (2 novembre 2002) ; « Dans le cas de
l’Europe, « héritage culturel » et « héritage religieux » sont consubstantiels, et si l’Europe veut
reconstruire une identité par rapport à ses héritages, elle ne pourra le faire en mettant entre
parenthèses leur dimension religieuse » (10 juin 2004).
20
« DISPUTATIO DEI »
205
Une mobilisation catholique transnationale
Loin de se cantonner à une action française, la FSP s’est délibérément inscrite dans
une stratégie européenne par l’intermédiaire de l’une de ses administrateurs, Elizabeth
Montfort, membre du groupe PPE-DE du Parlement européen, originellement élue sur
la liste d’alliance entre le RPF de Charles Pasqua et le MPF de Philippe de Villiers.
Vice-présidente de la Convention des chrétiens pour l’Europe (CCE), réunissant des
députés européens, des universitaires, des spécialistes de la communication, Elizabeth
Montfort a très largement contribué à coordonner la mobilisation de la FSP avec celle
de la CCE. La CCE entendait en effet influencer la Convention et la conférence
intergouvernementale dans un sens explicitement « catholique », constituant un
groupe de pression de fait 23.
Fondée à Barcelone en décembre 2002, la CCE a organisé son premier colloque
en Pologne, puis un second, en association avec la FSP, à Bruxelles, au Parlement
européen, en avril 2003. Réunis pour discuter du « sens » de la construction
européenne, politiques et intellectuels, majoritairement venus d’Europe du Sud
(Espagne, Portugal, Italie, Grèce), mais aussi d’Europe francophone (France,
Belgique) et centrale (Allemagne, Bavière, Hongrie, Pologne, Slovaquie), reçurent à
cette occasion un message signé du cardinal secrétaire d’Etat Angelo Sodano, au nom
de Jean-Paul II, qui insistait, plus que sur la question de l’héritage chrétien, sur les
nécessaires garanties juridiques à apporter au statut des Eglises dans la Constitution.
Demandant entre autres choses la reconnaissance explicite de l’héritage chrétien
(« Nous demandons que soient reconnus dans le traité fondateur de l’Europe réunifiée
l’héritage commun et l’ensemble des sources dans lesquelles les citoyens puisent les
valeurs qui ont contribué à l’édification de la Communauté européenne »), le manifeste
final sera diffusé et rapidement signé par 79 députés européens, à 70% membres du
groupe PPE-DE (56), et à 40% italiens (31) – tandis que les parlementaires italiens,
irlandais, portugais et espagnols représentent les deux tiers de l’effectif, l’Allemagne
et la France sont faiblement représentées 24.
De la même manière, la FSP participa à la tentative du groupe du PPE-DE
au Parlement européen de faire insérer la mention de l’héritage chrétien dans la
Constitution. A deux reprises en effet, lors du vote du Parlement européen sur
le projet de Constitution le 24 septembre 2003, puis à la veille de la conférence
intergouvernementale de Rome le 4 décembre 2003, le groupe du PPE-DE (ou son
président, Hans-Gert Poettering) défendit un amendement visant à insérer la mention
de l’héritage chrétien dans le préambule – sans succès, une partie du groupe lui-même
ne prenant pas part au vote. Hormis une réunion de protestation organisée le 8 octobre
2003 à Bruxelles par une dizaine de députés européens, dont Elizabeth Montfort
Voir le site Internet de la CCE : http://www.eurocristians.org.
« Message de Sa Sainteté Jean-Paul II aux participants du colloque « Dieu et l’Europe »,
Cité du Vatican, 2 avril 2003 » : http://www.libertepolitique.com/public/initiatives/message_
pape.php ; Dieu a-t-il sa place en Europe ? Liberté politique et liberté religieuse dans le traité
fondateur de l’Europe réunifiée, op. cit.
23
24
206
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
qui la relaya à Paris par une conférence de presse 25, la réaction à cet échec prit
essentiellement la forme d’une pétition. La FSP en fut la promotrice en France avec un
texte intitulé « Dieu a sa place en Europe », dont la première demande était que « soit
mentionné dans le préambule du traité fondateur de l’Europe réunifiée le patrimoine
religieux de l’Europe et spécialement chrétien ». La FSP utilisa l’Internet, fit largement
appel au publipostage, et recueillit 90 000 signatures en France. Des organisations
catholiques et protestantes s’associèrent à l’opération au niveau européen (Fondation
Guilé, Advocates France, Fédération européenne des associations familiales
catholiques, Union internationale des guides et scouts d’Europe, Institut mondial
pour l’évangélisation-ICPE Mission qui mettait à disposition sur l’Internet la pétition
dans une quinzaine de langues). Des relais spécifiques apparurent, par exemple au
Portugal, où 70 000 signatures furent recueillies, tandis que des laboratoires de pensée
et des associations civiques catholiques relayaient l’appel dans leur pays (en Italie
Fatti Sentire, en Espagne Hazteoir) 26.
Cette mobilisation suivit le rythme de la conférence intergouvernementale et
la présidence italienne de l’UE permit d’accentuer la pression sur les responsables
politiques, dans la mesure où Silvio Berlusconi était relativement favorable à la
mention de l’héritage chrétien (pour des raisons de relations avec le Saint-Siège, de
politique intérieure et d’équilibre au sein de sa coalition et de son parti, Forza Italia).
La pétition de la CCE fut remise au gouvernement italien en plusieurs étapes. Le
18 novembre 2003, le ministre italien des Affaires européennes, Rocco Buttiglione,
reçut la pétition de la CCE, déjà signée par 400 000 personnes, des mains des
eurodéputés engagés dans cette mobilisation, dont Elizabeth Montfort et Mario Mauro
(PPE Italie) – qui demandèrent à cette occasion à rencontrer Silvio Berlusconi. Le
10 décembre, ce fut Gianfranco Fini, vice-président du Conseil, qui les reçut. Mettant
en avant la signification civique de son acte, utilisant le droit de pétition européen
prévu par la Constitution avant même son insertion dans le droit européen, la CCE
poursuivit la mobilisation durant tout le premier semestre 2004, toujours animée par
Elizabeth Montfort (et matériellement organisée par Marie-Claire Bonavia, membre
du service de presse du groupe PPE-DE). Au total, cette pétition recueillit plus d’un
million de signatures : 750 000 en avril, 1 000 000 en mai, 1 150 000 au moment
du sommet de juin qui devait finalement adopter la Constitution et définitivement
abandonner la mention de l’héritage chrétien, 1 300 000 à l’automne. Bien que
différentes initiatives aient suivi (notamment au sein du Parlement européen) afin que
25
Voir le site Internet : http://www.europedebat.org; et : « L’héritage chrétien. Réunion
parlementaire pour soutenir la référence dans le nouveau traité constitutionnel », News Press,
2 octobre 2003 ; N. SENÔZE, « Les Eglises mènent campagne pour l’héritage chrétien de l’Europe »,
La Croix, 2 octobre 2003, p. 16 ; T. FERENCZI, « Des députés de droite « mobilisent » pour la
reconnaissance de l’« héritage chrétien » de l’Europe », Le Monde, 13 octobre 2005, p. 5.
26
Voir les sites Internet : http://www.icpe.org ; http://www.referencia-cristianismo.org ;
http://www.stranocristiano.it ; http://www.hazteoir.org. L’Institut mondial pour l’évangélisation
– ICPE Mission est une branche de la Glory of God International Covenant Community,
communauté maltaise d’origine charismatique.
« DISPUTATIO DEI »
207
les Etats qui le désiraient puissent inclure une référence à l’héritage chrétien ou à Dieu
dans leur acte de ratification, cette mobilisation se solda par un échec.
Le choix de l’action politique directe par certaines organisations catholiques
françaises, et particulièrement par la FSP, peut être éclairé par une analyse historique
de longue durée. Comment, en effet, expliquer le renouveau d’une forme de défense
religieuse, d’action politico-civique, qui, depuis la condamnation de l’Action
française par le Vatican à la fin des années vingt, avait été supplantée par d’autres
modalités d’engagement catholique en politique, dans la démocratie chrétienne
ou le marxisme ? Comment expliquer le renouveau de cette tradition défensive
politiquement marginalisée depuis les années trente, notamment sa branche
intransigeantiste, hostile à la République, qui entend obtenir l’application du droit
public ecclésiastique en France (la reconnaissance de l’origine divine du pouvoir,
la loi naturelle comme soubassement de la législation civile, le culte public à Dieu)
tout en l’associant à un nationalisme catholique exaltant la France « fille aînée de
l’Eglise », bref la seule tradition qui entend en fait mener un combat politique au nom
de revendications spécifiquement catholiques ?
Lorsque Pie XI imposa, avec la condamnation de l’Action française, le ralliement
effectif à la République et la substitution de la subversion sociale à la submersion
politique, elle se coula dans ce qui demeurait de la défense religieuse vécue sur le
mode de l’action civico-politique (la Fédération nationale catholique du général de
Castelnau), s’occulta en attendant des jours meilleurs ou vécut dans la dissidence
maurrassienne jusqu’en 1939. Si Vichy fut une opportunité partielle, son échec
conduisit à vivre la politique de manière apocalyptique, par exemple lors de la guerre
d’Algérie, période pendant laquelle les intransigeantistes sont tactiquement proches
des nationalistes d’extrême-droite. Très actifs dans les années soixante-dix, avec la
candidature de Jean Royer à la présidentielle de 1974 (à travers la mobilisation de
l’Office international des œuvres de formation civique et d’action doctrinale selon le
droit naturel et chrétien, l’ancienne Cité catholique), ralliés au Front national dans les
années quatre-vingt (notamment autour de Bernard Antony et de son Centre André
et Henri Charlier), les intransigeantistes se trouvent néanmoins marginalisés au sein
d’un mouvement politique hétérogène et discrédités au sein du catholicisme. A bien
des égards, les années quatre-vingt-dix ouvrent une nouvelle période qui voit revivre
une figure de l’engagement catholique en politique oubliée depuis les années soixante,
néo-intransigeante, romaine, clairement inscrite à droite, mais sans nationalisme, dont
la FSP est l’une des incarnations, et dont le combat pour une Europe chrétienne a
servi de manifestation et de ralliement. Certes, la mouvance néo-intransigeante reste
marginale, à la fois au sein du catholicisme et en politique, elle est partagée entre
différentes sensibilités de droite, le FN, le MNR, le MPF de Philippe de Villiers,
voire l’UMP ou l’UDF ; certes, le combat pour la mention de l’héritage chrétien
dans la Constitution n’était que l’une des facettes d’une hostilité plus générale à
la construction européenne en tant que telle, et il s’est soldé par un échec au goût
amer pour certains (comme Elizabeth Montfort ou Georges Berthu) 27, mais cette
Voir : G. BERTHU, « La constitution européenne est-elle un instrument d’avenir »,
E. MONTFORT, « Le projet de traité constitutionnel et l’avenir de l’Europe », LP, 28, février
2005, p. 55-74 et 87-92.
27
208
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
mobilisation a permis la constitution de nouveaux réseaux transnationaux et l’usage
d’un répertoire d’action collective inhabituel dans le monde catholique. Au point,
peut-être, d’influencer réellement le vote catholique en France, moins favorable à la
Constitution de 2005 qu’au traité de Maastricht de 1992, la Bretagne, l’Alsace et la
Lorraine ayant perdu un nombre important de « oui » 28.
C. YSMAL, « La fin du socialo-catholicisme », Le Figaro, 31 mai 2005 ; J. ANCIBERRO,
« Le vote catholique existe-t-il ? », Témoignage chrétien, 9 juin 2005 ; F SALMON, « Un lien
souvent évident unit le « oui » et le vote catholique », La Croix, 2 juin 2005, p. 4 ; I. DE GAULMYN,
M. DE SAUTO, « Le « oui » des catholiques à l’Europe a été saisi par le doute », ibid., p. 3 ;
J. FOURQUET, L. RAVENEL, M. BUSSI, C. COLANGE, « Au-delà d’un « vote de classe » : la permanence
de spécificités régionales », in A. LAURENT, N. SAUGER (dir.), « Le référendum de ratification du
traité constitutionnel européen : Comprendre le « Non » français », Les cahiers du Cevipof, 42,
juillet 2005, p. 110-120. Et, pour des données statistiques : La Vie, 6 juin 2005 (sondage sortie
des urnes réalisé par le CSA).
28
Une autre Europe est-elle possible ?
Les altermondialistes français et la Constitution :
les conditions d’une mobilisation ambiguë
Eric AGRIKOLIANSKY
Les mouvements qui revendiquent le label « altermondialiste » 1 ont joué un
rôle de premier plan dans la campagne pour la ratification de la Constitution. Cet
engagement ne surprend guère, d’ailleurs, tant il paraît aller de soi : la construction
européenne ne constitue-t-elle pas une des meilleures incarnations du caractère antidémocratique des organisations inter- et/ou supra-nationales dont les militants antiglobalisation dénoncent les dérives ? N’est-il pas normal qu’un mouvement qui se
donne à voir comme transnational place les questions européennes au cœur de ses
préoccupations et fasse de la campagne pour le référendum le point d’orgue de son
action ? Et ce d’autant plus que le niveau européen constitue aujourd’hui l’un des
pôles principaux de développement de la nébuleuse altermondialiste, notamment à
travers l’organisation des Forums sociaux européens et l’objectif de développer un
« mouvement social européen ».
Les commentateurs ont d’ailleurs presque unanimement souligné l’importance
de l’engagement des altermondialistes dans la campagne, au risque souvent d’en
masquer les ambiguïtés. Partisans du « oui » et militants du « non » semblent en effet
avoir trouvé dans l’image des « alters » en campagne l’adéquate représentation de ce
qu’ils célébraient (une troupe festive de « jeunes » militants d’une autre Europe) ou
abhorraient (les défenseurs frileux des logiques nationales). Or, force est de constater
que l’engagement de la nébuleuse altermondialiste fut moins naturel et unanime
que ne le laissent penser ces discours enchantés. Certes, les figures individuelles et
1
Que nous désignerons ici par commodité de langage comme : mouvements
« altermondialistes », « anti-globalisation » (au sens anglo-saxon de mondialisation économique
et financière), ou encore, et tout simplement « alter ».
210
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
collectives les plus visibles du mouvement prirent nettement position pour un « non
de gauche » : les dirigeants de l’Association pour la taxation des transactions pour
l’aide aux citoyens (ATTAC), José Bové et Le Monde diplomatique en sont autant
d’exemples. Mais la nébuleuse « alter » est complexe et éclatée et de nombreuses
voix dissidentes se firent entendre. En témoignent la bruyante campagne pour le
« oui » de certains journaux (comme Charlie Hebdo, et son éditorialiste Philippe Val,
ou encore Alternatives économiques) et d’intellectuels ou de juristes (tels Monique
Chemilier-Gendreau 2, Yves Sintomer 3 ou Jürgen Habermas 4), ou, dans l’autre
sens, l’absence de prise de position, et a fortiori de participation à la campagne, des
organisations d’aide au développement ou de « solidarité internationale » 5. La prise
de position en faveur du « oui » de l’une des figures intellectuelles les plus connues
et célébrées de la nébuleuse altermondialiste,Tony Negri, illustre bien que le refus de
la Constitution n’allait pas de soi pour les organisations altermondialistes, et que la
radicalité révolutionnaire peut très bien s’accommoder de l’utopie européenne 6.
La nébuleuse altermondialiste, comme bon nombre d’autres secteurs ou
organisations (partis, syndicats, etc.), fut donc profondément divisée par les débats
suscités par le référendum. Ne doit-on voir dans ces hésitations qu’un simple avatar
des tensions structurelles que révéla la campagne référendaire dans l’ensemble du
champ politique, la nébuleuse altermondialiste ne constituant finalement qu’un
témoin parmi d’autres des lignes de fracture plus profondes de l’espace politique
dans son ensemble ? Ce serait dénier l’importance et la spécificité de l’enjeu
européen pour un mouvement qui tente justement de se construire au-delà de l’espace
national, en intégrant les enjeux internationaux. Ces divisions manifestent plutôt les
Le Monde, 14 mai 2005.
Mouvements, 38, 2005.
4
Le Monde, 2 mai 2005.
5
Ces divers groupes, fédérés au sein du Centre de recherche et d’information pour le
développement (CRID), et qui jouent un rôle central en France dans la mouvance « alter »
depuis ses origines, furent confrontés à des tensions qui les incitèrent à ne pas publiciser leurs
débats. Partagés, par exemple, entre des systèmes de positions devenant incompatibles, d’un
côté la participation à ATTAC, de l’autre, la proximité avec les mouvements chrétiens de
solidarité internationale, leurs représentants préférèrent la plupart du temps déclarer la question
de la Constitution hors sujet. Certains prirent tout de même position, à titre personnel, révélant
alors des clivages notables : le secrétaire général du Comité catholique contre la faim et pour
le développement (CCFD), Jean-Marie Fardeau, s’exprimant par exemple en faveur de la
Constitution, alors que Gustave Massiah, actuel président du CRID (dont le CCFD est l’un des
membres actifs) soutenait activement le « non ».
6
Intellectuel célébré lors des événements altermondialistes comme l’un des théoriciens
de la nouvelle contestation (notamment pour sa contribution à une théorie des « multitudes »
en lutte contre l’« Empire »), T. Negri a soutenu le « oui » à la Constitution considéré par
lui comme un moyen de parvenir au dépérissement de la forme accolée traditionnellement
au capitalisme : l’Etat-nation (voir Libération du 13 mai 2005). La revue Multitudes et son
directeur, Y. Moulier-Boutang, prirent également parti pour le « oui » (voir Libération, 12 mai
2005).
2
3
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
211
tensions qui structurent des mobilisations qui tentent de se construire dans un espace
transnational encore très faiblement objectivé, et dont rien ne dit qu’il émergera un
jour. Pour saisir cela, un retour en arrière s’impose. En relisant à la lumière de la
campagne des données recueillies lors d’une enquête réalisée lors du Forum social
européen (FSE) de 2003, on saisit mieux la portée et la complexité de la question
européenne au sein de la nébuleuse altermondialiste. Contre la force aveuglante de
l’évidence, les questions européennes ne semblent en effet pas centrales aux yeux
de la grande majorité des militants altermondialistes, même si elles sont portées par
une partie de leurs représentants. Du coup, l’engagement particulièrement actif dans
la campagne fut surtout le fait d’une fraction du mouvement (incarnée par ATTAC)
et reflète moins l’« ordre des choses », par exemple l’émergence d’une hypothétique
« société civile européenne » générée par l’accroissement des opportunités d’action
politique communautaire ou par la « transnationalisation » des sociétés européennes,
qu’un ensemble circonstanciel de facteurs qui ont constitué la campagne référendaire
en fenêtre d’opportunité pour certains acteurs de l’altermondialisme français. Si la
Constitution fut un point de fixation et de convergence des anticipations pour les
différentes fractions de la nébuleuse altermondialiste française, c’est que la période
2004-2005 constituait un moment de crise pour ces militants, tant dans l’espace
européen que dans le cadre national. Le référendum intervint alors comme une
occasion particulièrement propice pour renouveler les formes d’action et réduire, au
moins temporairement, ces tensions.
L’Europe, un enjeu lointain ?
L’enquête réalisée lors du Forum social européen qui s’est tenu à Paris et dans
plusieurs communes limitrophes à la fin de l’année 2003 permet de comprendre
l’engagement altermondialiste dans la campagne référendaire, dans son intensité,
mais aussi dans ses ambiguïtés 7. L’enquête était constituée d’un questionnaire
sociographique et d’une série d’observations du processus de préparation de
l’événement par le Comité d’initiative français (CIF) 8. L’analyse de la situation en
Cette enquête a été réalisée dans le cadre du GRAL (Groupe de recherche sur
l’altermondialisme) animé par Isabelle Sommier et rattaché au CRPS qui réunit plusieurs
dizaines de chercheurs et de doctorants. Les résultats de cette enquête ont été publiés dans :
E. AGRIKOLIANSKY, I. SOMMIER (dir.), Radiographie du mouvement altermondialiste, Paris, La
Dispute, 2005.
8
La structure organisationnelle des Forums sociaux européens est duale : d’une part,
une assemblée européenne regroupe toutes les organisations engagées dans le mouvement
altermondialiste et constitue l’instance décisionnaire s’agissant des grandes orientations
stratégiques ; d’autre part, un comité national d’initiative mis en place dans le pays, chaque
année différent, qui accueille le FSE est chargé d’organiser concrètement l’événement. Le
Comité d’initiative français s’est doté d’un secrétariat d’organisation, qui s’est rapidement
imposé comme l’instance décisionnaire centrale, regroupant les représentants des organisations
les plus précocement intéressées et les plus investies dans la préparation de l’événement, parmi
lesquelles ATTAC, des organisations de solidarité internationale, telle que le CRID, des syndicats
comme SUD ou le G10, mais aussi la CGT et la FSU ou encore la Ligue des droits de l’homme
7
212
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
2003 permet d’évaluer le degré d’intéressement et d’investissement des participants
au FSE dans les questions européennes, et ce dans une conjoncture « froide ». Or, ces
données montrent qu’au-delà d’une apparente centralité les questions européennes
sont essentiellement promues par un noyau d’entrepreneurs centraux sans pour autant
mobiliser les participants à cet événement altermondialiste, généralement hostiles,
mais surtout indifférents aux enjeux de la construction européenne.
L’Europe au cœur du discours : une apparente centralité
Certes, un rapide panorama du programme du FSE et des attitudes des participants
à l’égard des questions européennes laisse d’abord penser de manière trompeuse que
l’Europe a bien été, dès 2003, au cœur de l’agenda des militants altermondialistes.
En premier lieu parce que le programme du FSE place les questions européennes
au cœur des débats qui structurent l’événement. Ainsi, dès la fin de l’année 2002, la
question de l’Europe est avancée par plusieurs entrepreneurs centraux de mobilisation
comme l’axe autour duquel doit s’enrouler le programme de la manifestation.
Dans un courrier électronique aux membres du secrétariat d’organisation du CIF
daté du 16 décembre 2002, Pierre Khalfa (qui en est l’un des membres français les
plus actifs) 9 souligne, après avoir rappelé que la structure du programme du FSE
reflète « des choix et des priorités politiques » (« les Italiens » ayant choisi de se
focaliser sur la guerre lors du premier FSE de Florence en 2002), que : « Si nous
considérons Florence comme le début d’un processus qui vise à affirmer la nécessité
et la possibilité d’une autre Europe, nous devons faire en sorte que Paris-Saint-Denis
permette d’effectuer une avancée significative sur ce point. […] C’est pourquoi il (le
programme) pourrait être structuré à partir de la question « Quelle Europe voulonsnous ? ». Ce qui pourrait par exemple se décliner en plusieurs items structurants :
Une Europe pour la paix et la solidarité […], Une Europe démocratique […], Une
Europe pour le développement durable […]. L’intérêt de ce type de présentation est
qu’il pousse à ne pas se contenter de la critique plus que jamais nécessaire, mais
aussi à discuter des alternatives et, cela étant, positionner le FSE comme étant le lieu
central où elles se construisent. Cela nous permet donc de répondre par avance à ceux
qui nous attaquent sur le mode « vous ne proposez rien » ». L’Europe doit donc être
(LDH). Voir : I. SOMMIER, « Produire l’événement : logiques de coopération et conflits feutrés »,
in E. AGRIKOLIANSKY, I. SOMMIER (dir.), Radiographie du mouvement altermondialiste, op. cit.,
p. 19-44.
9
Syndicaliste, membre de la direction nationale du G10 solidaire, ancien secrétaire fédéral
de SUD, P. Khalfa siège au bureau d’ATTAC, dont il a été l’un des membres fondateurs, et
appartient au conseil scientifique de l’association. Il fut l’un des militants les plus impliqués dans
la préparation du FSE, tâche à laquelle il se consacra pratiquement à plein temps durant un an.
Tant la précocité de son engagement altermondialiste que l’importance qu’il revêt continûment
depuis 1999 désignent P. Khalfa comme l’exemple idéal-typique de « l’entrepreneur central
de mobilisation » qui fait de l’altermondialisme l’essentiel de son activisme militant et qui se
trouve en situation de penser la nébuleuse comme un tout dont il aurait à définir les stratégies
et à préserver les intérêts.
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
213
au cœur du programme et ce, en particulier, pour favoriser le développement d’un
mouvement social à l’échelle européenne dont les altermondialistes seraient le centre.
Comme le souligne toujours P. Khalfa : « Le FSE est issu d’un mouvement mondial
mais nous avons une responsabilité particulière en Europe. On ne peut opérer une
simple duplication du FSM [Forum social mondial] ou du FSE de Florence. L’objectif
est de faire du FSE un point d’appui pour le mouvement social européen » 10. Dans
ce cadre, on comprend que la valeur attribuée au thème de l’Europe ne s’énonce pas
en termes idéologiques ou normatifs, mais plutôt stratégiques. Il s’agit de placer
au centre du discours public du mouvement altermondialiste un cadre cognitif sur
lequel peut se construire un mouvement européen de mobilisation : or quel meilleur
thème que la construction européenne pour cela ? Ce mot d’ordre semble recevoir un
accueil plutôt favorable puisqu’il est repris intégralement comme base de travail par
le « groupe programme » 11 qui est mis en place dès la fin du mois de décembre, puis
entériné par les différentes instances décisionnaires françaises et européennes. Dès
février 2003, les grandes lignes du programme sont fixées. Elles s’articulent à une
question centrale : « Quelle Europe voulons-nous ? » et se déclinent en cinq axes dans
lesquels la référence aux enjeux européens domine largement 12.
Thème considéré comme susceptible de donner une consistance à un
« mouvement social européen » permettant d’élaborer concrètement des alternatives
positives, la construction européenne est ainsi placée au cœur de la réflexion des
militants altermondialistes en tant que priorité politique du FSE. Pourtant, à y regarder
de plus près, la place qu’occupe l’enjeu européen dans le déroulement final de la
manifestation semble bien plus secondaire et marginale que ne le laissait supposer
l’enthousiasme initial. Si l’Europe est effectivement au cœur du programme, on parle
en réalité peu des questions européennes au cours du FSE, qui n’intéressent guère ni
les organisations participantes ni les militants eux-mêmes.
10
P. KHALFA, compte rendu de la réunion du groupe programme européen, Genève,
28 février 2003.
11
Dans les premiers mois du processus de préparation, des groupes de travail thématiques
(« programme », « organisation ») sont constitués. Composés des représentants d’associations
qui participent au CIF et au secrétariat d’organisation, selon le principe du volontariat et de la
disponibilité, le groupe programme à la charge de définir de manière consensuelle les grands
axes des débats qui structureront le FSE.
12
Les cinq axes sont : 1) Contre la guerre pour une Europe de la paix, de la justice, de
la solidarité et ouverte au monde ; 2) Contre le néolibéralisme, contre le patriarcat, pour une
Europe des droits, sociale et démocratique ; 3) Contre la logique du profit, pour une société de
justice sociale, écologiquement soutenable et pour la souveraineté alimentaire ; 4) Contre le
processus de marchandisation, pour une Europe démocratique de l’information, de la culture
et de l’éducation ; 5) Contre le racisme, la xénophobie et l’exclusion, pour l’égalité des droits,
le dialogue des cultures, pour une Europe accueillante aux migrant(e)s, aux réfugié(e)s, aux
demandeur(euse)s d’asile.
214
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Un programme en trompe-l’œil
Plusieurs indices manifestent bien cela. Le premier concerne le degré
d’appropriation des enjeux européens dans la mise en œuvre effective du programme.
Les axes proposés ne sont en fait que des cadres généraux pouvant être déclinés en
thèmes concrets de « séances plénières ». Mais il existe aussi des séances plénières
« hors thèmes » qui doivent, aux yeux des organisateurs, permettre d’aborder des
questions régionales non européennes (l’Irak, la Tchétchénie, la question kurde, etc.)
ou des questions transversales (les handicapés, les droits de l’enfant, les questions de
santé, l’urbain et le local, etc.). De surcroît, les séances plénières ne constituent qu’un
pan du FSE qui repose aussi, et surtout, sur plusieurs centaines de « séminaires »
et d’« ateliers » organisés, sans contrainte thématique, par les organisations
participantes 13. Or, la place de l’enjeu européen décroît fortement lorsqu’on passe du
niveau des déclarations programmatiques à celui de l’appropriation pratique.
S’agissant d’abord des plénières, la place accordée à l’Europe se réduit en fait à
la portion congrue. Sur les trente et un débats organisés durant les trois jours du FSE
autour des axes principaux (chaque axe se déclinant en cinq ou six séances plénières
de débat), seuls huit (soit un quart) abordent explicitement l’Union européenne,
les politiques européennes ou les questions liées à la construction européenne. Des
vingt-cinq séances plénières « hors thèmes » prévues, seules six sur vingt-six (soit
un tiers) abordent un enjeu européen. Si on considère l’ensemble des cinquante-six
plénières, le niveau général d’« européanisation » des débats est donc de l’ordre de
moins d’un tiers. On perçoit ici le décalage entre les objectifs politiques affichés par
les entrepreneurs de la mobilisation, qui visent à faire de l’Europe le thème central
de la manifestation, et la place qui lui est réellement accordée au cours des débats.
Cette absence relative d’intérêt résulte principalement du faible investissement
pratique des militants et des organisations « alter » dans les questions européennes.
Si chacun convient qu’il faut placer l’Europe au cœur du FSE, rares sont les groupes
ou les acteurs qui sont susceptibles de s’investir sur le sujet. L’examen des thèmes
de séminaires organisés parallèlement aux conférences plénières le confirme.
Proposés librement par les organisations parties prenantes de l’événement (sans
qu’un programme commun soit préalablement défini), 262 séminaires ont été validés
par le Comité d’initiative français. L’analyse des thèmes qui y sont abordés donne
une bonne image de l’importance spontanément accordée à l’enjeu européen par
les organisations participantes au FSE, et ce au-delà d’une stratégie centralisée de
hiérarchisation des enjeux 14. Parmi les titres de séminaires 15, on en dénombre
13
Sur l’architecture complexe des espaces de débat au sein du FSE, voir : E. AGRIKOLIANSKY,
D. CARDON, « Un programme en débats : forum, formes et formats », in E. AGRIKOLIANSKY,
I. SOMMIER (dir.), Radiographie du mouvement altermondialiste, op. cit., p. 45-74.
14
Les propositions de séminaires relèvent de stratégies différentes, qui reflètent l’insertion
des organisations participantes dans des secteurs spécifiques. Les syndicats proposent des
séminaires qui portent plutôt sur la question du travail, des droits économiques et sociaux ou
des services publics, voire, pour les syndicats d’enseignants, de l’éducation ; les organisations
écologistes sur les enjeux environnementaux ; les organisations de migrants sur les conditions
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
215
ainsi 95 qui comprennent les items « Europe » et/ou « européen-ne(s) », soit environ
36%. Cette proportion doit néanmoins être appréciée à la lumière de la polysémie de
l’item retenu : parler d’Europe ou, plus exactement, employer les termes « Europe »
ou « européen-ne(s) » dans un titre de séminaire n’implique pas forcément de faire
référence à l’Union européenne, aux institutions ou aux politiques qui s’y rattachent,
ni même à la construction européenne. Dans de nombreux cas, le sens du mot Europe
peut être purement géographique et servir à désigner un ensemble de pays, sans que
la dimension politique soit présente 16. Ce sens géographique domine dans 25% des
titres de séminaires comprenant les mots « Europe » ou « européen-ne(s) ». Si l’on
convient d’éliminer ces cas, dans lesquels l’Union européenne n’est pas visée, la
proportion de séminaires qui traitent de l’Europe (au sens de construction européenne)
n’est alors que de l’ordre de 27%.
Une indifférence hostile : les militants et l’Europe
Moins d’un tiers des débats organisés dans le cadre du FSE abordent donc
réellement les questions européennes. Si ce décalage entre unanimité de départ et
investissements pratiques est particulièrement frappant, qu’en est-il des attitudes des
militants ? Les résultats de l’enquête par questionnaire réalisée sur les participants
au FSE redoublent le constat 17 : si les institutions de l’UE semblent focaliser les
critiques, cet unanimisme s’estompe lorsqu’on interroge les participants sur la
hiérarchie des enjeux qu’ils privilégient ; les questions européennes apparaissent alors
comme des préoccupations secondaires.
d’accueil et de séjour, l’asile, le racisme, etc. Bref, les séminaires constituent un espace d’expression
des spécificités et des spécialisations des organisations qui participent à cette nébuleuse hétérogène
de l’altermondialisme.
15
Dans cet espace très concurrentiel que constitue le champ multi-organisationnel de
l’altermondialisme, qui, durant le FSE, prend la forme d’une « course au public » confronté
à une offre pléthorique, les organisateurs de séminaires accordent une attention particulière
au titre de leur débat : d’une part, parce que le titre constitue la seule partie visible (avec les
noms des intervenants) susceptible d’attirer l’attention du public ; d’autre part, parce que, dans
cet espace en construction, les mots sont primordiaux pour définir son identité et sa position
par rapport aux autres, à travers ce qui distingue et ce qui rassemble. Même si ces titres sont
particulièrement longs, précis et détaillés, il serait pourtant naïf de prétendre qu’ils résument à
eux seuls le contenu des débats. Néanmoins, dans la mesure où il n’existe pas de retranscription,
même partielle, de ceux-ci, l’analyse des intitulés donne à voir les stratégies de mise en scène
publique par les organisations de leur rapport à l’Europe.
16
Par exemple, les séminaires suivants accordent au mot Europe un sens pour l’essentiel
géographique : « Les personnes d’ascendance africaine en Europe : enjeux, stratégies et
perspectives » ; « La situation des jeunes dans le monde du travail en Europe : conquérir de
nouveaux droits pour lutter contre la précarité » ; « Les Juifs d’Europe face au conflit israélopalestinien. Quel apport ? Quel rapport ? Peuvent-ils favoriser le dialogue ? ».
17
L’enquête réalisée par le GRAL comprenait un volet quantitatif particulièrement
intéressant de ce point de vue. Sur la base des 2 198 questionnaires remplis par les participants,
pour la grande majorité Français, nous disposons d’une source très riche d’informations sur les
profils sociaux et politiques de ceux qui se reconnaissent dans le label « altermondialiste » ou
qui sont, au moins, susceptibles de participer à un événement comme le FSE.
216
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
« Pour chacune des autorités, organisations et groupes suivants, dites-nous le degré
de confiance que vous leur accordez pour faire avancer vos revendications »
Autorités municipales
Autorités régionales
Autorités nationales
Autorités européennes
ONU
Partis politiques
Syndicats
Associations, groupes
de citoyens
ONG
Très confiant/
Plutôt confiant
Plutôt pas/
Pas confiant
Indécis/NSP/SR
40,0%
20,0%
10,5%
15,5%
29,0%
21,0%
53,0%
84,0%
46,5%
63,5%
74,5%
70,0%
56,0%
65,5%
34,0%
7,5%
13,5%
16,5%
15,0%
14,5%
15,0%
13,5%
13,0%
8,5%
70,0%
16,5%
13,5%
Si l’on interroge les participants sur leur attitude à l’égard de différentes
institutions, force est d’abord de constater le haut niveau de défiance dont font
l’objet les institutions européennes : 70% des participants interrogés se déclarent
« plutôt pas » ou « pas du tout » confiants dans les autorités européennes « pour
faire avancer leurs revendications ». Par ailleurs, seuls 15,5% se déclarent « très
confiants » (2%) ou « plutôt confiants » (13,5%). Il faut souligner que cette attitude de
défiance à l’égard des institutions politiques communautaires n’est pas un fait isolé.
A l’exception des autorités municipales, aucune autorité publique ne fait l’objet d’un
jugement positif. Il faut cependant remarquer que le jugement porté sur l’Europe est
particulièrement tranché : si l’on hiérarchise les institutions en fonction de ce « score
de confiance », les institutions européennes arrivent avant-dernières, juste devant les
autorités nationales qui concentrent les critiques, mais derrière les autorités régionales
ou encore l’ONU. Si les organisateurs du FSE ont choisi de centrer le programme sur
l’Europe, c’est donc bien que les institutions européennes font l’objet d’un jugement
critique très largement partagé par les participants.
Peut-on cependant apporter crédit à ces déclarations d’opinions, compte tenu des
problèmes méthodologiques que pose le recueil de telles « préférences » ? Oui, mais
à condition de rappeler l’ambiguïté de la question posée (et donc l’hétérogénéité des
réponses apportées), de ne pas considérer que ce type de questionnaire enregistre des
opinions préconstituées et stables qui seraient génératrices de choix pratiques, mais
constitue une occasion pour les répondants, saisis à un moment de fort engagement
et d’intense construction du sens de leur engagement, de se donner à voir en tant que
« militant altermondialiste ». De sorte que ce que mesure le questionnaire, ce sont
moins des dispositions ou des opinions structurées (et comparables) que des stratégies
de « mise en scène de soi comme militant ». Il devient alors tout à fait significatif
de constater que l’Europe représente un pôle d’identification négative qui constitue
un appui pour construire une identité commune à travers la définition d’adversaires
communs. Et ce d’autant plus que dans les réponses les associations et groupes de
citoyens et dans une moindre mesure les syndicats voire les partis jouissent d’un
statut symétriquement positif, incarnant par métonymie ce en quoi les « alter » et
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
217
leurs porte-parole se mettent inlassablement en scène (dans les médias notamment) :
une « société civile transnationale » en marche pour reconquérir la participation
démocratique perdue au profit d’opaques instances supranationales.
Cette interprétation est confirmée par les variations de l’attitude critique en
fonction du degré d’implication dans la nébuleuse altermondialiste. Si l’attitude
critique à l’égard des institutions européennes reflète les appartenances politiques
et idéologiques spécifiques des participants 18, elle traduit aussi et surtout le degré
de politisation et d’engagement protestataire. Ainsi, parmi ceux qui déclarent parler
« rarement » de politique avec leurs amis, 26% se disent « très ou plutôt confiants »
dans les institutions européennes « pour faire avancer leurs revendications », contre
15% pour ceux qui disent en parler « très souvent ». De la même manière, on trouve
36,5% de « très ou plutôt confiants » chez ceux qui n’ont jamais participé à une
manifestation, contre 17% pour ceux qui en ont déjà eu l’expérience ; ou encore
35,5% de « très ou plutôt confiants » chez ceux qui n’ont jamais fait grève, contre
15% pour ceux qui ont déjà fait grève. Plus l’engagement militant est intense, plus la
disponibilité d’un schème de classement rejetant l’Europe paraît donc grande. De plus,
c’est lorsque augmente le degré d’engagement dans les événements altermondialistes
en général et dans le FSE en particulier que la défiance à l’égard de l’Europe est la plus
fréquente : parmi ceux qui déclarent, par exemple, avoir participé au contre-sommet
du G8 à Evian en juin 2003 ou à la manifestation du Larzac de l’été 2003, seuls 11%
et 10% (respectivement) se disent « très ou plutôt confiants » dans les institutions
européennes, contre 22% et 21% pour ceux qui n’y ont pas participé.
Le degré d’engagement dans l’événement FSE 2003 lui-même semble
déterminant. Une telle manifestation peut, en effet, faire l’objet d’usages multiples,
de la simple visite de curiosité à un engagement de plusieurs jours, impliquant la
participation à une pluralité d’événements. Or, la propension à produire une réponse
connotée négativement à l’égard des institutions européennes reflète l’intensité
de cette participation, confirmant en cela notre hypothèse : 30% de ceux qui ne
restent qu’un seul jour au FSE se déclarent « très ou plutôt confiants » dans les
institutions européennes, contre 17% de ceux qui y participent plusieurs jours. De
même, 28% de ceux dont la participation se limite au fait d’assister aux débats se
déclarent « très ou plutôt confiants » contre 16% de ceux qui sont aussi engagés
dans d’autres actions (manifestation finale, assemblée des mouvements sociaux,
etc.). Enfin, une dernière question offrait la possibilité aux répondants de déclarer
un niveau « d’identification » au mouvement altermondialiste (« Vous identifiez-vous
au mouvement altermondialiste ? »). Or, 15,5% seulement de ceux qui déclarent
s’identifier au mouvement se déclarent « très ou plutôt confiants » dans les institutions
européennes, contre 31% de ceux qui déclarent ne pas s’identifier.
18
Les « croyants », pour l’essentiel des catholiques, sont plus fréquemment (30%) « très
ou plutôt confiants » que les non-croyants (15%). De la même manière, le positionnement sur
l’échelle droite-gauche est un facteur important : 7% de ceux qui se classent en 1 (extrême
gauche) sur l’échelle droite-gauche se déclarent confiants dans les institutions européennes
contre environ 30% de ceux qui se classent en 3.
218
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Tout concourt donc à montrer que le jugement négatif porté sur l’Europe traduit
le degré de politisation, mais surtout le degré d’immersion dans la nébuleuse des
« alters ». Non seulement parce que la défiance à l’égard des institutions européennes
manifeste l’incorporation par les militants d’un discours largement diffusé au sein
de cette mouvance ; mais aussi et surtout parce que ce jugement négatif joue le
rôle d’un marqueur identitaire que mobilisent ceux qui se reconnaissent comme
altermondialistes pour mettre en scène leur identité publique lorsqu’ils sont sollicités
par un chercheur. D’une certaine façon, plus on se reconnaît comme altermondialiste,
plus il va de soi qu’on rejette les institutions européennes identifiées comme
l’adversaire du mouvement.
Cette logique de mise en scène de l’identité, n’implique cependant pas
que l’Europe constitue autre chose qu’un label aisé à mobiliser en situation de
présentation de soi ; une sorte d’implicite commun, d’autant plus efficace qu’il reste
justement implicite. C’est ce que confirme en second lieu le fait que dans l’enquête
les enjeux européens ne paraissent pas primordiaux aux participants interrogés. Il était
ainsi demandé aux répondants de se prononcer sur l’importance accordée à différents
enjeux. La distribution des réponses confirme en effet très largement que l’Europe,
même si elle focalise les critiques, semble être une préoccupation secondaire pour la
grande majorité des participants interrogés. Seuls 20% mentionnent l’Europe parmi
les trois enjeux principaux qui les ont « poussés à participer au FSE ».
« Parmi les enjeux suivants, quels sont ceux qui vous ont poussé
à participer au FSE ? » 19
Pourcentage
des réponses
Les inégalités Nord/Sud
La menace sur les services publics
La question de l’environnement
Lutter contre le capitalisme
La toute-puissance des multinationales
La construction européenne
La lutte contre la guerre
L’illégitimité des organisations
internationales
Le chômage et la précarité
Les discriminations ethniques/raciales/
homosexuelles
Les inégalités hommes/femmes
La spéculation financière
Autres
Pourcentage
des répondants
15,2
12,9
12,0
9,6
9,2
6,9
6,8
44,5
37,8
35,2
28,2
26,9
20,2
20,1
6,6
19,2
6,2
18,1
4,9
14,3
4,2
3,5
2,0
12,4
10,3
6,0
Pour répondre à la question posée, il était demandé de cocher trois réponses dans une
liste de treize propositions (dont une rubrique « Autre »). Il est donc logique que le total des
répondants soit proche des 300% (qu’il n’atteint pas du fait des non-réponses). Comme pour la
question précédente, étant donné le flou et la polysémie de la formulation (s’agit-il, par exemple,
19
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
219
Cette minorité de militants qui considèrent que l’enjeu européen est au principe
de leur investissement dans le FSE se caractérise par deux traits principaux. D’abord,
on constate que l’intérêt pour cet enjeu abstrait et lointain s’accroît, notamment, avec
le niveau de diplôme (22% des diplômés de l’enseignement supérieur considèrent
l’Europe comme un enjeu motivant leur engagement, contre 19% pour les non
diplômés) et la catégorie socio-professionnelle : plus les professions impliquent un
fort volume global de capital culturel ou économique, plus l’intérêt est fort (27%
des artisans, des chefs d’entreprises, 23% des cadres et professions intellectuelles
supérieures ; 17% de membres des professions intermédiaires, 15% des employés
déclarent que la construction européenne est l’un des enjeux ayant motivé leur
participation). Seule exception, les ouvriers qui sont 20% à considérer la construction
européenne comme un enjeu ayant influé sur leur participation (mais leur proportion
est si faible dans l’échantillon, de l’ordre de 2%, que les tris réalisés sur cette catégorie
doivent être interprétés avec prudence). L’intérêt pour l’enjeu européen reflète donc
le volume de capital, notamment culturel, accumulé, et relève d’une sociologie de
la compétence et de la politisation fort classique : plus les pratiques politiques sont
fréquentes, plus la construction européenne semble constituer un enjeu pertinent.
La participation aux élections favorise ainsi fortement l’intérêt pour la construction
européenne (23% de ceux qui disent voter « toujours » la considèrent comme un enjeu
important, contre 10,5% de ceux qui votent rarement ou jamais). S’agissant toujours
des variables sociales, l’expérience personnelle de l’international joue, mais de façon
très paradoxale. On peut en effet penser que des trajectoires biographiques impliquant
une relation spécifique à l’étranger induisent un intérêt particulier pour les questions
européennes : or ce n’est pas le cas. A l’exception du fait d’avoir vécu dans un pays
étranger (« euro-intéressés » à 22% contre 20% pour ceux qui n’y ont jamais vécu), le
fait d’avoir des liens familiaux avec l’étranger (« euro-intéressés » à 19,5% contre 21%
pour ceux qui n’en n’ont pas) ou de parler des langues étrangères (« euro-intéressés »
à 20,5% contre 22,5% pour ceux qui n’en parlent aucune) ne semble produire qu’un
– faible – effet inhibiteur. Indice, peut-être, que les questions européennes ne sont
pas (encore ?) perçues comme pouvant résonner avec les expériences biographiques
individuelles, mais qu’elles sont majoritairement considérées comme des problèmes
très abstraits.
de répondre à propos des enjeux qui paraissent importants en général, ou de faire le tri parmi
eux pour déterminer ceux qui « influencent » la participation à l’événement ?), on peut faire un
usage a minima des réponses enregistrées, utilisées comme indices de l’intérêt porté à l’Europe
dans une situation de présentation de soi comme militant altermondialiste. Pour un commentaire
plus détaillé de ce tableau, voir : T. COULOUARN, A. JOSSIN, « Représentations et présentations de
soi des militants altermondialistes », in E. AGRIKOLIANSKY, I. SOMMIER (dir.), Radiographie du
mouvement altermondialiste, op. cit., p. 127-156.
220
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
L’importance accordée à l’enjeu européen en fonction de la logique
des comportements militants 20
Avoir participé aux manifestations
contre la guerre en Irak
Avoir participé au contre-sommet
du G8 (2003)
Avoir participé aux manifestations
contre la réforme des retraites du
printemps 2003
Avoir des amis engagés dans un
mouvement altermondialiste
Etre adhérent d’un mouvement
altermondialiste
Etre actuellement membre d’un
parti politique
Etre actuellement membre d’un
syndicat
Etre actuellement membre d’une
association caritative
Etre actuellement membre d’un
mouvement humanitaire
S’identifier « plutôt » ou
« beaucoup » au mouvement
altermondialiste
Citent la construction
européenne comme l’un
des trois enjeux les ayant
« poussés à participer au
FSE »
Ne citent pas la construction
européenne comme l’un
des trois enjeux les ayant
« poussés à participer au
FSE »
20,0%
26,0%
19,0%
22,5%
19,5%
25,0%
19,5%
23,5%
19,0%
22,5%
23,0%
20,5%
20,0%
21,0%
23,5%
20,0%
22,0%
20,5%
19,5%
26,0%
Le second trait caractérisant cette minorité de militants est paradoxal. On observe
en effet, que les logiques décrites pour rendre compte de la propension à adopter
une attitude critique à l’égard de l’Europe s’inversent : plus l’investissement dans
le mouvement altermondialiste est grand, moins l’enjeu européen est considéré par
les répondants comme important. Ainsi, moins les répondants s’identifient avec le
mouvement « alter », plus ils considèrent que l’Europe est un enjeu central (26%
pour les non-identifiés et 19,5% pour les identifiés). Comme le montre le tableau,
l’ensemble des indicateurs relatifs à l’importance du militantisme en général et à
l’engagement altermondialiste en particulier confirme cette observation.
Ce tableau se lit de la manière suivante (ligne 1) : 20% de ceux qui ont participé à une
manifestation contre la guerre en Irak déclarent que l’Europe est un des enjeux qui les a poussés
à venir participer au FSE, contre 26% de ceux qui n’ont pas participé à une manifestation contre
la guerre en Irak.
20
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
221
A l’exception de l’adhésion à un parti politique, à une association caritative
ou à un mouvement humanitaire, les engagements protestataires, syndicaux
ou altermondialistes semblent plutôt inhiber l’intérêt pour l’Europe. Le degré
d’investissement dans l’événement confirme cela : parmi ceux qui participent
uniquement aux conférences (sans par exemple prendre part à la manifestation finale
ou à l’assemblée des mouvements sociaux), la proportion de ceux qui jugent la
construction européenne comme un enjeu important est plus grande (27%) que parmi
ceux qui sont plus intensément engagés dans l’événement (19%).
Si l’on s’arrête sur le cas des appartenances partisanes, on observe que
l’importance accordée à l’Europe semble varier en fonction du degré d’investissement
dans la politique institutionnelle (compétition électorale, accès à des fonctions de
représentation, etc.) et d’engagement dans un parti de gouvernement : si les adhérents
du PS et du PCF déclarent attacher plus d’importance à l’Europe que la moyenne
(respectivement 27% et 25%), ceux des Verts (16%) et surtout de la LCR (11%) y
accordent moins d’intérêt que la moyenne. Cette tendance peut s’affiner si on observe
la nature des réponses sur l’Europe à la lumière de l’auto-positionnement sur l’échelle
droite-gauche. Ainsi plus on se situe à gauche, plus l’importance de l’enjeu européen
décroît : 14% de ceux qui se classent en position 1 déclarent que la construction
européenne est un enjeu important, ayant influencé leur participation au FSE, contre
41% de ceux qui se situent en position 4.
L’intérêt pour l’Europe semble donc être le fait non seulement des catégories
les plus dotées en capital culturel et occupant les positions professionnelles les plus
valorisées, mais aussi des militants qui évoluent dans les organisations les plus
institutionnelles et les moins radicales, qui appartiennent à des partis de gouvernement
et/ou qui se situent à une position modérée sur l’échelle droite-gauche, ou encore de
ceux qui font de la référence religieuse un élément constitutif de leur engagement 21.
Le dernier élément qui complète ce tableau est le taux significativement élevé de
répondants « euro-intéressés » qui émettent un jugement plutôt positif sur l’Europe :
sur 365 « euro-intéressés », 258 sont critiques envers l’UE (70,5%) et 107 (29,5%)
considèrent que l’Europe peut faire avancer leurs revendications (ce jugement
positif n’étant partagé que par environ 15,5% de l’ensemble des répondants).
Tout conduit donc à penser que les participants « euro-intéressés » constituent un
groupe particulièrement atypique qui se distingue à la fois par des traits sociaux et
politiques dissonants par rapport à la grande majorité des militants altermondialistes.
La typologie qu’il est possible d’établir lorsqu’on croise les deux variables étudiées
(degré de « confiance », importance accordée à l’enjeu 22) confirme cette analyse :
l’indifférence critique à l’égard des institutions européennes constitue une attitude
largement majoritaire (67%) parmi les participants du FSE.
21
La religion est une variable qui joue nettement : les croyants sont plus nombreux à
s’intéresser à l’Europe (28%) que ceux qui se déclarent non-croyants (19%).
22
On peut ainsi distinguer quatre groupes : 1) ceux qui jugent négativement les institutions
européennes et qui déclarent que les enjeux européens n’ont pas influé sur leur participation
au FSE : ils représentent 67% des répondants ; 2) ceux qui jugent négativement les institutions
222
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
L’Europe malgré tout : la Constitution et les transformations
de l’altermondialisme français
Force est donc de constater l’ambiguïté des attitudes des militants de
l’altermondialisme à l’égard des questions européennes telles qu’on peut les observer
un an avant que ne débute la campagne référendaire. Si l’ensemble de l’architecture
organisationnelle du FSE de novembre 2003 contribue à placer l’Europe au cœur du
problème, tant les organisations que les militants produisent des forces centrifuges qui
marginalisent cet enjeu.
Les vertus du flou
Ce constat a au moins le mérite d’invalider les analyses qui feraient de
l’émergence préalable d’une « société civile transnationale » 23 à l’échelle européenne
le facteur expliquant l’importance prise par le référendum sur la Constitution dans
la vie politique nationale. La notion de société civile transnationale est en effet
aujourd’hui au centre d’un ensemble de travaux qui voient dans le développement de
« réseaux transnationaux » d’activistes et d’ONG et dans l’émergence d’une « sphère
publique » transnationale, notamment européenne, un processus qui marquerait une
évolution fondamentale (et irréversible ?) des conditions de l’action collective. Ce
schéma met l’accent sur l’importance déterminante des contextes institutionnels et
politiques dans le développement et le devenir des mobilisations. Dans le cas qui nous
intéresse, cela suggère qu’il existerait une relation forte entre le développement d’une
institution politique supranationale telle que l’Union européenne, la constitution d’une
mobilisation transnationale à l’échelle européenne et l’intérêt croissant pour les enjeux
européens. Or, l’enquête du GRAL montre très clairement ici que malgré l’existence
d’un espace institutionnel européen la constitution d’une forme de coopération et
d’échange entre mouvements sociaux européen reste encore balbutiante 24 et ne
européennes et qui déclarent que les enjeux européens ont influé sur leur participation au FSE :
ils représentent 15% des répondants ; 3) ceux qui jugent positivement les institutions européennes
et qui déclarent que les enjeux européens n’ont pas influé sur leur participation au FSE : ils
représentent 6% des répondants ; 4) ceux qui jugent positivement les institutions européennes et
qui déclarent que les enjeux européens ont influé sur leur participation au FSE : ils représentent
12% des répondants.
23
Sur cette notion, qui a connu un vif succès dans la littérature anglo-saxonne pour
décrire et analyser, voire annoncer, le développement d’actions non étatiques transnationales :
voir : A. M. FLORINI, The Rise of Transnational Civil Society, Tokyo-Washington, Japan center
for international exchange-Carnegie endowment for international peace, 2000 ; J. SMITH,
C. CHATFIELD, R. PAGNUCCO, Transnational Social Movements and Global Politics. Solidarity
beyond the State, New York, Syracuse University Press, 1997 ; R. O’BRIEN, A. M. GOETZ,
J. AART SCHOLTE, M. WILLIAMS, Contesting Global Governance, Cambridge, Cambridge
University Press, 2000. Pour une critique particulièrement éclairante de cette littérature et de la
notion : J.-Fr. BAYART, Le gouvernement du monde, Paris, Fayard, 2004.
24
Ce que confirment de nombreux travaux qui montrent que l’Europe comme institution
et comme enjeu reste, hors du cas du FSE, un objet marginal d’action collective pour les
Européens. S. TARROW, D. IMIG, « La contestation politique dans l’Europe en formation »,
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
223
conduit pas à constituer l’Europe comme un enjeu saillant investi par les organisations
ou les militants. A l’inverse de ce que suggère la notion de structure des opportunités
politiques, l’émergence de politiques communautaires ne semble guère influer sur
la constitution d’un mouvement social européen dont les dynamiques paraissent
largement indépendantes de ce processus 25.
De sorte que si les questions européennes sont placées au fronton du FSE, c’est
sans doute parce que l’Europe se révèle être un cadre d’échanges dont la vacuité et
le flou sont fonctionnels : l’Europe constitue un thème si vaste, si vague et si labile
qu’il offre de coordonner de multiples discours qui y trouvent une place confortable
alors même que ceux qui les tiennent n’abordent que de manière périphérique, voire
marginale, les questions européennes. Les thèmes, les mots d’ordre et les slogans
qui construisent le programme et que l’on est tenté de soumettre à une subtile
analyse idéologique, valent en effet moins pour ce qu’ils disent que pour ce qu’ils
permettent de faire : débattre, échanger, construire des liens, affirmer son importance
et celle de la cause qu’on défend. Or, l’Europe comme objet de discours est un cadre
particulièrement pertinent pour cela. Ce thème est si polysémique qu’il offre un
ensemble malléable de significations qui peuvent être investies et détournées par
chacun, comme le montre parfaitement la diversité des sens pris par le terme « Europe »
dans le programme des plénières ou des séminaires (sens qui oscille du géographique
au politique). Si personne ne conteste frontalement en 2003 la centralité de l’enjeu
européen, c’est peut-être finalement parce que l’Europe apparaît comme une coquille
vide, sans contenu ni référent explicite, un mot-valise dont l’attrait semble justement
proportionnel à sa capacité à intégrer des thématiques fort hétérogènes et qui ne
concernent parfois que très indirectement la construction européenne. Le recours à ce
thème est d’autant plus aisé, que le label européen est aussi une attribution extérieure
positive, reflétant en particulier le travail de construction du sens de l’événement par
les médias 26.
Ce faisant, on comprend aussi le potentiel conflictuel de cet enjeu. Thème affiché
mais finalement peu discuté, l’Europe demeure une question floue sur laquelle les
positions restent implicites et faiblement clivées avant le printemps 2005. Si une
hostilité de principe domine, les attitudes individuelles ou collectives sont peu ou pas
exprimées surtout lorsqu’il s’agit de prises de position pratiques. Quelle construction
européenne doit être privilégiée ? Quelle attitude adopter à l’égard des institutions
et D. RUCHT, « The UE as a Target of Political Mobilization : is There a Europeanisation of
Conflict ? », in R. BALME, D. CHABANET, V. WRIGHT (dir.), L’action collective en Europe, Paris,
Presses de Sciences Po, 2002, p. 163-194.
25
Pour une démonstration plus argumentée de cette analyse : E. AGRIKOLIANSKY,
O. FILLIEULE, N. MAYER (dir.), L’altermondialisme en France. La longue histoire d’une nouvelle
cause, Paris, Flammarion, 2005.
26
On se réfère ici à l’analyse proposée par : S. LÉVÊQUE, « Usages croisés d’un
événement médiatique », in E. AGRIKOLIANSKY, I. SOMMIER (dir.), Radiographie du mouvement
altermondialiste, op. cit., p. 75-102.
224
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
existantes ? Faut-il défaire l’UE ou aller plus loin dans l’intégration politique ?
L’élargissement est-il souhaitable ? L’existence d’un groupe, même minoritaire
et atypique, de participants au FSE qui connotent positivement l’UE (15% des
répondants) manifeste également le potentiel de conflit que va susciter un débat
de fond sur le sujet. D’une certaine façon, la surprise que génèrent les désaccords
constatés lors de la campagne est un effet d’optique : elle reflète en réalité des
positions hétérogènes antérieures qui n’apparaissaient cependant pas comme clivées,
puisque aucun débat sur le sujet n’avait pu les révéler avant 2005. La campagne
référendaire semble en ce sens avoir joué un rôle clef de cristallisation ou plutôt de
révélateur de positions jusqu’alors inexprimées.
La mystérieuse alchimie de la transnationalisation
Si l’enquête de 2003 permet de relativiser fortement des explications spontanément
avancées pour expliquer la mobilisation de 2005, elle suscite aussi une série de
questions. Le niveau de mobilisation observé chez les militants altermondialistes
durant la campagne référendaire, à ATTAC notamment, tranche nettement avec le
désintérêt qui semble dominer lors du FSE de 2003. Que s’est-il passé en l’espace de
quelques mois ?
Une première hypothèse est que cette mobilisation traduit les premiers effets
visibles du processus d’acculturation des militants au cadre européen : multiplication
des rencontres entre militants européens, constitution de réseaux de relation et de
carnets d’adresse, apprentissage des manières de faire et de nouvelles technologies
d’action collective – la manifestation européenne à Bruxelles en constituant une espèce
particulièrement intéressante, etc. En ce sens, les FSE n’ont constitué que la première
séquence d’une longue phase d’apprentissage des logiques de l’action extranationale
pour de nombreux militants français. C’est cet apprentissage qui va se poursuivre en
2004 et 2005. A l’issue du forum parisien, le groupe des organisateurs investis dans
la préparation et le déroulement de l’événement ne s’est pas dissous. Le CIF est en
effet devenu le 30 mars 2004 le CISF (Comité d’initiative pour les forums sociaux),
groupe dans lequel demeureront actifs ceux qui s’étaient déjà fortement investis
dans le FSE 2003 (soit entre dix et vingt militants). Le CISF participe activement
à la préparation du FSE de Londres (14-17 octobre 2004), puis à la réflexion sur la
réforme du processus des forums sociaux en Europe à la fin de l’année 2004. Au
niveau européen, la stabilisation d’un groupe d’entrepreneurs actifs, composé pour
l’essentiel d’(ex-)organisateurs de forums (comprenant en particulier des militants
italiens issus du syndicalisme autonome des Cobas et anglais liés au Socialist Workers
Party 27), a sans doute constitué un puissant facteur d’intégration à l’échelon européen
et de socialisation aux enjeux, notamment à travers l’organisation régulière (tous
les deux à trois mois) d’assemblées européennes de préparation (AEP) des forums
sociaux tenues dans les grandes villes européennes. L’Europe étant à nouveau au cœur
Organisation trotskyste non affiliée à la IVe Internationale qui a joué le rôle de pivot dans
l’organisation du FSE londonien d’octobre 2004.
27
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
225
du programme du FSE londonien, on peut penser que la répétition de l’injonction à
prendre cet enjeu au sérieux a contribué à sensibiliser les militants et/ou les simples
participants à cette question. L’articulation entre cette dynamique proprement liée à
la préparation des forums sociaux et celle de l’Assemblée des mouvements sociaux
(AMS) a également pu renforcer cette tendance. L’AMS réunit, à l’occasion des
forums, les organisations, en particulier syndicales, souhaitant coordonner leurs
activités revendicatives au-delà de l’événement lui-même. L’AMS se distingue des
forums sociaux proprement dits qui ne peuvent pas prendre de décision ou appeler à
des actions collectives. A l’issue du Forum londonien, un objectif d’action est décidé :
organiser une manifestation européenne « contre la guerre, le racisme et le libéralisme,
contre les privatisations, contre la directive Bolkestein, pour une Europe des droits et
de la solidarité entre les peuples » le 19 mars 2005 à Bruxelles. Considérée comme
le point focal de la mobilisation pour 2005, cette manifestation a sans aucun doute
contribué de manière décisive à accroître la visibilité de l’enjeu européen pour les
militants altermondialistes et à démontrer qu’il était possible de l’articuler aux cadres
d’action altermondialistes.
Si ces processus d’acculturation progressive aux enjeux européens sont
importants, ils restent cependant, à eux seuls, insuffisants pour comprendre l’ampleur
prise par la campagne référendaire en France. Il serait en effet naïf de croire que des
transformations de ce type puissent pleinement se réaliser sur une si courte durée. Si
la socialisation à l’Europe par le développement d’interactions militantes continues
est évidemment un processus central, ses effets ne peuvent se concevoir sur quelques
mois… D’autant qu’ils se concentrent surtout sur un petit groupe de militants quasi
professionnalisés, très investis et engagés dans des réseaux d’actions européens, déjà
convaincus de la nécessité de faire de l’enjeu européen une question saillante.
La campagne pour le référendum comme « fenêtre d’opportunité »
Pour comprendre l’intensité de l’investissement des militants français dans la
campagne référendaire de 2005, il faut, en second lieu, se pencher sur les spécificités
du contexte politique national et sur la dynamique des transformations qui affectent
le champ de l’altermondialisme à ce moment. Notre hypothèse est que le référendum
a constitué une « opportunité politique » décisive pour les militants altermondialistes
français, au moins pour les militants d’ATTAC, qui leur a permis de dépasser
les tensions découlant des transformations de l’espace de la contestation de la
mondialisation au cours des années 2003-2004 28. La campagne référendaire peut en
effet être considérée comme une fenêtre d’opportunité dans la mesure où la dynamique
28
Précisons que par « opportunité » nous ne désignons pas ici la « structure des opportunités
politiques » – concept habituellement utilisé pour décrire la structure des pouvoirs publics et
la nature de leur attitude à l’égard des mouvements sociaux (répression ou dialogue) et qui
renvoie au degré d’« ouverture » ou de « fermeture » de l’appareil d’Etat et/ou des élites aux
demandes des « outsiders ». Pour une présentation classique de cette notion, voir : S. TARROW,
Power in Movement, Cambridge University Press, 1998, p. 71-90. Pour une application de
ce cadre d’analyse aux mouvements altermondialistes, voir : M. G. GIUGNI, « Explaining
226
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
de l’agenda électoral rencontre et amplifie, au printemps 2005, les évolutions qui
affectent en France et en Europe le mouvement altermondialiste. C’est ce croisement
conjoncturel qui confère au référendum le caractère d’événement saillant.
La première de ces évolutions concerne la dynamique du mouvement
altermondialiste en Europe. Le développement de l’expérience des forums sociaux
européens se heurte, en effet, à la fin de l’année 2004, à la perception par les
acteurs eux-mêmes, en particulier par les militants français issus d’ATTAC, que
leur mouvement traverse une crise. Le FSE de Londres a joué un rôle d’événement
déclencheur dans la genèse de ce discours autocritique qui pointe, notamment, les
difficultés d’organisation et de fonctionnement des assemblées européennes de
préparation 29 et qui souligne l’absence de débouchés politiques de ces forums. Après
Londres, sont ainsi dénoncés : la faible affluence (moins de 20 000 participants,
contre 50 000 l’année précédente) qui accrédite l’idée d’une « perte de vitesse » de la
Cross-national Similarities among Social Movements », in J. SMITH, H. JOHNSTON, Globalization
and Resistance, Lanham, Rowman & Littlefield Publisher Inc., 2002, p. 13-30. Voir aussi :
H. KITSCHELT, « Political Opportunity Structure and Political Protest : Antinuclear Movements
in Four Democracies », British Journal of Political Science, 16(1), 1986, p. 57-85 ; H.-P. KRIESI,
R. KOOPMANS, J. W. DUYVENDAK, M. G. GIUGNI, The Politics of the New Social Movements in
Western Europe, Minneapolis, The University of Minnesota Press, 1995 ; ou encore le travail
pionnier de : C. JENKINS, C. PERROW, « Insurgency of the powerless : farm workers movements
(1946-1972) », American Sociological Review, 42(2), 1977, p. 249-268 ; pour un point de vue
critique : J. GOODWIN, J. JASPER (eds.), Rethinking Social Movements : Structure, Meaning and
Emotion, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers, 2003. A l’opposé de cette conception très
objectiviste des interactions entre pouvoirs publics et mobilisation, nous visons plutôt le sens de
« fenêtre d’opportunité » (« policy window ») utilisé par J. Kingdon pour décrire les processus
de mise à l’agenda et d’émergence des problèmes publics. Par ce terme, l’auteur désigne les
situations favorables à des changements de politique publique qui sont produits par la rencontre
conjoncturelle de processus aux dynamiques autonomes : J. W. KINGDON, Agendas, Alternatives
and Public Policies, New York, Harper & Collins Publisher, 1984. Plutôt que de centrer l’analyse
sur les conditions structurelles du changement, ou du statu quo, cette perspective suggère
l’importance des conjonctures dans lesquelles des acteurs, individuels ou collectifs, des causes,
des problèmes et des solutions à y apporter, se croisent et entrent en résonance. Or, on gagnerait
à utiliser cet outil théorique dans le cadre de la sociologie des mouvements sociaux afin de penser
plus finement les effets des contextes politiques dans lesquels évoluent les mobilisations et en
particulier pour analyser la logique de leurs interactions avec les pouvoirs publics.
29
Parmi ces difficultés, on peut mentionner : les tensions que génèrent les impératifs
démocratiques d’ouverture des instances de décision ; les multiples stratégies d’entrisme des
petits groupes politiques radicaux qui, comme le SWP anglais, voient dans l’altermondialisme
un nouvel espace d’action propice à leurs stratégies de développement ; le coût croissant de
l’investissement militant, notamment en termes de temps et d’énergie (multiplication des
réunions européennes) ; ou encore le caractère dénoncé comme décevant et institutionnel des
grands débats organisés dans le cadre des forums sociaux – en particulier les séances dites
« plénières » qui constituent le programme officiel et la partie la plus visible de la manifestation.
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
227
protestation, les multiples incidents qui ont émaillé le déroulement du forum 30 et qui
sont interprétés comme les signes des profondes divisions du comité d’organisation
britannique 31, le rôle trop important laissé soit au SWP, groupe trotskyste dont les
militants se sont fortement investis dans le comité britannique d’organisation, soit à
la mairie de Londres (et à son maire Ken Livingstone) qui finançait une partie de la
manifestation 32. Le FSE londonien est perçu par les militants français et européens
comme un échec, conjoncturel, mais traduisant aussi plus largement les impasses
dans lesquelles risque de s’embourber, selon eux, le mouvement. Ces perceptions
convergent à l’issue du FSE de Londres et alimentent un scepticisme croissant à
l’égard de l’efficacité de cette forme d’action, voire à l’égard de la possibilité de
construire un « mouvement social européen » à travers la critique de la mondialisation
néo-libérale. L’Assemblée européenne de préparation chargée de dresser le bilan du
forum bruisse de ces débats 33 : « A quoi ont servi les trois FSE ? », s’interroge par
exemple P. Khalfa, d’ATTAC France. « Pour les alternatives, le bilan est faible,
aucune visibilité politique et pas d’appropriation par les participants ». « On ne
peut plus continuer comme avant », surenchérit Luciano Mulbauer qui représente le
syndicat autonome italien Sin-Cobas. « Il faut travailler à une nouvelle étape. C’est
ce que propose le comité d’initiative français. Les questions européennes et sociales
doivent être au centre », conclut Sophie Zafari, membre de la FSU et représentante du
CIF. Les débats qui se poursuivent au début de l’année 2005 sur la nouvelle forme que
doivent prendre les forums sociaux, et qui aboutissent, notamment, à la décision de ne
plus organiser de FSE chaque année mais tous les dix-huit mois, dépassent largement
30
Expulsion du forum et répression par la police de militants venus s’exprimer « bruyamment »
lors d’une conférence à laquelle était invité le maire de Londres, et ce avec le soutien des
organisateurs du FSE ; violentes prises à partie de militants français lors de débats sur la laïcité
à propos de leur soutien supposé à la loi sanctionnant le port de signes distinctifs religieux à
l’école ; incidents lors de la manifestation de rue qui clôturait le FSE, etc. Pour une critique en
règle de ces dysfonctionnements, voir le communiqué de la LDH, le 27 octobre 2004.
31
Un militant d’ATTAC Campus (qui regroupe les étudiants) pointe, par exemple, dans
un texte diffusé sur Internet : les « déséquilibres politiques flagrants de ce FSE », « le manque
de démocratie au sein du comité britannique » et la « faible présence des ONG et des syndicats
britanniques ». M. COMBES, « Mon bilan à chaud du WE londonien », mis en ligne le 23 octobre
2004 sur le site Hactivist news service : http://www.hns-info.net.
32
Les coordinateurs du réseau Babels (groupe qui assure la traduction des débats des forums
sociaux) dénoncent par exemple : « les méthodes néo-libérales utilisées pour l’organisation de
ce forum, [qui] ont rendu le forum entièrement dépendant du pays organisateur. Ce processus
aboutit à des conséquences désastreuses en terme d’auto-développement de nos mouvements
[...] de mobilisation, pas seulement en terme de participation des délégués (moins de la moitié
de ce qui était prévu l’année dernière), mais également en ce qui concerne le nombre de
bénévoles permettant la réussite de cet événement », communiqué du 16 octobre 2004.
33
AEP de Montreuil, décembre 2004. L’ensemble des citations qui suivent sont extraites
d’un compte rendu diffusé sur le site de diffusion du FSE par plusieurs membres de la délégation
ATTAC France (dont P. Khalfa, C. Ventura, J. Nikonoff).
228
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
le cadre de ce qui nous intéresse ici 34. Ce que révèlent ces débats, c’est néanmoins le
doute croissant des militants, en particulier français, à propos de la capacité des forums
sociaux à constituer le ferment d’un mouvement social européen. D’une certaine
façon, le mouvement altermondialiste européen ne constitue plus à la fin de 2004
un horizon d’attente pertinent pour ceux-ci et ils semblent éprouver de plus en plus
de difficultés à anticiper son développement et à y investir des stratégies politiques
collectives ou individuelles. Les forums sociaux semblent perdre progressivement
leur potentiel d’attraction, puisqu’ils ne cristallisent plus les anticipations des acteurs
et ne fixent plus leurs stratégies – individuelles ou collectives. On comprend dès lors
que la campagne référendaire qui s’amorce au même moment ait pu constituer pour
certains une occasion particulièrement propice de reconversion. Elle offre en effet à
ces militants la possibilité de poursuivre, et d’une certaine manière de rentabiliser,
leurs investissements internationaux et européens antérieurs, tout en revenant vers le
terrain plus maîtrisé et maîtrisable de l’espace politique national. Cette reconversion
de l’européen vers le national semble d’autant plus attractive qu’elle est facilitée
par une seconde évolution qui vient potentialiser la fenêtre d’opportunité déjà
entrouverte.
Cette évolution est celle qui affecte la principale composante française du
mouvement alter : ATTAC. L’association française traverse elle aussi, ce qui est perçu
comme une crise. D’abord, parce que les désaccords se sont multipliés au sein de
ses instances dirigeantes depuis l’élection à la présidence de l’association de Jacques
Nikonoff. Imposée en décembre 2002 par son prédécesseur, le président-fondateur
d’ATTAC, Bernard Cassen, cette élection suscite de vives réactions d’opposition
d’une partie de la direction collégiale et s’accompagne de la marginalisation
progressive de personnalités qui jouaient un rôle important dans le fonctionnement
de l’association depuis sa fondation (comme l’ancien secrétaire général Pierre
Tartakowski, Christophe Aguitton ou encore Laurent Jesover, le webmestre de
l’association). Si la carte des conflits et des divisions au sein d’ATTAC est mouvante
et renvoie tant à des incompatibilités de position qu’à des effets de conjoncture, elle
se cristallise cependant publiquement rapidement autour de l’affrontement de deux
camps : celui qui se constitue autour de B. Cassen (ex-directeur général du Monde
diplomatique, fondateur de l’association et ex-chevènementiste) et J. Nikonoff (qui
cumule le double stigmate, aux yeux de ses adversaires, d’être énarque et d’avoir
été membre du PCF) et celui qui rassemble la nébuleuse de ceux qui partagent une
expérience, souvent très hétérogène d’ailleurs, du « gauchisme » (comme Gustave
Massiah, animateur du Centre d’études et d’initiatives de solidarité internationale
(CEDETIM), les représentant de SUD ou de la FSU, ou encore les porte-parole
des mouvements de « sans » : Droit au logement (DAL), Agir contre le chômage !
(AC !)). Dans ce cadre, une seconde série de débats se développent à la fin de l’année
2004 à propos de la structure de l’organisation. Les statuts d’ATTAC, initialement
élaborés pour régler le fonctionnement de ce qui aurait dû rester un simple groupe de
34
Ils aboutissent, notamment, à la suppression du principe des séances plénières dont le
programme est élaboré en commun.
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
229
réflexion national, n’accordent que peu de place aux représentants des comités locaux
qui se sont pourtant massivement développés depuis et qui accueillent l’essentiel
des adhérents de l’association. Ces tensions se traduisent en 2004 par un vaste débat
interne qui cristallise l’activité des adhérents et dirigeants invités à réfléchir à « la
nouvelle dynamique d’ATTAC ». Parmi ces contributions, les militants français
particulièrement investis dans la préparation des forums sociaux (comme P. Khalfa
ou S. Zafari) se révèlent très critiques sur l’organisation et le fonctionnement de
l’association 35. Visant directement la présidence, ils affirment ainsi que : « le
fonctionnement de l’association doit profondément changer, le style de direction doit
être radicalement transformé pour être adapté à nos objectifs et s’inscrire dans un
processus de démocratie participative », mais aussi qu’il est impossible à leurs yeux
d’opposer « la construction d’ATTAC et celle du mouvement altermondialiste », ce
qui « conduirait à isoler ATTAC et parfois même à opposer ATTAC au mouvement
altermondialiste sous prétexte d’éviter une dilution de l’association ».
Si on s’arrête sur le cas de deux des auteurs principaux de ce texte, figures
emblématiques de la participation française au FSE (S. Zafari, P. Khalfa), on comprend
comment leur trajectoire au sein de la nébuleuse altermondialiste, interagit avec le
discours de crise qui se développe pour produire des situations de critique radicale,
voire de dissidence. Isolés au sein de l’association, ces militants issus du syndicalisme
(S. Zafari est responsable de la FSU et P. Khalfa, de SUD) et de l’extrême gauche
(tous les deux sont, ou furent, membres de la LCR) avaient investi l’espace européen
des FSE comme un nouveau champ d’action leur permettant à la fois de valoriser des
ressources accumulées antérieurement (socialisation à l’international notamment),
mais aussi de gagner en autonomie d’action en contournant les limites de l’espace
politique national où ils faisaient figure de minoritaires. Ce faisant, ils avaient
suscité une méfiance certaine de la part de leurs adversaires au sein de la direction
d’ATTAC, les accusant de vouloir « diluer » l’association dans un mouvement plus
large (le comité de préparation du FSE). La crise déjà évoquée des FSE qui produit
une fermeture conjoncturelle de cette opportunité internationale les contraint dans
le même temps à un retour vers le national d’autant plus douloureux que leur place
dans ATTAC reste problématique et qu’ils doivent affronter une direction qui leur est
hostile.
Ce sentiment d’impasse est d’autant plus aigu que le dernier débat qui agite
l’association durant l’hiver 2004-2005 concerne le problème de ses « débouchés
politiques ». La question s’est en effet violemment posée en avril 2004 lorsque
plusieurs responsables d’ATTAC (comme C. Ventura, permanent d’ATTAC proche de
B. Cassen, ou Gérard Lalot, ex-président du groupe communiste du Conseil régional
35
Voir le texte collectif, « Perspectives pour une nouvelle dynamique d’ATTAC », soumis
le mardi 21 septembre 2004 par (notamment) François Dufour, Susan George, Pierre Khalfa,
Gustave Massiah, Pierre Tartakowsky, Fabrice Flipo, Julien Lusson, Christian Pilichowski,
Annie Pourre, Sophie Zafari.
230
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
de Picardie et « ami » de J. Nikonoff 36), soutenus par la direction nationale, avaient
annoncé leur intention de présenter aux élections européennes de juin 2004 des listes
« 100% altermondialistes ». Suscitant de violents débats internes, cette initiative avait
finalement avorté, faute de financement adéquat pour mener campagne. Cette question
des candidatures et des débouchés politiques reste centrale durant l’hiver 2004-2005.
D’une part, parce que les opposants à la direction s’en saisissent pour alimenter un feu
nourri sur la présidence et dénoncer les risques « d’instrumentalisation » pour « telle
ou telle opération politique » 37. D’autre part, et surtout, parce qu’ATTAC se trouve
structurellement dans une situation ambiguë à l’égard des partis. Fortement insérés
dans la dynamique des espaces politiques locaux 38, nombre d’adhérents des comités
locaux sont à la fois militants d’ATTAC et adhérents de partis politiques (de la LCR
au PS, en passant par le PCF et les Verts). De ce fait, si l’engagement dans la lutte
électorale constitue pour certains responsables en rupture avec leurs organisations
partisanes des modalités de reconversion possibles, voire souhaitables, la recherche de
tels « débouchés politiques » heurte la grande majorité des adhérents qui se trouvent
pris dans des fidélités contradictoires. La capacité à intégrer des militants d’horizons
divers, y compris de partis politiques, qui faisait le succès de l’association, se trouve
dès lors de plus en plus menacée. Si l’engagement sur le terrain de la compétition
électorale est donc coûteux et improbable, la plupart des dirigeants s’accordent
pourtant à considérer que l’association doit se « confronter aux partis politiques » et
trouver des voies alternatives « pour peser sur le contenu des politiques proposées à
nos concitoyens » 39.
C’est donc dans ce contexte de double crise (nationale et européenne) qu’intervient
la campagne référendaire. On saisit alors en quoi cette situation permet de constituer le
référendum en fenêtre d’opportunité pour les altermondialistes français. La campagne
référendaire ouvre en effet une phase de mobilisation qui permet concrètement de
renouveler les modalités d’action, d’ouvrir de nouveaux débouchés politiques et dans
le même mouvement de réduire, au moins temporairement, les tensions évoquées
en offrant aux porte-parole d’ATTAC de renouer avec ce qu’ils considèrent être la
spécificité originelle de ce mouvement, renforçant, ce faisant, leur propre légitimité.
Si la campagne de la Constitution aura pour effet de déchirer la gauche française,
elle a paradoxalement une première fonction toute différente au sein d’ATTAC qui
mène la campagne pour le « non » de la nébuleuse altermondialiste. Elle est, en effet,
perçue et anticipée comme une façon de pacifier les conflits au sein de l’association. A
l’aube de la campagne, alors qu’ATTAC se déchire sur des conflits internes, le thème
36
Pour un récit particulièrement évocateur de la conférence de presse annonçant la
constitution de ces listes, voir le compte rendu qu’en propose T. LEMAHIEU, dans L’Humanité
du 28 avril 2004.
37
« Perspectives pour une nouvelle dynamique d’ATTAC », op. cit.
38
Sur l’ancrage dans l’espace politique local des comités d’ATTAC, voir : H. DURIEZ,
« Modèles d’engagement et logiques de structuration des réseaux locaux de la gauche
mouvementiste à Lille », et E. CRUZEL, « Passer à l’ATTAC. Eléments pour l’analyse d’un
engagement altermondialiste », Politix, 2004, p. 165-199 et p. 135-163.
39
Ibid.
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
231
de l’Europe apparaît comme un enjeu faiblement clivant, susceptible de rassembler
une large majorité et qui constitue une excellente occasion pour la direction de
reconstituer du consensus et de démentir les critiques qui dénoncent l’absence
de démocratie interne. La Constitution est ainsi l’occasion de lancer une grande
opération de consultation des adhérents des comités locaux à propos de la stratégie à
suivre. Le principe d’une telle consultation est adopté par la direction en août 2004,
au sortir de la crise suscitée par les listes « 100% altermondialistes ». Deux questions
sont ainsi posées aux adhérents, sous forme de référendum interne, à l’occasion de
l’assemblée générale de décembre 2004. La première porte sur l’attitude à l’égard
de la Constitution (« Etes-vous pour ou contre la ratification du traité constitutionnel
européen ? ») : sur 12 609 votants, 84% se déclarent opposés à sa ratification,
contre 11% favorables (et 5% de votes blancs). Le résultat est donc très clair et
le taux de réponse relativement élevé à cette question 40 manifeste le potentiel de
(re)mobilisation de cet enjeu à un moment d’incertitude. La seconde question
porte sur l’opportunité de l’engagement public de l’association (« Souhaitez-vous
qu’ATTAC donne des indications de vote ? ») : 72% des adhérents répondent par
« oui » à cette question, 20% se déclarent défavorables à une telle prise de position
et 8% s’abstiennent. Suscitant à ce moment un relatif consensus entre les différentes
fractions de la direction, d’une part, et entre les dirigeants nationaux et les adhérents
des comités locaux, d’autre part, la Constitution intervient donc comme une occasion
de manifester la cohésion de l’association dans une période de déchirement et de
mettre en scène les « bonnes pratiques » démocratiques d’une direction précisément
accusée d’autoritarisme par ses détracteurs.
L’attractivité de la campagne référendaire reflète en second lieu les opportunités
qu’elle ouvre de renouveler les formes d’intervention politique de l’association. La
campagne offre en effet une occasion inespérée aux porte-parole d’ATTAC de faire
de la politique, de participer à un vaste débat public, d’agir avec et parmi les partis
politiques, sans toutefois payer le coût d’une intrusion sur le terrain de la compétition
électorale. L’investissement des militants d’ATTAC dans la campagne est en effet
particulièrement important : les comités locaux multiplient les réunions d’information
et de débats, dont le nombre est estimé par la direction nationale « à plusieurs
centaines » 41, dont une dizaine de « conférences régionales » censées donner un vaste
écho aux positions de l’association dans les régions. Les instances nationales (bureau
et comité scientifique) se mobilisent également. La campagne référendaire devient le
centre de l’activité du siège national : le référendum fait en permanence la « une » du
site Internet, chaque jour remis à jour et dont la capacité doit être augmentée tant les
connexions sont nombreuses ; une souscription est lancée et permet de recueillir plus
de 240 000 euros qui financent le matériel de campagne diffusé par ATTAC (150 000
affiches, 100 000 tracts, le badge « mouton noir » imaginé après l’intervention
télévisée de J. Chirac, etc.). Le 30 avril, ATTAC organise un grand meeting Porte de
40
42% des adhérents ont répondu à cette consultation, alors que seulement 24% se sont
exprimés à propos d’autres résolutions sur lesquelles ils étaient consultés pour l’assemblée
générale.
41
Rapport d’activité, Assemblée générale, 10-11 décembre 2005, p. 34 et s.
232
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Versailles qui rassemble 4 000 militants autour d’interventions d’opposants français
et européens à la Constitution. L’émergence d’un front du « non » en France, par
exemple autour de « l’appel des 200 » lancé par la fondation Copernic 42, et autour
des partis (comme le PCF, la LCR ou une fraction des Verts) opposés à la ratification,
multiplie en outre les opportunités pour les responsables d’ATTAC de prendre la
parole publiquement et surtout d’être entendus – ou tout au moins d’avoir le sentiment
de l’être. ATTAC est ainsi représenté dans de nombreux meetings où les responsables
de l’association interviennent aux côtés des ténors des partis de gauche engagés pour
le « non ». La secrétaire générale de l’association Mme Dessenne intervient même
lors de la campagne télévisée officielle, le PCF ayant décidé de laisser une partie de
son temps de parole aux représentants des « mouvements sociaux ». Cette visibilité
accrue de l’association et l’effervescence militante qui se développe autour de la
campagne constituent, bien entendu, des opportunités particulièrement valorisantes
dans le contexte évoqué d’atonie des offres externes d’engagement (notamment des
forums sociaux européens). Les adhérents d’ATTAC trouvent ainsi concrètement une
excellente occasion d’investir leur potentiel d’action, alors que de telles occasions
contestataires deviennent rares.
Cette occasion est d’autant plus pertinente que la campagne référendaire
suscite en troisième lieu, un nouveau champ d’actions permettant de focaliser
l’activisme militant et de viser de nouveaux adversaires tout en renouant avec les
buts et objectifs initiaux de l’association. L’occasion de la Constitution permet ainsi
d’abord de renouer avec un discours protestataire qui n’implique pas la stabilisation
d’une coordination à long terme des protagonistes et qui permet surtout de désigner
clairement des adversaires. Comme tout mouvement social, les altermondialistes
ont initialement été confrontés à l’indispensable travail cognitif de construction de
l’adversaire contre lequel leur action était dirigée et leurs revendications adressées.
Si le « néo-libéralisme » et la « suprématie des marchés sur le politique » ont, dans
un premier temps, fait figure de solutions rhétoriques, de telles désignations sont
restées très vagues et trop polysémiques. D’autant que les institutions internationales,
comme l’OMC ou le G8, cibles initiales des manifestations et des contre-sommets,
se sont rapidement retranchées dans des sites inaccessibles aux protestataires. Les
forums sociaux ont alors achoppé sur la difficulté à nommer les cibles du mouvement.
Le capitalisme ? Le néo-libéralisme ? La « droite », mais laquelle ? La socialdémocratie ? Les multinationales ? Les pays « riches » contre le tiers-monde ? Les
42
L’appel des 200 est un texte lancé par la Fondation Copernic et signé par deux cents
« personnalités » – universitaires, élus, syndicalistes – représentant différentes sensibilités de la
« gauche antilibérale ». Cristallisant sous un label neutre les partisans du « non », l’appel connaît
un vif succès (plus de dix mille signataires) et va donner naissance à des comités locaux (près de
neuf cents seront créés) qui ambitionnent de constituer des lieux de débat et de coordination de la
campagne pour le « non ». ATTAC ne participe pas en tant qu’organisation à ces initiatives, mais
la décision est prise d’y autoriser la participation individuelle (avec mention de l’appartenance
à ATTAC). Cette mouvance se transformera en « Collectif du 29 mai » à l’issue du scrutin, dans
l’objectif de constituer un des pôles de recomposition de la gauche « antilibérale ».
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
233
marchés ? La mondialisation elle-même ou simplement son versant économique ?
Etc. Dans un tel contexte, la Constitution constitue l’occasion de repenser la cause,
de renommer les adversaires et d’énoncer plus clairement ce qui fait l’unité du
mouvement. En dénonçant le promoteur du texte, Valéry Giscard d’Estaing, et la
Commission « ultralibérale » de José Manuel Barroso qui soutient le projet, les porteparole d’ATTAC contribuent à un tel travail de re-cadrage. La focalisation sur « l’ultralibéralisme » supposé de la Commission permet en particulier de régénérer des
clivages politiques signifiants à l’aune de l’opposition fondatrice entre « antilibéraux »
et « ultralibéraux » 43. Cette opération de reformulation des frontières et des principes
d’un « nous » politique est évidemment essentielle, puisqu’elle permet à ceux qui
se font les porte-parole des altermondialistes d’identifier (et de s’identifier à) une
« vraie » gauche – la gauche antilibérale qui dit « non » à la Constitution – et dans le
même mouvement de stigmatiser et de se distinguer d’une gauche privée d’identité,
qui serait incarnée par ceux qui acceptent de collaborer avec les « ultralibéraux ». On
perçoit du coup comment des enjeux internationaux peuvent servir à formuler des
clivages politiques nationaux dans le cadre de luttes qui ont un sens essentiellement
pour les différentes fractions de la gauche française en concurrence à ce moment. On
comprend, aussi, que la campagne est moins l’occasion pour les dirigeants d’ATTAC
de proposer de radicales innovations militantes ou idéologiques, que de renouer avec
des principes à leurs yeux fondateurs du mouvement, stratégie essentielle dans une
période de crise de légitimité.
D’une certaine manière, la campagne est donc l’occasion pour ATTAC de revenir
à ses sources, façon comme une autre de neutraliser temporairement la situation
d’incertitude construite autour de la « crise » de 2004. La campagne pour le « non » est
ainsi aussi l’opportunité pour ATTAC de jouer dans la campagne un rôle que personne
ne lui conteste et qui est perçu comme essentiel : celui d’association d’éducation
populaire. Cette dimension (une « association d’éducation populaire tournée vers
l’action ») est en effet omniprésente dans les nombreuses auto-présentations que
les porte-parole font du mouvement depuis ses origines 44. Dès la fin des années
1990, la dénonciation de l’opacité des logiques des institutions et des accords
internationaux est au cœur du discours du mouvement altermondialiste naissant 45. La
43
Dès août 2004 les membres du conseil d’administration d’ATTAC soulignent « le
caractère outrancièrement libéral de la nouvelle Commission européenne », et le fait qu’au sein
de la Commission « les postes clés (marché intérieur, concurrence, commerce international) sont
aux mains d’ultra-libéraux déterminés. Profondément libérale, la Commission est également
profondément atlantiste, qualificatif que son président, José Manuel Barroso, revendique avec
fierté. Il a, en conséquence, fait la part belle aux partisans, comme lui, de la guerre en Irak.
Ce n’est pas avec cette Commission-là que l’Europe sera plus sociale et plus européenne ! ».
Déclaration du conseil d’administration du 24 août 2004.
44
Cette formule est ainsi omniprésente dans les différentes éditions du court ouvrage Tout
sur ATTAC, édité et ré-édité aux éditions Mille et une nuits.
45
Par exemple à propos de l’AMI, ce « vampire » qui ne peut prospérer qu’à l’abri de la
lumière. Sur ce point, voir D. MOUCHARD, « Le creuset de la mobilisation anti-AMI de 1998 »,
in E. AGRIKOLIANSKY, O. FILLIEULE, N. MAYER (dir.), L’altermondialisme en France, op. cit.
234
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
revendication d’une fonction d’expertise est par ailleurs assez facilement intelligible
pour un mouvement essentiellement implanté dans les milieux intellectuels et
enseignants. Or, la campagne référendaire offre un espace particulièrement propice
à un tel réinvestissement. Les membres d’ATTAC sont ainsi capables de fournir et
de diffuser largement une expertise savante sur le projet de la Constitution dont la
faible lisibilité est, justement, au centre des critiques. C’est d’ailleurs sur ce terrain
que se concentrera la campagne de l’association : deux livres sont publiés (Cette
constitution qui piège l’Europe et Ils se sont dit oui) et de multiples textes d’analyse
et de commentaire de la Constitution sont rédigés et mis en ligne sur le site Internet de
l’association 46. L’action des comités locaux semble aussi se focaliser sur l’animation
de débats et de réunions d’informations. Une telle ligne d’action a un double avantage
pour les adhérents et dirigeants de l’association. D’abord, parce qu’elle permet de
mobiliser les militants pour ce qu’ils savent faire, valorisant ainsi leurs compétences
expertes et leurs savoir-faire pédagogiques. Ensuite, parce que ce retour vers l’un des
objectifs initiaux de l’association est promu comme une manière d’en dépasser les
apories : comme le constate la direction de l’association dans le rapport d’activité
2005, « si nous maîtrisions le côté éducation populaire, nous n’avions peut-être
pas suffisamment approfondi ce que nous entendions par action ». On saisit que la
campagne de la Constitution fut une excellente occasion de réarticuler l’éducation
populaire à l’action et ainsi pour la direction de re-puiser à la source de la vocation
initiale d’ATTAC un regain de légitimité.
Ce retour légitimant vers le passé, se réalise enfin par le renouveau d’une vocation
internationale permise par la campagne référendaire. La Constitution est en effet à la
fois une opportunité pour certains de réinvestir le national, mais aussi d’accumuler
de nouvelles ressources valorisées sur la scène de la contestation transnationale. La
fermeture conjoncturelle des opportunités internationales n’implique en effet pas un
abandon de celle-ci, mais conduit plutôt à chercher de nouveaux vecteurs d’action
et d’intervention. La Constitution peut du coup s’analyser comme une excellente
occasion pour les militants d’ATTAC de renouer avec un engagement international,
mais dans des conditions nouvelles. Au-delà de la crise déjà évoquée, les FSE sont
en effet perçus comme des situations hasardeuses pour la direction majoritaire
d’ATTAC : en particulier parce que les logiques spécifiques de fonctionnement
des Assemblées européennes (principe du consensus et absence de vote pondéré)
permettent aux minorités actives (notamment les groupes d’extrême gauche) de
jouer un rôle clef, qui est perçu comme illégitime, voire dangereux. L’ascendant pris,
par ailleurs, par les militants altermondialistes italiens constitue également un frein
à l’investissement dans un collectif perçu comme incontrôlable. Or, la campagne
référendaire constitue l’occasion pour une partie des militants d’ATTAC France de
revenir dans le jeu international à partir d’une position plus maîtrisable. Les porte-
Le rapport d’activité de décembre 2005 souligne ainsi l’importance du travail « de
production de documents d’analyse, de réflexion et d’argumentation » mené par l’association.
Selon les dirigeants d’ATTAC, 156 documents auraient été produits par ATTAC, dont un tiers
venant des comités locaux.
46
UNE AUTRE EUROPE EST-ELLE POSSIBLE
?
235
parole d’ATTAC ont ainsi l’impression de renouer avec le rôle moteur qu’ils ne
pouvaient plus jouer dans les FSE. L’association multiplie en effet les initiatives en
direction des partenaires européens : le meeting parisien du 30 avril 2005, annoncé
comme le point d’orgue de la campagne, est ainsi présenté comme une grande
« manifestation européenne » qui est l’occasion de donner publiquement la parole
aux altermondialistes de toute l’Europe sur les enjeux de la construction européenne.
Une sorte de « FSE bis » donc, mais cette fois-ci entièrement organisée et maîtrisée
par ATTAC France. De la même manière, les militants d’ATTAC tentent de mettre
en place des « brigades internationales de volontaires européens » pour mener
campagne en France. L’objectif est d’inviter des militants européens à intervenir dans
les débats organisés par les comités locaux, façon à la fois de manifester le caractère
international de la mobilisation mais aussi de constituer ATTAC comme l’élément
fédérateur de l’altermondialisme européen. Tout se passe comme si l’existence d’une
opportunité électorale en France donnait aux dirigeants d’ATTAC le sentiment de
constituer une sorte d’avant-garde, leur offrant de coordonner l’action contestatrice
des ATTAC européens. Michelle Dessenne, secrétaire générale d’ATTAC France,
l’illustre parfaitement lorsqu’elle déclare, par exemple à Politis (28 avril 2005) :
« une grande partie des représentants européens d’ATTAC n’avait pas pris la mesure
de l’enjeu que constitue le rejet de la Constitution. Certains n’ont pas de référendum
dans leur pays. Pour d’autres, la question ne faisait tout simplement pas débat. Ce qui
fait que, lors du dernier Forum social mondial de Porto Alegre, nous avions adopté
une position commune a minima pour dénoncer le socle libéral. Depuis, une sorte de
mayonnaise a pris. Ils nous donnent une sorte de vote par procuration ». C’est donc
bien comme des porte-parole des altermondialistes européens privés d’expression
démocratique que s’imaginent les dirigeants d’ATTAC France, renouant ainsi avec un
mouvement transnational au centre duquel ils peuvent à nouveau se penser.
On le voit, c’est donc moins comme le reflet d’une irrésistible attraction d’un
nouveau centre politique européen dont la seule force serait censée capter les énergies
militantes qu’il faut analyser les mobilisations altermondialistes, que comme le
produit des dynamiques propres aux espaces politiques nationaux et aux luttes qui
s’y déroulent. En d’autres termes, ce sont moins des forces centripètes qui attirent
vers l’Europe que la centrifugeuse des espaces nationaux qui projettent les militants
vers cette marge institutionnelle que constitue l’Union européenne. Du coup, ce sont
encore très largement les logiques internes aux organisations et aux mouvements
sociaux français qui expliquent l’intensité de cette mobilisation altermondialiste
sur les questions européennes lors de la campagne référendaire. Le « non » à la
Constitution constitue en effet pour une association comme ATTAC une manière, non
seulement de s’engager sur le terrain de la lutte politique sans pour autant participer
aux logiques décriées de la compétition électorale, mais aussi de revendiquer le
monopole de l’expression de la critique d’un « néo-libéralisme » et de « marchés »
constitués en adversaires omnipotents censés devoir cristalliser les luttes du politique
contre l’économique. Loin d’être le reflet de vastes déterminations structurelles – la
transnationalisation supposée des flux politiques, sociaux, économique à l’échelle
européenne – la mobilisation autour de la Constitution est donc bien l’expression
d’opportunités politiques qui ne peuvent être décrites sur le mode réifiant de
236
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
conditions structurelles déterminantes, mais qui doivent être analysées comme le
délicat produit du travail d’acteurs pris dans des conjonctures mouvantes qui les font
autant qu’ils contribuent à les faire.
Les interprétations polyphoniques d’un scrutin
Le « non » français à la Constitution (mai 2005)
Patrick LEHINGUE
Même dans la configuration – idéale mais fort peu typique – où seules deux
options sont offertes (second tour d’une élection présidentielle en France, ou, comme
c’est ici le cas, référendum), même quand le simple décompte matériel des bulletins
semble révéler clairement « une » « volonté » majoritaire (donc hors cas de fraude
avérée ou de résultats par trop serrés), l’interprétation d’un scrutin ne va jamais de
soi. Sauf …
Sauf à prétendre revêtir les habits de maître des cérémonies d’une remise
– souvent méconnue comme telle – de Césars ou d’Oscars électoraux et à se contenter
de « nominer » des vainqueurs et des vaincus (And now, the winner is…)…
Sauf à endosser le rôle du ventriloque averti qui entend (dans les deux sens
du terme) faire parler des millions de voix juridiquement contraintes à demeurer
anonymes (secret du vote) et muettes (aucune annotation sur les bulletins sous peine
de nullité)…
Sauf, sur le modèle des maîtres d’école mais avec de tout autres intentions
pédagogiques, à préférer l’annotation fleurie à la notation sèche 1, en substance,
et quand il s’agit par exemple de commenter les « performances » des électeurs du
« non » : « excellent : a intelligemment déjoué les pièges de la question » vs « à
refaire : contre-sens et hors sujet »…
1
Dans un tout autre contexte néanmoins transposable, et sur les effets de violence symbolique
que peuvent revêtir des annotations socialement connotées : P. BOURDIEU & M. DE SAINT-MARTIN,
« Les catégories de l’entendement professoral », Actes de la recherche en sciences sociales, 3,
1975, p. 68-93.
238
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Les 54 points (sur 100) obtenus par les tenants du « non » pourront dès lors être
retenus comme témoignage irréfragable et historique d’une révolte du peuple, enfin
mobilisé et désaliéné, face à des élites unanimement sourdes, aveugles et autistes,
ou à l’inverse être (re)présentés comme « un chef-d’œuvre de masochisme », sousproduit contingent d’une sommation disparate et conjoncturelle de ressentiments
aveugles 2, exprimés par des électeurs dont on déplorera le caractère étroit, fermé ou
ethno-centré.
On conviendra que selon que l’on opte pour l’une ou l’autre de ces interprétations
polaires 3, la « victoire », arithmétiquement « massive » du « non » n’en est plus
nécessairement une 4. Pour emprunter à un autre sens que la vue, elle n’a plus tout
à fait le même goût, ni la même saveur. Sous certains rapports, et nonobstant la
belle simplicité binaire de l’alternative offerte, les winners peuvent être également
(dis)qualifiés de losers, ce que, du reste, l’on ne manqua pas de faire (thématiques
croisées de la perte d’une chance historique pour la France et pour l’Europe par
la faute d’un conglomérat de perdants de la compétition économique et culturelle
mondiale auxquels la trop grande complexité d’un texte fit perdre la tête…).
2
Quelle que soit la thèse soutenue, la cécité ou l’aveuglement (des dirigeants ou des électeurs)
sont des catégories commodes quand il s’agit de produire des exégèses nécessairement éclairantes
quand elles ne sont pas lumineuses…
3
Interprétations que l’on a ici à peine durcies : le lecteur averti aura par exemple reconnu
dans l’annotation psycho-pathologisante du masochisme, le coup de plume, sinon de génie, de
S. July, alors directeur de Libération, dont l’éditorial publié le lendemain du scrutin aura sur le
coup – mais sans doute était-ce sa fonction latente – fait couler un peu d’encre. Euphémisation
et rhétorique de la neutralité mises à part, on retrouverait sans trop de peine ces schèmes
interprétatifs dans nombre d’exégèses plus savantes ou formellement plus distanciées du
scrutin référendaire du printemps 2005 en France. On recommandera plus particulièrement
l’analyse d’un membre du Conseil économique et social, professeur associé à l’Université
Paris 12, expert électoral auprès du Parti socialiste, membre de son équipe dirigeante et
partisan du « oui » : G. LE GALL, « Le 29 mai, entre mythe et réalités », Revue politique et
parlementaire, 1036, 2005, p. 2-23. Indigné par le « petit parfum de terrorisme intellectuel
type années cinquante, de déni de réalité voire d’obscurantisme [ayant] plané avant le 29 mai,
puis curieusement après, attitude assez rare à l’issue d’une victoire », cet analyste entend,
précisément pour relativiser cette victoire apparente, « rompre avec un économisme pesant
et un structuralisme implacable ». Au vu d’enquêtes d’opinion dont il fut l’un des spécialistes
reconnus (notamment auprès du Premier ministre puis candidat, L. Jospin), l’auteur peut par
exemple soutenir, en visant les électeurs du « non », que « l’Homme révolté de 2005 (…) est
plus fidèle au portrait type du lepéniste qu’à un disciple de Spartakus »…
4
Rapportés aux suffrages exprimés en métropole, dix points séparent le « non » du « oui »,
soit près de trois millions de voix. Par rapport aux deux seuls précédents historiques disponibles
(rejet le 5 mai 1946 du premier projet de Constitution de ce qui allait devenir la Quatrième
République et rejet le 27 avril 1969 du projet de régionalisation et de réforme du Sénat présenté
par le général de Gaulle), l’écart est, en 2005, beaucoup plus sensible (six points seulement
d’écart en 1946 et en 1969, et une différence absolue de voix près de deux fois inférieure). Le
« oui » n’est majoritaire que dans quatre régions (Alsace, Bretagne, Pays-de-la-Loire, Ile-deFrance) sur 23, dans 13 départements métropolitains (sur 96), 142 circonscriptions législatives
(sur 555), 742 cantons (sur 3 782) et dans moins de 6 700 communes (sur 36 600).
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
239
Inversement (symétriquement ?), pour ses hérauts ou porte-parole patentés,
la victoire du « non » ne semble pouvoir apparaître comme pleine, complète
et achevée (donc là encore univoque) qu’à la condition d’en occulter l’un des
ressorts : l’extraordinaire diversité des raisons au principe d’un refus ou (lecture
plus étroitement politique) la diversité, réputée « contre nature », des origines
idéologiques de « leurs » électeurs. On s’empressera d’ajouter que la diversité des
motivations et des préférences partisanes vaut tout autant pour les électeurs du « oui »
à qui ce reproche fut cependant moins adressé… Mais avancer prudemment cette
hypothèse au demeurant banale (par définition, les électorats sont toujours plus ou
moins des conglomérats, a fortiori quand la question posée n’en fait plus apparaître
que deux), c’est déjà s’insérer dans une controverse partiellement structurée autour du
binôme votes unifiés ou homogènes (i.e. rationnels et conscients)/votes dispersés ou
hétérogènes (i.e. erratiques et confus)…
Autant dire que les interprétations ex post d’un scrutin sont « partie prenante »
d’un processus électoral qui ne se clôt pas avec la fermeture des bureaux de vote 5.
Les analyses – fussent ou se voudraient-elles plus distanciées – ne sont pas en situation
d’extraterritorialité par rapport aux compétitions électorales qu’elles ne prétendent
pourtant que mieux décrypter. Sous couvert d’arbitrer ou de départager, elles
participent aussi des luttes interprétatives des professionnels de la représentation (ce
d’autant plus que leurs auteurs en sont proches ou jouent de leur multi-positionnalité),
leur conférant « simplement » une autre forme. Souvent, le traitement statistique des
« données électorales » procurera un apparat d’objectivité à ces interprétations, tant
il est vrai que le langage statistique semble, mieux et plus que d’autres, devoir « faire
preuve ».
En fait, dans une version minimaliste de ce que peut être une analyse électorale
sinon scientifique au moins rigoureuse, on peut juste espérer que les arguments
présentés soient falsifiables. « Prises » dans les luttes exégétiques auxquelles
elles ne peuvent prétendre échapper (cet article pas plus que d’autres, s’il faut le
préciser), hypothéquées par les systèmes de préférences et les lieux de sociabilité
de leurs auteurs (qui, même l’espace d’un instant, furent aussi électeurs et parfois
citoyens « actifs »…), les interprétations d’un scrutin peuvent, au mieux, fournir des
démonstrations qui donnent prise à la critique raisonnée.
En rendant visibles les indices sélectionnés, en livrant des hésitations (tout n’est
pas univoque et il n’est aucun point d’honneur professionnel qui obligerait à faire
« parler d’une seule voix »), en croisant le maximum de sources disponibles (et pas
seulement les « données » de sondage), en restituant à ces « données » leur statut
de construits inégalement artéfactuels, on espère non pas endosser la posture du
« géométral de toutes les perspectives », mais plus simplement contribuer à allonger
un questionnement trop vite clos par l’application mécaniste et « tous terrains » de
5
Pour d’autres illustrations : P. LEHINGUE, « Mais qui a gagné ? Les mécanismes de production
des verdicts électoraux », in J. LAGROYE, P. LEHINGUE, F. SAWICKI (dir.), Mobilisations électorales.
Le cas des élections municipales de 2001, Paris, PUF/CURAPP, 2005, p. 323-360.
240
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
schèmes d’interprétation qui, à l’exemple de la matrice « ouvert/fermé », juge plus
qu’elle ne jauge.
L’univers des questions étant infini, on s’attachera ici principalement à deux
énigmes dont l’étude transcende d’ailleurs le cas d’espèce du 29 mai 2005 : celle de la
mobilisation électorale saisie à travers l’analyse des taux de participation 6 ; celle de
la compatibilité des lectures sociologiques et/ou politiques d’un scrutin (quelles paires
de lunettes chausser ?).
Mobilisation, participation et modalités d’intéressement
Même dans la configuration – idéale – où seules deux options sont offertes,
l’interprétation d’un scrutin ne va jamais de soi. Et, en l’espèce, pour d’autres raisons
que celles précitées.
D’abord parce que l’électeur dûment inscrit n’a pas deux options (opiner ou
rejeter), mais en fait trois (celle également de ne pas choisir), voire même quatre :
participer mais ne pas opter – bulletins blancs et nuls – cas de figure fortement irritant
pour les tenants du « paradoxe de l’électeur » puisqu’ici on consent à payer le coût de
la participation sans en retirer la moindre utilité électorale tangible.
Dans ce dernier cas, on n’a peut-être pas suffisamment relevé qu’au regard de la
complexité du document soumis à approbation, la proportion de votes blancs et nuls,
traditionnelle manifestation d’un désarroi, d’un refus des choix manichéens et/ou
d’une incapacité à trancher, a été étonnamment faible : 1,75% des inscrits et 2,45%
des votants, proportion identique à la décimale près, à celle du référendum de 1992
sur l’approbation du traité de Maastricht 7, la moyenne pour les onze référendums
organisés depuis 1945 s’élevant à 3% des inscrits 8.
Peut-on en dire autant du taux d’abstention ? En métropole, celui-ci s’est élevé à
un peu moins de 30% : 29,01% pour être précis 9.
Mais comment qualifier un tel pourcentage ? Comment le traduire en « langage
naturel » ? Là encore, l’interprétation d’une mesure (pour être plus exact, son
évaluation, incluant une dimension normative sous-jacente) n’a rien d’évident,
même quand cette « donnée » est parfaitement objective et peu contestable. Pour
les « vaincus », la tentation est grande de relativiser la portée de leur déconvenue en
arguant d’une mobilisation électorale « en somme » faible, le raisonnement inverse
6
C’est davantage le taux d’abstention, première donnée connue, divulguée et commentée
le soir d’un scrutin, mais aussi vite oubliée à mesure que les résultats tombent ou s’égrènent, qui
retiendra l’essentiel de notre attention. On pourrait aussi justifier ce souci par une considération
statistique très simple : en pourcentage des inscrits, les abstentionnistes (30,2%) sont presque
aussi nombreux que les électeurs du « oui » (30,7%).
7
Seule variation semble-t-il significative, le sondage sortie des urnes réalisé par l’Institut
CSA révèle un pic de 7% de bulletins blancs et nuls s’agissant des votants ayant déclaré s’être
décidés au dernier moment.
8
Référendum sur le quinquennat de 2000 exclu.
9
Le pourcentage d’abstention monte à 30,63% des inscrits si l’on réintègre les DOM
TOM et le vote des Français de l’étranger.
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
241
(mise en exergue du caractère « somme toute » exceptionnel de la participation)
pouvant être tenu par ceux qui souhaitent rehausser l’éclat de leur victoire.
Plutôt que de trancher par on ne sait quelle espèce de jugement souverain, on
préférera ici reconstituer la liste des différents étalons utilisés par les « analystes »
ou « observateurs » pour asseoir leur verdict, dégager quelques enseignements sur
les conditions d’une mobilisation ex ante improbable et signaler (last but not least)
que l’Ordre électoral (hiérarchisation des sites géographiques donc sociaux, sous le
rapport de l’abstention) demeure préservé voire conforté par le scrutin du 29 mai.
Une participation « exceptionnelle », « forte », « moyenne », « médiocre » ?
Eléments pour une analyse multi-critères
Dans l’absolu et en toute logique (ceci valant pour tous les scrutins),
l’interprétation d’un taux d’abstention (comme du reste de tout résultat) ne saurait
s’opérer que comparativement, le taux effectivement réalisé ne prenant toute sa (ses)
signification(s) que rapporté à un ou plusieurs autres, jouant le rôle d’étalon de mesure
et de valeur. Au regard de la diversité des bases de comparaison possibles, ainsi que
du caractère plus ou moins implicite et argumenté des choix opérés, on peut aisément
concevoir que les interprétations d’un simple pourcentage puissent être plurielles,
divergentes voire contradictoires. Il suffit donc de schématiser le stock des références
disponibles pour en déduire, à la manière des constructions jurisprudentielles, les
attendus du verdict.
Une bonne douzaine de bases de comparaison peuvent être sollicitées, sur le
papier, dans lesquelles il est loisible de puiser, exclusivement (une seule base retenue),
conjointement (plusieurs) ou exhaustivement (toutes, mais le cas est rarissime, d’où
l’intérêt potentiel de ce tableau) pour argumenter et justifier de la qualification (faible,
médiocre, forte, exceptionnelle) retenue 10.
Deux grands types d’étalon peuvent être, dans un premier temps, retenus qui,
par la suite, peuvent se subdiviser. L’évaluation peut se fonder sur une comparaison
entre le taux d’abstention constaté ex post et les taux anticipés ex ante (étalons 1 à 5).
Dans ce cas, on peut concevoir deux formes de jugement : sur la base d’un examen in
abstracto de la conjoncture ou sur la foi des indications fournies par les instituts de
sondage. L’évaluation peut, plus classiquement, s’opérer également par comparaison
entre le taux atteint et les taux d’abstention constatés lors des scrutins antérieurs. Se
pose alors la question du choix des scrutins étalons jugés pertinents (étalons 6 à 12).
En rentrant dans le détail de cette arborescence, on peut alors distinguer douze
« branches » en fonction de l’étalon retenu pour évaluer le taux d’abstention.
1. Le type de scrutin. En l’espèce, tout plaide ex ante pour une faible mobilisation et
le taux de participation finalement atteint semble dès lors, exceptionnel – ou, puisque
nous sommes dans le registre des anticipations : « inespéré ». L’enjeu européen est,
10
La question demeure : l’interprétation s’opère-t-elle après examen réfléchi de ces
différentes bases ou lui préexiste-t-elle, empruntant alors la forme (fréquente lors des soirées
électorales) de l’argumentation ad ou post hoc et du choix astucieusement sélectif de l’étalon
qui sert le mieux la démonstration ?
Calendrier électoral
Conjoncture politique
Pente
Niveau
Même type de configuration
Même type de scrutin antérieur
Même type de scrutin
Scrutin immédiatement antérieur
Scrutins immédiatement antérieurs
(niveau)
Scrutins immédiatement antérieurs
(pente)
Scrutins comparables à l’étranger
2
3
4
5
6
7
8
9
10
12
11
Type de scrutin
1
Critères
Espagne
P 2002/P 1995/L 2002/
E 2004
P 2002 L 2002
R 1992
R quinquennat
R Cinquième République
ascendante
30 à 35%
dense
mobilisée
enjeu européen (hard issue)
Explicitation
à la Constitution *
exceptionnelle
extra-ordinaire
exceptionnelle
forte
normale
exceptionnelle
médiocre
indicible
indicible
forte
élevée
inespérée
Verdict probable :
mobilisation…
Légende : RE (référendum européen), R (référendum), Reg (régionales), P (présidentielles), P1 (1er tour), 2 (2e tour), L (législatives), C (Cantonales),
E européennes).
Précédents électoraux
Anticipations sondagières
Anticipations théoriques
Etalon de mesure
Tableau I
Jauger un taux : typologie des étalons concevables
242
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
243
comme l’expérience des élections au Parlement européen l’atteste depuis 1979, très
médiocrement impliquant, la connaissance des institutions européennes globalement
très faible 11, le texte « constitutionnel » proposé d’une longueur, d’une aridité et
d’une complexité rebutantes « à plus d’un titre »…
2. Le calendrier électoral. Sans qu’il soit nécessaire de s’y attarder longuement, le
caractère relativement dense du calendrier électoral incite également au pessimisme.
Le référendum du printemps 2005 survient à la suite d’une séquence électorale
chargée qui n’incite pas à la mobilisation : moins de quatorze mois plus tôt, deux tours
d’élections régionales et cantonales ; moins de onze mois auparavant, des élections
européennes marquées par un taux d’abstention record. Dans ces conditions, on peut
estimer que la participation au référendum de mai 2005 est relativement forte.
3. La conjoncture politique. Le pessimisme de ces deux premières anticipations peut
être infléchi par la prise en compte impressionniste des propriétés (souvent singulières,
et donc partiellement imprévisibles) de la campagne électorale. La dramatisation des
enjeux (un choix présenté de toutes parts comme crucial, décisif et irréversible) ; la
volonté de sanctionner électoralement des équipes dirigeantes ne semblant pas avoir
tiré les leçons de leurs précédents déboires électoraux, pourtant sévères ; la valse
hésitation des sondages et la double inversion des courbes d’intention de vote opérée
en moins de huit semaines (entretenant contre toute attente, l’idée d’un suspense non
dénoué) ; la division, personnalisée au plus haut niveau, des socialistes ; l’intensité
du travail d’intéressement opéré – notamment dans le camp du « non » – par des
centaines de comités locaux, relayés et amplifiés par plusieurs sites ou blogs Internet
qui acquièrent un véritable « droit de cité » lors de cette campagne référendaire ;
le sentiment, largement partagé et vécu, de débats, discussions ou disputes qui,
exceptionnellement, traverseraient (et parfois déchireraient) les cercles familiaux,
amicaux, professionnels… L’ensemble de ces facteurs va contribuer, durant les deux
mois précédant le scrutin, à ajuster à la hausse des pronostics de participation, au
départ assez sombres. Sous ce rapport, la participation finale ne ressort plus comme
exceptionnelle, mais simplement comme « élevée ».
4. et 5. Les sondages. A ces anticipations impressionnistes dans les trois premiers cas,
s’opposent des anticipations réputées « scientifiques » dans les deux suivants, au travers
des enquêtes presque hebdomadaires d’intention de vote, réalisées puis publiées par
six instituts concurrents et trois fois plus d’organes de presse commanditaires 12. On a
montré ailleurs à quel point ces « baromètres », dont on peut douter qu’ils se contentent
d’enregistrer passivement la pression électorale, « pré-formataient » l’interprétation
des résultats, une trop grande différence entre les résultats électoraux et les sondages
pré-électoraux ayant désormais autant d’importance, sinon plus, que la comparaison
11
Les enquêtes d’opinion évaluent à plus de la moitié la proportion des électeurs français
ignorant comment sont désignés les membres du Parlement européen, la proportion chutant
encore quand il s’agit de définir, même sommairement, des institutions comme le Conseil des
ministres ou la Commission.
12
IFOP/Journal du dimanche/Wanadoo Actu ; Louis Harris/Libération/Yahoo/I Télé ;
IPSOS/Figaro/Europe 1 ; CSA/France 3/Le Parisien Aujourd’hui ; SOFRES Unilog/RTL/ LCI/
Le Monde ; BVA/L’Express/Paris Match.
244
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
avec les résultats électoraux antérieurs 13. Mais si le fait est patent s’agissant des
performances (en suffrages exprimés) des candidats ou des forces en présence, il
l’est moins quand il s’agit d’apprécier la valeur des abstentions. Traditionnellement,
comme on le sait, les sondages s’avèrent particulièrement peu prédictifs quand il
s’agit d’appréhender des comportements abstentionnistes qui demeurent – quoique
moins qu’auparavant – frappés d’une certaine dose de réprobation morale, parce que
synonymes d’incivisme. Rares sont donc les instituts qui, hormis la toute dernière
semaine, se sont risqués à publier – sinon en tout petits caractères – leurs prévisions
de participation. Mieux, en ne valorisant dans la présentation, le commentaire et la
typographie des tableaux que les prévisions relatives aux scores respectifs du « oui » et
du « non » , les instituts ignorent ou confondent ce que l’on aurait tout intérêt à creuser
et à distinguer. Tous ont entretenu une rare confusion entre sondés osant déclarer leur
future abstention, sondés la dissimulant, enquêtés non certains à la date de l’enquête
d’aller voter, enquêtés taisant leur intentions de vote, et sondés/enquêtés déclarant
pouvoir changer d’avis, la sommation de tout ou partie de ces sous-ensembles variant,
d’un institut et d’un journal à l’autre, de 10 à… 60% des échantillons 14 !
Autant dire que, tant en niveau (derniers taux d’abstention prévus) qu’en pente
(évolution des taux de semaine en semaine), les indications des enquêtes d’opinion
ne bénéficient pas, en matière de détection des non-votants, du degré de « solidité
sociale » fallacieusement attaché aux intentions de vote des votants effectifs 15. Elles
présentent surtout la fâcheuse particularité d’être, d’un institut à l’autre, éminemment
variables et fluctuantes, ce qui, on l’admettra, est plutôt fâcheux pour un étalon de
valeur…
Avant que les sondages, malgré de récurrents déboires, n’occupent dans l’analyse
électorale la place passablement hégémonique qui est désormais la leur, l’interprétation
des données électorales s’effectuait classiquement par rapport aux données électorales
enregistrées lors des scrutins antérieurs. En clair, on comparait des distributions de
voix à… des distributions de voix. Elémentaire simplicité, compliquée toutefois par
le choix des scrutins de référence retenus, dont le nombre s’élève, dans le cas qui nous
occupe, à au moins sept options concevables.
P. LEHINGUE, « Mais qui a gagné ? … », op. cit.
Pour une mise à plat plus fouillée de ces « erreurs à la marge » qui finissent par
engendrer d’importantes « marges d’erreurs », on renvoie à nos analyses diffusées sur le site
web d’Acrimed, « Les coûts cachés des coups de sonde » (8 avril 2005) ; « Tout bouge, rien ne
bouge » (12 mai 2005) ; « Exclusif : les sondages ne s’étaient pas trompés » (8 juin) :
http://www.acrimed.org.
15
Ce qui n’emporte pas absence complète de renseignements. Pour preuve, les questions
posées sur le niveau d’intérêt porté à la campagne ou celles relatives à la lecture de la
Constitution, aux discussions entre amis ou en famille... Simplement, force est de constater que
les réponses à ces questions ne sont que très rarement interprétées ou même, a minima, reprises
dans les commentaires.
13
14
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
245
6. On peut d’abord (ce fut fréquemment fait) comparer le taux de participation au
référendum de 2005 à celui qui, même distant de treize ans, présente globalement la
configuration la plus proche. Si l’on neutralise le référendum pompidolien de 1972
sur l’admission de nouveaux membres dans la CEE (la comparaison ne peut valoir,
le Parti socialiste de l’époque ayant appelé à l’abstention ou au vote blanc), demeure
donc le référendum d’approbation du traité de Maastricht de 1992. Or, le taux
d’abstention constaté en 2005 est, à trois décimales près, identique. Sous ce rapport,
la participation peut être qualifiée de « normale » et n’a rien d’exceptionnel.
7. Elle le devient (mais sans doute trop facilement) si on compare le taux de 2005 à
celui du référendum le moins éloigné dans le temps, soit celui relatif au quinquennat
(2000) pour lequel l’abstention avait enregistré un taux record de 70%, avec là encore,
toutefois, consignes explicites de boycott de la part de nombreux protagonistes.
8. Autre étalon possible, garder le même type de consultation (référendum), neutraliser
ceux qui sont « biaisés » par des appels à l’abstention (1988 sur la NouvelleCalédonie, 1972 et 2000 précités) et, en prenant un peu de profondeur de champ, faire
la moyenne arithmétique des taux des six précédentes consultations référendaires
depuis 1958, soit 22,3%. Ainsi ajustée, la participation de 2005 ressort cette foisci comme faible ou médiocre, ce que se plaisent à souligner plusieurs observateurs
favorables au « oui ».
9. Pour contourner l’obstacle de comparaisons établies sur une trop longue période
(donc du calcul d’une moyenne sans grande signification puisque télescopant sur un
demi-siècle, plusieurs états très contrastés de rapports au vote et d’enchantements
du politique), on peut à l’inverse prendre le risque de choisir le scrutin (très souvent
d’une autre nature) immédiatement antérieur, en l’espèce, ironie du sort, les élections
européennes de juin 2004, dont on a déjà relevé qu’avec un taux d’abstention de
56,7%, elles faisaient, par contraste, apparaître la participation au référendum sur la
Constitution comme tout à fait exceptionnelle.
10. Adoptons une position médiane et lissons les courbes sur moyenne période.
Multiplions les cas (quitte à mélanger les genres) et travaillons maintenant sur la
moyenne arithmétique des scrutins sur les cinq dernières années (2001-2005), soit :
n = 10 16. On obtient un taux moyen d’abstention de 34,75% (chiffres métropole),
soit près de cinq points de plus que pour le scrutin qui nous intéresse. Deux millions
d’abstention en moins en 2005 par rapport au taux moyen des cinq dernières années,
la participation peut être qualifiée de forte 17 : elle n’est, sur les onze scrutins retenus,
dépassée que dans deux occurrences (les deux tours des présidentielles).
16
En intégrant les deux tours des présidentielles, régionales et législatives, mais en neutralisant
le référendum sur le quinquennat, trop atypique.
17
Rappelons qu’en 2005 un point rapporté aux inscrits, représente près de 400 000
électeurs.
246
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Tableau II
Taux d’abstention (métropole) : 2001-2005
Type de scrutin
Date
Taux d’abstention
Présidentielle 2
Présidentielle 1
Référendum
Municipales
Régionales 2
Cantonales
Législatives 1
Cantonales
Régionales 1
Législatives 2
Européennes
2002
2002
2005
2001
2004
2001
2002
2004
2004
2002
2004
19,1%
27,1%
29,1%
32,7%
34,3%
34,4 %
35,6%
36,1%
37,8%
39,7%
56,7%
11. Ces comparaisons par niveau peuvent être, au besoin, complétées par des
comparaisons en pente. Au regard de la dynamique observée depuis une vingtaine
d’années de « désertion des urnes » et d’abstentionnisme intermittent comme rapport
désormais modal au vote, comment se situe, rapporté aux autres types de consultations,
le référendum de 2005 ?
Ce raisonnement en pente conforte celui en niveau. En moyenne, pour les neuf
types de consultations comparées, les taux d’abstention d’une décennie à l’autre
progressent de 5,1%. Dans un contexte tout à fait atypique (duel Chirac/Le Pen), seul
le second tour de l’élection présidentielle de 2002 fait exception. La quasi-stabilité
des taux de participation de 1992 (Maastricht) à 2005 (Constitution) apparaît donc
bien comme l’exception confirmant la règle et témoigne dès lors d’une mobilisation
littéralement extra-ordinaire.
Tableau III
Evolution des taux d’abstention d’une décennie à l’autre
Scrutin
Décennie
1990
Taux
Décennie
2000
Taux
Différentiel
Présidentielle 2
1995
19,5%
2002
19,1%
-0,4
Référendum
1992
28,9%
2005
29,1%
+0,2
Municipales
1995
30,6%
2002
32,7%
+2,1
Législatives 1
1993
30,5%
2002
35,6%
+5,1
Présidentielle 1
1995
20,6%
2002
27,0%
+6,4
Régionales
1992
31,3%
2004
37,8%
+6,5
Cantonales
1992
29,3%
2004
36,1%
+6,8
Législatives 2
1993
30,9%
2002
39,7%
+8,8
Européennes
1994
46,2%
2004
56,7%
+10,5
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
247
12. Reste une dernière base de comparaison, généralement peu sollicitée car se
prêtant ordinairement peu à des opérations de mise en équivalence : celle qui consiste
à rapporter le taux de mobilisation électorale enregistré en France à ceux ayant
cours dans d’autres pays. Le processus de ratification de la Constitution ayant très
majoritairement été parlementaire, seuls les cas de l’Espagne, des Pays-Bas et du
Luxembourg pouvaient être convoqués, les deux derniers organisant leur référendum
après la France. Ne demeure donc que le précédent espagnol, marqué par le contraste
entre une approbation massive des votants (77% voire 82% en décomptant les bulletins
blancs), et une abstention record (58%). Là encore, cet ultime terrain de comparaison
plaiderait plutôt pour une évaluation fortement laudative de la participation électorale
française 18.
Une fois noté qu’aucun de ces étalons de référence n’est, en lui-même, totalement
illégitime ou aberrant, reste à prendre acte des appréciations variées et parfois
contradictoires que leur sollicitation respective produit. Il ne serait dès lors pas sans
intérêt sociologique d’articuler étalons retenus, jugements prononcés et position des
analystes dans l’espace des exégètes autorisés. On se contentera, plus prosaïquement,
de constater qu’in fine, seule une des douze bases de comparaison identifiées (taux
2005 rapporté à la moyenne des taux référendaires durant la Ve République) permet
de soutenir que la mobilisation fut médiocre, les autres bases de comparaison incitant
plutôt à la lire et à la traduire sur une échelle allant de soutenue à exceptionnelle, en
passant par forte voire inespérée…
Les conditions de félicité d’une mobilisation réputée improbable
Outre qu’elle permet la reconstitution quasi exhaustive des attendus des verdicts
électoraux rendus en matière de participation électorale, la typologie présentée cidessus permet également de nourrir le dossier – très général et qui dépasse le cas
d’espèce étudié – des conditions d’une mobilisation, improbable ex ante. Une demidouzaine de conditions, globalement réunies en 2005, peuvent être citées.
1. En premier lieu, la simplicité du choix, idéalement offerte lors d’un référendum ou
d’un second tour d’élection présidentielle. Contrairement à une opinion naïve souvent
émise, la démultiplication des options et l’ouverture de la gamme des possibles
n’induisent pas (on l’a encore vérifié aux premiers tours de la présidentielle et des
législatives de 2002) une mobilisation massive que garantirait la possibilité pour
chacun d’exprimer très finement son opinion spécifique. Ce constat acté de longue
date, il paraît dès lors peu logique de dénoncer le caractère composite des camps ainsi
constitués : un choix binaire (de beaux esprits pourront toujours dire « manichéen »)
produit théoriquement (condition nécessaire mais insuffisante) une mobilisation
électorale plus forte mais engendre aussi, par la force des choses, des configurations
conglomérales et hétérogènes sur le plan tant social que partisan.
18
D’où cette question faussement ingénue de certains observateurs : un « oui » massif acquis
au prix d’une démobilisation électorale massive vaut-il un « non » moins nettement hégémonique
mais généré par une participation beaucoup plus importante ? En raisonnant en pourcentage de
leurs inscrits respectifs, le « oui » espagnol s’établit à 32%, le « non » français à 37,5%.
248
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
2. Seconde condition, très évidente mais qui permet d’expliquer la faible mobilisation
de certaines consultations satisfaisant au principe de simplicité (référendum sur
l’élargissement européen, sur le quinquennat, sur la Nouvelle-Calédonie, second
tour de la présidentielle de 1969…), l’engagement concurrentiel dans le jeu des
acteurs et forces politiques. Qu’une force politique importante et ses relais sociaux
(respectivement le PS, le RPR, le PCF dans les cas précités) viennent à faire défaut,
fassent campagne pour l’abstention, discréditent et tiennent pour nulles et non
avenues les options offertes (bonnet blanc et blanc bonnet), et c’est tout le jeu luimême, et l’illusio qui lui est constitutive, qui en ressortent partiellement démonétisés.
En 2005, tous les acteurs politiques institués « jouèrent le jeu », s’accordèrent pour
en souligner la valeur, les fractures intrapartisanes (singulièrement au PS) semblant
encore « doubler la mise ».
3. Troisième condition s’ajoutant aux deux précédentes, le caractère incertain du
dénouement, l’idée (si souvent proclamée et souvent si peu crédible) que « chaque voix
compte », et qu’en tout cas, « tout n’est pas déjà joué ». La publication quotidienne
des enquêtes d’opinion lors des six dernières semaines de campagne a joué en l’espèce
un rôle diamétralement opposé à celui opéré en 2002. En pronostiquant unanimement
un duel Chirac/Jospin, les sondages pré- électoraux contribuèrent probablement
(mais dans des proportions que tout le monde ignore) à une certaine démobilisation
électorale. En mettant spectaculairement en scène trois revirements successifs de
majorité au printemps 2005, les sondages ont marginalement contribué à alimenter
un suspense qui, là encore, redonnait une certaine valeur à un jeu qui n’était ici pas
joué d’avance.
4. Le « faites vos jeux » électoraux revêtira d’autant plus de valeur sociale qu’avant
l’échéance, on aura persuadé les éventuels participants que « rien ne va plus » ou,
plus exactement, que tout risque de ne plus aller si d’aventure telle ou telle option
l’emportait. La valeur du jeu (et donc l’intérêt à y participer) est proportionnelle à la
dramatisation des enjeux et à la généralisation d’un sentiment de risque majeur généré
par l’issue du scrutin 19. Cette condition fut là encore largement réunie, ce que suffit
à attester l’ampleur de la polémique autour d’un possible « plan B » (l’expression
est passée depuis dans le langage courant en France) dont l’existence (voire le fracas
provoqué par les déclarations de J. Delors) et le degré de réalité (nul, utopique,
ou inévitable) peuvent être relus comme autant de signes ostentatoires d’un choix
représenté comme (ir)réversible, crucial, historique…
5. Sans qu’il soit obligatoire de lui assigner une signification intrinsèquement
négative, on peut soutenir qu’une forte participation électorale est d’autant plus
probable qu’elle fournit l’occasion (en l’espèce, le pré-texte ?) de sanctionner qui
une équipe, qui une politique, qui une orientation stratégique, qui un groupe social…
jugés néfastes. Dans une joute électorale, on s’imposera d’autant plus facilement
comme électeur que l’on entendra s’opposer… au gouvernement Raffarin, à une
définition étroitement mercantile de l’idée européenne, mais aussi et à l’inverse
19
D’où, a contrario, la faiblesse des taux de participation enregistrés lors des élections
européennes ou cantonales.
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
249
que l’on s’opposera à ceux qui systématiquement s’opposent, aux groupes sociaux
retardataires et passéistes, bref à ceux qui s’obstinent à ne pas comprendre… Si l’on
veut bien admettre, dans une définition malheureusement teintée de fonctionnalisme,
que la raison d’être sociale d’un champ politique est de traduire en les transformant
(et donc en les sublimant) les divisions sociales (quelles que soient la fracture et la
ligne de force qu’elles empruntent) en divisions politiques, la campagne référendaire
a fourni en France (et il n’y pas lieu de s’en offusquer) l’occasion de révéler
photographiquement et de traduire politiquement certains clivages, lignes de partages
et autres conflits d’intérêt dans lesquels de nombreux agents sociaux pouvaient enfin
(et assez exceptionnellement) se reconnaître et se positionner.
6. Ce qui nous amène logiquement à une sixième condition : la nécessaire traduction
en langage et grammaire socialement compréhensibles, d’enjeux politiques
notoirement ésotériques.
En envoyant à tous les électeurs par voie postale, un texte d’une longueur (191
pages) et d’une aridité exceptionnelles 20, en soumettant au suffrage universel un
texte formellement constitutionnel, d’une très forte technicité, portant sur une matière
européenne a priori peu attractive, les initiateurs de la procédure référendaire prenaient
le risque de démultiplier ce que les Anglo-Saxons nomment des « hard issues » ; du
même coup, la probabilité d’une désertion massive mais socialement sélective des
urnes – à l’image de la désignation élective des parlementaires européens – était
maximale, et sans doute partiellement perçue sinon conçue comme telle 21.
Sauf à ce qu’un processus protéiforme de décodage et de traduction s’opère et
permette à chacun d’articuler ses espoirs, problèmes ou angoisses avec un traité dont
la lisibilité n’était pas, à l’instar de tous les textes constitutionnels, la vertu première.
Le miracle ici – si miracle il y eut – résida dans le fait que de nombreux
électeurs, malheureux non détenteurs d’une agrégation de droit public option droit
communautaire, parvinrent, au terme d’un processus d’appropriation sélective
nécessairement complexe et ambivalent, à identifier dans le texte proposé, la source
de tout ou partie de leurs difficultés ou raisons de craindre, d’espérer et de croire,
et établirent ce faisant, un lien – plus ou moins serré ou ténu – entre leur devenir
individuel, familial, professionnel ou collectif… et la question posée.
On accueillera dès lors avec beaucoup de circonspection, les déclarations
naïvement indignées tendant – selon des modalités d’annotation déjà citées – à
considérer que les réponses non dictées par une lecture strictement juridique d’un
20
Un décret, une question, un exposé des motifs, un préambule, trois parties se subdivisant
en 26 titres, 21 chapitres, 51 sections, à quoi on doit ajouter un quatrième titre composé de
36 protocoles et de deux annexes, et enfin un acte final…
21
Voir cet acte discursif probablement manqué du Premier ministre, J.-P. Raffarin estimant
en fin de campagne « qu’un bon électeur du « non » est un électeur abstentionniste ». Dans le
registre lourdement didactique (et involontairement humoristique) qui caractérise certaines
de ses prises de position, on renverra également à la déclaration de l’ancien chef de l’Etat et
président de la Convention, V. Giscard d’Estaing, pour qui, « soumettre le traité au référendum
populaire est une bonne idée… à condition que le « oui » l’emporte ».
250
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
document présentant tous les signes extérieurs de la juridicité, étaient nulles et non
avenues car « hors sujet ». Sauf à vouloir confier l’approbation de ce document à
un cercle autorisé de professionnels de l’exégèse juridique – lesquels, au passage,
n’étaient déjà pas unanimes à qualifier le traité de « constitutionnel » – les modalités de
lecture du texte ne pouvaient être que plurielles, polysémiques, partiellement obliques
et formellement désajustées. Ce que, du reste, nous enseignent quatre décennies de
recherche en sociologie de la réception des produits symboliques qui placent au centre
de leurs investigations la distance et les torsions séparant les intentions discursives
du locuteur, des conditions pratiques de réception des « lecteurs » 22. Que « le pacte
de lecture » 23 suggéré par les énonciateurs ait été enfreint n’a donc rien qui doive
étonner, la démultiplication des opérations de décodage ou de transcodage étant une
ultime condition nécessaire à la réunion d’un cénacle socialement élargi de lecteurs
intéressés.
La subsistance d’un « Ordre électoral »
Terminons-en avec ce point trop souvent aveugle qu’est la mobilisation électorale.
Que la participation électorale ait été, au regard du texte soumis à ratification,
« forte », « exceptionnelle », ou « inespérée » ne saurait induire une subversion totale
des « lois » et régularités ordonnant les rapports au vote et à l’acte de vote, ce que
certains discours dithyrambiques vantant « l’extra-ordinaire sursaut du peuple contre
les élites » tendrait à suggérer. Quoique socialement moins discriminant que l’élection
des parlementaires européens, le référendum étudié laisse pleinement subsister des
traces et des empreintes de ces phénomènes de « cens caché » 24.
Comme on l’a déjà noté, les sondages post-électoraux ou « sortie des urnes »
ne sont pas les meilleurs témoins de cette abstention différentielle. Travaillant sur
des populations auto-sélectionnées et sur une pratique encore jugée coupable pour
beaucoup, les « données » qu’ils nous donnent à voir sont contradictoires quand elles
ne sont pas aberrantes 25. Force est donc de faire retour à la « vieille » géographie
Voir par exemple la belle synthèse de B. LE GRIGNOU, Du côté du public. Usages et
réceptions de la télévision, Paris, Economica, 2003, et, plus récemment, l’ouvrage collectif sous
la direction de I. CHARPENTIER (dir.), Comment sont reçues les œuvres, Paris, Créaphis, 2006.
23
Pour un autre exemple d’appropriation sans lecture : P. LEHINGUE, B. PUDAL, « Retour
à l’expéditeur. Eléments de déconstruction d’un « coup politique » : La « lettre à tous les
Français » de F. Mitterrand », in La communication politique, Paris, PUF/CURAPP, 1991.
24
D. GAXIE, Le cens caché. Inégalités culturelles et ségrégation politique, Paris, Le Seuil,
1978.
25
Si l’on compare, par exemple, le sondage TNS SOFRES (1 500 interviewés) et le
sondage CSA (5 216) réalisés le jour du scrutin, le premier intégralement par téléphone, le
second pour partie en « sortie des urnes », le premier donne pour les plus de 65 ans, un taux
d’abstention de 30%, que le second décompose en 37% (tranche 65-74 ans) et 60% (75 ans
et +). Les écarts enregistrés sur les professions sont également erratiques, ce que ne saurait
suffire à expliquer la différence de convention de codage retenu (profession du chef de ménage
pour la SOFRES, profession de l’interviewé pour CSA) : dans un cas, 39% d’abstention chez
les employés, 22% dans l’autre cas, ou encore 11% pour les professions libérales et cadres
22
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
251
électorale et de revenir aux « données brutes » du scrutin. Sur un échantillon de 250
communes représentatif de l’armature urbaine de la France 26, la hiérarchisation des
taux de participation dessine au regard de la ségrégation sociale des lieux de résidence
une carte fort peu ambiguë.
Les sites dans lesquels les taux d’abstention sont les plus faibles (autour du quart
des inscrits) sont également (en fait, demeurent) ceux où sont sur-représentés les
catégories sociales à fort capital économique et – secondairement – culturel (certains
arrondissements de Lyon ou de Paris et, parmi ceux-ci, les 5e, 6e, 7e ou 16e, ou la
proche couronne résidentielle comme Neuilly-sur-Seine, Saint-Maur-des-Fossés ou
Rueil-Malmaison). A l’inverse, les terres de forte abstention (40% et plus des inscrits),
traditionnellement localisées à l’Est du pays (Alsace, Lorraine) ou dans le Midi
méditerranéen (Corse), se singularisent aussi souvent par le caractère particulièrement
démuni des populations y résidant (Tourcoing, Roubaix, Forbach, Monceau-les-Mines,
Aubervilliers, Bobigny, Saint-Denis, les quartiers les plus populaires de Marseille…).
Si l’interprétation de ces données doit pour de multiples raisons demeurer prudente 27,
supérieurs (données CSA), 30% pour la SOFRES, soit 3 points d’abstention de plus que pour
les ouvriers, ce qui paraît sociologiquement inédit. La proportion d’abstentionnistes serait, pour
la SOFRES de 27% parmi les titulaires d’un diplôme supérieur au bac, mais tomberait à 23%
pour l’institut CSA… 42% des retraités se seraient abstenus pour le CSA, mais la SOFRES n’en
recense que 29%...
26
On a constitué cet échantillon de 250 villes comme suit : toutes les villes préfectures de
la France métropolitaine (intégrant donc de gros bourgs ordinairement négligés comme Mende,
Foix, Le Puy…), les villes centre comportant plus de 50 000 habitants aux recensements de
1975 et/ou 1999, les villes centres d’aires urbaines de plus de 60 000 habitants aux même dates
(intégrant donc des villes de moyenne importance comme Annemasse, Forbach ou Béthune),
les communes comportant plus de 25 000 inscrits aux présidentielles de 2002, enfin, pour
des raisons d’équilibre démographique dans l’échantillon, les arrondissements des trois plus
grandes métropoles françaises (Paris, Lyon, Marseille).
27
N’oublions jamais que par construction, elles laissent dans l’ombre le phénomène,
socialement très clivé, de la non-inscription sur les listes électorales, qui, s’il était pris en
compte, aggraverait encore les écarts. La base de calcul (les listes électorales) n’est pas non
plus exempte de critiques, et l’on peut penser qu’à Paris aussi bien qu’en Corse, les radiations
massives de « vrais faux » électeurs opérées au début de la décennie contribuent à fausser
les comparaisons dans le temps (et donc dans l’espace), tout en surévaluant la progression de
la participation électorale. Autre phénomène troublant, le calcul national par commune d’un
coefficient de corrélation % abstentions 2005- % ouvriers actifs révèle une liaison très faible
pour ne pas dire nulle (0,09), ce qui incite à revenir sur une définition trop exclusivement
ouvriériste des classes populaires. Un calcul personnel limité aux 128 cantons de la région
Picardie (région la plus ouvrière de France et celle, avec le Nord-Pas-de-Calais, où d’un
référendum à l’autre, l’abstention a le plus progressé), confirme que la liaison statistique la
plus forte unit l’abstention non pas à la catégorie socio-professionnelle « ouvrier » prise dans
sa globalité (coefficient de -0,18 légèrement négatif du fait de la localisation souvent rurale
des ouvriers picards), mais à celle des « employés » (0,45). Il faut, s’agissant des ouvriers,
descendre au niveau 2 du codage INSEE pour trouver des liaisons à la fois conséquentes et
significatives (par exemple, ouvriers non qualifiés du secteur de l’artisanat : 0,38).
Paris 6
Paris 7e
Paris 5e
Paris 14e
Paris 15e
Paris 16e
Lyon 6e
Paris 9e
Neuilly-sur-Seine
Paris 12e
Paris 17e
Antony
Paris 11e
Paris 13e
Périgueux
Saint-Maur-des-Fossés
Puteaux
Quimper
Lyon 5e
Clamart
* n.d. = non disponible.
e
19,55
20,44
20,52
22,94
22,98
23,24
23,40
23,74
24,30
24,57
24,67
24,77
24,89
25,24
25,56
25,59
25,59
25,90
26,20
26,30
Abstention 2005 (-)
-8,0
-7,8
-8,2
-8,3
-7,1
-5,1
n.d.*
-9,3
-0,5
-7,0
-6,7
-0,5
-8,8
-5,4
-4,8
-1,1
-3,3
0
n.d.
-2,5
Différentiel/1992
Roubaix
Marseille 1
Bastia
Forbach
Tourcoing
Aubervilliers
Sarcelles
Ajaccio
Saint-Denis
Bobigny
Châlons-en- Champagne
Mantes la Jolie
Marseille 2
Mulhouse
Troyes
Vénissieux
Creil
Montceau-les-Mines
Metz
Aulnay-sous-Bois
48,21
45,96
45,50
44,96
44,16
43,84
43,70
43,10
42,46
41,88
41,07
40,95
40,87
40,50
40,30
40,26
40,12
39,97
39,90
39,39
Abstention 2005 (+)
Tableau IV
Les vingt taux d’abstention les plus faibles et les plus élevés (communes urbaines)
+12,0
n.d.*
-1,6
+3,2
+12,1
+2,1
+5,5
-1,8
+1,9
+5,0
+2,0
+0,4
n.d.
+5,8
+4,8
+4,7
+1,2
-1,5
+2,2
+4,4
Différentiel/1992
252
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
253
l’analyse localisée des résultats fait suffisamment ressortir les contrastes pour dissiper
certaines illusions. A rebours des discours enchantés célébrant le retour des classes
populaires aux urnes, on observe une progression sur treize ans (1992-2005) de
l’abstention dans des communes défavorisées, initialement fort peu participationnistes
et, à l’inverse, à partir d’un étiage déjà très bas, une baisse des taux d’abstentions sur
la même période dans les communes les plus privilégiées. Polarisation timide que
confirme et conforte l’analyse du choix des votants effectifs…
Sur deux lectures « polaires » des résultats
Signe d’un fort encastrement politique des controverses scientifiques, tout se passe
comme si, à la répartition binaire des votes effectivement émis, faisait pièce, comme
par homologie, une distribution binaire des interprétations, certains analystes (souvent
proches du « oui ») privilégiant une lecture « politique » des résultats 28 quand leurs
pairs (souvent proches du « non ») en tiennent plutôt pour une retranscription
« sociale ». On examinera successivement ces deux « blocs » d’arguments qui, à
la réflexion, sont sans doute moins « durcis », exclusifs et contradictoires que leur
exposition médiatique l’a parfois laissé entendre. Si, comme il faut toujours le répéter,
il n’y a de sociologie que de la différence, on peut faire l’hypothèse que ces deux
lectures, par un phénomène classique de cécité et de lucidité croisées, n’appréhendent
pas les mêmes types d’électeurs et de rapports (inégalement investis) au vote.
Eléments pour une lecture « politique »
Pour l’essentiel, les lectures politiques (pour ne pas dire, « politologiques », au
sens non nécessairement laudatif du terme) puisent leur démonstration dans la couleur
politique de l’auteur de la question posée, dans la position de ce dernier dans le champ
politique de l’époque, dans les prises de position politiques des principales forces
partisanes, et dans la distribution des électorats en fonction des sympathies politiques
(ici partisanes) des électeurs.
Le premier critère conduit à insister, enquêtes d’opinion à l’appui, sur le très
faible capital de popularité (32% à la fin du mois d’avril selon une enquête SOFRES,
moins cinq points en un mois) dont dispose J. Chirac (pour ne rien dire de son Premier
ministre), initiateur, comme F. Mitterrand en 1992, de la procédure référendaire. On
oriente ainsi le regard sur la thématique, suffisamment plastique pour être omnibus,
du « vote sanction » (mais aussi du « hors sujet » et du « contre-sens » à la question
posée), en omettant peut-être qu’à l’automne 1992, la position de F. Mitterrand n’était
guère plus enviable (le désastre des législatives de mars 1993 allait le confirmer),
ce qui n’empêcha pas le « oui » au traité de Maastricht de l’emporter à l’époque de
justesse 29.
28
Voir par exemple les intertitres de l’article précité de G. LE GALL : « quelques brèves
relectures sociologiques », « une nécessaire relecture politique», « pour une lecture idéologique
du 29 mai », « un fort tropisme populiste chez les « non » ».
29
Autre indication, fragmentaire et fragile au regard de l’imposition de problématique
qui préside à ces questionnaires fermés à choix multiples, la « volonté de sanctionner le
gouvernement et J. Chirac » n’arrive dans les enquêtes postélectorales qu’en cinquième position
254
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Le côté plutôt court d’une telle explication ad hoc oblige à considérer le spectre
des prises de positions partisanes et leur évolution depuis 1992.
Demeurent, d’un référendum à l’autre, partisans du « non », les organisations
d’extrême gauche, le PCF, les souverainistes de la famille gaulliste (mais dans de
moindres proportions, l’hostilité d’un N. Dupont-Aignan n’ayant pas le même poids
politique en 2005 que l’opposition d’un C. Pasqua ou d’un P. Seguin suivis en 1992
par près d’un tiers des cadres du RPR), une partie du PS (à l’inverse en plus grande
proportion, la défection de J.-P. Chevènement en 1992 pesant moins lourd que celles
conjuguées des courants Fabius, Emmanuelli, Montebourg et Mélenchon en 2005),
le FN (uni en 1992, scindé en 2005), à quoi il convient d’ajouter, force politique
inexistante en tant que telle en 1992, ce qu’il est convenu de nommer la mouvance
altermondialiste qui joua un rôle non négligeable dans l’organisation locale des
« comités pour le « non » » 30.
Prennent officiellement position pour le « oui », en 2005 comme en 1992, le PS
(au terme d’un référendum interne où l’on put recenser deux votants sur cinq partisans
du « non », lesquels firent plus ou moins activement campagne en ce sens), l’UDF, les
Verts (beaucoup plus partagés en 2005 qu’ils ne l’étaient douze ans plus tôt), l’UMP (à
l’inverse plus unie que ne l’était le RPR en 1992), à quoi on doit ajouter, effets pervers
inclus, une grande partie de ceux composant ce que l’on a peine à nommer la « société
civile » (grandes plumes et voix des médias, chefs d’entreprise, artistes, voire chefs
d’Etat étrangers).
Quel pouvoir prédictif recèle la connaissance des prises de position des (bien
nommés ?) porte-parole politiques ?
Projetant sur le corps électoral 2005 la distribution théorique des suffrages
résultant des prises de position respectives des candidats de la présidentielle de 2002,
on a pu calculer que le « oui » aurait dû l’emporter par 53,4% des voix (14 800 000
suffrages pour sacrifier jusqu’au bout à ces décomptes de papier) 31 contre 46,6%
pour le « non » (12 950 000) 32. Les résultats effectifs s’avèrent presque exactement…
inverses (12 800 000 voix pour le « oui », 15 450 000 pour le « non »). On perçoit
aisément les travers de ce type de raisonnement : postuler la constance du corps
électoral quand chaque année il se renouvelle de près d’un million d’électeurs, omettre
les divisions internes à chaque famille partisane (voir le cas de l’électorat Jospin) et
des « motivations » des électeurs du « non » pour Louis Harris, plus loin encore (7e place) pour
le SSU IPSOS, loin derrière, dans les deux cas, l’idée que « la constitution est trop libérale »,
que le « non » permettra de renégocier la Constitution, qu’il préservera l’indépendance ou
l’identité de la France, ou (item également assez labile) que ce vote est la manifestation d’un
ras-le-bol général.
30
Voir le texte de E. AGRIKOLIANSKY dans cet ouvrage.
31
Soutenu par J. Chirac, L. Jospin, F. Bayrou, N. Mamère, A. Madelin, C. Lepage dont on
additionne les voix.
32
Suffrages recueillis par les autres candidats en 2002 ayant appelé à voter « non »,
soit J.-M. Le Pen, J.-P. Chevènement, A. Laguiller, J. Saint-Josse, O. Besancenot, R. Hue,
C. Boutin, D. Gluckstein.
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
255
surtout considérer qu’il existe des électorats partisans solidifiés dont les membres se
définiraient principalement par leurs attaches et leurs convictions partisanes 33.
Si toutefois on admet que les attentes électorales sont partiellement sous contrainte
d’offre électorale, la lecture « politique » des résultats n’est pas totalement dépourvue
de signification, à condition de ne pas l’ériger en summa divisio.
Tableau V
Evolution des suffrages exprimés de Maastricht à la Constitution
(ventilation partisane)
Electeurs se déclarant
proches de
UMP (ex-RPR)
PS
Extrême gauche
Verts
PCF
UDF
Aucun parti
FN
« Oui »
1992
IPSOS
« Oui »
2005
IPSOS
Evolution
IPSOS
« Oui »
1992
L. Harris
41%
78%
30%
57%
19%
61%
45%
8%
80%
44%
6%
40%
2%
76%
31%
7%
+39
-34
-24
-17
-17
+15
-14
-1
31%
76%
n.d.
57%
16%
59%
36%
7%
« Oui »
Evolution
2005
L. Harris
L. Harris
80%
46%
n.d.
60%
7%
77%
40%
8%
+49
-30
n.d.
+3
-9
+18
+4
+1
Enquêtes post-électorales par téléphone IPSOS (3 353 enquêtés) et L. Harris (1 402).
Pour de multiples raisons, aucun des chiffres du tableau V n’est à « prendre au
pied de la lettre » 34 ; avec toutes les précautions d’usage, ils indiquent toutefois une
réceptivité certaine d’une partie des électeurs aux consignes partisanes, les deux
inversions les plus spectaculaires (plus de 30 points) affectant les électeurs proches
des deux formations ayant, en interne, le plus évolué sur la question : PS et UMP.
La géographie des évolutions atypiques d’un référendum à l’autre confirme, pour
partie, cette relative prégnance des structures d’offre partisane.
Au niveau national, et pour un taux d’abstention comparable, le « oui » perd
environ six points de 1992 à 2005 (pourcentages exprimés métropolitains). Comme
souvent, ce reflux national massif dissimule des dynamiques plus contrastées
qui, agrégées au niveau national, se compensent et tendent à être occultées. Les
Pour une réfutation de cette illusion inégalement fondée : P. LEHINGUE, « L’objectivation
statistique des électorats : que savons-nous des électeurs du FN ? », in J. LAGROYE (dir.), La
politisation, Paris, Belin, 2003, p. 247-278.
34
On postule ici la constance nominale sur douze ans des électorats partisans ; les marges
d’erreurs sur les petites formations sont particulièrement élevées et le sont encore plus pour
l’électorat apparemment le plus constant (i.e. le moins volatile) dans ses votes (FN) ; quoique
divergeant moins que sur les clivages socioprofessionnels (voir infra), les instituts concurrents
(ici IPSOS et Louis Harris) fournissent des chiffres parfois très éloignés, et notamment (ce
qui n’étonnera personne) s’agissant des deux conglomérats les plus flous : Verts et « sans
sympathie partisane ».
33
256
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
géographes du laboratoire MTG de Rouen 35 ont ainsi calculé que les deux tiers des
36 000 communes françaises avaient effectué, d’un référendum à l’autre, le même
choix (près de 21 000 votant par deux fois « non » et un peu moins de 4 000, par deux
fois « oui »). Près de 9 000 (un quart) passent, à l’image du résultat agrégé global, du
« oui » au « non », mais, phénomène trop peu cité, un peu moins de 3 000 (2 775, soit
7% du total) effectuent le trajet inverse, passant du « non » au « oui ».
Tableau VI
Les vingt plus fortes progressions du « oui » d’un référendum à l’autre (% exprimés)
Communes
Neuilly-sur-Seine
Paris 16e
Paris 7e
Boulogne-Billancourt
Levallois-Perret
Paris 17e
Rueil-Malmaison
Courbevoie
Marcq-en-Barœul
Paris 9e
Paris 6e
Saint-Raphaël
Versailles
Saint-Maur-des-Fossés
Ivry
Saint-Germain-en-Laye
Paris 15e
Biarritz
Hyères
Asnières
Antibes
« Oui » 1992
62,9%
62,8%
64,6%
60,0%
54,6%
61,3%
56,5%
57,9%
55,8%
62,6%
70,1%
44,0%
59,5%
56,2%
27,7%
63,3%
64,1%
54,3%
42,1%
54,2%
46,8%
« Oui » 2005
Progression
82,5%
80,0%
80,5%
73,4%
67,7%
72,0%
66,9%
67,7%
65,6%
72,1%
79,4%
53,1%
68,3%
64,8%
36,2%
71,3%
72,1%
61,5%
48,4%
60,1%
52,6%
+19,6
+17,2
+15,9
+13,4
+13,1
+11,7
+10,4
+9,8
+9,8
+9,5
+9,3
+9,1
+8,8
+8,6
+8,5
+8,0
+8,0
+7,2
+6,3
+6,0
+5,8
Dans l’échantillon communal précité (exclusivement urbain, rappelons-le), ce
trajet atypique intéresse cinq communes, toutes dirigées par un maire étiqueté à
droite et qui, à l’exception de Bourges, appartiennent toutes à la région PACA (SaintRaphaël, Antibes, Cannes, Le Cannet). Les raisons de ce revirement « à contrecourant » des tendances nationales sont partiellement politiques : les cadres RPR et
divers droite de ces localités avaient, en 1992, donné des consignes de vote en faveur
du « non » et soutenu un mot d’ordre inverse en 2005. En travaillant sur la même
population mais en élargissant notre sous-échantillon aux communes urbaines dont
la proportion relative de « oui » a, à rebours des tendances nationales, enregistré une
M. BUSSI, C. COLANGE, J. FOURQUET, « Permanences et mutations de la géographie
référendaire européenne », Revue politique et parlementaire, 1036, 2005, p. 39-50.
35
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
257
progression en treize ans (n = 53 sur 250), on retrouve globalement, ce même facteur
explicatif.
A deux exceptions près (d’ailleurs peu probantes) 36, toutes les communes
enregistrant une progression importante du vote « oui » (souvent doublée, comme
on l’a vu, d’une progression de la participation) sont dirigées par des édiles de droite,
sont des communes historiquement très ancrées à droite 37, et qui, dans le cadre de
la campagne référendaire, ont vu « leurs leaders d’opinion » changer d’avis ou de
personne (le cas le plus éloquent étant celui des villes résidentielles des Hauts-deSeine où N. Sarkozy en 2005 semble avoir éclipsé l’influence déclinante de l’ancien
président du Conseil général et refondateur du RPF, C. Pasqua). Les réseaux partisans
et/ou clientélistes ont donc incontestablement joué. Mais, indice d’incomplétude des
lectures politiques, il n’est nul besoin d’être fin connaisseur de la sociologie urbaine
française pour remarquer l’extraordinaire concentration de cités nanties et des « beaux
quartiers » dans ce micro-échantillon. On souscrit dès lors volontiers aux remarques
de l’équipe de M. Bussi pour qui, « par-delà (souligné par nous) la mise en conformité
d’une grande partie de l’électorat de droite avec les prises de position de ses leaders
sur la question européenne, cette géographie presque caricaturale, traduit clairement
le rattachement au traité constitutionnel des espaces plutôt bien placés dans la mise en
concurrence des territoires et/ou bénéficiant largement de la mobilité internationale,
touristique, d’affaires ou résidentielle » 38.
La même matrice explicative – prégnance du facteur politique mais dans le
cadre et les limites de configurations sociales à convoquer dans l’analyse –, trouve
à s’appliquer s’agissant des sites pour lesquels la chute relative des votes « oui » est
très supérieure à la moyenne nationale (on a ici retenu, conventionnellement, plus du
double, soit une baisse d’au moins 13%).
Ivry, pour laquelle on peut soupçonner un problème de contrôle des registres électoraux en
1992, et le 9e arrondissement de Paris, arraché de justesse par les listes Delanoë aux municipales
de 2002.
37
Hyères et Levallois basculent plus récemment, mais au regard des transformations
foncières, sans doute durablement.
38
M. BUSSI, C. COLANGE, J. FOURQUET, op. cit. Le cas de la Vendée, qui malgré la campagne
active de P. de Villiers, est l’un des rares départements à basculer du « non » au « oui », est
symptomatique de cette primauté des configurations économiques et sociales (ici faible taux
de chômage et région profitant largement de la manne touristique) que ne saurait condenser
le schème très connoté « ouvert/fermé ». Il faudrait, comme toujours, descendre plus bas
dans les échelles d’observation et d’analyse pour remarquer par exemple, que sur la Bretagne
côtière, tout oppose, étiquettes politiques mises à part ou neutralisées, les cités balnéaires (très
largement favorables au « oui » ) aux ports de pêche ou de transformation des ressources
maritimes (très largement favorables au « non » ).
36
258
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Tableau VII
Les 21 plus fortes baisses du « oui » d’un référendum à l’autre (% exprimés)
Communes
Liévin
Bruay-la-Buissière
Wattrelos
Sarcelles
Foix
Lens
Saint-Nazaire
Vénissieux
Cahors
Laon
Vitrolles
Forbach
Denain
Evry
Martigues
Charleville-Mézières
Mende
Boulogne-sur-Mer
Calais
Créteil
Colomiers
Nevers
« Oui » 1992
« Oui » 2005
Baisse
43,0%
44,0%
50,2%
54,6%
57,6%
45,0%
60,4%
45,8%
58,7%
54,3%
44,5%
58,8%
38,6%
59,6%
42,8%
54,4%
64,3%
47,7%
39,5%
59,0%
58,7%
56,7%
21,6%
25,4%
31,9%
37,5%
40,9%
29,0%
44,8%
30,3%
43,6%
39,5%
29,8%
44,1%
24,1%
45,3%
28,6%
41,5%
50,5%
33,9%
25,6%
45,3%
45,0%
43,4%
-21,4
-18,6
-18,3
-16,9
-16,7
-16,0
-15,6
-15,5
-15,1
-14,8
-14,7
-14,6
-14,5
-14,3
-14,2
-13,9
-13,8
-13,8
-13,8
-13,7
-13,7
-13,7
Sous de nombreux rapports, le tableau VII est l’exact anti-symétrique du
tableau VI. Dans le premier cas, seules deux municipalités étaient administrées par un
édile de gauche. Ici, sur les vingt et une communes recensées, seules cinq ne sont pas
(deux) ou plus (trois) dirigées par un maire de gauche 39, que ce dernier soit socialiste
(pour la moitié), chevènementiste (Saint-Nazaire) ou communiste (Vénissieux,
Denain, Martigues, Calais). De la même manière, la plupart de ces communes sont
des fiefs historiques de la gauche (douze d’entre elles appartiennent au premier
décile du vote Jospin lors du duel avec J. Chirac en 1995) 40. La fréquence des
inversions brutales de tendance dans les municipalités de vieille tradition socialiste
(singulièrement celles du Nord-Pas-de-Calais, sur-représentées dans ce tableau) incite
à donner toute sa part à l’écho et au trouble qu’ont provoqué chez les sympathisants
socialistes les débats au sein de « leur » parti.
Mende, Forbach, Laon (ex-cité socialiste), Cahors (fief radical de M. Faure, l’un des
signataires du traité de Rome, récemment conquis par un divers droite) et le Vitrolles des époux
Mégret (repris depuis par le PS).
40
Par ordre décroissant de suffrages accordés au second tour au candidat de la gauche unie
en 1995, Liévin (+ de 72% des exprimés), Bruay, Denain, Lens, Wattrelos, Vénissieux, SaintNazaire, Foix, Colomiers, Calais et Nevers (57,7%).
39
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
259
Pour autant, deux « bémols » incitent, là encore, à relativiser le poids spécifique
d’une explication purement politique des votes. Un nombre important de municipalités
socialistes bascule lourdement dans le camp du « non » malgré les consignes des
responsables ou anciens dirigeants locaux, parmi lesquels les plus actifs (D. StraussKahn pour Sarcelles, J. Lang pour Boulogne-sur-mer…). On retrouve par ailleurs
sans peine cette géographie sociale « caricaturale » évoquée plus haut, mais en miroir
inversé, Liévin, Bruay ou Lens étant à Marcq-en-Barœul dans le Nord-Pas-de-Calais
ce que pourraient être Sarcelles à Boulogne-Billancourt en Ile-de-France, Vitrolles ou
Martigues à Cannes ou à Antibes en PACA…
Eléments pour une lecture « sociale » des résultats
Qu’entendre, sans la caricaturer, par « lecture sociale » (« sociologique »
conviendrait sans doute mieux) des résultats ? Non pas tant, comme on s’est complu
à le souligner, la miraculeuse (ou, selon le point de vue, détestable) résurgence d’un
« vote de classe », d’autant plus concélébré (ou honni) que l’on s’était accordé à
enterrer – selon le vieux schème de la « beauté du mort » – ce mot d’ordre politique
que l’on a rarement pris la peine de rendre opérationnel scientifiquement 41.
Mais plus simplement, le sentiment que l’on a trop vite (et sur la foi d’outils
fort rudimentaires 42) « déclassé » comme arriérées des variables de position, de
trajectoire ou d’auto-positionnement sociales dont rien ne prouve sérieusement
qu’elles ne relèvent que d’un passé dépassé. Ou encore qu’a été, sans bénéfice
d’inventaire, jugée obsolète la reconstitution de classes communes d’existence au
principe (dans des relations probabilistes à calculer) de perceptions et de visions
communes du monde social et de la place que chacun peut ou doit y occuper. Pour le
dire autrement, on peut soutenir l’idée que le vote, pour de nombreux agents sociaux
que l’on ne veut connaître qu’en leur qualité d’électeurs, est surtout une pratique
ordinaire, n’enfermant pas nécessairement de signification étroitement politique, et se
résume (ce qui est déjà beaucoup) à l’expression, sous contrainte d’offre électorale,
de goûts et de dégoûts sociaux constamment informés, orientés et actualisés par
les trajectoires biographiques (réelles, anticipées et/ou subjectivement perçues) de
chacun dans un nombre plus ou moins élevé d’espaces et de mondes sociaux.
Cet ambitieux programme admis (sous réserve de validation empirique), la
lecture sociologique de résultats électoraux commence plus modestement par la
recherche et le constat de différences, d’écarts et d’oppositions sans lesquels le travail
sociologique ne peut tout simplement pas débuter.
Le référendum de 2005 a ceci de particulier (c’était déjà le cas, mais de manière
moins aigue, en 1992) qu’exceptionnellement, il livre des distributions de préférences
électorales statistiquement très discriminées (les tris croisés révèlent des écarts peu
fréquents dans leur étendue) et (ce qui ne gâte rien…) socialement très ordonnées, les
41
Ce type de « raisonnement » (divine ou maudite surprise du retour d’un fantôme que l’on
pensait avoir exorcisé) peut éventuellement engendrer quelques maigres profits symboliques
dans les cénacles médiatiques ; il n’est d’aucun secours pour l’analyse.
42
Voir dans la littérature anglo-saxonne, l’indice d’Alford.
260
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
échelles de classement (PCS, niveau de diplôme …) fussent-elles standards (voire, on
doit le déplorer, souvent trop élémentaires par défaut d’analyse multivariée 43).
Tableau VIII
Votes « non » en fonction de la part des ouvriers et des employés dans la commune
Part ouvriers + employés (RGP 1999)
« Non » 2005
- de 25%
46%
25 à 30%
52%
30 à 35%
55%
35 à 40%
56%
40 à 45%
58%
45 à 50%
62%
50 à 55%
63%
Source : calculs du laboratoire MTG de Rouen.
Tableau IX
Plus fortes performances régionales du « oui » et du « non »
(échantillon de 250 communes et arrondissements urbains)
Région
« Oui » 2005 ++
« Oui » 2005 --
Ecart absolu
1992
12,2
Ecart absolu
2005
12,8
Alsace
Strasbourg : 62,8%
Mulhouse : 49,9%
Aquitaine
Biarritz : 61,5%
Bergerac : 44,2%
5,6
17,3
Auvergne
Vichy : 54,5%
Montluçon : 40,9%
2,7
13,6
Bourgogne
Dijon : 54,4%
0,3
18,7
Bretagne
Vannes : 62,7%
Monceau-lesMines : 35,7%
Lorient : 52,4%
7,3
10,3
Centre
Orléans : 56,3%
Vierzon : 31,2%
15,0
25,1
Champagne-Ardenne
Reims : 47,9%
Charleville : 41,5%
Franche-Comté
Besançon : 52,5%
Belfort : 40,4%
dont Paris
7e : 80,5%
20e : 52,8%
dont Petite Couronne
Limousin
Neuilly-sur-Seine :
82,5%
Saint-Germain-enLaye : 71,3%
Tulle : 48,9%
Lorraine
Nancy : 60,2%
7,2
6,4
15,0
12,1
5,2
27,7
Drancy : 27%
22,7
55,5
Argenteuil : 37,3%
18,6
34,0
Guéret : 41,6%
5,0
7,3
Forbach : 44,1%
3,3
16,1
Ile-de-France
dont Grande Couronne
43
Pour une (heureuse) exception : E. MAURIN, D. GOUX, « 1992-2005 : la décomposition du
« oui » », site Internet du CEPREMAP, juin 2005 : http://www.cepremap.ens.fr.
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
« Oui » 2005 ++
Région
« Oui » 2005 --
Ecart
absolu
1992
12,5
261
Ecart
absolu
2005
13,8
Languedoc-Roussillon
Montpellier : 48,6%
Alès : 34,8%
Midi-Pyrénées
Rodez : 56,4%
Foix : 40,9%
7,0
15,5
Nord-Pas-de-Calais
Liévin : 21,6%
12,8
44,0
Basse-Normandie
Marcq-en-Barœul :
65,6%
Caen : 54,7%
Cherbourg : 43,4%
13,0
11,3
Haute-Normandie
Rouen : 49,5%
Dieppe : 31,8%
14,9
17,7
PACA
Martigues : 28,6%
12,6
26,5
Poitou-Charente
Aix-en-Provence :
54,9%
Niort : 52,9%
Chatellerault : 43,9%
10,1
9,0
Pays-de-la-Loire
Nantes : 59,1%
Saint-Nazaire : 44,8%
1,2
14,3
Picardie
Compiègne : 49,5%
Saint-Quentin : 37%
8,5
12,5
Rhône-Alpes
Caluire-et-Cuir : 64%
Vénissieux : 30,3%
17,7
33,7
Tableau X
Pourcentage de « non » selon la taille de la commune
Taille de la commune
% de « non » exprimés
- de 500 habitants
59,85%
501 à 1 000 habitants
58,77%
1 001 à 1 500 habitants
57,28%
1 501 à 2 000 habitants
56,94%
2 001 à 5 000 habitants
56,65%
5 001 à 9 000 habitants
55,93%
9 001 à 20 000 habitants
53,22%
20 001 à 100 000 habitants
51,37%
+ 100 000 habitants
44,05%
Source : D. BOY, J. CHICHE
.
44
44
D. BOY, J. CHICHE, « Les structures sociales et politiques du vote « non » », in A. LAURENT,
N. SAUGER, « Comprendre le « non » français », Cahiers du CEVIPOF, 42, 2005, p. 92-109.
262
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Tableau XI
Pourcentage de « non » selon le niveau de diplôme, le revenu, et la profession
des enquêtés ayant déclaré avoir voté (comparaison éventuelle avec 1992)
Profession de l’interviewé
(pour SOFRES chef de famille)
Agriculteurs
Artisans, commerçants, chefs
d’entreprise
Cadres, professions
intellectuelles supérieures
Prof. intermédiaires
Employés
Ouvriers
Inactifs retraités
L. Harris
SOFRES
IPSOS
CSA
30-31 mai
téléphone
29 mai
téléphone
29 mai
téléphone
N = 1402
N = 1500
N = 3355
29 mai
sortie des
urnes
N = 5216
33% (-22)
55%
70% (+8)
51% (+2)
48%
37% (+7)
38%
35% (+2)
35% (+1)
56%
55%
66%
57%
54%
60%
81%
44%
53% (+15) 53,5% (+16)
67% (+14,5) 63,0% (+12)
79% (+18,5) 70,0% (+13)
61%
64%
51%
79%
56%
64%
58%
71%
46%
44%
(+13)
(-1)
(+8)
(+12)
Statut
Salariés privés
Salariés publics
Indépendants (à son compte)
Chômeurs
Etudiants
Retraités
Inactifs
Diplôme
Sans diplôme
Certif.
BEPC, CAP, BEP
Certificat, BEP, CAP
Bac
Bac +2
Bac + 3 et +
Enseignement supérieur
40%
58%
(+5,5)
(+15)
(+2)
(+12)
(+5,5)
(-2,5)
55,5%
62%
45%
74%
46%
77% (+20)
62% (+8)
67% (+7)
+certif. 60% 72%
61%
68%
61%
50% (+11)
59%
44% (+15)
43%
Revenu net mensuel du foyer
Moins de 1 000 euros
1 000-2 000 euros
2 000-3 000 euros
+ de 3 000 euros
En italiques, segments sociaux où le « oui » est majoritaire.
65%
53%
46%
36%
60%
65%
58%
37%
52%
30%
28%
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
263
Tableau XII
Corrélation entre vote « non », CSP, et niveau de diplôme
(base : cantons métropolitains)
CSP
Diplôme
Ingénieurs
Cadres publics
Chefs d’entreprise
Ouvriers non qualifiés
Ensemble ouvriers
-0,56
-0,55
-0,45
+0,30
+0,45
Certificat d’études
BEPC
Bac BP
Bac +2
Supérieur
+0,55
+0,37
+0,31
-0,44
-0,63
Source : D. BOY, J. CHICHE.
Tableau XIII
Corrélation entre vote « non » , PCS ou CSP (1992-2005)
(base : cantons Picardie, n=128)
PCS
Actifs
Cadres supérieurs,
professions libérales
Professions
intermédiaires
Employés
Ouvriers
1992
2005 CSP
-0,76
-0,89
Actifs
Cadres supérieurs du privé
-0,57 -0,81
-0,66
-0,64
Professions libérales
-0,56 -0,79
-0,40
+0,67
-0,11
+0,79
Ingénieurs, techniciens
Cadres de la fonction publique
-0,59 -0,69
-0,68 -0,67
-0,56 -0,46
-0,71
-0,81
Professions intermédiaires
de la fonction publique
Artisans
-0,68
-0,53
-0,68
+0,49
-0,37
+0,63
Retraités
Cadres supérieurs,
professions libérales
Professions
intermédiaires
Employés
Ouvriers
1992
2005
+0,47 +0,24
Ouvriers non qualifiés de
+0,03 +0,32
l’artisanat
Ouvriers non qualifiés de l’industrie +0,58 +0,66
Ouvriers qualifiés de l’industrie
+0,46 +0,62
264
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Tableau XIV
Perception de l’avenir, auto-positionnement social
Réponses
Evolution du niveau de vie
(SOFRES, 15 mai)
Confiants
Inquiets
Sentiment d’insécurité sociale
(L. Harris, 30 mai)
Ont voté « oui »
Ont voté « non »
Vote
« oui »
Vote
« non »
73%
35%
27%
65%
Déclarent connaître une
situation
« très difficile »,
ou « qui pourrait rapidement
se dégrader »
Déclarent connaître une
situation
« correcte, non
particulièrement menacée »,
« bonne ou très bonne »
40%
77%
60%
23%
Les sept tableaux reproduits ci-dessus et dont l’intérêt potentiel réside dans la
diversité des sources et techniques de traitement des données mobilisées, témoignent
assez du caractère socialement pré-orienté des votes référendaires. Sans qu’il soit
besoin de gloser longuement sur des chiffres suffisamment éloquents, on peut ramener
leur lecture à quatre enseignements.
1. Que l’on utilise des « données » de sondage (en prenant soin de les recouper comme
pour le tableau XI) ou que l’on recoure à des analyses écologiques (distribution des
votes en fonction de la taille de la commune, coefficients de corrélation, géographie
régionale des fiefs), que l’on se réfère à des variables de position – profession, statut,
lieu de résidence, niveau de diplôme – ou d’auto-positionnement (tableau XIV),
on repère sans difficultés des écarts à ce point importants (tableau IX) qu’il faut
sans doute remonter très loin dans l’histoire électorale française (second tour de la
présidentielle de 1974) pour en trouver l’équivalent.
2. A cette forte dispersion socialement conditionnée des préférences électorales
s’ajoute le caractère systématiquement ordonné des distributions. Les courbes
sont quasiment linéaires (constat là encore plutôt rare ces dernières décennies) et,
par exemple, le « oui » décline régulièrement, sans aucun rebond ou « faux plat »
observable, quand on va (tableau X) des plus grandes villes (+ de 100 000 habitants)
aux plus petites communes rurales (- de 500 habitants) 45 ; le « oui » décline
pareillement quand on descend sur une échelle de capital scolaire accumulé, et ce
quelle que soit la nomenclature 46 ou la méthode (sondage ou analyse écologique)
45
Le pourcentage de votes « oui » est ainsi systématiquement supérieur dans les capitales
régionales qu’il ne l’est en moyenne pour leurs régions respectives. Dans le tableau IX, neuf des
meilleurs scores régionaux du « oui » correspondent aux capitales régionales.
46
Les chiffres peuvent varier d’un institut à l’autre, la distribution et la hiérarchie restent
identiques.
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
265
retenue (tableaux XI et XIII) 47. A un niveau très agrégé (et l’on retrouve ici trace
d’un des déterminants de l’orientation gauche/droite), la probabilité de voter « oui »
diminue quand on passe des travailleurs indépendants aux salariés du secteur privé, et
de ces derniers aux agents du secteur public. Au sein des salariés, la fréquence du vote
« oui » semble parfaitement épouser la hiérarchie socioprofessionnelle consacrée,
déclinant régulièrement des cadres supérieurs aux ouvriers en passant par les
professions intermédiaires et les employés. Le monde des retraités respecte fidèlement
cet ordre (comme en témoignent les coefficients de corrélation du tableau XIII) tout
en l’atténuant (les écarts sont moins élevés, le vote « oui » étant tendanciellement plus
fréquent que chez les actifs, ce que confirment les distributions par âge). Avec toutes
les difficultés inhérentes au recueil et à la fiabilité de telles données, il semble enfin
que le « oui » ne soit majoritaire que parmi les revenus les plus élevés (foyer de 3 000
euros par mois et +), et que jusqu’à 1 000 €, il décline régulièrement, ce que pourrait
indirectement confirmer la connaissance des potentiels fiscaux des communes
urbaines citées au tableau XI.
Ces « données objectives » (plus exactement objectivées de plusieurs manières)
sont comme redoublées par la perception subjective qu’ont les enquêtés du devenir
probable de leur niveau de vie ou de leur condition matérielle actuelle (tableau XIV),
perceptions dont on voit à quel point elles pré-orientent la distribution des préférences
sur la Constitution. Au regard d’un champ politique français pour lequel l’Europe
a souvent pu jouer le rôle d’« excuse absolutoire », on peut concevoir que cette
connexion, quoi qu’on en ait dit, n’ait eu, aux yeux des victimes passées ou futures
des politiques de libéralisation, rien d’arbitraire, ni de fantasmatique 48.
3. Le danger que recèle l’analyse, variable après variable, des pré-déterminants
sociaux du vote, est de finir par omettre que ces attributs, exposés sériellement,
se cumulent et se confortent très souvent dans l’existence quotidienne des agents
sociaux, furtivement érigés le temps d’un vote, en citoyens arbitres. Par la trop faible
47
Le coefficient de corrélation par cantons révèle une seule exception, pour les sans diplômes,
attribut en situation de colinéarité avec l’âge.
48
De ce point de vue, la déferlante « d’injures polies » (votes « xénophobes »,
« populistes », « fermés », « bornés », « étroits ») qu’aura suscitées la thématique (lancée
par P. de Villiers) dite « du plombier polonais » (conséquences sur l’emploi de la directive
Bolkestein) pourrait bien n’être que le dernier avatar d’un racisme de classe euphémisé
qui oublie que pour les salariés les moins qualifiés et les plus exposés à la concurrence
internationale, l’entrée des nouveaux adhérents (notamment des PECO) représente une
menace nullement fantasmatique, à défaut de clauses (de fait absentes de la Constitution)
d’harmonisation fiscale et sociale et d’un financement communautaire conséquent pour les
nouveaux entrants (à l’exemple de ce qui fut fait pour la Grèce, l’Espagne ou le Portugal). Là
encore, point de « malentendu » chez ces électeurs dits « craintifs » du « non », mais beaucoup
de malentendants chez les exégètes de leurs votes…
266
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
taille des échantillons, on manque d’analyses mulitivariées qui permettraient de saisir
les effets conjugués du niveau de diplôme, de l’âge, du statut, de la résidence … 49
Appliquées aux voix brutes (et non plus aux déclarations des intéressés), les analyses
de régression, malgré leur utilité, confortent encore ce travers puisqu’elles entendent
évaluer le poids spécifique de chaque attribut, ceteris paribus, « toutes choses égales
par ailleurs »…
Sous ce rapport, les écarts que l’on a sommairement analysés sont probablement
encore plus importants et les relations probabilistes, plus fortes et solides qu’on a
pu le noter. Ce dont rend brutalement compte l’analyse des communes urbaines,
« fiefs » ou terres de mission » du « oui » (ou du « non ») (tableau IX). Quand les
régions considérées se caractérisent par une forte ségrégation indissociablement
spatiale et sociale, donc propice au cumul (« positif » ou « négatif ») de tous les
attributs considérés jusqu’ici isolément, les écarts absolus deviennent abyssaux (près
de 27 points d’écart en PACA entre le vote d’Aix-en-Provence et celui de Martigues,
autant à Paris entre le 7e et le 20e arrondissement ; 44 points d’écart dans le Nord entre
Marcq-en-Barœul et Liévin ; plus de 55 points dans la petite couronne parisienne
entre Neuilly-sur-Seine et Drancy…).
4. Plus impressionnant encore, tout laisse à penser que d’un référendum à l’autre
(donc, d’un état social de la France à l’autre…), ces fractures, loin de se résorber, se
sont aggravées. Dans dix-huit des vingt et une régions visées au tableau IX, les écarts
absolus progressent de 1992 à 2005, dans des proportions parfois considérables.
Quand on dispose d’éléments de comparaison fiables 50, la chose vaut tant pour
le lieu de résidence (clivage grandes métropoles/bourgades petites ou moyennes)
que pour la profession exercée. C’est parmi les cadres supérieurs que le « non »,
peu répandu en 1992 (autour d’un tiers des votants) progresse le moins en treize
ans (de un à deux points, soit très en deçà de la progression nationale moyenne). A
l’inverse (quoiqu’au terme de la même logique), le vote « non » des ouvriers, déjà
très largement majoritaire dans cette catégorie en 1992 (autour des deux tiers des
Un seul exemple, les professions intermédiaires, dans lesquelles beaucoup d’analystes
voient l’une des raisons du basculement d’un petit « oui » (Maastricht) à un gros « non », sont
créditées par les instituts d’un vote « non » à hauteur de 53 à 55% des votants de cette PCS. En
fait, beaucoup de choses séparent (voire, dans leur style de vie ou le type de profession exercée,
opposent) les cadres moyens du secteur public (62% de votes « non » dans le sondage sortie
des urnes de l’institut CSA) à leurs homologues du privé (52% de votes « oui »), ou encore
les hommes (51% de « non ») et les femmes (57% de votes « oui »), les plus jeunes (- de 24
ans : 65% de votes « non ») aux plus âgés (55 ans et +, 51% de « oui »), les peu diplômés (64%
des professions intermédiaires n’ayant pas le bac auraient voté « non ») et ceux détenteurs de
parchemins plus prestigieux (71% des titulaires d’un diplôme supérieur au bac auraient voté
« oui »)… Encore, dans ce type d’analyse qui tend à faire imploser l’ancienne catégorie « cadres
moyens », ne fait-on que croiser deux seuls attributs sociaux.
50
Ce qui, au regard de la translation vers le haut de la structure des diplômes, n’est pas le
cas pour le niveau d’instruction.
49
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
267
votants ouvriers 51), connaît une nouvelle et forte progression en 2005, là encore très
supérieure à la progression nationale (+8 à +18% selon les instituts), pour atteindre un
taux de rejet proche de 80%.
Fragile parce qu’affecté par les biais d’échantillonnage des sondages, ce constat
(accentuation des écarts de vote aux « deux bouts de la chaîne sociale ») est confirmé
par l’évolution des coefficients de corrélation (PCS/vote) d’un référendum à l’autre
(tableau XIII, malheureusement circonscrit aux seuls 128 cantons picards). Les
corrélations déjà fortement négatives en 1992 entre vote « non » et présence des
cadres supérieurs (respectivement -0,76 et -0,57 pour les actifs et les retraités) le sont
plus encore treize ans plus tard (-0,89 et -0,81). Dans le même temps, les corrélations
entre le vote « non » et la présence des ouvriers (actifs ou retraités), significativement
positives en 1992 (respectivement +0,67 et +0,49), le sont encore plus en 2005
(respectivement + 0,79 et +0,63), la progression étant encore plus sensible quand on
travaille sur une nomenclature plus fine.
De ce point de vue, on peut avancer l’hypothèse que ce processus de polarisation
a, autant sinon plus que les phénomènes dits de « capillarité ascendante » 52 ou de
« retournement des classes moyennes salariées », pesé lourdement dans le passage
d’une approbation timide du traité de Maastricht en 1992 au rejet massif de la
Constitution en 2005.
Deux France, deux lectures ?
La lecture « politique » l’emporte-t-elle sur la lecture dite « sociale » ?
Est-elle plus explicative ou prédictive ? Et, au juste, quels indices choisir pour les
départager ?
L’exemple (trop) emblématique de la Corrèze fournit une première piste fragile.
Département « cogéré » politiquement par les deux principaux porte-parole nationaux
du « oui » , J. Chirac (qui en fut trente ans le député) et F. Hollande (désormais député
maire de Tulle), la Corrèze, nonobstant ce double et prestigieux patronage, vota
« non » à près de 57% – du fait probable de sa composition sociale et des difficultés
économiques du département. A quoi on pourrait timidement rétorquer que dans ce
département, la progression du « non » (+2,5% seulement en treize ans) fut assez
sensiblement inférieure à la moyenne nationale, fragile preuve d’une prégnance à la
marge des structures d’encadrement politique. Le raisonnement pourrait tout aussi
bien être repris pour la Nièvre, qui, bien que terre d’élection de F. Mitterrand, rejeta
d’une courte tête (50,9%) le traité de Maastricht en 1992, la très forte progression
des votes négatifs en 2005 (+14,6 points) pouvant en revanche être partiellement
expliquée par la disparition de l’ancien hôte de Château-Chinon.
51
Et non pas des ouvriers si l’on veut bien (omission courante) tenir compte des ouvriers
non inscrits sur les listes électorales et des abstentionnistes.
52
P. HUBERT, S. JÉQUIER, « L’ascension par capillarité du « non » », Le Monde, 23 mai
2005.
268
INVESTISSEMENTS MILITANTS ET ÉLECTORAUX
Autre élément de discussion, M. Bussi, C. Collange et J. Fourquet ont pu établir,
en cumulant des séries de sondages auprès de sympathisants socialistes, que la
proportion de votes « oui » au référendum de mai était, dans ces sous-échantillons,
fortement dépendante des résultats départementaux du référendum interne au PS,
organisé à la fin de l’année 2004 53. Primat de la lecture politique ? Voire… Problème
classique de sens de la causalité, on peut tout aussi bien soutenir que le vote des
militants en décembre était aussi (voire surtout) dépendant des spécificités sociales de
leur département de résidence 54.
Elément supplémentaire de débat, la confrontation des distributions de voix
en fonction soit des sympathies partisanes, soit des variables sociales précitées
– l’idée sous-jacente étant que les premières ventilations seraient plus éclairantes
que les secondes. C’est oublier (chiffre généralement tu) qu’entre un quart et un
tiers des enquêtés (qui, socialement, ne se répartissent pas de manière aléatoire…)
ne déclarent pas de sympathie partisane ou encore, souvent invités sinon contraints à
le faire, indiquent de vagues sympathies qu’aucun résultat électoral réel ne corrobore
sérieusement (plus de 30% de sympathisants socialistes déclarés dans les échantillons
de sondages en 2005, près de 15% de verts). Les bases d’un classement purement
politique des électeurs sont donc fragiles et du reste, assez redondantes ou congruentes
avec ce que l’on sait des propriétés sociales moyennes des électeurs de chaque
parti. A tout prendre, la connaissance de ces dernières permet d’augurer davantage
de l’orientation de chaque « électorat » que la reconstitution précise des prises de
position de ses porte-parole. En travaillant sur un outil moins biaisé (les coefficients
de corrélation appliqués aux résultats cantonaux et aux résultats du recensement),
on réalise par ailleurs que les corrélations vote référendaire/orientation politique
des cantons ne sont ni meilleures, ni moins bonnes (i.e. significativement éloignées
de zéro) que les corrélations vote référendaire/attributs sociodémographiques des
électeurs 55.
53
Dans les départements où le vote des militants au référendum interne donne moins de
40% au « oui », les sympathisants socialistes ne se seraient prononcés qu’à hauteur de 33% pour
le « oui » en mai 2005. La proportion monte à 53% quand les résultats du référendum interne
donnent un « oui » supérieur à 70%. M. BUSSI, C. COLANGE, et J. FOURQUET, « Permanences et
mutations…», op. cit.
54
Une lecture politique voudrait que les militants PS de la Somme se prononcent pour le
« non », parce que leur charismatique premier secrétaire, après avoir beaucoup hésité, a fait
campagne pour le « non ». En fait, c’est davantage dans les spécificités socio-économiques du
département (par exemple, le poids des chasseurs, pour la plupart actifs ou retraités ouvriers,
et ancien vivier électoral du PC et du PS sur la côte picarde), et le fait qu’il a été celui qui en
1992, s’était le plus prononcé pour le « non », qu’il faut rechercher l’explication de la victoire
du « non » au référendum interne du PS... et peut-être l’une des clefs du ralliement de V. Peillon
au « non ».
55
Ainsi, le calcul de corrélation par canton entre votes « non » 2005 et votes à la
présidentielle en 2002 (D. BOY, J. CHICHE, op. cit.) produit-il des coefficients sinon décevants,
en tout cas guère plus élevés que le croisement avec les attributs sociaux : +0,53 avec le vote
Hue, même chiffre pour le vote Laguiller, +0,13 avec le vote Jospin, +0,34 avec le vote Le Pen.
LES INTERPRÉTATIONS POLYPHONIQUES D’UN SCRUTIN
269
Si l’on admet qu’en 2005, elles se complétaient voire se recoupaient
exceptionnellement, le débat autour des deux lectures (et le choix exclusif qu’il
présuppose) n’a donc pas grand sens et reste, hormis le cas (numériquement non
marginal) des électeurs dépourvus de compétence politique, assez académique.
La discussion ne retrouve une signification que si, armé d’une grille uniquement
politologique qui ne connaît ou ne veut reconnaître que des électeurs en état
d’apesanteur sociale, on sur-interprète politiquement et l’on blâme moralement (à
l’aide par exemple du clivage ouvert/fermé précité) des votes qui sont sans doute
l’expression et le reflet assez fidèles des clivages, lignes de force, craintes et espoirs
d’un pays questionné sur son rapport à l’avenir.
POSTFACE
Vendre du droit en (ré-)inventant de l’Etat
Stratégies constitutionnelles et promotion de l’expertise
juridique dans le champ du pouvoir d’Etat
Yves DEZALAY
Comme elle porte essentiellement sur des enjeux et des débats structurés par des
catégories de type juridique, l’analyse des processus constitutionnels se heurte à un
double piège. Soit elle accepte la définition et les limites de cet objet pré-construit ;
elle s’expose alors à reprendre à son compte des effets de naturalisation inscrits dans
cet objet d’autant plus profondément que la logique d’Etat se conjugue en l’occurrence
avec l’autorité du droit. Soit, au contraire, elle élargit son terrain d’analyse pour
prendre en compte les multiples interactions entre le droit et le jeu politique qui sont
la toile de fond de ces processus constitutionnels ; elle se retrouve alors confrontée
à des amalgames très imprégnés d’idéologie juridique sur le « retour du droit » 1, la
« rights revolution » 2 ou encore la « juristocracy » 3, dont le risque est qu’ils incitent
à une vision aussi téléologique qu’idéaliste de ces phénomènes. Selon cette approche,
la constitutionnalisation de la construction européenne ne serait autre chose qu’une
des facettes d’un phénomène beaucoup plus général, celui d’un essor du droit (ou plus
précisément de la rule of law), qui contribue à donner aux juges un rôle d’arbitres
L. COHEN-TANNUGI, Le droit sans l’Etat. Sur la démocratie en France et en Amérique,
Paris, PUF, 1985 ; La métamorphose de la démocratie, Paris, Odile Jacob, 1989.
2
C. R. EPP, The Rights Revolution : Lawyers, Activists and Supreme Courts in Comparative
Perspective, Chicago, University of Chicago Press, 1998.
3
R. HIRSCHL, Towards Juristocracy : The Origins and Consequences of New Constitutionalism, Cambridge, Harvard University Press, 2004 ; C. GUARNIERI, P. PEDERZOLI, The Power
of Judges : A comparative Study of Courts and Democracy, Oxford, Oxford University Press,
2002 ; N. TATE, T. VALLINDER, The Global Expansion of Judicial Power, New York, New York
University Press, 1997.
1
272
POSTFACE
dans le jeu politique 4. La consolidation d’une Europe du droit participerait ainsi d’un
processus à vocation universelle, le progrès des libertés publiques face à l’arbitraire
de la raison d’Etat 5.
Il est cependant possible de contourner ce double piège à partir d’une démarche à la
fois structurale et historique. En prenant en compte le champ juridique dans sa totalité,
on peut essayer d’échapper à l’enfermement dans les taxinomies constitutionnelles.
Car cet élargissement de l’objet permet de montrer comment ces projets très
spécifiques s’inscrivent dans un jeu complexe de stratégies complémentaires et
concurrentes visant à promouvoir la compétence juridique dans les luttes de pouvoir,
tant sur le marché des entreprises que comme légitimation de l’ordre politique. Par
ailleurs, du simple fait qu’elle s’inscrit dans une sociologie des champs nationaux du
pouvoir d’Etat, cette approche structurale constitue aussi un antidote efficace vis-àvis du discours prophétique sur les avancées du droit. Ne serait-ce qu’en soulignant à
partir d’analyses empiriques que le droit et surtout la croyance dans le droit sont des
constructions sociales, qui peuvent se développer, mais aussi dépérir. La valeur de
cette expertise sur le marché très compétitif des savoirs d’Etat est un enjeu stratégique
dont il convient d’analyser les évolutions tant diachroniques que synchroniques, car
ces deux dimensions sont étroitement imbriquées. Certes, comme elles s’inscrivent
dans un effort collectif de promotion du droit au niveau européen, les initiatives
constitutionnelles participent d’un processus plus global auquel elles empruntent un
certain nombre de leurs ressources et de leurs objectifs. Cependant, dans la mesure
où la sociologie politique comparée des champs juridiques s’efforce de mettre en
évidence les politiques hégémoniques et les stratégies professionnelles qui visent
à imposer la globalisation de la rule of law, elle éclaire les exemples nationaux
d’avancée (ou d’échec) du droit en fonction de logiques de pouvoir ou d’intérêts
chaque fois spécifiques – à l’opposé de la vision téléologique d’un progrès universel
du droit (et par le droit) qui sert le plus souvent à en rendre compte.
Pour explorer ces deux pistes de recherches, qui s’emboîtent l’une dans l’autre,
on essaiera de montrer comment la redéfinition et l’élargissement de l’objet préconstruit par le débat constitutionnel conduit à s’interroger sur la mondialisation de
la compétition entre des champs juridiques nationaux dont l’autorité et les ressources
sont le produit de leurs histoires respectives. Ce capital juridique peut se décliner sous
de multiples variantes, économique, sociale, voire familiale, savante ou politique, qui
toutes contribuent à le revaloriser, mais aussi en retour à le rentabiliser. Cependant,
quels que soient leur relative autonomie et leur poids respectif, ces multiples marchés
du droit sont étroitement imbriqués, car c’est la base de leur prospérité. En effet,
c’est le renouvellement continu des investissements dans le champ du pouvoir d’Etat
qui assure la crédibilité et la pérennité de cet espace carrefour, constamment tiraillé
M. SHAPIRO, A. STONE SWEET, On Law, Politics and Judicialization, Oxford, Oxford
University Press, 2002.
5
T. C. HALLIDAY, L. KARPIK (eds.), Lawyers and the Rise of Western Political Liberalism,
Oxford, Clarendon Press, 1997.
4
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
273
entre les intérêts sociaux divergents qui s’y retrouvent et les pôles de pouvoir autour
desquels il se structure 6. En résumé, dans cette compétition mondialisée pour
le droit, les avancées ou les reculs des différentes variantes nationales du capital
juridique doivent être analysés à la lumière de leurs histoires politiques respectives.
Si la crédibilité des marchands de droit tient à leur homologation par des dispositifs
étatiques, nationaux ou internationaux, cette part d’autorité d’Etat qu’ils détiennent
doit être réactualisée sans cesse par des investissements dans le champ du pouvoir
d’Etat. Faute de quoi, le risque d’obsolescence et de dévalorisation menace un capital
juridique, toujours exposé à la concurrence d’autres formes d’expertise d’Etat.
Entrepreneurs constitutionnels et stratégies politiques
dans le champ juridique
Les débats constitutionnels se prêtent mal à une lecture sociologique car ils
obligent tous les protagonistes à s’affronter au nom de valeurs universelles, sur le
registre des libertés civiques, de la démocratie ou de la justice. Comme tous ces
discours se réclament de l’intérêt général, comment faire pour mettre à jour les enjeux
sociaux qu’ils recouvrent ?
Certes, on peut essayer d’échapper à cet effet de brouillage en s’interrogeant sur
les caractéristiques sociologiques des intervenants, leurs trajectoires professionnelles
ou les réseaux d’alliances dans lesquels ils s’inscrivent. Cependant, même si c’est une
piste d’enquête à ne pas négliger, les résultats sur lesquels elle débouche sont souvent,
au mieux, décevants et, au pire, trompeurs. En effet, si l’on admet que les taxinomies
du discours juridique contribuent à neutraliser les conflits entre les différents groupes
d’intérêts qui se mobilisent autour des stratégies constitutionnelles, on peut s’attendre
à ce que cet effet de filtre joue a fortiori pour les experts qui servent de porte-parole
à ces groupes de pression sur la scène publique. Tout l’habitus professionnel de
ces jurisconsultes, très familiers de la scène médiatique, les conduit à s’identifier à
des idéaux – comme la démocratie, le service public ou le libéralisme… – dont ils
maîtrisent d’autant mieux le langage qu’ils ont contribué à l’inventer et qu’il y va
de leur intérêt. Et ils sont d’autant plus habiles à brouiller les pistes que la réussite
de leur activité de courtier en légitimité leur impose une obligation de réserve, qui
se reflète d’ailleurs jusque dans les silences de la littérature savante sur le rôle et les
intérêts spécifiques de ces intermédiaires. Comme tout bon avocat, les entrepreneurs
constitutionnels se présentent comme de simples mandataires qui assurent la traduction
juridique des intérêts sociaux de leurs mandants, tout en gardant soigneusement leurs
distances, conformément à l’idéologie professionnelle qui s’efforce de faire du champ
juridique un lieu neutre, particulièrement apte à servir de médiateur entre des intérêts
sociaux divergents, sinon opposés.
Ce processus de mise à distance est d’autant plus efficace qu’il s’appuie sur la
division du travail dans le champ juridique qui instaure toute une succession de filtres
Pour une hypothèse similaire, appliquée aux économistes : M. FOURCADE-GOURINCHAS,
« The Construction of a Global Profession : The Transnationalization of Economics », American
Journal of Sociology, à paraître.
6
274
POSTFACE
venant se superposer et se renforcer mutuellement 7. La réussite des professionnels
du droit dans leur fonction d’intermédiaires dans le champ du pouvoir tient à ce qu’il
s’agit d’une activité collective. La naturalisation des intérêts sociaux est le produit de
chaînes d’intermédiation, qui se complètent tout en fonctionnant de manière parallèle.
Dès lors, il est quelque peu utopique de croire qu’il suffit, pour arriver à décoder un
processus aussi complexe, d’analyser les discours et les trajectoires professionnelles
d’un petit groupe d’agents qui interviennent en bout de chaîne pour fignoler la
représentation publique de ce travail collectif.
Pour échapper aux effets d’objectivation produits par les taxinomies imposées par
le débat constitutionnel, il est impératif d’élargir le terrain de recherche à cet ensemble
de stratégies complémentaires et concurrentes qui contribuent à étendre et à valoriser
la compétence juridique dans les luttes de pouvoir : tant dans le champ de l’Etat de
droit que sur le marché des entreprises. Cette redéfinition de l’objet s’impose d’autant
plus que la ritualisation et la dramatisation de la scène constitutionnelle contribuent
à occulter les multiples transformations qui s’opèrent de manière plus diffuse et
continue dans les coulisses de la pratique juridique.
Cet élargissement de l’analyse vise d’abord deux autres groupes d’agents du
champ juridique qui sont très impliqués dans les enjeux politiques et professionnels
liés à la construction européenne, même s’ils ne figurent pas aux premiers rangs des
joutes constitutionnelles. Il s’agit en premier lieu des juges de la Cour de justice,
et plus largement des réseaux professionnels qui se constituent autour de cette
juridiction 8. Comme le montre bien Antonin Cohen 9, même s’ils ne jouent pas
les premiers rôles dans le débat public sur les projets constitutionnels, les juges de
l’Europe ont beaucoup investi pour contribuer à lui donner une légitimité et une
autorité quasi constitutionnelle. Après l’échec du premier épisode constitutionnel,
c’est la stratégie jurisprudentielle de constitutionnalisation des traités par la Cour
de justice qui a pris le relais, et sa réussite a largement contribué à préparer le
lancement d’une seconde tentative. Ce jeu de renvois entre praticiens et savants, ou
plus précisément entre une haute magistrature et une petite élite d’universitaires bien
introduits dans le jeu politique et médiatique, n’a d’ailleurs rien d’exceptionnel. Car
c’est ce processus qui permet à de nouvelles juridictions nationales ou internationales
d’étendre progressivement leur domaine de compétence au delà du mandat défini par
les textes fondateurs 10 .
7
Y. DEZALAY, Marchands de droit. La restructuration de l’ordre juridique international
par les multinationales du droit, Paris, Fayard, 1992.
8
A. VAUCHEZ, « Une élite d’intermédiaires. Genèse d’un « capital juridique européen »
(1950-1970) », Actes de la recherche en sciences sociales, mars 2007, à paraître.
9
A. COHEN, « Constitutionalism without Constitution : Transnational Elites Between
Political Mobilization and Legal Expertise in the Making of a Constitution for Europe (1940s
– 1960s) », Law and Social Inquiry, 32(1), February 2007, à paraître ; et sa contribution à cet
ouvrage.
10
Voir B. FRANÇOIS, « Une revendication de juridiction : compétence et justice dans le
droit constitutionnel de la Ve République », Politix, 10-11, 1990, p. 92-109, pour le Conseil
constitutionnel ; M. MADSEN, L’émergence d’un champ des droits de l’homme dans les
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
275
Pour mener à bien cette construction prétorienne, les juges s’abritent sous l’autorité
de la doctrine. Dans leurs commentaires savants, les jurisconsultes soulignent que ces
interprétations extensives du domaine de compétence sont parfaitement conformes,
sinon à la lettre des textes, du moins à leur esprit. Et ils sont d’autant mieux placés
pour faire parler ces textes qu’ils ont souvent été étroitement associés au processus
législatif ou constitutionnel qui les a vus naître, au titre d’experts en concepts et
grands principes juridiques. Ils détiennent ainsi une double autorité : d’abord, en tant
que dépositaire de la mémoire du législateur et plus encore, au titre de gardien d’un
corpus juridique qui représente la partie la plus durable de ces compromis politiques.
L’efficacité de ces jeux de renvois tient à ce qu’ils s’inscrivent dans les
hiérarchies professionnelles qui structurent la division du travail juridique. D’un
côté, on trouve des entrepreneurs savants, dotés du capital symbolique très diversifié
qui caractérise le pôle temporel et médiatique du champ académique. Bien introduits
dans les réseaux politiques nationaux, ces universitaires cosmopolites sont idéalement
placés pour « parrainer » les processus de type constitutionnel en s’imposant comme
médiateurs entre les intérêts nationaux dont ils sont les porte-parole – conformément
à la stratégie constitutive du champ du droit international 11. La consolidation de
ces coups de force symboliques est obtenue par leur naturalisation dans la pratique
juridictionnelle. Cette tâche de longue haleine est accomplie par des professionnels
de la justice qui s’appuient sur l’autorité et les réseaux de compétences accumulées
dans les hautes juridictions nationales pour opérer ce travail de routinisation. Comme
l’a montré Antoine Vauchez, la force de ces nouveaux légistes de l’Europe tient
paradoxalement à leur ancrage dans les champs juridiques nationaux. Ce capital
national incontestable leur permet de transférer le savoir-faire et la légitimité des
justices nationales à cette nouvelle cour supranationale. Comme si ce transfert allait
de soi. C’est en s’appuyant sur la force collective de leur capital institutionnel, bien
plus que sur leur capital social, politique ou cosmopolite, que ces légistes peuvent
contribuer à la consolidation de ces innovations juridiques, en leur donnant la force
d’une routine presque ordinaire. Cette répartition des rôles permet aux juristes de
renforcer leur autorité dans le champ politique, tout en affichant leur distance à l’égard
des compromis, voire des compromissions, qui le caractérisent. Loin de nuire à la
complémentarité de ces stratégies promotionnelles, la concurrence interne entre juges
pays européens : Enjeux professionnels et stratégies d’Etat au carrefour du droit et de la politique
(France, Grande-Bretagne et pays scandinaves, 1945-2000), Thèse de doctorat en sociologie,
Paris, EHESS, 2005, pour la Cour européenne des droits de l’homme ; J. HAGAN, Justice in the
Balkans : Prosecuting War Crimes in The Hague Tribunal, Chicago, University of Chicago
Press, 2003, et J. HAGAN, R. LEVI, « Crimes of War and the Force of Law », Social Forces, à
paraître, pour le Tribunal pénal international pour la Yougoslavie ; et G. SCHAEFFER, Defending
Public Private Participation in WTO Litigation, New York, Brookings Institution Press, 2003,
pour l’instance de règlement des conflits de l’OMC.
11
G. SACRISTE, A. VAUCHEZ, « La « guerre hors-la-loi », 1919-1930. Les origines de
la définition d’un ordre public international », Actes de la recherche en sciences sociales,
151-152, mars 2004, p. 91-95.
276
POSTFACE
et professeurs pour « le monopole du droit de dire le droit » 12 ne fait que renforcer
leur efficacité, en apportant de la crédibilité à ces affirmations contradictoires, bien
que complémentaires.
Si l’inclusion dans l’analyse de ce petit milieu de juristes semble aller de soi,
tant ils sont impliqués dans les droits et les politiques d’Etat, et donc relativement
proches, de bien des manières, des réseaux constitutionnels, il n’en va pas de même
pour le second groupe, celui des avocats d’affaires, organisé autour des grands
cabinets internationaux qui contrôlent l’essentiel du marché européen du droit des
affaires. En effet, inclure ces marchands de droit dans le même champ d’analyse que
les juristes d’Etat revient à transgresser les cloisonnements internes entre droit privé
et droit public, construits par – et pour – les professionnels du droit. Cela revient aussi
à remettre en question la notion même d’un espace européen, car ce n’est pas dans
ce cadre institutionnel – ni à l’intérieur de ses frontières – que ces multinationales
définissent leurs stratégies 13. D’ailleurs, plusieurs de ces firmes, parmi les plus
influentes, ont leur siège à Wall Street, et leurs émules de la City sont bien loin de
se cantonner au marché européen, même si elles sont très présentes à Bruxelles.
Pourtant, en dépit de ces problèmes de frontières, disciplinaires ou géographiques,
il est impératif d’inclure dans l’analyse ces multinationales, même si elles restent
relativement discrètes dans les joutes constitutionnelles. Ne serait-ce que parce que la
prospérité du marché européen du droit des affaires qu’elles ont bâti tient précisément
à ce qu’il permet aux grandes entreprises de développer des stratégies européennes, en
contournant la question d’une éventuelle Constitution de l’Europe.
Cet investissement des grands cabinets internationaux de droit des affaires
remonte à la genèse de la construction européenne : dans le sillage de Georges Ball, le
lawyer et ami de Jean Monnet, ils sont devenus les principaux architectes et opérateurs
du mode de régulation de l’activité économique qu’elle tend à imposer jusque dans
les espaces nationaux. Cet investissement précoce dans la construction aussi bien
juridique que politique de l’Europe a permis à de grandes law firms, américaines
12
P. BOURDIEU, « La force du droit. Eléments pour une sociologie du champ juridique »,
Actes de la recherche en sciences sociales, 64, 1986, p. 4.
13
Y. DEZALAY, B. G. GARTH, « International Strategies and Local Transformation :
Preliminary Observations of the Position of Law in the Field of State Power in Asia », in
W. ALFORD, S. MIYUZAWA (eds.), Raising the Bar : The Emerging Legal Profession in Asia,
Cambridge, Harvard University Press, 2005 ; S. QUACK, « Internationale Wirtschaftskanzleien
im Spannungsfeld von Wandel und Kontinuität des Rechts », in C. DÖRRENBÄCHER
(ed.), Modelltransfer in Multinationalen Unternehmen. Strategien und Probleme
Grenzüberschreitender Konzernintegration, Berlin, Sigma, 2003, p. 173-198 ; G. MORGAN,
S. QUACK, « The Internationalisation of Professional Services Firms : Global Convergence,
National Path-Dependency or Cross-Border Hybridisation », Research in the Sociology of
Organisations, 24, 2006, p. 415-444 ; G. MORGAN, « Transnational Actors, Transnational
Institutions, Transnational Spaces : The Role of Law Firms in the Internationalization of
Competition Regulation », in M.-L. DJELIC, K. SAHLIN-ANDEERSON (eds.), Transnational
Governance, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
277
d’abord, européennes ensuite, de dominer un marché européen du droit des affaires,
structuré conformément à leurs intérêts et à celui de leur clientèle de multinationales.
L’essor spectaculaire de ce marché fournit le contexte dans lequel s’inscrivent les
initiatives visant à formaliser la charte d’un Etat de droit européen, même si celles-ci
s’en veulent très distinctes. Certains spécialistes du droit public voient même dans
ces initiatives une opportunité pour ré-équilibrer un espace juridique européen, trop
dominé à leur gré par les marchands de droit et les intérêts privés qu’ils défendent.
Certes, comme dans toute construction juridique, il s’agit d’une formule de compromis
qui n’est pas sans ambiguïtés : simple homologation de cette logique marchande,
pour les uns, elle permettrait au contraire, pour les autres, de mieux la contrôler en
l’insérant dans un cadre étatique plus formalisé prenant en compte d’autres intérêts
sociaux. Quelle qu’en soit l’interprétation, il reste clair qu’on ne peut analyser les
enjeux constitutionnels sans tenir compte des stratégies des grandes law firms de Wall
Street ou de leurs émules de la City qui ont fortement investi dans la construction d’un
marché européen 14.
Cette observation soulève cependant de nouvelles interrogations. Si ce marché a
pu se construire et prospérer en faisant l’économie d’une charte étatique fondatrice,
quels sont les enjeux professionnels d’un nouveau processus de constitutionnalisation ?
Faut-il y voir une nouvelle illustration de cette stratégie très ancienne des juristes qui
s’efforcent de consolider leurs positions dans le champ du pouvoir en fabriquant des
règles qui limitent les jeux de pouvoir au nom d’une plus grande légitimité 15, même
si, pour cela, les marchands de droit doivent s’effacer pour laisser la tribune à des
juristes d’Etat, plus légitimes pour intervenir dans le débat constitutionnel ? Comme
si le développement durable du marché du droit impliquait des investissements dans
l’Etat.
Pour essayer d’apporter des éléments de réponse à cette hypothèse fondamentale,
il est nécessaire d’élargir la problématique afin d’y introduire la double dimension
diachronique et synchronique. Car les enjeux de l’internationalisation des marchés du
droit sont bien loin de se limiter à l’espace européen. Dès le départ, la construction
européenne s’est en effet inscrite dans des stratégies de guerre froide dont l’Europe
n’était que l’un des terrains. Pour comprendre ce qui s’y joue, il est donc impératif
d’esquisser, même de manière sommaire, les luttes hégémoniques à travers lesquelles
se construit le marché international du droit et qui contribuent à redéfinir la hiérarchie
internationale des champs juridiques nationaux. En s’inspirant de la démarche de
Wallerstein, nous allons essayer de montrer comment les enjeux juridiques de la
construction européenne s’inscrivent dans une histoire globale des champs juridiques
qui s’écrit à la fois dans les antichambres de la « Global City » et dans les Etats
dominés qui sont à la périphérie de ce nouvel ordre hégémonique.
S. QUACK, « Internationale Wirtschaftskanzleien… », op. cit.
E. H. KANTOROWICZ, « La royauté médiévale sous l’impact d’une conception scientifique
du droit », Politix, 32, 1995, p. 5-22.
14
15
278
POSTFACE
L’exportation de la rule of law vers la périphérie
La promotion mondiale de la rule of law forme, depuis un peu plus de deux
décennies, l’une des composantes essentielles d’une stratégie hégémonique qui vise
à remodeler les structures des champs nationaux du pouvoir d’Etat selon une logique
conforme au modèle américain, afin de les rendre plus perméables à son influence
et à ses intérêts 16. Cependant, même s’il bénéficie de généreuses subventions en
raison des progrès démocratiques ou de l’efficience économique qu’il revendique, cet
impérialisme du droit doit une bonne part de ses succès aux relais locaux sur lesquels
il peut s’appuyer. Son attraction tient à ce qu’il fait miroiter de nouveaux marchés
et une nouvelle légitimité politique à des élites juridiques ayant perdu les positions
privilégiées dont elles jouissaient dans des Etats nations, construits par et pour une
« république des avocats ». Cet âge d’or des barreaux, où ils servaient d’antichambre
d’un jeu politique ordonnancée conformément aux préceptes de l’Etat de droit, s’est
diffusé à partir des « sociétés impériales » 17, jusque dans les « Etats importés » 18,
bâtis selon le même modèle par des juristes compradores, formés dans les écoles
européennes, avant de se reconvertir en pères fondateurs de ces nouveaux Etats
nations 19.
Pourtant, en dépit de ces débuts prometteurs, le capital politique des notables
du droit a bien mal résisté à l’exacerbation des luttes sociales et politiques dans le
contexte de la guerre froide 20. Car les juristes politiciens apparaissaient à la fois trop
liés aux intérêts des classes possédantes et trop respectueux des libertés politiques
pour les défendre. Dans les Etats les plus fragiles ou les plus exposés, ils ont donc
été rapidement éliminés par des dictatures militaires ou civiles qui les ont remplacés
par des technocrates du développement, jugés plus utiles ou plus accommodants 21.
Ailleurs, et notamment en Europe, leur hostilité à l’égard des politiques sociales et de
l’interventionnisme économique de l’Etat-providence a entraîné leur marginalisation
dans les nouveaux dispositifs bureaucratiques qui ont encadré la reconstruction
d’après-guerre.
Y. DEZALAY, B. G. GARTH, La mondialisation des guerres de palais. La reconfiguration
du pouvoir d’Etat en Amérique Latine, entre notables du droit et « Chicago Boys », Paris, Seuil,
2002.
17
C. CHARLE, La crise des sociétés impériales : Allemagne, France, Grande-Bretagne
1900-1940, Paris, Seuil, 2001.
18
B. BADIE, L’Etat importé, Paris, Fayard, 1993.
19
Y. DEZALAY, B. G. GARTH, « La construction juridique d’une politique de notables. Le
double jeu des patriciens du barreau indien sur le marché de la vertu civique », Genèses, 45,
2001, p. 69-90.
20
B. ABEL-SMITH, R. STEVENS, Lawyers and the Courts, London, Heinemann, 1967 ;
Y. DEZALAY, Marchands de droit…, op. cit. ; L. KARPIK, Les avocats. Entre l’Etat, le public et le
marché, XIIIe-XXe siècle, Paris, Gallimard, 1995.
21
Y. DEZALAY, B. G. GARTH, « Les usages nationaux d’une science « globale ». La
diffusion de nouveaux paradigmes économiques comme stratégie hégémonique et enjeu
domestique dans les champs nationaux de reproduction des élites d’Etat », Sociologie du
travail, 2006, à paraître.
16
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
279
Les Etats-Unis sont la seule exception majeure à cette dévalorisation plus ou
moins dramatique du capital politique des juristes. Car les lawyers y ont joué un rôle
central dans la réorganisation des structures d’Etat, autour de stratégies réformistes
très complémentaires, l’une dans les politiques nationales et l’autre au plan
international. En se mettant au service de Roosevelt pour concevoir et défendre les
politiques du New Deal contre les attaques des leaders du barreau, une méritocratie de
jeunes lawyers juifs a réussi à en faire selon la formule d’Auerbach 22 un « lawyer’s
deal » 23. A l’autre extrême, en s’appuyant sur la stratégie de guerre froide dont ils
étaient les inspirateurs, de grands patriciens du droit, très liés au monde des grandes
entreprises, se sont imposés comme les principaux maîtres d’œuvre d’une politique
hégémonique, orchestrée par le foreign policy establishment. Pendant plusieurs
décennies, ce club des « wise men » ou des « elder statesmen » a pu fonctionner
comme la « main gauche de l’Etat », ou plus exactement comme une autorité d’Etat
au-dessus des querelles partisanes et des jeux politiciens.
Ainsi, l’exacerbation des luttes domestiques par la compétition internationale a
provoqué des effets très contrastés sur le capital politique accumulé autour du droit dans
les différents champs nationaux. Le clivage s’est fait en fonction des positions, plus
ou moins centrales ou périphériques, qu’ils occupaient dans le nouvel ordre mondial.
A Wall Street ou à Washington, les professionnels de la rule of law ont pu profiter
pleinement de leurs investissements dans la mise en place de nouvelles structures
étatiques à vocation hégémonique. A l’inverse, aux avant-postes de la guerre froide,
il n’est resté presque rien du capital politique accumulé par les premières générations
de notables du droit au titre de « pères de la nation ». Dans les pays européens, la
situation n’a pas été aussi dramatique, même si la plupart des commentateurs n’ont
pas manqué de dénoncer le « déclin du droit », le « dessaisissement des juges » et
plus généralement la dévalorisation de la compétence juridique dans le champ du
pouvoir 24.
Si ces évolutions très contrastées entre les différents champs juridiques nationaux
doivent beaucoup à une logique géo-politique, elles trouvent aussi leur fondement
dans des histoires nationales qui ont contribué à modeler les relations entre le droit et
la politique, notamment par la mise en place progressive de structures hiérarchiques
qui définissent la division du travail juridique et gouvernent les stratégies
d’accumulation du capital juridique à partir d’investissements dans le champ
politique. A cet égard, le contraste est flagrant de part et d’autre de l’Atlantique. Le
champ juridique nord-américain se caractérise ainsi par une forte diversité sociale et
professionnelle, favorisée par la multiplicité des filières de recrutement, quelquesunes très sélectives et un grand nombre beaucoup plus ouvertes. De plus, la faiblesse
J. S. AUERBARCH, Unequal Justice. Lawyers and Social Change in Modern America,
Oxford, Oxford University Press, 1976.
23
R. SHAMIR, Managing Legal Uncertainty. Elite Lawyers in the New Deal, Durham, Duke
University Press, 1995 ; P. H. IRONS, The New Deal Lawyers, Princeton, Princeton University
Press, 1982.
24
B. ABEL-SMITH, R. STEVENS, Lawyers and the Courts, op. cit.
22
280
POSTFACE
des cloisonnements internes facilite la circulation entre les positions, tant au sein du
champ qu’à l’extérieur. Cette mobilité permet aux plus entreprenants des lawyers
d’accumuler des combinaisons très variées de capital juridique et de ressources
sociales. La compétition interne entre les agents juridiques se joue aussi dans le
champ politique. Elle suscite ainsi des investissements politiques aussi diversifiés que
complémentaires, qui ont largement contribué à étendre et renouveler les marchés de
la rule of law, mais aussi à faire fructifier son capital symbolique autour d’initiatives
comme les legal clinics ou le public interest lawyering 25.
Au contraire, la longue histoire politique des champs juridiques européens – avec
ses réussites mais aussi ses crises – a conduit à la codification d’une division du travail
très hiérarchisée, dont le corollaire est une forte stratification des marchés juridiques.
Chacun de ces segments de marchés est ainsi protégé par des barrières à l’entrée,
dont l’importance est fonction de leur position dans une hiérarchie professionnelle
qui privilégie les grands prêtres du droit pur vis-à-vis des marchands de droit, surtout
lorsque ceux-ci s’adressent à une clientèle vulgaire de boutiquiers ou de petits
entrepreneurs. Ces multiples cloisonnements rendent plus coûteuse et difficile la
conversion du capital politique en capital juridique – ce qui n’incite guère les élites
du droit à se lancer dans des investissements politiques radicaux ou militants, dont la
rentabilité leur apparaît incertaine ou lointaine.
De surcroît, les restrictions à l’entrée ont longtemps favorisé une gestion familiale
de l’accumulation du capital juridique et de sa reproduction, qui accroît d’autant
l’homogénéité sociale de ce corps professionnel relativement fermé. Ces stratégies
malthusiennes, qui allaient de pair avec un clivage politique entre conservateurs et
réformistes libéraux, correspondaient d’ailleurs aux intérêts des deux fractions des
classes possédantes auxquelles ils appartenaient ou s’identifiaient. En effet, le coût
élevé des prestations juridiques en faisait des instruments privilégiés de défense
des patrimoines familiaux ou des positions commerciales dominantes. Il permettait
aussi de combiner ces pratiques professionnelles avec des fonctions de notables de la
politique ou encore avec des formes d’engagement public comme ténors de grandes
causes, comme le libéralisme 26 ou le nationalisme 27, qui apportaient d’importants
profits de notoriété, très fructueux en termes de clientèle. Au contraire, la structure
sociale et professionnelle de ce milieu ne les prédisposait guère à des engagements
militants au service de causes sociales avec lesquelles il ne se sentait guère d’affinités.
Même si elle reste trop schématique, cette comparaison montre que les structures du
champ juridique conditionnent dans une large mesure les investissements politiques
de ses agents et les usages politiques du droit.
S. SCHEINGOLD, The Politics of Rights : Lawyers, Public Policy and Political Change,
New Haven, Yale University Press, 1974.
26
T. C. HALLIDAY, L. KARPIK, Lawyers and the Rise of Western Political Liberalism, op.
cit..
27
M. MALATESTA, Corpi et professioni tra passato e futuro, Milano, Giuffré, 2002.
25
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
281
En s’imposant au premier rang des maîtres d’œuvre de la guerre froide, les
dirigeants des grands cabinets de lawyers de Wall Street ont accumulé un important
capital politique qu’ils ont pu monnayer en s’arrogeant la part la plus profitable d’un
marché du droit des affaires qu’ils avaient contribué à développer en accélérant sa
mondialisation. Mais cette stratégie impériale n’a pas triomphé sans provoquer
quelques « dégâts collatéraux ». Dans les champs juridiques dominés qui se
trouvaient aux avant-postes de la guerre froide, mais aussi en Europe. Car la débâcle
de ces dispositifs juridiques importés se traduit aussi par des pertes de marchés pour
les exportateurs européens. D’autant que ce déclin de leur influence internationale est
accéléré par un affaiblissement de leurs positions domestiques qui relève de la même
logique de guerre froide.
En effet, partout en Europe, les professionnels du droit ont perdu une bonne part
de leur capital politique, en grande partie parce qu’ils ont privilégié la défense des
intérêts des classes possédantes, en négligeant les nouveaux enjeux suscités par le
débat autour de la « question sociale ». De surcroît, la plupart des élites du droit ont
pris parti ouvertement contre la mise en place de stratégies réformistes autour des
modèles d’Etat providence. Ils étaient donc bien mal placés pour être concurrentiels
sur les marchés d’exportation de la compétence juridique, face aux nouvelles
technologies du law & development, dont les promoteurs vantaient l’efficacité comme
« antidote au communisme ».
Les champs juridiques européens ont été ainsi doublement affectés par les
logiques de guerre froide qui ont contribué à affaiblir leurs positions dans les champs
du pouvoir d’Etat : tant dans les métropoles des anciennes « sociétés impériales » que
dans les Etats périphériques dont les dirigeants renforçaient leurs réseaux d’influence
dans la compétition internationale pour l’universalisme du droit 28.
L’émergence d’un champ juridique européen comme marché off-shore
de l’American way of life
Les lawyers américains ont été très présents dans l’Europe de l’après-guerre,
où ils ont contribué à jeter les bases d’un partenariat transatlantique, très actif
dans les débuts de la construction européenne 29. Mais les réseaux d’influence du
Faute de place, nous ne pouvons illustrer ici les stratégies d’exportation de la rule of law
dans les Etats de la périphérie asiatique ou latino-américaine, bien qu’elles soient essentielles
pour comprendre ce qui se joue dans l’espace européen. Cette relation triangulaire entre les EtatsUnis, l’Europe et leurs sphères d’influence juridique, passées ou présentes, est esquissée dans
une version plus complète de cette problématique qui, conformément à nos travaux précédents
(Y. DEZALAY, B. G. GARTH, La mondialisation des guerres de palais…, op. cit.), fait intervenir
aussi une autre dimension tout à fait essentielle : la concurrence entre différents savoirs de
gouvernement, en l’occurrence, le droit et l’économie : « Law, Lawyers and Empire : From the
Foreign Policy Establishment to Technical Legal Hegemony », in M. GROSSBERG, C. TOMLINS (eds.),
Cambridge History of American Law, Cambridge, Cambridge University Press, (à paraître) ;
Revamping Legal Virtue : Legal Strategies, True Believers and Profiteers in the Market for
Global Hegemony, à paraître.
29
A. COHEN, « La constitution européenne. Ordre politique, utopie juridique et guerre
froide », Critique internationale, 26, 2005, p. 119-131.
28
282
POSTFACE
champ juridique américain ont aussi pu s’appuyer sur les stratégies de reconversion
de la fraction la plus cosmopolite des élites juridiques européennes. Dès la fin des
années cinquante, les plus prestigieuses des law schools de la côte Est, qui avaient
déjà accueilli une diaspora d’universitaires continentaux rescapés du nazisme, ont
commencé à servir de pôles d’attraction pour une petite minorité de jeunes diplômés
en droit. Ces héritiers étaient d’autant plus soucieux d’aller chercher outre-Atlantique
des formations complémentaires qu’ils commençaient à prendre conscience de la
démonétisation de leurs diplômes sur le marché des élites en raison d’un effet de
ciseaux qui jouait à la fois sur la demande et sur l’offre de compétence juridique. La
concurrence accrue de nouveaux savoirs de pouvoir – économie, sciences politiques
ou management – contribuait à restreindre les débouchés des diplômes de droit, alors
même que ceux-ci se multipliaient, tout en se dévalorisant socialement. Car les facultés
de droit ont d’autant moins échappé au processus de massification de l’enseignement
supérieur qu’elles représentaient une filière académique, aussi peu coûteuse en termes
d’encadrement, que très prisée par des classes moyennes désireuses d’acquérir ce
qu’elles considèrent comme un titre d’entrée dans l’espace privilégié des professions
bourgeoises.
Comme nous l’avions déjà observé à propos de l’Argentine 30, les Etats-Unis ont
d’autant moins besoin d’investir, sous couvert de philanthropie, dans des politiques
hégémoniques visant à « fabriquer des amis » (« making friends ») 31, qu’ils peuvent
s’appuyer sur des élites professionnelles locales. Celles-ci sont, en effet, d’autant
plus prêtes à financer elles-mêmes les coûts élevés de stratégies de reconversion,
qu’elles y sont contraintes par leur exclusion ou simplement leur marginalisation
dans des champs du pouvoir d’Etat qu’elles avaient tendance à considérer jusque-là
comme leur domaine réservé. L’existence de fortes motivations chez les importateurs
tend à réduire significativement les coûts d’exportation de politiques d’assistance
symbolique. D’ailleurs, en dépit de son coût élevé, l’acquisition de cette double
culture juridique représentait une stratégie très rentable pour ces héritiers des
noblesses de robe européennes, menacés de déclassement dans leur espace national.
Elle les habilitait à servir d’éclaireurs et de courtiers locaux pour les Wall Street law
firms désireuses de s’implanter en Europe, afin de suivre l’expansion de leur clientèle
de multinationales qui profitaient des opportunités offertes par la reconstruction
d’après guerre.
En contrepartie, les intérêts des importateurs contribuent à orienter les modalités
et les contenus de ces exportations. Plutôt que de se donner comme objectif une
réforme des institutions juridiques ou judiciaires, elles vont aboutir à l’émergence
d’une sorte de marché parallèle du droit, en marge ou plus précisément à la frontière
des espaces juridiques nationaux. En effet, si l’exportation des savoirs et des pratiques
juridiques américaines vers l’Europe a pu s’appuyer sur les stratégies de reconversion
d’une petite minorité d’élites professionnelles disposant de ressources cosmopolites
Y. DEZALAY, B. G. GARTH, La mondialisation des guerres de palais…, op. cit.
P. H. SMITH, Talons of the Eagle : Dynamics of US/Latin America Relations, New York,
Oxford University Press, 1996.
30
31
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
283
d’origine familiale, elle s’est heurtée en revanche à des barrières institutionnelles,
d’autant plus infranchissables qu’elles étaient homologuées par l’autorité des Etats
nationaux, grâce au capital politique accumulé par les notables du droit. Les marchés
du droit étaient protégés par le monopole garanti par la puissance publique aux
différentes catégories de praticiens : barreau, notariat, huissiers… ou encore barristers
et sollicitors… Comme il en allait de même pour les facultés – ou les Inns of Court –,
c’était non seulement les structures hiérarchisées du mode de production du droit,
mais aussi les filières de reproduction et le contenu des savoirs qui bénéficiaient de
cette caution d’Etat. Le champ juridique protégeait ses marchés en s’abritant derrière
la souveraineté de l’Etat national.
Or paradoxalement, cette protection, bien loin de s’affaiblir du fait de la perte
d’influence des juristes politiciens, n’a fait que se renforcer. Au moins dans un premier
temps. En effet, la fermeture des débouchés politiques de la compétence juridique
s’est traduite par un repli sur les marchés les plus protégés. Avec comme corollaire,
des réflexes protectionnistes visant à renforcer les barrières à l’entrée. Un tel contexte
ne pouvait que limiter l’implantation du modèle juridique américain dans les espaces
nationaux. Ainsi, plutôt que d’investir dans la « modernisation » du savoir juridique,
comme elles se sont efforcées de le faire en Amérique latine ou en Asie, les fondations
philanthropiques ont opté pour une stratégie de contournement du monopole des
facultés de droit sur la (re-)production des savoirs et des élites de gouvernement. Elles
ont investi dans de nouveaux savoirs concurrents, comme l’économie, le management
ou la science politique, qui ont pu ainsi conquérir leur autonomie vis-à-vis des facultés
de droit, où ils étaient considérés comme des disciplines auxiliaires 32.
Les stratégies protectionnistes de la hiérarchie des institutions juridiques en
Europe ont donc été à double tranchant. Certes, elle ont contribué à bâtir des barrières
qui limitaient fortement les possibilités d’exportation de l’Americain Way of Law.
Mais en revanche, elles n’ont guère incité les professionnels européens à investir
dans un marché transfrontalier, pourtant en plein essor. Les principales firmes de
Wall Street s’y sont imposées en s’appuyant, à la fois sur les relations privilégiées
qu’elles entretenaient depuis longtemps avec les dirigeants des grandes firmes
américaines, mais aussi sur l’exploitation des services de courtiers du droit, aussi bien
introduits dans les réseaux familiaux ou professionnels des élites du droit en Europe
que familiarisés avec le fonctionnement des entreprises américaines de production
du droit. Ainsi, paradoxalement, ce sont souvent des héritiers des vieilles noblesses
de robe qui ont servi de transfuges pour faciliter l’implantation dans les capitales
européennes d’un mode de production juridique aussi profondément différent que
dangereux en tant que concurrent. En effet, pour conquérir de nouveaux marchés, ces
law firms peuvent s’appuyer sur des ressources, sociales, juridiques et financières qui
sont sans équivalent en Europe. Car, au nom de la collégialité, les champs juridiques
L. LE VAN LEMESLE, Le Juste ou le Riche. L’enseignement de l’économie politique
1815-1950, Paris, Comité d’histoire économique et financière de la France, 2004 ; G. GEMELLI,
« Networks as drivers of European Scientific Integration : The Role of the Ford Foundation in
the Sixties », à paraître.
32
284
POSTFACE
s’opposent à la mise en œuvre de logiques industrielles de concentration des moyens
et de division du travail.
Ces transfuges ont aussi rempli un rôle d’agents de liaison lorsque l’essor
de ces marchés off-shore a rendu nécessaire leur reconnaissance, au moins tacite,
par les autorités locales du droit. Ce rôle s’est encore accru, lorsque ces enclaves
déterritorialisées ont été mises à profit pour gérer des litiges transnationaux de grande
ampleur, tant financière que politique et juridique, comme les arbitrages pétroliers ou
ceux qui ont été suscités ultérieurement par les grands chantiers financés par la manne
des pétro-dollars 33… Car il a fallu alors mettre en place des formes institutionnelles
ad hoc, avec la caution des hautes juridictions locales indispensable à leur crédibilité.
Et celle-ci fut obtenue grâce à la cooptation d’un petit nombre de correspondants
locaux, dotés d’un fort capital juridique, en raison de leur notoriété académique ou
de leurs fonctions de direction dans les grands barreaux ou les hautes juridictions des
pays hôtes.
L’essor d’un marché européen du droit des affaires est le produit de ces multiples
jeux d’intérêts convergents dans lesquels se croisent des politiques hégémoniques,
des logiques industrielles de conquête de marché et des stratégies de reconversion
ou de valorisation des élites nationales. Les modalités de cette genèse contribuent à
expliquer le statut très particulier de ce nouveau marché de pratiques juridiques qui
se situe à la fois au carrefour, à la marge, mais aussi au-dessus des champs juridiques
nationaux. La structure polycentrique de cet espace professionnel, que l’on retrouve
d’ailleurs dans les débuts de la Cour de justice 34, fait sa force et ses limites. Car
il permet aux agents qui y investissent d’accumuler des combinaisons de capital
juridique aussi diversifiées que légitimes, puisque ces nouvelles formes de compétence
juridique peuvent se réclamer d’un plus grand universalisme que les savoir-faire
nationaux dont elles transcendent les différences. Mais, en raison de l’ambiguïté
du statut institutionnel de ce marché trans-frontalier, le surcroît de capital juridique
qu’il procure reste difficilement convertible dans les champs juridiques nationaux, où
les juristes d’affaires internationaux ont mis longtemps à obtenir la reconnaissance
qu’auraient dû leur valoir les compétences et les profits qu’ils avaient accumulés.
Leurs pratiques restaient entachées d’illégitimité dans la mesure où leur expertise
reposait sur un mode de production exogène et où ils opéraient essentiellement sur
des marchés transfrontaliers qui en rendaient malaisé le contrôle par des instances
professionnelles dûment homologuées par des Etats nations. En dépit de leur succès
incontestable, ces juristes hybrides ont été traités comme des apatrides du droit,
toujours un peu soupçonnés d’avoir voulu distendre les liens avec les traditions et
les cultures nationales sur lesquelles les champs juridiques d’Europe avaient bâti leur
légitimité et leur permanence.
Ces ambiguïtés stratégiques se retrouvent jusque dans les institutions autour
desquelles se structure l’internationalisation des marchés du droit des affaires en
Y. DEZALAY, B. G. GARTH, Dealing in Virtue : International Commercial Arbitration and the
Construction of a Transnational Legal Order, Chicago, University of Chicago Press, 1996.
34
A. VAUCHEZ, « Une élite d’intermédiaires… », op. cit.
33
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
285
Europe. Car, loin de se construire d’emblée sur une base européenne, ces marchés
transfrontaliers se présentent surtout comme la juxtaposition d’initiatives nationales
concurrentes. C’est particulièrement flagrant sur le marché de l’arbitrage commercial
international où les grands cabinets de lawyers nord-américains sont les principaux
bénéficiaires de cette compétition entre des instances nationales qu’ils ont largement
contribué à attiser, en faisant miroiter les profits de cette justice off-shore 35. Paris,
Londres, mais aussi Genève, Vienne ou Stockholm… les principales « places
d’arbitrage » en Europe se sont engagées dans une surenchère pour faire valoir
aux parties en litiges, non seulement les compétences et la discrétion qu’elles leur
offraient, mais aussi une grande liberté de manœuvre par rapport aux normes et aux
juridictions nationales.
La genèse de cette surenchère dans l’exterritorialité est révélatrice des stratégies
en jeu dans la construction d’une Europe du droit. Comme leur implantation à
Londres se heurtait aux résistances d’un petit milieu de praticiens du droit des affaires,
aussi expérimentés que soucieux de défendre leur monopole en s’appuyant sur des
institutions professionnelles très structurées, les grands cabinets de lawyers américains
ont profité du relatif désintérêt du grand barreau parisien à l’égard de ces pratiques
peu légitimes, pour s’y établir en adoptant le statut hybride et peu protégé de conseil
juridique 36. Pourtant, la place de Paris était bien loin d’offrir les mêmes facilités du
point de vue de la langue et de la culture juridique, ni surtout de présenter les mêmes
opportunités que celle de Londres qui accueillait les filiales des multinationales et
devait servir de tête de pont pour l’essor du marché des euro-dollars. En revanche, du
fait de l’absence d’un barreau d’affaires influent et structuré, Paris ne présentait guère
d’obstacles au développement de nouvelles pratiques juridiques transfrontalières.
Un petit noyau de grands cabinets internationaux ont établi, de fait, une sorte
d’enclave de l’« American Way of Law » sur les territoires du droit civil. Ce type
de pratique juridique extra-territoriale n’est d’ailleurs pas sans rappeler l’histoire
coloniale, où il fut largement utilisé par les sociétés impériales pour assurer un
minimum de sécurité juridique aux transactions conclues dans leurs entrepôts
périphériques 37. Le marché international du droit des affaires se construit ainsi en
Europe en bénéficiant de fait d’un statut de « port franc » qui lui permet de prendre
ses distances avec les règles et les juridictions nationales. Comme dans les enclaves
coloniales, les opérateurs jouissent d’un privilège d’exterritorialité pour la gestion
de leurs litiges qui est réservée à une justice ad hoc. La Chambre de commerce
internationale, dont le siège est à Paris, a servi d’ancrage institutionnel pour cette
Cour internationale d’arbitrage qui a pris son essor à partir des grands conflits
pétroliers du début des années 1970, et surtout avec la multiplication des grands
Y. DEZALAY, B. G. GARTH, Dealing in Virtue…, op. cit.
A. BOIGEOL, Y. DEZALAY, « De l’agent d’affaires au barreau : les conseils juridiques et la
construction d’un espace professionnel », Genèses, 27, juin 1997, p. 49-68.
37
L. BENTON, Law and Colonial Cultures. Legal Regimes in World History 1400-1900,
New York, Cambridge University Press, 2002.
35
36
286
POSTFACE
contrats internationaux – et donc des gros litiges – suscités par l’afflux des pétrodollars. Ces succès n’ont pas laissé indifférents les professionnels des autres places
concurrentes qui, à leur tour, se sont efforcés d’attirer une part de ce nouveau marché,
aussi profitable que prestigieux, en accordant plus de libertés aux parties, tant dans le
choix des normes que dans celui de leurs conseils. Quitte à ouvrir une brèche dans les
monopoles nationaux pour le plus grand profit des grands cabinets nord-américains.
Car ils étaient les mieux équipés pour traiter ces gros litiges internationaux mais ils
étaient aussi les mieux placés pour tirer parti de cette pluralité d’offres juridiques
concurrentes, afin d’en maximiser les bénéfices tout en minimisant les contraintes.
Certes, après cette phase initiale de surenchère dans la dérégulation, les
principaux opérateurs de cette justice internationale des affaires se sont entendus pour
limiter les excès d’une compétition qui risquait d’être dommageable à sa crédibilité.
Et cet accord tacite a été d’autant plus efficace qu’il reposait sur la force des liens
interpersonnels qui ont toujours structuré cette petite élite internationale de praticiens
savants, souvent qualifiée par ses détracteurs de « mafia de l’arbitrage ».
On retrouve ce même mélange de concurrence affichée et de connivence tacite
chez les opérateurs qui dominent en Europe le marché international du droit des
affaires. Les protagonistes en sont d’ailleurs à quelque chose près les mêmes.
Les pionniers étaient liés à de grands cabinets de Wall Street qui se sont installés
dans les capitales européennes afin de suivre leurs clientèles de multinationales.
Ils s’appuyaient sur des collaborateurs locaux, formés aux Etats-Unis et encadrés
par des lawyers expatriés de manière temporaire. L’extension de ce marché s’est
accompagnée de son européanisation : tant celle des clients que celle des praticiens.
Faute de pouvoir faire réellement carrière dans le cercle très fermé des grandes firmes
juridiques de Wall Street, ces professionnels européens formés à l’américaine se sont
efforcés, non sans mal, de vaincre les résistances des hiérarchies professionnelles,
en jouant sur la compétition internationale pour imposer ce nouveau modèle de
pratiques qui bouscule les traditions et surtout enfreint les règles qui restreignaient la
compétition entre « confrères ».
C’est ainsi que les réformateurs britanniques qui prônaient un « big bang »
dans les services juridiques, à l’instar de celui des marchés financiers, ont fait valoir
que c’était à ce prix que la City pouvait s’imposer comme le cœur d’un marché
européen du droit des affaires. La stratégie industrielle de ces nouveaux entrepreneurs
s’inspirait de celle qui avait fait le succès des firmes d’audit, devenues en quelques
années des multinationales du conseil : internationalisation et croissance accélérée par
des fusions locales ou des alliances avec des cabinets étrangers. En Europe, mais aussi
dans les anciennes dépendances coloniales.
Malgré tout, cette stratégie de rattrapage se heurte à des limites. En dépit – ou
à cause – de leur taille et de leur diversification géographique, les firmes du magic
circle de la City sont loin d’être aussi profitables ou influentes que leurs homologues
américaines, qui s’appuient sur leurs positions à Wall Street pour écrémer le
marché juridique des grandes affaires financières. Comme dans le cas de l’arbitrage
international, l’essor d’un marché européen du droit des affaires s’inscrit dans la
logique d’un rapport de force transatlantique qui contribue à exacerber la compétition
entre des élites nationales, en lutte pour occuper les positions de second rang. Ces
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
287
clivages nationaux se retrouvent même au sein de certaines de ces City law firms,
qui fonctionnent en fait sur une structure et une direction bicéphales, britannique et
allemande, afin de gérer au mieux les tensions inhérentes à cette diversité de cultures
juridiques 38. Ainsi, même dans ces firmes qui pourraient en apparaître comme les
précurseurs et/ou les bâtisseurs, on est encore loin d’un modèle juridique européen
homogène ou même autonome.
Même si elle prétend imiter le modèle américain des grandes firmes de droit
des affaires, cette variante européenne s’en distingue cependant d’un point de vue
fondamental : contrairement à leur modèle, les dirigeants des barreaux d’affaires
européens – et notamment celui de la City – n’ont, jusqu’à présent, guère investi dans
la reconstruction permanente de la légitimité de cette industrie du droit à travers des
investissements dans le champ politique : tant dans les institutions et les lobbies qui
représentent le pôle des pratiques de gouvernement, que dans les grandes ONG qui en
forment le pôle opposé et complémentaire.
Comme nous avons pu le constater en étudiant les transformations du champ des
politiques d’environnement en Europe 39, les grandes firmes de la City, contrairement
à leurs homologues d’outre-Atlantique, gardent soigneusement leurs distances avec
les grandes ONG de l’environnement. Un exemple anecdotique, mais révélateur
souligne ce contraste. Skadden Arps, une grande firme de Wall Street, aussi réputée
pour son excellence que pour son agressivité entrepreneuriale et juridique, soutient
ouvertement le CIEL (Centre for international environnemental law), d’un point de
vue tant financier que professionnel. Cette ONG, qui fait autorité dans le mouvement
de l’environnement et même dans celui de l’alter-mondialisme, se flatte d’accueillir
sur son Board of Trustees des grands notables des affaires et du droit : par exemple,
des partners de Skadden Arps. En même temps, les diplômés des meilleurs campus se
bousculent pour y faire des stages, très prisés sur leur curriculum vitæ, y compris lors
d’un recrutement ultérieur par des law firms, comme Skadden Arps.
A l’inverse, une telle mobilité est totalement exclue de l’autre côté de
l’Atlantique. Ainsi, les jeunes juristes doivent renoncer à toute perspective de carrière
professionnelle dans les firmes de la City s’ils choisissent de rejoindre, même au titre
de stagiaire, le staff de FIELD, une ONG académique et militante qui est l’homologue
du CIEL, puisque toutes les deux sont nées d’une même initiative financée par la
Fondation Ford avant de se séparer. Pourtant, l’un des dirigeants d’une des plus
grandes firmes de la City, responsable du département du droit de l’environnement,
a longtemps siégé comme chair du board de FIELD. Mais c’était à titre privé ! On
38
op. cit.
G. MORGAN, S. QUACK, « The Internationalisation of Professional Service Firms… »,
39
Y. DEZALAY, « From a Symbolic Boom to a Marketing Bust : Genesis and Reconstruction
of a Field of Legal and Political Expertise at the Crossroads of a Europe opening to the
Atlantic », Law & Social Inquiry, 32(1), 2007, à paraître ; « From a « Golden Age » to an
Uncertain Future : Lawyers and the Battles Around the German Environmental State »,
European Yearbook of Environmental Law, 2, 2002.
288
POSTFACE
pourrait aisément multiplier des exemples analogues de cette coupure presque totale
entre ces deux pôles de l’univers des professionnels du droit en Europe, y compris
entre ceux qui se veulent la fraction moderniste et libérale du monde des affaires et
ceux qui représentent la branche la plus académique et modérée du monde militant.
Ce même contraste entre les deux rives de l’Atlantique se retrouve dans les réseaux
de pouvoir. Certes, on observe de plus en plus d’exemples de politiciens ou de hauts
fonctionnaires, nationaux ou communautaires, qui valorisent leur capital politique en
rejoignant des firmes de droit des affaires. Mais ce phénomène, relativement récent,
est bien loin d’avoir la même ampleur et surtout la banalité 40 qu’il présente aux EtatsUnis. Surtout, cette mobilité reste encore univoque, selon le modèle du pantouflage en
fin de carrière. La plupart des dirigeants des firmes de droit des affaires reconnaissent
d’ailleurs assez ouvertement que, non seulement ils n’encouragent guère leurs
collaborateurs à se lancer dans des carrières politiques ou dans les institutions d’Etat,
mais qu’ils s’efforcent même de dissuader ceux qui pourraient être tentés d’en prendre
le risque. Là encore, c’est le vieux réflexe de réserve ou de distance vis-à-vis du
monde politique qui prévaut. Sa permanence tient à ce qu’il est profondément ancré
dans les habitus caractéristiques des élites juridiques de la plupart des pays européens,
à l’exception de l’Italie 41 et, peut-être, de l’Espagne et de la Grèce.
Ces réticences des praticiens européens du droit des affaires à l’égard de la
politique ne se manifestent pas seulement au plan national, mais aussi vis-à-vis
de la construction européenne. Certes, ces firmes recrutent volontiers de jeunes
collaborateurs ayant une certaine expérience des rouages communautaires, acquise
le plus souvent à la faveur de stages ou de contrats temporaires dans l’une ou l’autre
des institutions de Bruxelles ou de Luxembourg. Effectivement, les contacts qu’ils y
ont accumulés sont très précieux pour une activité ultérieure de « veille législative »
et a fortiori de lobbying, qui forme une bonne part des services spécifiquement
européens proposés par la plupart des grandes firmes juridiques. A condition d’être
soigneusement entretenu et renouvelé, ce capital de relations permet d’être informé à
l’avance sur les projets en cours afin de pouvoir les orienter discrètement, notamment
en jouant sur les enjeux internes de pouvoir au sein des services qui en sont
responsables. Mais cet investissement dans la politique européenne se fait de manière
pragmatique et fragmentée, en fonction des intérêts sectoriels ou ponctuels de leur
clientèle. Les grandes firmes de droit des affaires prospèrent dans les coulisses de la
construction européenne. Pourtant, elles ne semblent guère s’intéresser aux structures
institutionnelles en soi. Comme s’il leur suffisait d’être en mesure d’en infléchir les
pratiques ou les produits. Au coup par coup.
40
Ainsi, selon l’un de ses membres, le conseil du barreau de Paris a très longuement
argumenté, il y a quelques années, lorsqu’un juriste qualifié, qui avait fait l’essentiel de sa carrière
dans la politique, notamment comme ministre et commissaire de l’UE, a exprimé le souhait de
rejoindre le barreau.
41
M. MALATESTA, op. cit.
VENDRE DU DROIT EN (RÉ-)INVENTANT DE L’ÉTAT
289
On pourrait ainsi avancer comme hypothèse que, contrairement à la génération
des pionniers qui entouraient Jean Monnet et Georges Ball, les entrepreneurs du
droit des affaires n’investissent guère dans la construction de l’Europe en tant que
projet politique, ils se contentent d’utiliser au mieux de leurs intérêts les nouvelles
opportunités qu’elle représente. Si cette hypothèse, qui reste à vérifier, n’est pas
sans fondement, elle est lourde d’implication. Car ces entrepreneurs ont largement
contribué à définir les enjeux, les cadres normatifs et la mise en œuvre des politiques
européennes. Il n’est donc guère surprenant qu’on retrouve les effets de cette
fragmentation dans de nombreux domaines des politiques européennes, comme
l’environnement 42, les droits de l’homme 43 ou la politique étrangère 44. De surcroît,
comme les lignes de clivage ou les alliances temporaires ne sont pas les mêmes dans
ces différents domaines d’activité, l’hétéronomie de l’ensemble de ces champs où
s’élaborent les politiques européennes est encore plus grande.
Dans ces conditions, il devient difficile d’utiliser le singulier pour qualifier « la
construction européenne ». Cette notion relève surtout de discours prescriptifs, dont
l’ambiguïté tient à la multiplicité des enjeux et des stratégies qui s’en réclament. C’est
le cas, comme nous avons essayé de le montrer, pour la construction d’une « Europe
du droit ». Ce label sert surtout d’affichage symbolique dans des luttes internes qui
poursuivent deux objectifs aussi indissociables qu’ambigus : car la compétition
dans l’espace européen entre les différents champs juridiques nationaux sert
d’argument pour imposer tout à la fois une nouvelle hiérarchisation internationale des
compétences juridiques, mais aussi une redéfinition des règles internes qui structurent
et légitiment la division du travail juridique dans ces différents champs nationaux. En
d’autres termes, l’invocation d’un idéal européen sert surtout à nouer des alliances
transfrontalières qui permettent de modifier les lignes de clivage et les rapports de
force qui prévalent dans – et entre – les champs professionnels nationaux. L’Europe
du droit comme poursuite de la compétition – nationale et internationale – entre clercs
du droit.
Comme on pouvait s’y attendre, la tentative de constitutionnalisation d’un
Etat de droit européen n’échappe pas à ces affrontements professionnels qui en
déterminent les enjeux. Et sans doute aussi l’issue. En effet, si les maîtres d’œuvre
d’une « Europe du droit » s’en servent surtout comme d’un argument tactique pour
légitimer leurs intérêts et leurs stratégies, tant politiques que professionnels, ils ne
peuvent qu’accroître la méfiance de groupes sociaux qui sont bien loin de disposer
des mêmes ressources et donc d’avoir les mêmes attentes. Comme le rappelait Pierre
Bourdieu, pour produire des effets de croyance, encore faut-il que les clercs du droit
y croient eux-mêmes suffisamment pour être prêts à sacrifier, au moins partiellement,
leurs propres intérêts.
42
43
44
Y. DEZALAY, « From a Symbolic Boom to a Marketing Bust… », op. cit.
M. MADSEN, L’émergence d’un champ des droits de l’homme…, thèse citée.
Y. BUCHET DE NEUILLY, L’Europe de la politique étrangère, Paris, Economica, 2005.
Notices biographiques
Eric AGRIKOLIANSKY est maître de conférences en science politique à l’Université Paris
Dauphine. Il est membre de l’Institut de recherche interdisciplinaire en sociologie,
économie, science politique (IRISES). Ses recherches portent sur la sociologie des
mouvements sociaux et du militantisme. Il a en particulier travaillé sur l’engagement
dans la défense des droits de l’homme et sur le développement de l’altermondialisme.
Il a publié : (avec I. Sommier), Radiographie du mouvement altermondialiste, Paris,
La Dispute, 2005 ; (avec O. Fillieule et N. Mayer), La longue histoire d’une nouvelle
cause. L’altermondialisme en France, Paris, Flammarion, 2005. Il est l’auteur d’une
thèse sur la Ligue française des droits de l’homme et du citoyen : La Ligue française
des droits de l’homme et du citoyen depuis 1945. Sociologie d’un engagement civique,
Paris, L’Harmattan, 2002.
Paul AIRIAU est docteur en histoire, diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris,
ancien pensionnaire de la Fondation Thiers (Institut de France – CNRS) et maître de
conférences à l’Institut d’études politiques de Paris. Spécialiste d’histoire religieuse
contemporaine, il a publié : Cent ans de laïcité française, 1905-2005, Paris, Presses
de la Renaissance, 2005 ; L’antisémitisme catholique, XIXe-XXe siècles, Paris, Berg
International, 2002 ; L’Eglise et l’Apocalypse du XIXe siècle à nos jours, Paris, Berg
International, 2000.
Yves BUCHET DE NEUILLY est maître de conférences en science politique à l’Université
Lille II et membre du Centre d’études et de recherches administratives, politiques
et sociales (CERAPS). Ses travaux portent sur la négociation des traités européens,
les politiques externes de l’Union et la gestion des crises. Il a notamment publié :
L’Europe de la politique étrangère, Paris, Economica, 2005 ; « La crise ? Quelle
292
NOTICES BIOGRAPHIQUES
crise ? Dynamiques européennes de gestion des crises », in M. Le Pape, J. Siméant
et C. Vidal (dir.), Crises extrêmes. Face aux massacres, aux guerres civiles et aux
génocides, Paris, La Découverte, 2006, p. 270-286 ; « The multi-pillar issue of
economic sanctions against Serbia », in M. Knodt, S. Princen (ed.), Understanding
the European Union’s External Relations, London, Routledge, 2003, p. 92-106.
Antonin COHEN est maître de conférences en science politique à l’Université de
Picardie Jules-Verne à Amiens. Il est membre du Centre universitaire de recherche sur
l’action publique et le politique (CURAPP). Ses travaux portent sur la formation et
l’institutionnalisation d’un espace de pouvoir transnational européen au XXe siècle. Il
a dirigé : (avec B. Lacroix et P. Riutort), Les formes de l’activité politique. Eléments
d’analyse sociologique 18e-20e siècle, Paris, PUF, 2006 ; (avec A. Vauchez), « Les
juristes et l’ordre politique européen », Critique internationale, 26, janvier 2005. Il
a récemment publié : « Constitutionalism Without Constitution : Transnational Elites
Between Political Mobilization and Legal Expertise in the Making of a Constitution
for Europe (1940s-1960s) », Law & Social Inquiry, 32(1), Winter 2007, p. 109-136 ;
« Du corporatisme au keynésianisme. Continuités pratiques et ruptures symboliques
dans le sillage de François Perroux », Revue française de science politique, 56(4),
août 2006, p. 555-592 ; « De congrès en assemblées. La structuration de l’espace
politique transnational européen au lendemain de la guerre », Politique européenne,
18, hiver 2006, p. 105-125.
Yves DEZALAY est directeur de recherches au CNRS, rattaché au Centre de sociologie
européenne (CSE), EHESS – MSH. Depuis une vingtaine d’années, ses recherches
s’inscrivent dans une sociologie de la mondialisation, analysée essentiellement
à travers l’internationalisation des champs d’expertises et la restructuration des
dispositifs étatiques, nationaux ou internationaux. Après des analyses sur l’essor
des marchés du droit en Europe (Marchands de droit, Paris, Fayard, 1992 ; (avec
D. Sugarman), Professional Competition and Professional Power, New York,
Routledge, 1995), il a collaboré avec Bryant Garth pour élargir ses recherches à la
justice internationale des affaires (Dealing in Virtue, Chicago, The University of
Chicago Press, 1996) et aux relations entre les champs nationaux du pouvoir d’Etat
(La mondialisation des guerres de palais, Paris, Le Seuil, 2002 ; Global Prescriptions,
Ann Arbor, The University of Michigan Press, 2002). Ils terminent un ouvrage sur les
juristes et le pouvoir politique en Asie (Revamping Legal Virtue).
Xavier LANDRIN est ATER en science politique à l’Université Paris 10 – Nanterre
et membre du Groupe d’analyse politique (GAP). Il achève une thèse sur la genèse
du libéralisme en France entre la Restauration et le Second Empire. Ses recherches
portent principalement sur l’évolution des systèmes symboliques libéraux, les
formes de la mobilisation politique au XIXe siècle et les transformations du champ
intellectuel et des pratiques disciplinaires. Il a notamment publié : « L’activité
conspirative sous la Restauration française. Usages et mises en forme d’un répertoire
de contestation politique », Zeitschrift für Geschichte/Revue d’histoire, 33, 2004,
p. 57-73 ; « Libéralisme », Dictionnaire des idées, Encyclopædia Universalis, 2005,
NOTICES BIOGRAPHIQUES
293
p. 460-465 ; « Genèse et activités du groupe doctrinaire (1816-1821). Contribution à
une sociologie historique du libéralisme », in A. Cohen, B. Lacroix, P. Riutort (dir.),
Les formes de l’activité politique. Eléments d’analyse sociologique, 18e-20e siècle,
Paris, PUF, 2006, p. 211-226 ; « Les réceptions en histoire du travail de Michel
Foucault », Cahiers politiques, 7, 2004, p. 161-182 ; « Langage autorisé et philosophie
d’Etat : les stratégies formelles de Royer-Collard », in B. Curatolo, J. Poirier (dir.), Le
Style des philosophes, Dijon, Editions universitaires de Dijon, 2007 (à paraître).
Patrick LEHINGUE est professeur de science politique à l’Université de Picardie JulesVerne à Amiens. Il est membre du Centre universitaire de recherche sur l’action
publique et le politique (CURAPP). Ses travaux portent sur la sociologie électorale
et sur les instruments utilisés dans cette discipline pour faire preuve. Il a récemment
dirigé : (avec F. Sawicki et J. Lagroye), Mobilisations électorales, Paris, PUF, 2005.
Lucian N. LEUSTEAN has degrees in international relations, law and theology from
Bucharest. He recently completed a doctoral thesis on Romanian orthodoxy and
communism in the Department of Government at the London School of Economics.
His publications include “Symbolic Nationalism in the European Union”, in
W. Burszta, T. Kamusella, S. Wojciechowski (eds.), Nationalisms across the Globe:
An Overview of Nationalisms in State-Endowed and Stateless Nations, vol. 1. Europe,
Poznan, School of Humanities and Journalism, 2005, p. 27-42 ; and articles in
Nationalities Papers and Method & Theory in the Study of Religion. His essays have
been accepted for publication in 2007 in European History Quarterly, East European
Politics and Societies and Religion, State & Society.
Mikael RASK MADSEN is a researcher at the University of Copenhagen, Faculty of
Law, and an associate researcher of the Centre de sociologie européenne (CSE). He
holds a doctoral degree in sociology from the Ecole des hautes études en sciences
sociales. His doctoral thesis traced the modern history of human rights (1945-2000) in
a number of European countries and analyzed the role and position of law and lawyers
in these transformations. His current research focuses on the intersection of law and
politics and the interplay between national and international legal orders. Recent
publications include : ““Make Law, Not War”: les “sociétés impériales” confrontées
à l’institutionnalisation internationale des droits de l’Homme”, Actes de la recherche
en sciences sociales, 151-152, mars 2004, p. 96-106 ; and ““La Cour qui venait du
froid”. Les droits de l’homme dans la genèse de l’Europe d’après guerre”, Critique
internationale, 26, janvier 2005, p. 133-146.
Romain PASQUIER est chargé de recherches au CNRS, membre du Centre de
recherches sur l’action politique en Europe (CRAPE) à l’Institut d’études politiques
de Rennes. Il a été chercheur Jean Monnet à l’Institut universitaire européen de
Florence et professeur invité dans les Universités d’Exeter et Aberystwyth. Il a
publié : La capacité politique des régions. Une comparaison France/Espagne,
Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2004 ; (avec J. Weisbein), « L’Europe
au microscope du local », Politique européenne, 12, hiver 2004 ; (avec C. Carter),
294
NOTICES BIOGRAPHIQUES
« European Integration and the Transformation of Regional Governance : Testing the
Analytical Purchase of « Europeanisation » », Queen’s Paper on Europeanization,
1, 2006 : http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhi
losophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38451,en.pdf ; et « Cognitive
Europeanization and the Territorial Effects of Multilevel Policy Transfer : Local
Development in French and Spanish Regions », Regional and Federal Studies, 15(3),
2005, p. 295-310.
Sabine SAURUGGER est professeure des universités agrégée en science politique à
l’Institut d’études politiques de Grenoble. Elle a notamment publié : La représentation
dans l’Union européenne, Paris, L’Harmattan, 2003 ; Européaniser les intérêts ? Les
groupes d’intérêt économiques et l’élargissement de l’Union européenne, Paris,
L’Harmattan, 2004 ; et (avec E. Grossman), Les groupes d’intérêt. Action collective et
stratégies de représentation, Paris, Armand Colin, 2006. Ses articles ont paru dans des
revues telles que Political Studies, Comparative Politics, Journal of European Public
Policy, Journal of Comparative Policy Analysis, French Politics, Revue française de
science politique, Raisons politiques et Revue internationale de politique comparée.
Alec STONE SWEET is Leitner Professor of Law, Politics, and International Studies at
the Yale Law School. His most recent book is The Judicial Construction of Europe,
Oxford, Oxford University Press, 2004.
Eric TREILLE est chercheur associé au Centre de recherches sur l’action politique en
Europe (CRAPE), Institut d’études politiques de Rennes, Université de Rennes I.
Ses recherches actuelles portent sur la transformation du financement des partis
politiques, sur l’écriture politique et sur la question de la démocratie interne au sein
du Parti socialiste. Il a notamment publié : « L’écriture parlementaire au quotidien.
Le travail des assistants de députés socialistes », in G. Courty (dir.), Le travail de
collaboration avec les élus, Paris, Editions Michel Houdiard, 2005 ; (avec F. FaucherKing), « Managing Intra-Party Democracy : Comparing the French Socialist and
British Labour Party Conferences », French Politics, 1(1), March 2003, p. 61-82 ;
et « Littérature de campagne. Objets de propagande et élections législatives »,
in J. Giraud (dir.), L’implantation du socialisme en France au XXe siècle. Partis,
réseaux, mobilisation, Paris, Publications de la Sorbonne, 2001.
Simon USHERWOOD is Lecturer in Politics in the Department of Political, International
and Policy Studies at the University of Surrey. His main research interest is opposition
to the European Union, particularly in the United Kingdom and France. In additional
to many conference papers, his recent publications on this subject include “Proximate
Factors in the Mobilisation of anti-EU Groups in France and the UK: the European
Union as First-Order Politics”, Journal of European Integration, forthcoming ;
“Realists, Sceptics and Opponents: Opposition to the EU’s Constitutional Treaty”,
Journal of Contemporary European Research, 2005, 1(2), p. 4-12 ; and “Opposition
to the European Union in the UK: The Dilemma of Public Opinion and Party
Management”, Government & Opposition, 2002, 37(2), p. 211-230.
NOTICES BIOGRAPHIQUES
295
Antoine VAUCHEZ est chargé de recherche en science politique au CNRS, membre du
Centre universitaire de recherche sur l’action publique et le politique (CURAPP).
Ses travaux portent sur les phénomènes de juridicisation du politique (L’institution
judiciaire remotivée. Le processus d’institutionnalisation d’une « nouvelle justice »
en Italie (1960-2000), Paris, LGDJ, 2004) et, d’une manière générale, sur la
sociologie politique des institutions et de l’action publique. Dans le cadre de l’équipe
POLILEXES (Politics of Legal Expertise in European Societies), il s’intéresse
notamment à la genèse d’une élite juridique européenne et à sa place dans le
gouvernement de l’Union. Il a co-dirigé : (avec L. Israël, G. Sacriste, L. Willemez),
Sur la portée sociale du droit. Usages et légitimité du registre juridique, Paris,
PUF, 2005 ; (avec A. Cohen), « Law, Lawyers, and Transnational Politics in the
Production of Europe », Law and social inquiry, 32(1), Winter 2007. Il a publié (avec
M. Rask Madsen), « European Constitutionalism at the Craddle. Law and Lawyers
in the Construction of a European Political Order (1920-1960) », in A. Jettinghoff,
H. Schepel (eds.), In Lawyers’ Circles. Lawyers and European legal integration,
Elsevier, Rotterdam, 2005, p. 15-34.
Table des matières
Foreword
Integration and Constitutionalism in the European Union
Alec STONE SWEET ..................................................................................................... 7
Introduction
Anatomie du « moment constituant » européen : les espaces sociaux
et politiques de l’avenir de l’Europe
Antonin COHEN, Antoine VAUCHEZ........................................................................... 15
PREMIÈRE PARTIE
Genèse et structuration de la Convention
Sortie de crise et construction du changement
Les usages du projet conventionnel sous la présidence belge du Conseil
Xavier LANDRIN .......................................................................................................
Constitutionnalistes en quête de Constitution
La Convention dans le champ du pouvoir européen
Antonin COHEN ........................................................................................................
Des bâtisseurs de traités
Continuités et discontinuités du processus conférentiel
Yves BUCHET DE NEUILLY .........................................................................................
L’Europe des régions en actes ?
Processus conventionnel et construction d’un intérêt territorial européen
Romain PASQUIER ....................................................................................................
33
53
75
93
298
TABLE DES MATIÈRES
DEUXIÈME PARTIE
Enjeux et controverses constituants
“For a Europe of Human Rights and the People”
The EU Charter of Fundamental Rights in the Post-Cold War
Democratisation of Europe
Mikael RASK MADSEN ............................................................................................ 113
Démocratiser l’Union européenne par le bas ?
Des « groupes d’intérêt » à la « société civile organisée »
Sabine SAURUGGER ................................................................................................. 133
The Place of God
Religious Terms in the Debate on the European Constitution
Lucian N. LEUSTEAN .............................................................................................. 151
Sceptical or Simply Opposed?
Anti-EU Groups and the Constitution
Simon USHERWOOD ................................................................................................ 167
TROISIÈME PARTIE
Investissements militants et électoraux
Désunions européennes
Le référendum interne du Parti socialiste français sur la Constitution
Eric TREILLE ...........................................................................................................
« Disputatio Dei »
L’action politique des catholiques français partisans de l’« héritage chrétien »
Paul AIRIAU ............................................................................................................
Une autre Europe est-elle possible ?
Les altermondialistes français et la Constitution :
les conditions d’une mobilisation ambiguë
Eric AGRIKOLIANSKY ...............................................................................................
Les interprétations polyphoniques d’un scrutin
Le « non » français à la Constitution (mai 2005)
Patrick LEHINGUE ...................................................................................................
183
197
209
237
Postface
Vendre du droit en (ré-)inventant de l’Etat. Stratégies
constitutionnelles et promotion de l’expertise juridique
dans le champ du pouvoir d’Etat
Yves DEZALAY........................................................................................................ 271
Notices biographiques........................................................................................... 291
Table des matières................................................................................................. 297
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Fondées en 1972, les Editions de l’Université de Bruxelles sont un département de
l’Université libre de Bruxelles (Belgique). Elles publient des ouvrages de recherche
et des manuels universitaires d’auteurs issus de l’Union européenne.
Principales collections et directeurs de collection
• Commentaire J. Mégret (fondé par Jacques Mégret et dirigé jusqu’en
2005, par Michel Waelbroeck, Jean-Victor Louis, Daniel Vignes, JeanLouis Dewost, Georges Vandersanden ; à partir de 2006, Comité de
rédaction : Marianne Dony (directeur), Emmanuelle Bribosia (secrétaire de
rédaction), Claude Blumann, Jacques Bourgeois, Laurence Idot, Jean-Paul
Jacqué, Henry Labayle, Denys Simon)
• Aménagement du territoire et environnement (Christian Vandermotten)
• Economie (Henri Capron)
• Education (Françoise Thys-Clément)
• Etudes européennes (Marianne Dony et Paul Magnette)
• Histoire (Eliane Gubin)
• Philosophie et lettres (Manuel Couvreur)
• Philosophie et société (Jean-Marc Ferry et Nathalie Zaccaï-Reyners)
• Science politique (Jean-Michel De Waele)
• Sociologie (Mateo Alaluf et Pierre Desmarez)
• Spiritualités et pensées libres (Hervé Hasquin)
• Statistique et mathématiques appliquées (Jean-Jacques Droesbeke)
Elles éditent aussi deux séries, les Problèmes d’histoire des religions et les Etudes
sur le XVIIIe siècle.
Editions de l’Université de Bruxelles, avenue Paul Héger 26, 1000 Bruxelles,
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Direction, droits étrangers : Michèle Mat.
Diffusion/distribution : Interforum Benelux (Belgique et grand-duché de
Luxembourg) ; SODIS/ToThèmes (France) ; Servidis (Suisse) ; Somabec (Canada) ;
Centre d’exportation du livre français (CELF) (autres pays).
La Constitution européenne. Elites, mobilisations, votes
La Constitution européenne est entrée avec fra-
et des institutions de l'Union européenne, bi en
cas dans les boîtes aux lettres et dans les urnes.
entendu, les premières investies dans la négo·
Rarement auparavant l'Europe ava it nourri
ciation et la rédaction du texte constitutionnel.
autant de conversations, de controverses et de
Mais aussi parmi les univers sociaux nationaux
conflits. Rarement auparavant les citoyens euro-
et internationaux les plus divers, à leur tour sai·
péens avaient autant parlé droit, principes,
sis par la dynamique de politisation de l'Europe :
valeurs et destin communs. Rarement aupara-
les « eurosceptiques •• et les « altermondialistes ",
vant un texte de traité avait cristallisé autant
les militants catholiques et les militants soCia-
d'espoirs et de craintes, suscité autant de pro-
listes, et les électeurs hançais.
phéties et de prophylaxies, noué autant de
Ces contributions retracent la genèse de réseau x
« drames » et de « coups de théâtre ». Ce
transnationaux structurés autour d'enjeux aussi
« moment constituant» marque un élargisse-
variés que la constitutionnalisation des traités,
ment sans précédent des cercles sociaux désor-
la société civile européenne, l'Europe des
mais intéressés à l'Europe.
régions, l'héritage chrétien ou la critique du néo·
Plutôt que de s'essayer aux jeux des « leçons •• à
libéralisme. Elles permettent enfin de mieux
tirer d'un échec encore incertain ou des
comprendre l'articulation des intérêts et des cli-
« remèdes •• à apporter à une crise toujours
vages, des opportunités et des investissements,
ambiguë, sur les voies possibles d'une relance
bref la dynamique d'entraînement et d'intensifi-
européenne toujours d'actualité, ce livre restitue
cation qui a fait de cette réforme institutionnelle
le moment constituant pour lui-même, c'est-à-
un enjeu saillant.
dire pour ce qu'il permet de comprendre des
La Constitution européenne est un révélateur de
dynamiques et des transformations à l'œuvre
la généalogie et de la géographie composite et
dans l'Union européenne. En analysant les
conflictuelle des acteurs et des représentation s
élites, les mobilisations et les votes qui ont
qui font aujourd'hui l'Europe.
donné corps à ce moment d'Europe singulier, les
contributions de ce livre font ainsi le portrait des
Textes de Eric Agrikoliansky, Paul Airiau, Yves
différents mondes sociaux européens saisis par
Suchet de Neuilly, Antonin Cohen, Yves Dezalay,
la Constitution. Derrière le « ballet diplomatique ••
Xavier Landrin, Patrick Lehingue, Lucian N.
officiel, ces contributions suivent la trame et la
Leustean,
chronologie mouvante et complexe des groupes
Pasquier, Sabine Saurugger, Alec Stone Sweet,
et des enceintes où se discute et où se joue le
Eric Treille, Simon Usherwood, Antoine Vauch ez.
Mikael
Rask
Madsen,
Roma in
sort de la Constitution. Au sein de la Convention
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et mises à disposition par les Archives & Bibliothèques de l’ULB
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2