Rapport intermédiaire 25 octobre 2013
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Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 25/10/2013 Rapport intermédiaire 25 octobre 2013 Etude réalisée pour le compte de l’ADEME par un consortium réuni autour du Conseil Général de l’Hérault Coordinateur : Michel PIEYRE, CG34 Anna Zisman Marie-Laure LAMBERT (CEJU) Coordination technique : Solène Marry -, Service Organisations Urbaines – ADEME (Valbonne) ADEME Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 25/10/2013 L’ADEME en bref L’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) est un établissement public sous la tutelle conjointe du ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement durables, et du ministère de l’Enseignement Supérieur et de le Recherche. Elle participe à la mise en œuvre des politiques publiques dans les domaines de l’environnement, de l’énergie et du développement durable. L’agence met ses capacités d’expertise et de conseil à disposition des entreprises, des collectivités locales, des pouvoirs publics et du grand public et les aide à financer des projets dans cinq domaines (la gestion des déchets, la prévention des sols, l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables, la qualité de l’air et la lutte contre le bruit) et à progresser dans leurs démarches de développement durable. www.ademe.fr Toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l’auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est illicite selon le Code de la propriété intellectuelle (art. L 122-4) et constitue une contrefaçon réprimée par le Code pénal. Seules sont autorisées (art. 122-5) les copies ou reproductions strictement réservées à l’usage privé de copiste et non destinées à une utilisation collective, ainsi que les analyses et courtes citations justifiées par la caractère critique, pédagogique ou d’information de l’œuvre à laquelle elles sont incorporées, sous réserve, toutefois, du respect des dispositions des articles L 122-10 à L 122-12 du même Code, relatives à la reproduction par reprographie. ADEME 1 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 25/10/2013 SOMMAIRE 1. INTRODUCTION GÉNÉRALE.................................................................................... 7 1.1. DEFINITIONS PREALABLES ................................................................................................................ 7 1.1.1. Les notions liées au risque .......................................................................................................................... 7 1.1.1.1. 1.1.1.2. 1.1.1.3. 1.1.1.4. 1.1.1.5. 1.1.1.6. 1.1.1.7. 1.1.2. L’adaptation au changement climatique face aux stratégies d’atténuation/mitigation ......................................................7 L’adaptation au changement climatique, processus ou ajustement ? .............................................................................8 Vers une résilience urbaine ............................................................................................................................................9 Les enjeux de l’adaptation aux changements climatiques ............................................................................................ 10 L’émergence de la notion d’adaptation à l’échelle mondiale ......................................................................................... 10 L’adaptation au changement climatique en marche dans la recherche locale............................................................... 11 Les stratégies d’adaptation, quels objectifs ? ............................................................................................................... 12 Pourquoi les villes sont-elles plus vulnérables aux impacts du changement climatique ? ................. 13 1.1.2.1. 1.1.2.2. 1.1.2.3. Un réchauffement climatique irréversible...................................................................................................................... 13 Un développement urbain mal maîtrisé ........................................................................................................................ 13 Des littoraux fortement impactés par le changement climatique ................................................................................... 15 1.2. Les échelles d’intervention des stratégies d’adaptation au changement climatique ................. 16 1.3. L’adaptation, un processus aux temporalités variées .................................................................... 17 1.3.1. 1.3.2. Bibliographie sur les enjeux de l’adaptation et la vulnérabilité des territoires littoraux ...................... 17 Bibliographie sur le climat urbain et le réchauffement urbain ................................................................ 18 2. THEME 1 - APPREHENSION DES THEMATIQUES PAR LES SPHERES DECISIONNELLES ........................................................................................................... 19 2.1. Etape 2 : interviews d’acteurs / Analyse sociologique ................................................................... 19 2.1.1. Méthodologie ............................................................................................................................................... 19 2.1.1.1. 2.1.1.2. 2.1.1.3. 2.1.1.4. 2.1.1.5. 2.1.2. Rappel des grandes questions du thème 1 .................................................................................................................. 19 Dispositif de l’enquête .................................................................................................................................................. 19 Le choix des acteurs interviewés.................................................................................................................................. 20 Détails opératoires ....................................................................................................................................................... 20 Organisation conjointe du travail .................................................................................................................................. 22 Les entretiens .............................................................................................................................................. 22 2.1.2.1. 2.1.2.2. 2.1.2.3. 2.1.2.4. 2.1.2.5. 2.1.2.6. 2.1.2.7. 2.1.2.8. 2.1.2.9. 2.1.2.10. 2.1.2.11. 2.1.2.12. 2.1.2.13. 2.1.2.14. 2.1.2.15. 2.1.2.16. 2.1.2.17. 2.1.2.18. 2.1.3. 2.1.3.1. 2.1.3.2. 2.1.3.3. 2.1.3.4. 2.1.3.5. Tableau des entretiens ................................................................................................................................................. 22 CAUE [ 1 ] .................................................................................................................................................................... 24 GGL (Guiraudon, Guipponi et Topaze) [ 2 ] .................................................................................................................. 27 Mairie de Montbazin [ 3 ] .............................................................................................................................................. 29 Conservatoire du Littoral [4] ......................................................................................................................................... 34 Communauté d’agglomération de Montpellier [ 5 ]........................................................................................................ 38 Mairie de Mèze [ 6 ]...................................................................................................................................................... 41 Communauté d’agglomération de Montpellier [ 7 ]........................................................................................................ 44 COFINIDEV (promoteur-constructeurs) [ 8 ] ................................................................................................................. 48 Mairie de Palavas-les-Flots[ 9 ] ................................................................................................................................ 51 Mairie de Saint-Christol [ 10 ] ................................................................................................................................... 54 Mairie de Lattes [ 11 ] .............................................................................................................................................. 58 Communauté d’agglomération de Béziers [ 12 ] ....................................................................................................... 61 Mairie d’Agde [ 13 ] .................................................................................................................................................. 64 Agence Lebunetel [ 14 ] .......................................................................................................................................... 66 Chambre de Commerce et d’Industrie de Montpellier [ 15 ] ...................................................................................... 68 Mairie de la Grande Motte [ 16 ]............................................................................................................................... 72 Communauté d’Agglomération du Bassin de Tau [ 17 ]............................................................................................ 75 Ebauche de plan (pour le document final) ................................................................................................ 75 Préalables .................................................................................................................................................................... 75 Rapport personnel au changement climatique.............................................................................................................. 75 Figures-type adaptation................................................................................................................................................ 75 Analyses croisées ........................................................................................................................................................ 75 Préconisations d’actions............................................................................................................................................... 76 3. THEME 2 : QUELLE CARACTERISATION ET MODELISATION DES VULNERABILITES DUES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE A L’ECHELLE LOCALE POUR UNE INSERTION DANS LES POLITIQUES D’URBANISME ? ............................ 77 ADEME 2 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 25/10/2013 3.1. Quelle caractérisation et modélisation des vulnérabilités dues au changement climatique à l’échelle locale pour une insertion dans les politiques d’urbanisme ? ................................................... 78 3.1.1. Sur quoi se base-t-on pour la mise en place de stratégies d’adaptation ? Qui réalise les scenarii climatiques ? ............................................................................................................................................................... 79 3.1.1.1. 3.1.1.2. 3.1.1.3. 3.1.1.4. 3.1.2. 3.1.2.1. 3.1.2.2. 3.1.2.3. 3.1.3. La production de l’information ...................................................................................................................................... 79 Qui produit la connaissance « scientifique » relative au changement climatique ?........................................................ 83 Les indicateurs de mesure de la vulnérabilité des territoires ......................................................................................... 83 Les modèles climatiques .............................................................................................................................................. 85 La diffusion de l’information ...................................................................................................................... 86 Les plates-formes d’échanges...................................................................................................................................... 86 Outils techniques disponibles ....................................................................................................................................... 87 Partage des connaissances ......................................................................................................................................... 87 Les impacts du changement climatique ................................................................................................... 89 3.1.3.1. Les impacts sur la population ....................................................................................................................................... 89 Les Ilots de Chaleur Urbains (ICU) ................................................................................................................................................ 89 Le stress thermique ....................................................................................................................................................................... 89 Le risque sanitaire ......................................................................................................................................................................... 89 3.1.3.2. Les impacts sur l’environnement naturel ...................................................................................................................... 90 La diminution de la ressource en eau et l’augmentation des sécheresses ..................................................................................... 90 La montée du niveau de la mer...................................................................................................................................................... 91 Les inondations dues aux crues et au ruissellement ...................................................................................................................... 91 3.1.3.3. Les impacts sur les infrastructures et les constructions ................................................................................................ 92 L’énergie ....................................................................................................................................................................................... 92 Les transports ................................................................................................................................................................................ 93 L’alimentation en eau..................................................................................................................................................................... 93 Les infrastructures publiques ......................................................................................................................................................... 93 Les bâtiments ................................................................................................................................................................................ 94 3.1.3.4. Les impacts sur l’économie locale ................................................................................................................................ 94 L’activité touristique ....................................................................................................................................................................... 94 Les flux migratoires ....................................................................................................................................................................... 95 L’activité économique .................................................................................................................................................................... 96 3.2. Les collectivités ont-elles connaissance de leur degré de vulnérabilité et des impacts que peut induire le changement climatique sur leur territoire ? .............................................................................. 97 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.3. Les limites de la modélisation.................................................................................................................... 97 Le climato-scepticisme ............................................................................................................................... 97 Des questions environnementales au second plan ................................................................................. 98 Une vision trop restrictive des risques et de la vulnérabilité des territoires ......................................... 98 Les outils d’amélioration de la connaissance ................................................................................. 99 3.3.1. 3.3.1.1. 3.3.1.2. 3.3.2. 3.3.3. L’élaboration de modèles climatiques plus précis................................................................................... 99 Les modèles climatiques littoraux ................................................................................................................................. 99 Les modèles climatiques ville-climat............................................................................................................................. 99 Les mesures de terrain ............................................................................................................................. 100 L’élaboration de diagnostics de vulnérabilité à l’échelle locale ........................................................... 101 3.4. Quelle est la pertinence et l’articulation des outils d’urbanisme entre eux pour élaborer une stratégie d’adaptation, des actions voire des prescriptions à respecter ? ........................................... 105 3.4.1. Panorama des outils juridiques qui imposent ou incitent les collectivités à réfléchir à l’adaptation au changement climatique ............................................................................................................................................ 105 3.4.1.1. Plan national d’adaptation au changement climatique et stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte ....... 105 3.4.1.2. Schémas Régionaux Climat, Air, Energie (SRCAE) ................................................................................................... 107 3.4.1.3. Schémas Régionaux d’Aménagement et de Développement Durables du Territoire (SRADDT)................................. 109 3.4.1.4. Plans Climat Energie Territoriaux ............................................................................................................................... 109 3.4.1.5. Les Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) ............................................................................................. 112 3.4.1.6. Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI) ............................................................................ 117 3.4.1.7. Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC) ............................................................................................................. 117 3.4.1.8. PGRI .......................................................................................................................................................................... 120 3.4.2. L’adaptation, parent pauvre des réflexions ............................................................................................ 121 3.4.3. Quelle pertinence et quelle articulation des outils d’urbanisme actuels pour élaborer une stratégie d’adaptation, des actions à mettre en œuvre voire des prescriptions à respecter ? .......................................... 122 3.4.3.1. 3.4.3.2. 3.4.3.3. Articulation avec les SCOT ........................................................................................................................................ 123 Articulation avec les PLU, puis les PLUi ..................................................................................................................... 125 Articulation avec l’article R111-2 CUrb. ...................................................................................................................... 127 3.4.4. La maille territoriale optimale pour diagnostiquer la vulnérabilité d’un territoire correspond-elle à une échelle appréhendée par un document de planification et d’urbanisme opérationnel ? ............................ 128 ADEME 3 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 25/10/2013 3.4.5. Quels sont les liens juridiques, techniques, fonctionnels entre ces documents ? D’une seule ambition politique d’adaptation peut-on décliner des actions opérationnelles à mettre en œuvre ou à faire respecter (notion d’opposabilité) ? Comment intégrer les stratégies d’auto-adaptation des acteurs ? .......... 129 Questions de compétences ......................................................................................................................................................... 129 3.4.6. 3.5. Quelle place de la responsabilité individuelle et des pratiques et savoirs des habitants ? ............... 131 En quoi l’adaptation vient transformer, ou devra transformer, les pratiques aménagistes ? .. 134 3.5.1. Dans quelle mesure le système d’acteurs et la répartition des compétences est-elle adaptée à la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation ? ....................................................................................................... 134 3.5.1.1. Le système de gouvernance face au changement climatique ..................................................................................... 135 Un risque de transférer la charge de l’adaptation sur les échelons locaux ................................................................................... 135 Recentralisation, abandon de responsabilité ?............................................................................................................................. 135 3.5.1.2. Faut-il identifier clairement une collectivité responsable ou faut-il inventer de nouveaux échelons de pilotage, de coordination ? .............................................................................................................................................................................. 135 D’éventuelles mesures de pression ............................................................................................................................................. 136 3.5.1.3. Le fonctionnement des collectivités et la répartition des compétences ....................................................................... 138 Décentralisation et compartimentage des compétences entre communes et EPCI ...................................................................... 138 « Changement climatique, changement politique » ...................................................................................................................... 141 La coopération de tous les acteurs .............................................................................................................................................. 142 3.5.2. La mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques d’adaptation ................................................ 142 3.5.2.1. Les porteurs de projet ................................................................................................................................................ 142 L’administration locale ................................................................................................................................................................. 143 La communauté scientifiques et les experts................................................................................................................................. 143 Les citoyens ................................................................................................................................................................................ 143 Les réseaux de villes ................................................................................................................................................................... 143 3.5.3. L’anticipation plutôt que la réaction face au changement climatique .................................................. 145 3.5.4. L’information des acteurs concernés est-elle suffisante à la définition et à la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation ? ............................................................................................................................................ 146 3.5.4.1. Les barrières à l’appropriation de la notion d’adaptation au changement climatique ................................................... 146 Les barrières informelles ............................................................................................................................................................. 146 Les barrières cognitives ............................................................................................................................................................... 146 Les barrières techniques et financières ........................................................................................................................................ 147 3.5.4.2. Les éléments déclencheurs à la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation............................................................. 148 La prise de conscience de l’inéluctabilité du réchauffement climatique ........................................................................................ 148 Le sentiment de vulnérabilité ....................................................................................................................................................... 149 3.5.4.3. Le rôle des élus et l’engagement en faveur du développement durable et du changement climatique........................ 149 3.5.4.4. Un enjeu d’acculturation au phénomène du changement climatique .......................................................................... 150 Vers une conscientisation des acteurs et des décideurs locaux ................................................................................................... 150 Vers une meilleure formation des personnes concernées ............................................................................................................ 151 Vers un accompagnement des porteurs de projet ........................................................................................................................ 152 3.5.5. Quelles sont les pratiques déjà identifiées ou mises en place ? Dans quel cadre stratégique et/ou champs d’intervention se positionnent-ils ? Ont-ils été évalués ?....................................................................... 156 3.5.5.1. L’adaptation au changement climatique dans les pratiques aménagistes ................................................................... 156 Au sein de la conception urbaine ................................................................................................................................................. 156 Au sein de la conception des espaces publics ............................................................................................................................. 158 Au sein de la conception architecturale........................................................................................................................................ 163 Attention aux irréversibilités et aux « mal-adaptations »............................................................................................................... 168 3.5.5.2. La résilience des villes face aux impacts du climat futur ............................................................................................. 168 3.5.6. Les interventions sur l’existant ou l’aménagement de nouveaux secteurs sont-ils abordés de la même façon vis-à-vis de l’adaptation au changement climatique ? ..................................................................... 171 3.5.6.1. 3.5.6.2. La stratégie de protection des biens et des personnes face au risque de submersion marine .................................... 171 Les outils déjà mis en œuvre dans les nouveaux aménagements sont-ils adaptés au tissu urbain existant ? ............. 175 4. THEME 3 : APPREHENDER ET INTEGRER DANS LES REFLEXIONS STRATEGIQUES LA DIMENSION ECONOMIQUE DE L’ADAPTATION URBAINE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE ........................................................................................ 180 4.1. Constat et éléments introductifs ..................................................................................................... 180 4.1.1. 4.1.1.1. 4.1.1.2. 4.1.2. 4.1.3. 4.2. Changement Climatique, vulnérabilités et introduction des enjeux économiques ............................. 180 Les facteurs climatiques ............................................................................................................................................. 181 Les facteurs socio-économiques ................................................................................................................................ 182 Valeurs et modèle de développement des territoires face à ses vulnérabilités ................................. 183 Définition du périmètre d’étude ............................................................................................................... 183 Connaissance et prise en charge des dommages ........................................................................ 184 4.2.1. 4.2.1.1. 4.2.1.2. ADEME Compétences, responsabilités et réglementation .................................................................................. 184 Acteurs, échelles et interactions ................................................................................................................................. 184 Vue historique et économique des documents réglementaires, limites et positionnements......................................... 185 4 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.2.1.3. 4.2.1.4. 4.2.2. 4.2.2.1. 4.2.2.2. 4.2.3. 4.2.3.1. 4.2.3.2. 4.2.4. 4.2.4.1. 4.2.4.2. 4.2.4.3. 4.2.4.4. 4.3. 4.3.1.1. 4.3.1.2. 4.3.1.3. 4.3.1.4. 4.3.1.5. 4.3.1.6. 4.3.2. 4.3.2.1. 4.3.2.2. 4.3.2.3. 4.3.2.4. 4.3.3. 4.3.3.1. 4.3.3.2. 4.3.3.3. Quels indicateurs de quantification de l’ampleur d’un phénomène ? .................................................. 190 Retour sur les sinistres en France et à l’étranger ....................................................................................................... 190 Quelles propositions d’outils pour l’évaluation de l’ampleur des catastrophes ? ......................................................... 191 Comment caractériser et évaluer les dommages ? ................................................................................ 192 Typologie des dommages, limites de l’approche socioéconomique ............................................................................ 192 Dommages et assurabilité : quel regard de l’assureur ? ............................................................................................. 194 L’indemnisation des dommages: limites et possibilités ....................................................................... 196 Aperçu des différents régimes assurantiels dans le monde ........................................................................................ 196 Cohérence, pérennité et limites du régime CatNat français ........................................................................................ 199 Le fonds Barnier......................................................................................................................................................... 202 Indemnisation : Moyens et leviers d’actions des assurances ...................................................................................... 203 Evaluation de la vulnérabilité d’un territoire ........................................................................................... 208 Quels indicateurs et quels outils d’évaluation de la vulnérabilité ? .............................................................................. 208 Echantillon d’outils, applications et limites .................................................................................................................. 210 Vulnérabilité aux catastrophes naturelles, exemple français ....................................................................................... 210 Vulnérabilité des territoires aux inondations, exemple canadien ................................................................................. 211 Vulnérabilité des territoires littoraux à la submersion marine, exemple français.......................................................... 213 Bilan........................................................................................................................................................................... 214 Stratégies d’adaptation aux problématiques inondations et submersion marine ............................... 215 Adaptation : possibilités et limites ............................................................................................................................... 215 Focus sur le recul stratégique et la relocalisation ....................................................................................................... 217 Quels ordres de grandeurs économiques relatifs à la mise en œuvre de stratégies d’adaptation ? ............................ 219 Quelle gestion des mesures existantes et quels coûts associés ? .............................................................................. 220 L’assurance, un acteur de la prévention ? .............................................................................................. 221 Assurance et aménagement du territoire .................................................................................................................... 221 Le dilemme entre équité et prévention: perspectives d’une aporie.............................................................................. 223 Politiques publiques et optimisation du système (ré)assurantiel ................................................................................. 225 Analyse socio-économique des projets d’aménagement ............................................................ 227 4.4.1. 4.4.1.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.3.1. 4.4.3.2. 4.4.3.3. 4.5. Les Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRNP)......................................................................... 186 PAPI, PSR et DI ......................................................................................................................................................... 189 Stratégies d’adaptation, coûts et gouvernance ............................................................................. 208 4.3.1. 4.4. 25/10/2013 Evaluation de l’efficacité des mesures de prévention des risques ...................................................... 227 Quels indicateurs d’efficacité et de pertinence des mesures de prévention? .............................................................. 227 Quels modèles et outils de calcul et d’évaluation?................................................................................ 228 L’Analyse Coûts Bénéfices ...................................................................................................................... 228 Quelle place de l’ACB dans le processus de décision en matière d’adaptation ?........................................................ 228 Applications aux risques inondations et submersion marine en France et retours d’expérience ................................. 232 Limites de l’ACB ......................................................................................................................................................... 233 Modèle économique de la ville, gains et pertes de valeur ........................................................... 235 4.5.1. 4.5.1.1. 4.5.1.2. 4.5.1.3. 4.5.2. 4.5.2.1. 4.5.2.2. Valorisation des territoires et des infrastructures existantes ............................................................... 235 Quelle (dé)valorisation des infrastructures existantes face au Changement Climatique ?........................................... 235 Quels outils fonciers ou juridiques et quels acteurs de l’accompagnement de la perte de valeur ? ............................. 237 Comment valoriser les changements d’affectation des sols ? ..................................................................................... 238 Gains et pertes de valeur : quelles péréquations économiques possibles ? ...................................... 238 Coopération intercommunale et rapports de force dans la mise en œuvre des PPRi ................................................. 238 Péréquations : Contexte, possibilités et limites ........................................................................................................... 241 4.6. Conclusions et axes de recherches................................................................................................ 243 5. ANNEXES .............................................................................................................. 244 5.1. Annexe 1 : Dommages tangibles et intangibles ............................................................................ 244 5.2. Annexe 2 : Différents types d’adaptation ....................................................................................... 245 5.3. Idées extra ......................................................................................................................................... 246 5.4. Prises de notes : Journées CCR – 20 juin 2013 ............................................................................. 246 ADEME 5 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Résumé et synthèse des questionnements A compléter Questions clés pour l’organisation d’ateliers d’experts : A compléter Pour la synthèse inter-thèmes : A compléter ADEME 6 / 248 25/10/2013 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 1.1. DEFINITIONS PREALABLES 1.1.1. Les notions liées au risque Le terme aléa, dans sa définition la plus ordinaire peut se définir par le hasard, la péripétie, l’imprévu. Son caractère imprévisible préfigure à l’aléa une notion de dangerosité. Aussi, dans le cadre du changement climatique, il caractérise un événement pouvant affecter négativement la société dans laquelle nous vivons. Condition résultant de facteurs physiques, sociaux, économiques ou environnementaux qui prédispose les éléments, la vulnérabilité représente, quant à elle, l’exposition d’un groupe, d’un système face à la manifestation d’un aléa, qui peut impacter négativement la ville en subissant des préjudices ou des dommages. Le terme "vulnérabilité" s'applique aussi bien à des personnes, à des groupes humains qu'à des objets ou à des systèmes (entreprises, écosystèmes, etc.). La vulnérabilité est la fragilité face à la maladie, à des infirmités, à des agressions extérieures, à des évènements personnels, sociaux-économiques, à des événements naturels, à des aléas climatiques. Le degré de vulnérabilité dépend de la sensibilité face aux évènements dommageables et de la capacité d'adaptation face à ceux-ci. Le GIEC pour lui précise que la vulnérabilité est « le degré par lequel un système risque de subir ou d’être affecté négativement par les effets néfastes du changement climatique, y compris la variabilité climatique et les phénomènes extrêmes ». Les sociétés sont fragiles et l’environnement dans lequel elles ont bâti nos villes est exposé à de nombreux risques qu’ils soient naturels ou technologiques. Ces risques sont la résultante entre l’aléa qui peut se produire à un instant T sur un territoire et la vulnérabilité d’un système face à un événement imprévisible. Dans le cas des changements climatiques, le risque est connu et les experts scientifiques (climatologues, météorologues, océanographes, …) s’organisent à modéliser le climat jusqu’en 2100 pour connaître les aléas climatiques auxquels nous seront soumis et quelle sera notre degré de vulnérabilité, aussi bien au sein des sociétés humaines et que dans les écosystèmes naturels. 1.1.1.1. L’adaptation d’atténuation/mitigation au changement climatique face aux stratégies Depuis plusieurs décennies, face à l’urgence de l’évolution du climat, le GIEC (Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat) s’attache à projeter les mesures nécessaires à mettre en place à l’échelle globale pour faire face aux changements climatiques. Deux notions se complètent, l’une plus récente que l’autre : l’adaptation au changement climatique et les stratégies d’atténuation/mitigation. LE GIEC et l’ONERC (Observatoire National des Effets du Réchauffement Climatique) s’accordent à définir la notion d’adaptation comme la réaction, l’ajustement des systèmes naturels ou anthropiques aux stimuli climatiques réels ou prévus ou à leurs effets, ayant pour but d’en modérer les conséquences négatives ou d’en tirer des bénéfices et des opportunités. En d’autres termes, s’adapter revient à se préparer à vivre avec le changement climatique. Les actions à entreprendre visent d’une part à réduire la vulnérabilité/l’exposition des systèmes humains et naturels face à l’ampleur des impacts appréhendés par de tels bouleversements (Füssel, 2007). D’autre part, les stratégies ADEME 7 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme d’adaptation permettent d’appréhender le risque climatique comme une opportunité en limitant les conséquences négatives et en exploitant les possibles bénéfices. Les stratégies d’adaptation et d’atténuation se confondent souvent dans les discours politiques. Or, ces deux stratégies ne sont pas du même ordre. Les mesures d’atténuation s’attachent à résoudre un problème global, le réchauffement climatique. Elles visent à réduire le problème à la source, limiter les émissions de gaz à effet de serre de toutes natures qu’elles soient. Les politiques d’atténuation, de mitigation visent à réduire l’aléa climatique. Les stratégies d’adaptation, quant à elle, ont pour objectif de s’accommoder du risque et d’en limiter ses conséquences. Elles s’attachent à réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et des territoires. Les politiques d’adaptation possèdent également un caractère plus transversal. En effet, pour réduire l’exposition au risque climatique, les volets environnemental, social et économique doivent être traités en symbiose. Dans ce cas, c’est à la collectivité de minimiser le risque alors que les politiques d’atténuation sont à la charge de chacun. Ces deux stratégies sont désignées comme les principales réponses et doivent être menées conjointement pour lutter contre le changement climatique. Or les politiques d’atténuation ont dominé pendant de nombreuses années dans le champ des politiques publiques. Cela s’explique, tout d’abord, par la mise en lumière de la responsabilité de l’homme dans l’émission des gaz à effet de serre et du discours urgentiste des scientifiques dans les sommets et rapports internationaux. Le Protocole de Kyoto, adopté en 1997, explicite par d’ailleurs les objectifs pour mettre en œuvre la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) et fixe un objectif de réduction des émissions différencié par pays. Les décideurs ont ainsi largement intégré les mesures d’atténuation au sein de leurs politiques notamment dans le cadre des politiques de développement durable. L’aspect mesurable, quantifiable explique également l’attrait pour les politiques d’atténuation. Les chiffres rassurent les décideurs. En effet, ils permettent un suivi et une évaluation des actions qu’ils engagent. Le facteur 4 ou la tonne équivalent carbone sont des exemples d’indicateurs de mesure sur lesquels les collectivités peuvent s’appuyer. Toutefois, dans son 4ème rapport, le GIEC a soulevé la faiblesse de l’efficacité des politiques d’atténuation. En effet, l’évolution du climat est telle que ces mesures n’empêcheront pas la hausse des températures d’ici 2100. Il est donc urgent de s’adapter, de s’accommoder de l’évolution du climat dès aujourd’hui tout en poursuivant nos efforts en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. 1.1.1.2. L’adaptation au changement climatique, processus ou ajustement ? L’adaptation est un concept difficile à cerner. La sémantique explique en partie la difficulté d’appropriation de cette notion. I. 2007 II. « Ajustement dans les systèmes naturels ou humains en réponse aux stimuli ou aux effets climatiques, actuels ou attendus, qui modèrent les nuisances ou exploitent les opportunités bénéfiques. Différents types d’adaptations se distinguent, incluant l’anticipatrice, l’autonome et la planifiée. » III. « Actions à entreprendre pour réduire la vulnérabilité des systèmes humains face aux impacts appréhendés des changements de la variabilité climatique. » IV. UNDP, 2003 V. « L’adaptation est un processus qui vise à modérer, faire face ou dégager des avantages en réponse aux conséquences occasionnées par des événements climatiques.» VI. Smit et VII. « L’adaptation, dans le contexte des dimensions humaines du Wandel, 2006 changement climatique, réfère généralement à un processus, une action ou un résultat dans un système (foyer, communauté, groupe, secteur, région, pays) dans le but de faire face, de gérer ou de s’ajuster à des conditions changeantes, stress, dangers risques ou opportunités. » VIII. Füssels, 2007 IX. « Ajuster les systèmes en vue de réduire l’ampleur des impacts appréhendés par de tels bouleversements. » Tableau n°1 - Exemples de définition de l’adaptatio n aux changements climatiques ADEME GIEC/IPCC, 8 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Selon ces quelques définitions issues de rapports de recherche, l’adaptation est vue à la fois comme un ajustement et un processus. Or, ces deux notions n’engendrent pas les mêmes finalités. Un processus peut se définir comme un « enchaînement ordonné de faits ou de phénomènes, répondant à un certain schéma et aboutissant à quelque chose. Il représente une suite continue d'opérations, d'actions 1 constituant la manière de faire, de fabriquer quelque chose. » . Un ajustement se distingue d’un processus dans la manière où il représente une action ponctuelle, temporaire en réponse à quelque chose : on s’accommode, on actualise, on corrige en fonction d’un élément extérieur. L’utilisation de vocables différents, voire opposés, pour définir un même « objet » rend plus difficile l’appropriation de la notion d’adaptation par les décideurs publics. 2 Selon Guillaume SIMONET , l’adaptation au changement climatique doit être pensée comme un processus et non comme un simple ajustement de nos sociétés à l’aléa climatique. La notion de processus permet d’appréhender l’enjeu de l’adaptation comme une succession d’actions temporaires qui seront amenées à évoluer face aux nouvelles conditions climatiques. L’idée est de ne pas figer les mesures adaptatives dans le temps mais au contraire qu’elles soient évolutives en fonction des nouvelles avancées en terme de modélisation climatique, de connaissances, de retours d’expérience. Les stratégies d’adaptation doivent ainsi être menées de façon continue dans le temps. Elles ne sont en aucun cas temporaires. Les recherches dans ce domaine montrent d’ailleurs que les collectivités seront amenées à réfléchir, à s’organiser autrement pour assurer le suivi et l’évaluation des stratégies d’adaptation dans le temps. D’autres experts définissent l’adaptation comme un ajustement. Cet ajustement peut être de plusieurs natures : réformes, restructurations, réorganisations ou encore improvisations d’origine individuelle, collective, privée ou institutionnelle. L’adaptation représente alors pour eux davantage une réaction spontanée qu’une stratégie à long terme. 1.1.1.3. Vers une résilience urbaine Ce terme, relativement récent, est emprunté à divers langages physique, informatique, écologique. En physique, la résilience caractérise la capacité d'un matériau soumis à un impact à retrouver son état initial. En écologie, la résilience désigne la capacité d’un écosystème à absorber une quantité de désordres tout en conservant ses fonctions. Dans le cadre de l’adaptation au changement climatique, la résilience urbaine dépendra de la capacité des villes à absorber les chocs, à résister aux perturbations, fluctuations, crises et à assurer continuellement un certain nombre de fonctions : approvisionnement en eau, en nourriture, en énergie ; évacuation des déchets ; réponses aux urgences sanitaires, médicales, ... 3 Le concept de résilience est un concept positif. En effet, il ne s’agit plus de lutter contre un aléa mais de vivre avec afin d’en réduire les impacts négatifs et même de le transformer en événement positif. La résilience urbaine devra alors permettre d’assurer une véritable transition pour renouer la ville avec son environnement, sans s’y opposer mais bien au contraire en trouvant les solutions pour en exploiter les bénéfices et opportunités. Elle vise également à réinterroger le fonctionnement des systèmes urbains qui, pour tendre vers des villes résilientes, devront trouver les solutions pour répondre à une crise moins brutale mais plus profonde. Plusieurs enjeux s’en dégagent : Tout d’abord, définir une approche systémique pour mettre en place une stratégie d’adaptation qui 1 Dictionnaire Larousse 2 G. Simonet, « Enjeux et dynamiques de la mise en œuvre de stratégies d’adaptation aux changements climatiques en milieu urbain: les cas de Montréal et Paris », Université du Québec et Paris Ouest Nanterre, Mars 2011. 3 Centre de Ressources documentaires Développement Durable, « La résilience des territoires », Mars 2012 ADEME 9 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme intègre l’ensemble des facteurs du risque et leurs interactions et de manière anticipée. D’autre part, l’enjeu des prochaines décennies sera de remettre en cause la stabilité des villes au 4 profit d’une ville flexible, transformable, ouverte aux changements . Même si ce concept n’est apparu que récemment, dans les années 2000, il est aujourd’hui de plus en plus utilisé à l’échelle mondiale. Des travaux de recherche se développent et une organisation de villes, Resilient Cities, s’est constituée. Chaque année, depuis 2010, elle regroupe des villes, gouvernements, décideurs et experts au cours de forums pour échanger sur des idées innovantes et des stratégies de planification 5 urbaine résilientes qui sont formalisées au sein de publications . 1.1.1.4. Les enjeux de l’adaptation aux changements climatiques De par leur spectre de répercutions et à cause du caractère itératif de la fabrication et de la validation des connaissances, les changements climatiques apportent une variable environnementale nouvelle. Ils obligent également à revisiter l’environnement connu au regard d’une dynamique récente liée à l’évolution des conditions biogéographiques. En cela, ils constituent un enjeu environnemental nouveau qui se manifestera de manière très différenciée. Opportunité pour certaines espèces ou territoires, annonce de déclin voire de disparition pour d’autres, le caractère dynamique de ces changements installe durablement l’itération comme facteur essentiel d’adaptation. 1.1.1.5. L’émergence de la notion d’adaptation à l’échelle mondiale Les changements climatiques furent perçus comme un problème inévitable à partie des années 1980. Des experts scientifiques se sont mis en place afin d’évaluer les impacts potentiels de ces changements sur les sociétés humaines et les écosystèmes. La parution du GIEC (Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat) en 1988, a institutionnalisé la recherche sur les questions climatiques au niveau international. Etabli par l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), le GIEC est chargé d’évaluer les informations scientifiques relatives au changement climatique, de mesurer les conséquences environnementales et socioéconomiques de ce changement et de formuler des stratégies de 6 parade réalistes . Le premier rapport du GIEC en 1991 a initié les discussions du premier Sommet international sur l’environnement. Le Sommet de la Terre, organisé à Rio en 1992, s’est appuyé sur les conclusions du GIEC pour mettre en place la première Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques. Les principaux objectifs portaient alors sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique. Les politiques d’atténuation et d’adaptation étaient alors définies comme stratégiques pour lutter contre le réchauffement climatique. Mais jusque dans les années 2000, les politiques d’adaptation ont été mises à l’écart au profit des politiques d’atténuation. Une succession d’évènements remet alors en lumière le concept d’adaptation à partir de 2007. La quatrième publication du GIEC, parue en 2007, a révélé le caractère inéluctable de l’évolution du climat malgré les mesures d’atténuation/mitigation mises en place. La société a atteint un point de non-retour : le climat continue et continuera de se réchauffer, c’est une fatalité. « Le réchauffement du système climatique est sans équivoque. On note déjà, à l’échelle du globe, une hausse des températures moyennes de l’atmosphère et de l’océan, une fonte massive de la neige et de la 4 glace et une élévation du niveau moyen de la mer. ». Le groupement de scientifiques a également affirmé que « l’adaptation est l’une des réponses permettant de faire face au changement climatique. ». La notion 4 M. Toubin, S. Lhomme, Y. Diab, D. Serre et R. Laganier, « La Résilience urbaine : un nouveau concept opérationnel vecteur de durabilité urbaine ? », Revue Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 3, n° 1, Mai 2012 5 A. Balbo, E. Dowding-Smith, L. Kavanaugh, « Resilient Cities 2013 Congress Report », 2013 6 GIEC, 2007 : Bilan 2007 des changements climatiques. Contribution des Groupes de travail I, II et III au quatrième Rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat [Équipe de rédaction principale, Pachauri, R.K. et Reisinger, A. (publié sous la direction de~)]. GIEC, Genève, Suisse, ..., 103 pages. ADEME 10 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme d’adaptation revient alors sur le devant de la scène internationale et devient non plus une option mais une nécessité pour faire face à l’évolution du climat. La remise du prix Nobel de la Paix en 2007 au GIEC et à Al Gore pour « avoir éveillé les consciences sur les 7 risques que représentent les changements climatiques » a renforcé son impact médiatique. La cinquième publication du GIEC parue en 2013, confirme le caractère anthropique (probabilité 8 supérieure à 95%) de l’origine du changement climatique actuel. Les experts du GIEC aggravent leur diagnostic. Les modèles climatiques prévoient une augmentation de température planétaire comprise entre 0,3°c et 4,8°c pour la période 2081-2100 en fonctio n des scénarios choisis. Ils estiment que le niveau des mers pourrait croître de 26 cm à 82 cm avec un scénario pessimiste RCP 8.5 (basé sur la tendance actuelle des émissions de GES) qui mettrait le niveau des mers mondiales à plus 98 cm. En parallèle, d’autres évènements ont favorisé l’émergence de la notion d’adaptation. Le rapport Stern, publié le 30 octobre 2006 par Nicholas Stern vice-président de la Banque Mondiale, a permis d’examiner les effets économiques du changement climatique. Ses conclusions précisent que l’inaction face au changement climatique aurait des conséquences économiques considérables à moyen et à long terme sur nos sociétés. L’action, à travers des mesures préventives, n’est alors plus une option mais une obligation et souligne que les retombées économiques des mesures proactives seraient bien 9 supérieures au coût des mesures prises en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre . Le programme de Nairobi sur les impacts, la vulnérabilité et l’Adaptation, lancé en 2008, travaille quant à lui à mettre en œuvre la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques. Il a été « conçu pour aider les pays à mieux comprendre les impacts du changement climatique et la vulnérabilité 10 ainsi que pour renforcer leur capacité de prendre des décisions informées en matière d’adaptation » . Dans ce cadre, les gouvernements partenaires s’attachent à trouver des solutions innovantes et des stratégies pour relever le défi de l’adaptation. 1.1.1.6. locale L’adaptation au changement climatique en marche dans la recherche Les recherches et les rencontres internationales ont donné un nouveau souffle à l’adaptation au changement climatique et ont permis d’enclencher une nouvelle série de recherches, de mesures à l’échelle locale ou régionale. En France, le Grenelle de l’Environnement lancé en 2007 et sa loi de programmation du 3 août 2009 relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement permet de poser un nouveau cadre d’action pour l’adaptation au changement climatique. Deux documents stratégiques à l’échelle nationale sont été mis en place : la Stratégie Nationale d’adaptation au changement climatique, publiée en 2006 et le Plan National d’Adaptation au Changement Climatique (PNACC) publié en 2011. Ces deux documents expriment une nouvelle manière d’aborder l’évolution du climat en souhaitant préparer les français aux bouleversements climatiques. Ils permettent de compléter les actions déjà engagées au niveau national en matière d’atténuation comme le Plan Climat. En parallèle, l’ONERC a ouvert en 2011 un portail internet spécialement dédié à l’adaptation au changement climatique. Il regroupe une base de données assez large pour comprendre le changement climatique, diffuser cette connaissance et partager les expériences, les initiatives locales en marche. Sa contribution a sans nul doute favorisé l’émergence de la notion d’adaptation en France. La définition d’enjeux nationaux concernant l’adaptation a suscité le développement de plusieurs réseaux de recherche, colloques, conférences, associations de villes. Leur objectif consiste à développer des outils d’analyse de la vulnérabilité et des moyens en vue d’une urbanisation raisonnée. Le GIS Climat-Environnement-Société, créé en 2007, a pour objectif d’inciter, de soutenir et de coordonner des recherches interdisciplinaires sur le changement climatique et ses conséquences sur la 7 Le Nouvel Observateur Monde, article publié le 23 juin 2008, http://tempsreel.nouvelobs.com/monde/20071011.OBS9341/al-gore-etle-giec-prix-nobel-de-la-paix.html 8 http://www.ipcc.ch/ 9 IDDRI, Principales conclusions du Rapport Stern 10 UNFCCC, “Update on the implementation of the Nairobi work programme”, 2007 ADEME 11 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme société et l’environnement. Plusieurs programmes de recherche ont été menés notamment sur la modélisation des prévisions climatiques régionales et de leurs impacts et sur le rôle des trames vertes dans la lutte contre le réchauffement climatique. Des réseaux d’experts se sont organisés comme le club CDC climat, l’IDDRI (Institut du Développement Durable et des Relations internationales) ou encore des pôles d’excellence comme FONDATERRA (Fondation Européenne pour des territoires durables). Ces regroupements d’experts s’attachent à élaborer des clés d’analyse sur l’adaptation au changement climatique des villes afin de les partager avec les autres acteurs du territoire. L’Agence Nationale pour la Recherche (ANR) a également lancé une série d’Appels à Projets relatifs aux changements climatiques, à ses impacts et aux solutions d’adaptation possibles. On peut citer le programme de recherche « Changements Environnements Planétaires et Sociétés » (CEPS), le programme « Vulnérabilité : milieux, climat et société » ou encore le programme « Villes durables ». D’autres structures de recherche se sont emparées du sujet. Le PIRVE (Programme Interdisciplinaire de Recherche Ville et Environnement), créé en 2007, s’interroge sur les processus qui mettent en jeu les interactions complexes entre le phénomène d’urbanisation et la fragilité des systèmes écologiques à différentes échelles spatiales et temporelles. La multiplication des sujets de recherche sur ce thème montre que les experts français se sont emparés du sujet. Toutefois, l’analyse de la bibliographie scientifique montre que les projets portant sur les solutions d’adaptation au changement climatique restent en marge au profit de la modélisation du climat et de la vulnérabilité des systèmes urbains et naturels. Au niveau de l’Union Européenne, le programme INTERREG-IV B-NWE a été mis en place pour promouvoir l’avenir de sept pays membres en Europe du Nord-Ouest d’un point de vue économique, social et environnemental face aux impacts du changement climatique. Le programme NWE s’attache à trouver des solutions communes, dans un souci de coopération, afin de rendre cette zone attractive pour y investir et y travailler. Pour y répondre, le programme s’articule autour de clusters. SIC’ADAPT est l’un des clusters. Il regroupe huit projets qui ont pour objectif de faire un état des lieux des expériences et bonnes pratiques existantes en vue de diffuser des « recommandations universelles » auprès des décideurs locaux, régionaux ou nationaux. La mise en œuvre de l’adaptation au changement climatique débute à peine, elle n’est encore qu’au stade exploratoire. Les villes françaises tardent à mettre en place des politiques dans ce sens. Elles en sont souvent qu’au stade du diagnostic de vulnérabilité quand certaines villes internationales portent déjà la mise en œuvre de leur stratégie d’adaptation (Montréal, New York, Toronto, etc.). 1.1.1.7. Les stratégies d’adaptation, quels objectifs ? Les stratégies d’adaptation ne font aujourd’hui plus aucun doute quant à leur importance dans la lutte contre le réchauffement climatique, pas d’un point de vue quantitatif mais d’un point de vue qualitatif. Pour rappel, contrairement aux politiques d’atténuation, les stratégies d’adaptation visent à limiter les effets négatifs de l’évolution du climat. Elles cherchent à s’adapter au phénomène en prenant comme point de départ le caractère irréversible du réchauffement climatique. Pour autant, les deux politiques sont bel et bien complémentaires. A court, moyen terme, les mesures adaptatives doivent permettre de compenser les mesures d’atténuation qui ne seront effectives, elles, qu’à long terme quel que soit le degré de certitude des impacts climatiques (IPCC, 2007). Les stratégies d’adaptation cherchent à réduire la vulnérabilité des sociétés, des biens et des territoires face aux impacts connus ou inconnus du changement climatique. L’enjeu à court terme est tout aussi important et la mise en place de stratégies d’adaptation pour réduire la vulnérabilité au climat actuel est indispensable. L’adaptation doit ainsi être associée à une connaissance fine de la vulnérabilité de chaque système (exposition, sensibilité, etc.) pour déterminer la capacité de résilience de chacun et mener des mesures adaptatives efficaces. Les stratégies d’adaptation favorisent également la mise en place d’externalités positives. Au-delà de l’enjeu de protection des populations face au risque, elles visent, entre autre, à améliorer le confort climatique de nos villes qui ne cesseront de se réchauffer. En parallèle, les stratégies adaptatives permettront de revoir les politiques publiques et les modes de gouvernance au profit du climat pour évoluer vers une ville résiliente afin d’éviter les futures catastrophes. ADEME 12 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 1.1.2. Pourquoi les villes sont-elles plus vulnérables aux impacts du changement climatique ? 1.1.2.1. Un réchauffement climatique irréversible Dans son quatrième rapport, le GIEC avait déjà informé que la température globale de notre globe augmente à un rythme jamais connu jusqu’ici. La dernière décennie présente des relevés de températures systématiquement au-dessus des périodes de référence et les 15 dernières années (1995-2009) ont été les 11 plus chaudes depuis 1990 . Et les prochaines décennies connaitront la même tendance. Dans ses conclusions de 2007, le GIEC prévoyait une augmentation de +3,5°C pour l’Europe. Ses estimations et prévisions sont aujourd’hui revues à la hausse dans le premier volet de leur cinquième rapport, rendu public le 27 septembre 2013. Selon les derniers scenarii de développement (du plus sobre au plus émetteur), l’élévation des températures serait comprise entre +0,3°C et +4,8°C pour la période 2081-2100, par rapport 12 à la période 1986-2005. La probabilité que la température s’élève de moins de 2°C reste encore faible . Les conséquences de ce réchauffement climatique sont multiples et impacteront nécessairement les villes : augmentation des températures terrestres, augmentation des températures océaniques et augmentation des évènements extrêmes en seront les manifestations. Dans un cas, les micros climats urbains, sensibles aux variabilités climatiques, connaitront des hausses de températures successives renforçant les phénomènes de stress thermique et d’îlots de chaleurs urbains. D’après les modèles e climatiques, l’épisode caniculaire 2003 correspondra à un été ‘normal’ à la fin du XXI s. Dans un autre temps, « le réchauffement océanique constitue l’essentiel de l’augmentation de la quantité d’énergie emmagasinée au sein du système climatique et représente plus de 90% de l’énergie accumulée 13 entre 1971 et 2010.» Elle entrainera la dilatation des océans et la hausse du niveau de la mer avec pour conséquences la modification du trait de côte ou encore l’augmentation du risque de submersion marine. Les dernières évaluations du GIEC confortent les préoccupations inquiétantes de l’élévation du niveau des mers du Globe sur la vulnérabilité des territoires au cours des prochaines décennies. Enfin, l’augmentation des évènements climatiques extrêmes (canicules, tempêtes, événement pluvieux intense, sécheresse, etc.), dans leur fréquence et leur intensité, impactera les systèmes urbains et les populations. Selon le climatologue Thomas Stocker, "Les vagues de chaleur vont très probablement se produire plus fréquemment et durer plus longtemps.». Les régions humides devraient également recevoir plus de pluies quand les régions les plus sèches auront tendance à en recevoir moins. 1.1.2.2. Un développement urbain mal maîtrisé Selon l’ONU, dans le Monde, près de la moitié de la population vit en ville et dans les prochaines décennies, près de 70% de la population mondiale serait urbaine d’ici 2050. e Dès la fin du XVIII s. la révolution industrielle a transformé le monde moderne grâce au développement des progrès techniques, du capitalisme et des moyens de communication. Plusieurs révolutions industrielles ont modifié progressivement l’environnement français et les villes ont connu un essor démographique et socioe économique important. Mais c’est au cours du XX s., notamment après la seconde Guerre Mondiale, que le phénomène d’exode rural a engendré une augmentation massive de citadins. Pour exemple, en 1936, seul un habitant sur deux était citadin alors qu’en 2010 près de 80% des français vivent en ville. Toujours plus attractives, les villes ont connu une croissance exponentielle qui n’a pas d’équivalence dans les autres périodes de l’Histoire. Mais cette croissance est en partie responsable de la vulnérabilité des systèmes urbains au changement climatique. En effet, les villes, par leur attractivité et leur accessibilité, concentrent une grande partie des populations, des emplois, des biens ou des services (commerces, équipements, communication, etc.). Elles sont donc d’autant plus exposées que cette concentration qui caractérise les villes se fait sur un espace réduit. L’évolution attendue du climat aura alors des répercussions multiples sur les villes aussi bien au niveau de la fragilité des systèmes lors d’un événement extrême (infrastructures, réseaux, habitations, entreprises, etc.), de la sécurité alimentaire, du risque sanitaire ou de 11 MEDDTL-CGDD-SOeS, DGEC-SCEE, CDC Climat Recherche, « Chiffres clés du climat. France et Monde », coll. Repères, 2011 12 S. Foucart, « Réchauffement climatique : les experts du GIEC durcissent leur diagnostic », Le Monde Planète, 27.09.2013 13 IPCC, « The IPCC’s Fifth Assessment Report » », 27.09.2013 ADEME 13 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 14 la ressource en eau. L’aménagement urbain en tant que tel aura également un rôle dans les stratégies d’adaptation. La minéralisation et le « bitumage », fondement du génie urbain depuis l’apogée de l’automobile, renforcent les impacts liés à l’augmentation des températures. Les Ilots de Chaleur Urbains (ICU) sont d’ailleurs la principale préoccupation des politiques d’adaptation à l’heure actuelle à l’échelle locale. Depuis les années 1990, l’étalement urbain a conduit à un accroissement des couronnes périurbaines au détriment des villes centres et des espaces agro-naturels. Ce mode d’urbanisation rapide et sans prise en compte de l’environnement a renforcé le caractère vulnérable des territoires urbains par l’artificialisation des terres (dalles, rues, parking, etc.), l’étalement des constructions en lotissements, l’imperméabilisation de zones inondables ou encore la fragmentation des espaces naturels. Cette vulnérabilité face aux inondations notamment, dans des territoires déjà fragiles économiquement, pose la question de l’équité sociale de l’adaptation au changement climatique. Or, les sujets de recherche abordent peu cet aspect. On l’aura compris, les villes sont au cœur du débat notamment parce qu’elles sont en grande partie responsables de leur vulnérabilité (selon l’UNEP/ONU-Habitat, 2005, près de 80% des émissions mondiales de CO2 sont émises en ville), qu’elles sont les principales victimes (concentration des biens, personnes, activités, infrastructures, minéralisation, etc.) mais aussi parce qu’elles représentent la base des stratégies et des pratiques adaptatives. 14 Morgane Colombet, Université Paris-Est, thèse de génie urbain « Contribution à l’analyse de la prise en compte du climat urbain dans les différents moyens d’intervention sur la ville » déc. 2008 ADEME 14 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 1.1.2.3. Des littoraux fortement impactés par le changement climatique Historiquement, les littoraux sont des espaces attractifs et la littoralisation des hommes et des activités est ancienne en Europe, notamment en France. L’activité de la pêche représentait une ressource alimentaire et économique importante dans les zones côtières comme l’agriculture ou l’élevage. Plus tard, avec les premiers échanges commerciaux, les ports ont pris de l’importance et des villes se sont e développées sur les terrains les plus proches. Cette littoralisation s’est accentuée au cours du XX s. La naissance du tourisme de masse et le développement d’une industrie des loisirs ont incité les politiques nationales françaises à investir les littoraux pour y installer de grandes zones balnéaires dans les années 1960-1970. Aujourd’hui, les villes littorales répondent aux enjeux de bien-être. Elles sont notamment recherchées pour leur climat tempéré, leur ensoleillement : c’est le phénomène d’héliotropisme. Ainsi, de plus en plus de personnes viennent s’y installer soit pour y vivre, y travailler, s’y détendre. Cet engouement, cette attractivité, a favorisé une urbanisation rapide des littoraux au cours du dernier siècle. A l’heure actuelle, 1 habitant sur 3 de la planète vit à moins de 100 km de la côte et la densité de population y est cinq fois plus élevée que dans le reste du monde. En France, l’Observatoire du littoral dénonce la forte pression démographique soumise aux communes littorales et aux arrière-pays. Quelques 15 chiffres issus des données INSEE : - 6,16 millions de personnes habitent les communes littorales métropolitaines en 2010 ; - 80% de la part des migrations interrégionales concernent les communes littorales entre 1999 et 2009 ; - plus de 25% des nouvelles arrivées concernent les personnes âgées ; - +4 millions, c’est l’évolution projetée de la population littorale entre 2007 et 2040 ; 2 - une densité de 285 hab./km en 2010 soit 2,5 fois supérieure à la moyenne métropolitaine ; - une pression de constructions de nouveaux logements 3 fois supérieure à la moyenne nationale ; - une occupation du sol 2,7 fois plus artificialisée en comparaison à la moyenne métropolitaine. Figure 1. Evolution de la population entre 1968 et 2006, base 100 en 1968 ; Source : INSEE, RP et Observatoire du littoral Figure 2. Part des territoires artificialisés dans l’occupation du sol des communes de Bretagne. Source : Corine land cover, Observatoire du littoral « La conjonction entre activité humaine et changement climatique rend les zones côtières particulièrement vulnérables. ». Face aux changements climatiques, les villes littorales ont la particularité de combiner à la fois les risques liés aux systèmes urbains et les risques associés aux littoraux. L’urbanisation mal maîtrisée a conduit à une fragilisation de la côte et des populations qui la pratiquent. Elles sont donc plus fragiles, plus exposées. Leur vulnérabilité s’accroit d’autant plus que le tourisme constitue une grande part de l’économie de ces territoires. La faible diversité économique dans certaines villes renforce leur fragilité. Or si l’augmentation des températures se poursuit comme il est énoncé par le GIEC, les littoraux pourraient connaître de fortes perturbations. Les zones les plus au sud du territoire métropolitain, seront amplement impactées d’un point de vue aussi bien démographique économique qu’environnemental. Une attention particulière doit être portée aux zones côtières dans l’analyse des stratégies d’adaptation. Le territoire de l’Hérault en sera l’illustre exemple. 15 Observatoire National de la Mer et du Littoral, Chiffres Clés Démographie, occupation du sol et logements http://www.onml.fr/chiffres-cles/cadrage-general/demographie-occupation-du-sol-et-logement/ ADEME 15 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 1.2. Les échelles d’intervention des d’adaptation au changement climatique stratégies L’adaptation au changement climatique, une politique locale qui contraste avec le caractère global de l’enjeu « L’adaptation prend place à plusieurs échelles, du local au global, (…) en utilisant les ressources et les capacités disponibles chez les acteurs et territoires en place. » (Grothmann et Patt, 2005) Le changement climatique est un objet complexe à étudier parce qu’il renvoie à différentes échelles spatiales et temporelles que les décideurs ont du mal à appréhender pour mener des stratégies d’adaptation. A l’échelle mondiale, les changements climatiques auront des répercussions conséquentes. La plus significative : l’augmentation des réfugiés climatiques. En 2012, cela représente environ 32,4 millions de réfugiés climatiques dans le Monde qui se déplacent d’une région à une autre en raison du climat (sont 16 exclues les raisons alimentaires, géopolitiques, guerres, etc.) . Sont concernés principalement les populations des régions insulaires, désertiques et des pôles. Ces déplacements auront évidemment des impacts sur les territoires d’accueil : logements, travail, équipements, allocations, etc. Les pays d’accueil sont aujourd’hui mal informés et les recherches liées à l’adaptation au changement climatique intègrent peu cette donnée. Il paraît pourtant essentiel d’associer la réflexion des migrations climatiques mondiales dans les politiques locales en vue d’anticiper ce phénomène qui ne cessera pas de s’amplifier partout dans le Monde. Le changement climatique n’est pas exclu des réflexions européennes. Dès 2004, l’Agence Européenne 17 pour l’Environnement (AEE) a montré que le changement climatique s’était largement engagé en Europe . Le caractère transversal des enjeux climatiques implique que l’ensemble des pays européens s’attache à en définir les contours et à mettre en place des mesures qui puissent permettre de s’y adapter. On peut prendre comme exemple la politique européenne de l’agriculture. Dans un futur proche, les espaces et les productions agricoles seront fortement touchées (sécheresses répétées, évènements extrêmes de type grêle, pluies intenses, etc.). Comment la PAC prendra en compte ces impacts économiques liés au changement climatique ? L’Union Européenne dans son rôle économique et politique se doit de développer une connaissance du risque que représente le changement climatique et d’apporter les conditions pour y faire face (fonds économiques, projets de recherche, etc.) afin d’encourager les Etats Membres à se doter de stratégies d’adaptation. Pour fixer son cadre d’action, l’Union Européenne s’est dotée d’un livre blanc sur l’adaptation en 2009 qui s’est conclu par l’adoption d’une stratégie d’adaptation pour l’Union Européenne au printemps 2013. Au niveau national, la France n’a pas attendue la mise en place de cette stratégie européenne pour instaurer son Plan National d’Adaptation au Changement Climatique (PNACC). De plusieurs points de vue, la France doit se préparer à s’adapter aux impacts du changement climatique. Le rôle de l’Etat consiste à encourager les décideurs publics pour qu’ils intègrent des stratégies et des mesures adaptatives dans l’ensemble des secteurs des politiques locales (l’énergie, la construction, les déplacements, l’environnement, etc.). Quatre domaines d’actions ont été identifiés : production et diffusion d’informations ; ajustement des normes et réglementations ; adaptation des institutions ; investissement direct. Enfin, parce qu’il impacte directement les territoires, le changement climatique renvoie évidemment à l’échelle locale. L’adaptation au changement climatique est une politique territoriale par essence de plusieurs points de vue. D’une part, la vulnérabilité face aux variabilités climatiques relève des spécificités locales : caractéristiques géographiques, morphologiques, hydrologiques, institutionnelles, sociodémographiques, historiques, modes d’occupation de l’espace, etc. 18 D’autre part, les systèmes urbains sont des objets dynamiques. La notion de système permet de bien appréhender les relations qui peuvent exister entre la ville et son environnement. Différents secteurs (économie, transports, industries, environnement, tourisme, social, etc.) interagissent entre eux. Le territoire 16 Colloque « La prospective en appui à la décision et à la gestion intégrée des zones côtières », 26.09.2013 à Montpellier (CG34 info) 17 MEDDTL, « Stratégie nationale pour l’adaptation au changement climatique », 2006. 18 D’après le dictionnaire Larousse, un système se définit par « un ensemble d’éléments considérés dans leurs relations à l’intérieur d’un tout fonctionnant de manière unitaire ». ADEME 16 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme représente l’échelle d’action la plus pertinente pour comprendre ses interactions et les impacts en cascade qui en découleront afin de mettre en place une stratégie d’adaptation d’ensemble et cohérente. Enfin, dans notre système de gouvernance, les acteurs locaux sont aujourd’hui les principaux garants de la mise en œuvre de l’adaptation au changement climatique aussi bien dans les politiques locales qu’intercommunales. Certains acteurs ont même devancé les politiques nationales en menant des expérimentations sur leur territoire en vue de s’adapter. Dans le département de l’Hérault, la commune de Vias a mis en place une initiative exemplaire en définissant une politique de recul stratégique pour faire face aux risques venant de la mer. Malgré tout, ces initiatives restent en marge. La préoccupation locale en matière de changement climatique est encore précoce. 1.3. L’adaptation, un processus aux temporalités variées L’adaptation est un processus intemporel. La projection à long terme est difficile et constitue un frein à la mise en œuvre de stratégies d’adaptation. Pourtant, les politiques locales devront s’adapter que ce soit à court, moyen ou long terme. Cette prise en compte plus ou moins rapide dépendra des capacités des acteurs locaux (politiques, habitants) à prendre conscience de l’urgence climatique. Dans un premier temps, en attendant une réelle ambition locale, les stratégies d’adaptation peuvent être menées de manière détournée, en les associant à d’autres politiques existantes, de développement durable par exemple. C’est ce qu’on appelle des « mesures sans-regret ». Elles permettent, en autre, une meilleure acceptabilité de la mise en place de telles mesures dans les budgets locaux. Les trames vertes et bleues en sont un bon exemple. Leur mise en place, rendue obligatoire dans le Plan National Trames Vertes et Bleues en vue de préserver la biodiversité sur le territoire national, participe également à l’adaptation au changement au changement climatique en permettant de rafraichir les villes. Dans un second temps, la prise de conscience des décideurs et des habitants, suite à des campagnes d’information et de sensibilisation, amènera les acteurs locaux à développer des stratégies d’adaptation en tant que tel et de manière plus approfondie. Les innovations technologiques et les nouvelles prévisions climatiques permettront également d’affiner les scenarii d’évolution du climat et les impacts directs et indirects. Certains auront peut-être été non anticipés et d’autres surestimés. Les mesures adaptives devront alors évoluer au fil du temps en fonction des nouvelles données climatiques. Dans un temps long, on peut être amené à croire que l’adaptation au changement climatique aura des répercussions sur les changements de comportements individuels et collectifs, sur les stratégies d’occupation du sol et sur l’organisation des structures économiques. Mettre en place une stratégie d’adaptation est complexe dans la mesure où des échelles de temps différentes sont nécessaires pour à la fois répondre à l’urgence de l’évolution du climat et mener une véritable adaptation qui soit pérenne dans le temps. En toute chose, l‘adaptation au changement climatique doit se mettre en place de manière proactive plutôt que réactive obligeant les collectivités à anticiper les futurs impacts sur le long terme souvent en contradiction avec leurs échéances politiques. 1.3.1. Bibliographie sur les enjeux de l’adaptation et la vulnérabilité des territoires littoraux Voir ANR Environnement et Changements Globaux : des aléas à la vulnérabilité des sociétés, Cahiers de l’ANR n°7, avril 2013 Voir Rivages méditerranéens : faire reculer la ville, se protéger de la mer, Numéro spécial de la Revue Méditerranée (Journal of Mediterranean geography), n° 115 : 2010 ADEME 17 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Voir CECILE Coastal Environmental Changes: Impact of sea LEvel rise L'érosion côtière et les variations du niveau marin (p.89 cahier ANR n°7) Voir VULSACO VULnerability of SAndy COast to climate change and anthropic pressure Vulnérabilité des plages sableuses face aux changements globaux Voir Camadapt - Adaptation aux changements globaux dans la Réserve de Biosphère « Camargue Grand delta » - LITEAU (MEEDM) 2010 – 2013 - vulnérabilité au changement climatique des écosystèmes littoraux et des systèmes agricoles de Camargue Voir Vulnerability of coastal ecosystems to global change and extreme events Symposium international IFREMER et autres, Vulnerability of coastal ecosystems to global change and extreme events- At the crossroads of knowledge to the benefit of coastal and marine ecosystem services, 18-21/10/2011, Biarritz Voir Le programme « Gestion et Impacts du Changement Climatique » du MEDDE Le programme a pour objectif de contribuer au développement des connaissances sur les changements climatiques vus sous l’angle aussi bien de leurs impacts que des mesures d’atténuation des gaz à effet de serre et d’adaptation au changement climatique. A cette fin, il cherche à mobiliser des équipes associant les sciences physiques et biologiques pour la connaissance des impacts ainsi que les sciences humaines et sociales au regard de l’atténuation et de l’adaptation. Ainsi, le programme vise à apporter des réponses aussi scientifiquement fondées que possible aux questions posées par les instances politiques nationales, européennes et internationales. Voir les travaux de l’Alliance Nationale de Recherche pour l’Environnement, AllEnvi Sur les quatre grands enjeux de l’Alimentation, de l’Eau, du Climat et des Territoires, l’Alliance favorise une approche cohérente, programmatique et opérationnelle, pour une recherche performante qui puisse également contribuer au développement des pays du sud. Un groupe de réflexion spécifique au sein d’AllEnvi travaille sur des recherches visant à mieux comprendre la demande sociétale, pour identifier les moyens de mieux comprendre les mécanismes de formation de l’opinion et de modification des comportements dans le domaine des risques environnementaux. De tels travaux permettraient d’identifier les changements de comportement qui pourraient se produire, et constituent une aide à la décision sur les mesures réglementaires ou incitatives à mettre en place. 1.3.2. Bibliographie sur le climat urbain et le réchauffement urbain Voir les programmes de recherche sur ACCLIMAT et MUSCADE. Disponibles sur le site web: http://www.cnrm.meteo.fr/ville.climat/?lang=fr Conclusion intro ADEME 18 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1. Etape 2 : interviews d’acteurs / Analyse sociologique 2.1.1. Méthodologie 2.1.1.1. Rappel des grandes questions du thème 1 A l’issue des différentes réunions du consortium, nous avons opté pour une approche libre et sans présupposé afin de recueillir des informations factuelles sur l’adaptation au changement climatique. Nous devions en effet nous approcher de quelque chose de plus intime, de réflexions qui devraient nous permettre de comprendre le processus de prise de conscience, d’acceptation, ou non, au changement climatique, et les façons de se comporter, tant personnelles que professionnelles, vis à vis de cette problématique. Nous avons chaque fois veillé à obtenir une grande précision dans les réponses, dans les descriptions, dans les ressentis. Voici les grandes directions de nos questionnements : • Quel est pour les acteurs le rôle des Personnes Publiques Associées en matière d’urbanisme par rapport à ces changements (ex. PLU, SCOT…) ? • Quelle adaptation est réalisée relativement à ces changements ? (préservation, anticipation, organisation, gestion des ressources, prévention des risques, qualité…) • Quel est le processus d’adaptation prévu, pressenti, envisageable, réalisé sur et pour le long terme ? • Cette adaptation nécessite-elle d’adapter ou de mobiliser de nouveaux outils (ex. : gouvernance, péréquations…) ? • A quel changement climatique les acteurs pensent-ils avoir à faire ? Quels en sont d’après eux les effets connus ? • Existe-t-il un décalage entre le ressenti personnel et intime vis-à-vis du changement climatique et la prise de position politique et concrète de l’interlocuteur ? • Quel est le degré d’engagement dans une politique d’adaptation au changement climatique (ex. prises de décision portant un engagement sur du long terme ? • Comment s’exprime la bonne et/ou la mauvaise conscience ? • Quelles sont les angoisses, stratégies d'évitement et de réassurance ? L’ensemble de ces points est étudié à travers le prisme des questions liées à l’eau : inondation, pollution, sécheresse, érosion, littoraux,… Cette thématique étant à la fois centrale et transversale dans notre région, le sujet a été abordé de manière naturelle au cours des entretiens. 2.1.1.2. Dispositif de l’enquête Le dispositif de l’enquête (entretien individuel) privilégie une approche vivante et sensible afin d’obtenir un matériau concret, incarné, personnel. Il s’agit chaque fois d’une rencontre, où ce que l’on est supposé savoir de ce qu’il s’y dira doit rester au second plan, gardant toujours une écoute au discours produit ainsi qu’à la parole induite, sourde qui sort souvent lors de ce type d’entretiens. La question du “non-dit”, de ce qui s’entend “entre les lignes” est en effet l’une des composantes importantes à prendre en compte lors des interviews. La façon de se positionner dans l’action menée vis-à-vis du ADEME 19 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme changement climatique est un point pivot de l’écoute à mener : chacun se présente comme un acteur d’une certaine adaptation à ce changement ; c’est son degré de conviction, et les enjeux qu’il pointe qu’il faut évaluer. Recueillir ces informations, lister les actions ou/et projets de chacun, dans leur sphère d’intervention, représentent ainsi une partie de notre travail. Cependant, l’autre composante de notre enquête consiste à faire émerger un autre niveau de discours. En évoquant des sujets moins directement liés à l’activité des personnes rencontrées, il s’agit d’aborder des concepts plus sensibles, moins balisés, permettant ainsi de dépasser une certaine langue de bois qui ne manque pas d’émailler nos conversations. Souvenirs, anecdotes, expériences personnelles, espoirs et craintes plus ou moins rationnels, tout ceci forme le terreau d’une réflexion que nous développerons ensuite dans l’analyse précise de chaque entretien. Des thématiques fortes émergent, des lignes se croisent, se renforcent ou s’opposent suivant le rôle et l’implication des personnes rencontrées vis-à-vis du changement climatique. Les différences et rapprochements font sens, les points de vue des uns éclairent les silences des autres. Les matériaux d’analyse recueillis s’enrichissent mutuellement d’un entretien à l’autre. Nous travaillons sur une matière vivante. Cela implique de s’adapter, d’accepter les hasards des rencontres sur le terrain, pour produire une connaissance qui nous parle finalement du quotidien des acteurs liés à la réflexion sur le réchauffement climatique, de leurs pratiques, de leurs ambitions et actions politiques, de leurs difficultés, dans leurs dimensions à la fois simples et complexes. Il s’agit d’établir un état des lieux, sensible, contemporain et vivant, de la situation face aux changements climatiques tels qu’elle est vécue par les acteurs de l’adaptation dans l’Hérault, permettant ainsi de mener une réflexion visant à produire analyses et prospectifs. 2.1.1.3. Le choix des acteurs interviewés Nous avons mené les entretiens auprès de 18 personnes, tant politiques que techniques, occupant chacune une strate politico-technico administrative et entrepreneuriale différente au sein du Département de l’Hérault, de l’Agglomération de Montpellier, de la Ville de Montpellier et de plusieurs plus petites communes de l’Hérault. Nous avons mis l’accent sur les variations de points de vue induites par les différentes échelles prises en compte dans le cadre de notre enquête, tant spatiales que temporelles. Le choix des personnes rencontrées a été réalisé en étroite concertation avec Michel Pieyre, coordinateur de l’équipe et responsable du thème 1. Nous avons souhaité privilégier les entretiens avec des acteurs impliqués dans des actions et politiques concrètes d’une adaptation aux phénomènes climatiques présents et à venir. Il s’est agi là, de trouver un panel d’élus et de techniciens qui interviennent au cœur même des enjeux définis dans le projet de recherche l’urbanisme, la ville, l’adaptation. Nous avons ciblé après concertation d’une équipe de cadres territoriaux qui connaissent bien le territoire un panel qualitatif de personnes possédant une expertise sur un territoire ou sur des opérations en lien avec l’adaptation au changement climatique. 2.1.1.4. Détails opératoires Organisation des entretiens et des rendus Les entretiens ont été menés individuellement. La répartition des personnes à rencontrer s’est faite de manière quasi aléatoire, privilégiant cependant, le cas échéant, une concentration géographique pour Marie-Christine COUIC qui venait depuis Grenoble dans l’Hérault. Les discussions ont été enregistrées et ont donné lieu à une prise de notes écrites. Une fiche synthétique résume et pointe les thématiques importantes pour chacun des entretiens. 16 fiches sont fournies dans ce présent rapport ; deux entretiens restent aujourd’hui encore à mener. (Cf 2.1.). Ces fiches n’ont pas vocation à intégrer le rapport final, cependant elles figurent dans le rapport intermédiaire afin de partager avec l’ADEME l’exhaustivité des entretiens. ADEME 20 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Un document analytique sera rédigé sur la base de ces entretiens. (cf. 3. Proposition de plan pour le rapport final) Questions de l’entretien (grille qualitative)/ Guide méthodologique Ces questions ont été adaptées en fonction des interlocuteurs, de la situation rencontrée lors des entretiens, des réponses obtenues,…Cette grille présente le guide que nous avons suivi lors des discussions engagées avec les différents acteurs rencontrés. 1. Le changement climatique, prise de conscience et posture personnelle • Y a-t-il des points de repères (d’enfance ou plus récents) qui vous permettent d’évaluer concrètement un changement climatique en cours : date des vendanges, hauteur d’eau d’un lac, ruissellements dans les rues,… (Permet de poser un référentiel climat lors des entretiens) ? • Quel est le souvenir de sa prise de conscience du/d’un changement climatique ? A titre personnel et à titre politique ? 2. L’adaptation passée et présente par les politiques publiques • Quel est le premier acte politique d’adaptation au changement climatique dont vous ayez le souvenir ? S’agit-il d’un acte posé par un tiers ou par vous-même ? • Quels sont les éléments déclencheurs de l’émergence de politiques d’adaptation au changement climatique ? • Quel est pour vous le rôle des Personnes Publiques Associées en matière d’urbanisme par rapport à ces changements (ex. PLU, SCOT…) ? • Comment les décideurs s’approprient-ils localement les principaux enjeux sectoriels (agriculture, eau, biodiversité, tourisme…) et les conséquences sociales, économiques et sanitaires associées ? Comment l’ensemble des impacts (à court, moyen et long terme) est-il envisagé ? 3. L’adaptation de votre politique au changement climatique • Le sentiment d’une urgence à l’adaptation se fait-il sentir? Quelle en est la forme la plus urgente ? • Quels sont les adaptations que vous réalisez, relativement à ces changements ? (préservation, anticipation, organisation, gestion des ressources, prévention des risques, qualité…) • Comment vous sentez-vous face à la tâche à réaliser ? (démuni, actif, coupable…) • Sentez-vous que certaines décisions sont parfois prises pour se donner bonne conscience, se rassurer, éviter de regarder frontalement le problème ? Ces deux questions ne sont pas des véritables questions : plus encore que les autres, elles ne sont jamais posées frontalement ; elles portent la discussion, imprègnent toutes les autres questions, et leurs réponses émergent de l’ensemble de l’entretien. 4. L’adaptation encore à venir et son incitation • Comment projetez-vous l'avenir proche et plus lointain ? De quels outils disposez-vous ? • Un processus d’adaptation de votre politique est-il déjà pensé pour le long terme ? Avec qui, sous quelle forme, avec quels objectifs ? Comment intégrer les crises soudaines dans le processus d’adaptation ? • Quelle adaptation pensez-vous qu’il soit important d’envisager pour le long terme ? • Cette adaptation nécessite-t-elle la construction d’un processus particulier, l’adaptation ou la mobilisation de nouveaux outils (ex. : gouvernance, péréquations) ? • Comment est perçu le processus d’adaptation nécessaire (lourdeur, coût, opportunité…) ? • Comment peut-on intégrer la gestion des incertitudes liées aux prévisions dans le cadre de la mise en œuvre de projets d’adaptation ? • Comment les institutions et les systèmes décisionnaires doivent-ils évoluer pour réagir plus efficacement aux changements climatiques et vous accompagner dans vos besoins ? • Comment provoquer cette évolution ? Comment la communication politique peut-elle agir ? • Comment réagissent les communes proches vis-à-vis de leurs actions face au changement climatique ? N’y a-t-il pas une certaine compétition qui émerge ? Peut-elle être un moteur d’action positif ? • Par quels moyens (y compris financiers), les acteurs territoriaux sont-ils sensibilisés et mobilisés ? Y a-t-il conflit autour de la problématique ? (Mesurer la manière dont sont perçues les propositions de contrats d’adaptation au changement climatique qui seront mis en œuvre dans le cadre du PCET du département de l’Hérault.) ADEME 21 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.1.5. Organisation conjointe du travail Nous avons collaboré de façon étroite, en veillant à réadapter ensemble les questionnements au fil des entretiens : en exposant mutuellement chaque fois la teneur et les enjeux des discussions menées avec les différents acteurs, nous précisions l’angle des thématiques à aborder, et harmonisions nos problématiques. A l’issue de la phase des entretiens, la rédaction des fiches synthétiques, sur un même modèle et suivant une approche commune, nous a permis de construire ensemble des catégories relatives aux modes d’action en matière de prise en compte des changements climatiques, au positionnement de chacun vis-à-vis des questions de climat, du discours mené, des attentes et manques ressentis. Ces pistes d’analyse constituent la proposition de plan présentée au point 3, de ce présent rapport. 2.1.2. Les entretiens Le nom des personnes interrogées et le contenu associé des entretiens sont présents dans le rapport intermédiaire. Dans le rapport final, apparaîtra l’analyse des propos et non les fiches nominatives. 2.1.2.1. AZ = Tableau des entretiens Anna Zisman / MCC = Marie-Christine Couic Date Structure 1 13/05/13 CAUE 2 14/05/13 3 23/05/13 4 29/05/13 5 30/05/13 6 30/05/13 GGL (Guiraudon, Guipponi et Topaze) Association des Maires de l’Hérault Conservatoire du Littoral Communauté d’Agglomération de Montpellier Mairie de Mèze 7 11/06/13 8 9 11/06/13 20/06/13 10 24/06/13 11 27/06/13 12 13 Demande de rencontre avec Mme B. Mas (directrice) Personne rencontrée Laurent Grangé Mr Pascal Louchet Mr C. Bilhac Mme L. Tondon Mr Armand Mr Armand Mr Morales Mr Morales Mr H. Fricou Mr Coulet Communauté d’Agglomération de Montpellier CONFINIDEV Mairie De Palavas les Flots Mairie de SaintChristol Mairie de Lattes Mr Leroy (dir. Adjt à l’urbanisme et à l’habitat) Mme Salles 11/07/13 Communauté d’Agglomération de BéziersMéditerranée 11/07/13 Mairie d’Agde Mr Couderc (maire de Béziers) & Président Communauté d’Agglomération Mr Frey ADEME Mr Luc Révolte Mr Jeanjean Mr Jacques Sauvaire Mr Meunier Mr Donadieu Mr Frey 22 / 248 Responsabilité Chargé d’étude qualité environnementale Responsable Développement Durable AZ Maire de Montbazin Présidente des Maires ruraux de l’Hérault Délégué des rivages AZ AZ MCC Elu, Vice-Président à l’urbanisme et à la politique foncière Directeur Général des Services Chef de projet du Plan Climat et chargée d’études à l’environnement Conducteur d’opérations Maire de Palavas AZ AZ 2ème adjoint au Maire AZ Maire de Lattes et Vice Pt de l’Agglo Directeur de l’environnement AZ 1er Adjoint à l’urbanisme, Conseiller Général, Président SEM gestion des ports de plaisance du Capd’Agde MCC AZ MCC MCC MCC Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Date Structure Demande de rencontre avec Personne rencontrée Responsabilité 14 11/07/13 Agence Lebunetel Mr Lebunetel Mr Lebunetel MCC 15 12/07/13 CCI Mr Deljarry (Président de la CCI) Mm Bousquet et Mr Fernique Architecte Urbaniste, Responsable d’agence Managers du service aux entreprises 16 9/09/13 Mairie de La Grande Motte AZ 17 10/10/13 Communauté d’Agglomération du Bassin de Tau Adjoint délégué à l’Urbanisme, aux nouvelles technologies et à l’emploi Président de la Communauté d’Agglomération du Bassin de Thau ADEME Mr Adoue Mr Bouldoire, Président et maire de Frontignan Mr Bouldoire 23 / 248 MCC AZ Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.2. CAUE [ 1 ] Monsieur Laurent GRANGÉ 23/05/2013 1H00 Chargé d’études, qualité environnementale Enquêteur : Anna ZISMAN Prise de conscience climatique Rôle et implication personnelle au sein de la structure En poste depuis 2008. (Poste créé depuis une quinzaine d’années.) Activité transversale au sein du CAUE : sa place et son expertise est pertinente à tous les niveaux de la structure. Intervient en milieu scolaire, auprès des élus et collectivités, auprès du grand public (à travers conférences, expositions, publications), et de particuliers (conseil). Sensibilisation. « Je pense que les gens rétifs sont moins bien informés. Nous, on a un rôle d’information. S’ils ne sont pas réceptifs c’est qu’il y a des freins. Nous on doit comprendre ces freins pour pouvoir trouver d’autres portes d’entrée. » Points forts de l’entretien Une augmentation de la précarité énergétique On constate une augmentation de la précarité énergétique, en particulier en ce qui concerne les transports. Certains dépensent plus pour se déplacer que pour leur alimentation ou leur logement. Le budget transport automobile n’est pas pris en compte dans les choix d’emplacement des futurs logements individuels. (Datant du temps où l’énergie était à faible coût) Or : 28 km de transport journalier pendant 20 ans = 117000 € de budget voiture C’est un sujet émergeant, « même au sein des équipes », ça n’est pas partagé par beaucoup. « Tout ça est à construire, il faut mettre en place une stratégie. » La question de la centralité urbanistique La question de la centralité urbanistique, point crucial de la réflexion à mener sur le transport. Très compliqué de faire changer les mentalités. Exemple de l’école : si on la prévoit en centre ville, on renvoie que ça crée des embouteillages et un risque d’accident supplémentaire. Mais pourquoi venir en voiture ? Se surajoute le problème de reproduction des habitudes d’une génération à l’autre. « Faire comprendre » • Il faut miser sur l’augmentation du prix du pétrole ! • Réfléchir à comment maintenir une activité en centre ville tout en en écartant la voiture. « Faire comprendre » que s’il y a moins de voitures, il y aura plus de fréquentation, plus d’échanges. Adaptation « Nous on mise beaucoup sur un retour à ce que faisaient nos ancêtres, qui n’avaient pas tout un tas de technologies, et qui savaient très bien supporter des étés très chauds sans la clim. » La climatisation : production de gaz à effet de serre, consommation énergétique, nuisances sonores. « Alors qu’on peut très bien faire autrement avec une bonne conception ! » Tout miser sur la conception bio-climatique (orientation, gestion des ouvertures, occultations) « On estime qu’on peut très bien vivre sans clim » Prescriptions et usages Pour les nouveaux bâtiments, les prescriptions sont suivies, mais pas dans le temps. Les usages s’érodent ou s’oublient, l’entretien n’est pas effectué. Exemple : dans une école construite selon les principes de la bio-climatisation, la directrice était chargée de la gestion des ouvrants la nuit. A son départ, pas de transmission. Ou alors la manette d’ouverture est cassée, elle n’est pas réparée, on ne peut plus ouvrir les fenêtres. « Solution simple : on fait “allo” et on fait installer une clim » ADEME 24 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Sensibilisation La solution à ce problème des usages est la sensibilisation dans le long terme. Dans les logements, le problème est le même : les premiers habitants sont informés et motivés, les suivants ne bénéficient pas de l’information nécessaire. Il faudrait que les bailleurs sociaux réalisent des livrets à destination des usagers, à remettre en même temps que les clés, et donc à chaque nouvelle installation dans les appartements. Faire prendre conscience aux gens qu’ils ont un rôle à jouer dans leur logement. « En fait, nous on est convaincu, mais il faut convaincre encore tout un tas de gens que c’est vraiment nécessaire. » « J’ai l’habitude de dire que c’est comme une table à quatre pieds : le maitre d’ouvrage et le commanditaire doit être impliqué, les entreprises qui réalisent les travaux, le gestionnaire et l’occupant. Si ces quatre acteurs sont sensibilisés et au courant de ce que font les trois autres, on a une table qui est à peu près stable. Tout le monde a un rôle à jouer. Nous on sensibilise les 4 acteurs. » Les étapes de la sensibilisation : lors des sessions de sensibilisation en milieu scolaire, l’introduction porte sur « les quatre grands constats » : nombre d’habitants sur Terre augmente, température augmente, baisse de la biodiversité et baisse des ressources. « Donc là, on plombe le moral de tout le monde. » Puis est abordée la question des enjeux : les grandes orientations qui prouvent que « tout le monde a un rôle à jouer. » « Et là on a un écho qui nous dit “ce n’est pas parce que moi je vais changer quelque chose que ça va tout révolutionner » ou « ce n’est pas à nous de changer, c’est aux politiques de changer les choses”. Ici apparaît la question cruciale de la participation des citoyens à leur cadre de vie, à propos de laquelle le CAUE réfléchit depuis des années. La sensibilisation doit s’appuyer sur l’argument économique, qui peut pousser les citoyens à avoir une action et des comportements vertueux. « Faire des économie d’énergie c’est bon pour la planète mais aussi pour le portefeuille. » Les leviers pour convaincre : des études, des personnes témoins, des expériences malheureuses, des opérations positives, le plus souvent un croisement entre ces différentes entrées. Une exposition a aussi été organisée, qui montre l’évolution des paysages sur 10 ans. « On ne peut pas nier, là… » Le sud est en retard • Le Sud, en retard sur les questions environnementales. CAUE a des difficultés à trouver des élus relais, « des élus qui ont compris selon nous les enjeux, et qui ont mis nos conseils en application, avec des projets sortis de terre. » Au sujet des questions environnementales, les élus préfèrent en effet se concerter entre élus plutôt qu’avoir un technicien comme interlocuteur. « Et là-dessus, on n’a pas beaucoup de références intéressantes à montrer. Parfois, on fait des visites en Allemagne ! » « On a tellement un poids, une culture qui est ancrée, qui est difficile à faire évoluer. C’est soit du laisser faire, soit “j’ai toujours fait comme ça, pourquoi je changerais ?” ou alors “Je vais rien changer parce que ça fonctionne très bien” Alors pour tous ceux là on ne s’avoue pas vaincus, mais on va peut-être attendre qu’il y ait un renouvellement !... Nous, on peut pas obliger les gens à nous écouter. » Le seul moyen possible : de mauvaises récoltes de raisins due à des perturbations. « Ça va peut-être faire bouger les choses ? » L’étalement urbain Réfléchir à comment densifier les zones périurbaines. Le coût de l’adaptation « Moi je suis de ceux qui pensent que ça coûte plus cher de ne pas le faire maintenant que de devoir le faire plus tard, après coup, quand il sera trop tard. (Nicolas Stern) Réfléchir à comment convaincre ceux qui trouvent trop chères les opérations qui visent à l’adaptation. « Par rapport à ce que je lis, moi je suis convaincu ; la question est de savoir pourquoi les autres ne le sont pas, et faire un recensement de ces arguments pour pouvoir les retransmettre sans paraître l’écolo de service qui se bat pour les petites fleurs et les abeilles. » « Donc c’est à la fois toucher le porte monnaie et la question de la santé. Ça me paraît deux portes d’entrée assez intéressantes qui sont palpables. » ADEME 25 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme La problématique de la maison individuelle Que cherchent vraiment les propriétaires de maison individuelle « au milieu de sa parcelle et loin du centre ville, alors que dans leur village, ils ne font aucune activité, ils n’y font rien, ils garent leur voiture et ils s’enferment chez eux, et que tout ce qu’ils font ça se fait en ville (travail, sorties), et eux sont dans leur village dortoir. Est-ce qu’ils sont vraiment plus heureux de prendre leur voiture dans les embouteillages, estce qu’ils ont vraiment besoin d’une maison individuelle au milieu de sa parcelle, inexploitable car justement la maison est au beau milieu, pour surtout ne pas être en contact avec son voisin ? » Exposer les alternatives à la maison individuelle : logement individuel, avec un accès individuel (étagés, en bandes,…), avec les avantages d’économies d’énergie car logements mitoyens et donc plus faciles à chauffer, l’avantage de moins voir ses voisins car on n’a pas quatre faces au ouvertes au bruit et au vis-àvis. Ce discours est assez difficile à tenir car les constructions des années 60-70 ne sont pas une publicité pour le logement groupé (mauvaise isolation thermique et acoustique) De la prise de conscience à l’action : un long chemin reste à parcourir « Elle date de bien avant que je sois né, environ 1970 ! Mais peu de choses ont vraiment changé… On a des ouvrages ici qui datent des années 80, ils disent la même chose qu’aujourd’hui. C’est juste qu’aujourd’hui, c’est plus médiatisé, et plus palpable, et peut-être encore plus dans l’Hérault : Monique Pétard dit que l’Hérault est un territoire sentinelle. Tout ça [les effets du changement climatique] on le subit plus ici qu’ailleurs en France. » Conclusion Ces deux citations suffisent à résumer l’état à la fois inquiet et désabusé de l’interlocuteur : « Malheureusement, il faudra peut-être arriver vraiment au fond de la piscine pour que la prise de conscience se fasse. C’est triste d’en arriver là. » « Moi j’essaie de rester positif, même si les constats sont plutôt accablants, ce n’est pas une raison pour ne rien faire. » Celle-ci montre son caractère un peu frondeur, ce qui lui permet de garder espoir et conviction : « Je trouve ça bien de mettre les gens face à leurs réalités. » Il n’est pas découragé, mais reste très critique et parfois même un peu méprisant vis-à-vis des usages actuels en ce qui concerne l’environnement. Il mène une réflexion approfondie centrée autour des moyens de mobiliser la population sur les enjeux climatiques, avec cette question centrale de comprendre pourquoi « les gens » ne sont pas sensibles à ce qui, lui, le fait réagir à propos du changement climatique. Il se positionne ainsi dans le rôle de celui qui sait, et qui surtout aurait le courage de ne pas porter d’œillères. Position ambiguë pour ce chargé de mission spécialisé dans la sensibilisation, qui a lui-même du mal à comprendre ceux à qui il s’adresse. ADEME 26 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.3. GGL (Guiraudon, Guipponi et Topaze) [ 2 ] Monsieur Pascal LOUCHER Responsable Environnement et Développement Durable 14/05/2013 Enquêteur : Anna ZISMAN 1H30 Prise de conscience climatique A un passé de militant. A fait ses études (Environnement) dans les années 80. « C’était l’époque SEVESO, avec manif’ et tout ça, et j’étais plus écolo pur et dur, oui, bien sûr… J’étais même dans des partis écologistes. » A travaillé au sein de bureaux d’études sur des grands projets (TGV, tramway) « Les lignes TGV c’est forcément contraignant pour l’environnement, mais in fine, quand la ligne est là, elle permet de supprimer des voitures. » Rôle et implication personnelle au sein de la structure • accompagner la prospection foncière (évaluer dureté environnementale) • accompagner le montage des opérations (dossiers réglementaires incontournables + volonté de la structure de chercher à avoir une valeur ajoutée dans les domaines du développement durable. Accompagner les élus, qui sont leurs « premiers commerciaux »« Le fait qu’il aient embauché quelqu’un dans le développement durable et l’environnement montre bien cette volonté » « On n’arrive pas comme des promoteurs avec une idée de projet toute faite de rentabilité économique stricto sensu qu’on applique au tampon sur l’ensemble des communes. » • suivi environnemental des chantiers : prescriptions au sein de leur tenue. (Livrets) Points forts de l’entretien Travail partenarial et virtuosité • Travailler en partenariat avec les élus : faire des quartiers acceptés et bien intégrés. • Tendre vers ce qui est vertueux en ce qui concerne leurs propres actions, et même exigence vis-à-vis des sous-traitants. Mais les petites entreprises d’artisans n’ont pas toujours le recul et personne n’est dévolu à la sensibilité environnementale. « Au début quand on leur a dit qu’on allait faire du suivi environnemental, on allait leur faire signer un schéma organisationnel de la gestion des déchets, qu’on allait suivre leur consommation de fuel pour faire un bilan carbone, ces gens là ils ont eu un peu peur. Donc ils ont eu tendance à gonfler un peu leurs prix. On les a accompagnés, et maintenant ce sont des entreprises qui communiquent là-dessus. » Confort d’été • Le confort d’été, c’est aussi les espaces publics. Il faut densifier, requalifier • Faire de la construction « un peu plus » verticale. Les élus de l’Hérault « n’y sont pas forcément sensibles ». « Dans les petits villages alentours quand on leur dit du R+2 du R+3, ils ont l’impression d’avoir une tour. Donc on est obligés d’aller sur le terrain avec eux, de faire des systèmes de ballons pour leur montrer les volumes que ça représente, on essaie de les convaincre. » • Requalification urbaine. (Densification de centre ville, requalification de sites industriels abandonnés et dépollués moyennant de très gros coûts.) Prévision des évolutions à venir (mutation voitures électriques, parkings évolutifs) Prendre en compte les évolutions climatiques • Etudes hydrauliques très poussées. « Nous ce qu’on veut, c’est pouvoir dormir tranquilles, et ne pas passer au journal de FR3 qui dit qu’on a un lotissement les pieds dans l’eau. » A propos des ADEME 27 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme réglementations : « Maintenant les services de l’Etat sont prêts. Il y a un progrès, parce qu’il y a un danger qui est fort. » • Prise en compte du DD, de l’adaptation au climat « sont des arguments de vente. » • Beaucoup d’évolution psychologique : « On est passé d’un stade ou l’environnement faisait un peu rigoler », puis, avec le durcissement des réglementations étatiques, cela a « déclenché finalement une prise en compte de l’environnement non plus uniquement comme étant forcément un frein à l’aménagement, mais en étant un élément d’accompagnement et de conception. » « On n’est plus que du béton ou du tuyau, on fait quelque chose de complètement différent. Autant, avant, c’était de la contrainte, maintenant, ça devient de la conception. » • Les problèmes d’inondation ont facilité la mise en place des réglementations liées à l’hydraulique. Maintenant, l’énergie et l’environnement d’une façon générale sont aussi de mieux en mieux intégrés. • Il est passé du statut d’ambulance pour répondre aux problèmes réglementaires, à celui d’élément moteur des opérations. La notion de développement durable est développé en amont. « Du coup, on n’est plus censeur. » • Il faut tout de même « garder la notion d’enjeu. » « On ne peut pas protéger la nature pour protéger la nature. A mettre trop de contraintes sur un projet d’ensemble, si ce projet ne se fait pas à cause de ça, finalement il va y avoir de petites habitations par ci par là, une roulotte avec des parpaings, pas de réseau d’assainissement, et après ça devient une maison et le résultat est largement pire, et échappe à toute réglementation. » • L’opposition entre urbanisation et milieu naturel n’existe plus. Il faut intégrer l’environnement au sein même des projets urbanistiques. « On est loin du faune/flore ! » Inscrire les projets dans une dynamique de développement local. • Le Sud : une conception de l’environnement et du climat différente de celle des pays nordiques. => Problème : les réglementations sont nationales pour des situations climatiques particulières. Conclusion Ce spécialiste des arcanes administratifs liés aux réglementations environnementales, très convaincu de son utilité au sein de sa propre structure, se montre fort optimiste. Il a foi dans le progrès des mentalités et des technologies, et affiche une grande confiance dans l’avenir (de GGL !...) Il y a une autosatisfaction latente dans son discours, qui vise à le conforter sur sa propre évolution quant à sa position vis-à-vis de l’écologie en général. De militant, il est passé à un réalisme ancré dans une projection positive dans l’avenir. L’adaptation au changement climatique repose sur l’anticipation, tant des risques que des évolutions techniques. L’adaptation, c’est aussi un fort argument de vente. ADEME 28 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.4. Mairie de Montbazin [ 3 ] Madame Laure TONDON Maire de Montbazin depuis 2008 Présidente des maires ruraux, co-pilotage trames verte et bleue 23/05/2013 1H00 Enquêteur : Anna ZISMAN Prise de conscience climatique • • • • • « C’est vrai que lorsqu’on voit le temps qu’il fait actuellement, on se dit qu’il y a des évolutions. » « Quand même on voit des choses qui évoluent, peut-être pas d’un seul coup, mais à l’échelle de 50 ans on voit vraiment l’évolution. » « Avant, on avait un lac où les enfants allaient se baigner, c’était il y a à peine 30 ans, et là, c’est la garrigue ! » Originaire de Sigean, dans un milieu paysan. « Et donc la météo c’est quelque chose de primordial : on vit de ça, on vit de l’eau, on vit de la Lune » Elle a perdu deux oncles, l’un viticulteur, l’autre éleveur : « Eux ont respiré tout ça, et à l’époque on ne se protégeait même pas avec le masque. Tous les deux sont morts d’un cancer précocement. On disait que c’était dangereux, mais on n’avait pas le recul pour dire “Ça va faire ça.”. Et à Val d’Aurelle [institut de soin montpelliérain spécialisé dans le traitement des cancers], on m’a dit “Il ne faut pas chercher plus loin.” » Points forts de l’entretien Pas de prise de conscience de la part « des gens. » « Psychologiquement, les gens n’en sont pas du tout au stade de l’adaptation. Les gens sentent qu’il y a quelque chose qui se passe, mais ils ne le touchent pas du bout des doigts. » • Lourd sentiment de méconnaissance du sujet « On a entendu dire qu’ici, dans une cinquantaine d’années, on aurait le climat du sud de l’Espagne. Ça c’est ce qui se dit, ce qui se lit, mais bon, je ne sais pas s’il y a des études scientifiques derrière. » C’est un frein à l’action locale. Décalage entre l’information qui circule, qu’on appréhende selon sa sensibilité au sujet, et les moyens de répondre concrètement aux effets mesurés localement. « Je pense qu’il y a des évolutions, quand on voit l’Antarctique qui fond à vue d’œil, on se dit qu’il y a peutêtre quelque chose qui est en train de se passer, de quelle manière, je pense que là, on ne sait pas. Comment nous on peut appréhender ça localement ? » Madame Tondon mène au sein de sa commune un Agenda 21, validé en 2009, est partie prenante d’actions directement liées à la prise en compte de l’environnement, et pourtant, elle se positionne comme quelqu’un qui ne possède pas le savoir, qui ne peut prouver ce qu’elle avance et défend. Elle souffre d’un déficit de crédibilité, même à ses propres yeux. (cf. aussi plus bas : un discours ambivalent) « Les nappes s’assèchent. Je ne suis pas scientifique mais je pense qu’on peut le prouver. » Manque d’informations Manque d’informations qui brouille les prises de conscience, et donc de position face au phénomène du changement climatique en cours « A un moment donné, on parlait de réchauffement de la planète, et maintenant de changement climatique… » ADEME 29 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Face à la communication changeante du monde scientifique concernant les questions de climat (même si finalement il s’agit bien de la même chose, entre réchauffement de la planète et changement climatique) il est difficile de se convaincre soi même, et donc plus ardu encore de s’adresser aux administrés rétifs à un changement d’habitudes. Il y a certes une petite dose de mauvaise foi dans ces propos, mais surtout la preuve du vide d’informations dont souffre cette élue, qui aurait besoin d’arguments solides, simples et concrets pour avancer dans sa propre prise de conscience et peser dans ses actions locales. « Ce serait bien qu’il y ait des conférences, un peu concrètes, et qu’on explique vraiment comment il y a ce changement climatique. » Il est ressenti un très fort besoin de relais, tant scientifiques que techniques. Quelque chose doit arriver de quelque part, “du haut” sûrement, pour qu’une action concrète se mette en place. Madame Tondon est en attente de directives. « La discussion qu’on a, on peut la tourner des heures, mais à un moment donné, c’est bien qu’on ait des techniques, des idées concrètes. » Le déni des agriculteurs Le déni des agriculteurs face au changement climatique : « L’autre jour j’étais avec des agriculteurs, et pour le moment, rien. Ils disent, “bon on verra, ça sera pas pour nous” Voilà ce que j’ai entendu. » Si les effets ne se mesurent pas exactement sur le lieu de leur exploitation, les agriculteurs – viticulteurs de la commune refusent d’entendre que la situation est, ou sera prochainement préoccupante. « Ils ne se sentaient pas concernés puisque c’était par rapport à l’arrivée de l’eau du Bas-Rhône. » L’augmentation des besoins en eau Le phénomène du changement des habitudes de consommation d’eau, doublé de l’augmentation de la population dans les villages héraultais. « Maintenant on a de plus en plus de besoins, et en plus il faut fournir toutes ces nouvelles populations qui arrivent dans notre Midi. Comment on donne toute cette eau, c’est la problématique. Tous ces villages autour, qui veulent évoluer, et presque doubler de population, d’où elle sort l’eau ? » Le manque d’eau, l’assèchement des lacs, lavoirs et nappes phréatiques ne sont pas uniquement dus à un éventuel changement climatique. « Il y a un peu peut-être un mélange qui se fait. Il n’y a pas que le changement climatique pour moi. » Peut-être même, après tout, que pour l’instant ce n’est pas ça le sujet, que les « réductions d’eau » ne sont que le reflet de la combinaison des changements d’habitudes et de l’augmentation des habitants. « C’est vrai qu’on vit plus confortablement, mais enfin, je ne pense pas qu’à l’époque, les gens étaient sales… Il n’y avait pas de recyclage des déchets, mais on en produisait moins ! » Un discours ambivalent Un peu comme ces agriculteurs dont elle se désole qu’ils ne soient pas plus réactifs aux événements climatiques, elle repousse elle aussi l’éventualité d’une incidence climatique à plus tard. « Après, oui, le changement climatique… Il peut arriver. Mais c’est pas pour maintenant !... C’est vrai qu’à long terme on le verra, mais enfin moi, je le verrai pas. Je fais partie de ceux qui pensent qu’on ne le verra pas. » ADEME 30 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Et, à nouveau, retour à une prise de conscience qui émerge, qui bouscule les discours de réassurance : « Bien qu’en dix ans de temps, l’Antarctique, ça interpelle quand même… » Puis finalement, lâcher prise sur le point de vue à tenir : « Enfin, on sait pas comment ça marche là-haut !...» Le non-savoir comme refuge, comme sursis devant l’information qui heurte, questionne et déstabilise. Actions locales Il y parfois le sentiment d’avancer et de reculer en même temps : pour se prémunir des inondations de la rivière du village, la Veine, il a fallu bétonner le lit dans le centre du village. Donc ici, on a bien un signe d’adaptation au changement climatique, mais qui a des effets pervers : les bords de la rivière, trop lisses, ne retiennent plus rien au passage de l’eau (les herbes retenaient avant une biodiversité animale et végétale). Ce qui chagrine la maire, mais réjouit ses administrés : « Ah, mais bien sûr, ça fait plus propre… » Elle s’attaque en effet à ce désir d’une certaine propreté, netteté de l’environnement urbanisé. « Les gens ont pris l’habitude que tout doit être tondu. Je leur dis “Mais si vous tondez, les fleurs elles peuvent pas éclore ! Conclusion, il n’y a pas d’insectes.” On me répond “Oui, mais ça fait sale”… » Dans ce petit village où elle connaît personnellement presque tout le monde, elle distille ses convictions tous les jours, à toutes les occasions. Sur ces sujets qu’elle maitrise bien, la biodiversité menacée, les économies d’eau, tout ce qui finalement touche directement à l’environnement sans aborder frontalement le phénomène du changement climatique, elle communique simplement et directement avec les montbazinois. Pas de sentiment d’illégitimité. Au contraire, c’est forte de sa sincère conviction « pour moi, c’est naturel », qu’elle explique au quotidien les habitudes à prendre ou à changer. La route est longue, et elle le sait : « C’est toute une éducation. » Avec les services techniques, elle se fait plus ferme que lors des conversations dans la rue avec ses voisins : « Au début, je voulais qu’ils arrachent l’herbe [des parterres publics, des trottoirs,…] sans désherbant ! Bon, et puis je me suis dit qu’ils pouvaient à la limite mettre des produits bio. “Mais Mme Tondon, c’est plus cher… Vous mettez du bio, un point c’est tout !... Et la prochaine étape ce sera à la main !” » Plus de travail, plus cher. La partie n’est pas simple à défendre. Mais la maire est sur ce point très sûre d’elle, convaincue, et donc forte dans ses décisions. « Il faut convaincre. Et ce n’est pas gagné, je peux vous le dire… » Pas de découragement ; juste la conscience d’une longue bataille, difficile et juste à mener. Les viticulteurs rétifs au changement d’habitudes Ils sont très réticents à faire évoluer leurs techniques, en particulier l’utilisation des insecticides, herbicides, et engrais chimiques. La peur du phylloxera est encore très présente dans l’Hérault, et accentue cette tendance. « Ils disent que s’ils ne traitent pas les maladies viendront. » « Pourtant, il y en a qui arrivent à faire du bio. » Cependant Madame Tondon tempère en expliquant que « peut-être », ceux-là ont leurs cultures presque entièrement protégées par les herbicides des cultivateurs voisins ! Madame Tondon, qui a subi deux décès dus aux insecticides dans sa famille, est démunie face à la force de l’immobilisme des pratiques agricoles. Elle dénonce et admire à la fois leur fatalisme : « Ils disent “de toutes façons, il faut bien mourir un jour” » Il y a là toute la force d’une culture qui désire continuer de s’affirmer à travers un discours un peu “fanfaron”, auquel la maire de Montbazin n’est elle-même pas totalement insensible. Un engagement profond… « Moi j’y crois et si tout le monde essaye de faire quelque chose… » ADEME 31 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme … qui n’aurait pas d’incidence électorale. « Au niveau électoral, ça ne porte pas du tout. Ni dans un sens ni dans l’autre. Pour moi, enfin, ici, pour moi c’est neutre. » La situation serait d’ailleurs bloquée : les convaincus restent motivés, les autres restent sourds aux actions de sensibilisation qu’elle met en place dans sa commune. « Dans les ateliers, les réunions sur l’eau, ce genre de choses, on retrouve toujours les mêmes. Ni plus, ni moins. » Quant à l’effet retour de bâton de certaines mesures difficiles à accepter, il n’a pas eu lieu, puisque : « Pour l’instant je n’ai pas pris de mesure coercitives, c’est pour ça. Pas pour l’instant. » Elle s’est cependant engagée sur le terrain de la limitation de la voiture en centre village, ce qui s’avère très compliqué à faire accepter. Ce sont justement les premières mesures coercitives qu’elle impose. « Je suis en train de créer des parkings un peu à l’extérieur. Et là, ça râle. » Elle s’attaque aux habitudes très profondément ancrées. Elle pénètre dans un domaine très sensible, celui du territoire, de la propriété, de l’espace public à (re)partager. La partie est difficile et risquée. « J’ai commencé par changer les sens uniques. Il y en a qui m’ont dit “Je suis né ici, je prendrai les rues comme il me semble !” Pareil pour le stationnement : quand j’ai dit que la place de l’ancien marché, médiévale, deviendrai piétonne : oh là là là !!! Ils sont pas venus pour la présentation du projet ! Alors là, par contre, ça peut me nuire. » C’est sur ce point que Madame Tondon semble la plus sûre d’elle, et donc aussi la plus combative. Elle part en campagne, impose des mesures, consciente du fait que cela peut lui coûter son prochain mandat. « Mais moi je n’en démordrai pas. » « Moi, en tant que maire, je ne travaille pas pour moi. Moi je ne suis pas du style à vouloir l’auréole sur la tête. » La lutte est vraiment forte, voire violente : « Devant les commerces, j’avais mis des parcs à vélos [pour inciter les gens à venir faire leurs courses en vélo plutôt qu’en voiture]. On me les a écrasé. Je vais les faire remettre. Mais c’est de l’argent public !... » Les comportements vis-à-vis de la voiture sont tellement ancrés qu’on en vient à des situations absurdes, où même l’argument financier ne porte pas. Dans ce village où presque tout le monde part travailler à l’extérieur, (70% à Montpellier, 30% à Balaruc/Sète), le covoiturage ne convainc pourtant pas, considéré comme contraignant. Madame Tondon s’est d’ailleurs entendu répondre, tandis qu’elle proposait un arrangement avec une voisine et collègue de travail [elle travaille dans le quartier de La Mosson à Montpellier] : « Je te préviens, si tu as un problème avec ta voiture, une fois, c’est bien, mais pas tous les jours » La maire mesure la longueur du chemin à parcourir : « alors il y a du travail avant de changer les comportements !... » Tout cela fait que son travail de maire a largement évolué. Lorsqu’elle est arrivée ajointe au social à la Mairie de Montbazin en 1995, elle était déjà sensibilisée aux questions liées à l’environnement, mais les projets et ambitions pour le village ne tournaient pas autour des mêmes thématiques qu’aujourd’hui. « Tout ça, [le changement climatique, la sensibilité du terrain environnemental] on ne l’avait pas perçu en 95. J’étais déjà, moi, personnellement, comme ça, mais on était partis sur des projets autres, comme faire un foot pour les jeunes, … » ADEME 32 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Conclusion Madame Tondon est convaincue qu’il faille s’attaquer au problème du changement climatique, qu’elle perçoit fortement et même intimement, si on se focalise sur la question plus large de l’écologie, de la pollution. A propos de l’eau, elle s’inquiète plus de la pénurie que des inondations ou montée du niveau de la mer. Elle est préoccupée par les changements de comportements, entrainant aujourd’hui une trop importante consommation d’eau. Elle canalise son énergie sur des thèmes dont elle sent qu’elle comprend et maitrise les enjeux. Moins polluer, moins consommer, mieux vivre les attraits du village rural. Le climat change, elle l’éprouve et le conçoit ; mais l’adaptation à long terme ne fait pas partie de ses motivations ni de son combat. Même si le déni des agriculteurs la déstabilise, elle n’est pas loin d’adopter le même comportement fataliste. Tant qu’on n’apportera pas de preuve qu’elle pourra considérer intangible, tant qu’elle ne recevra pas une information simple qu’elle pourra s’approprier, elle se réfugiera dans la non certitude, l’éloignement de l’échéance, la non prise en compte. ADEME 33 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.5. Conservatoire du Littoral [4] Monsieur ARMAND 29/05/2013 1H30 Délégué rivages Enquêteur : Marie-Christine COUIC Prise de conscience climatique « 2004, c’est mon souvenir professionnel le plus ancien » • Souvenir pro le plus ancien : 2004. Ca a été un déclencheur. Comment on se cale (retrouver : important) ; étude menée à dire d’expert et on n’avait pas grand chose à dire • Besoin de constituer des références • Le discours était un discours d’incertitude et de probabilité • On croit aux choses avec prudence et on se concentre sur les conséquences possibles. • Les choses n’étaient pas si rationnelles Points forts de l’entretien Laboratoire d’idées, d’expérimentation • On s’est rendu compte que l’on pouvait être un laboratoire d’idées et d’expérimentation • C’est plus facile pour nous de reculer (le trait de côte) car il est naturel que le trait de cote bouge, même avant 2000. Il y a eu une tempête, une brèche s’est créée qui menace d’inondation le Grau du Roi, l’Espiguette. • On a trois compartiments pas étanches : l’avant-plage, la plage et la dune. Tout ça change en fonction des saisons et des tempêtes. • On a reconstruit une dune, avec du recul, pour que la mer perde son énergie. 1,5 km de long, avec des « ganivelles », des pieux de châtaigner. On arrête le sable avec un obstacle et au moment du choc on arrive à consolider le sable. • La construction de cette dune est une bonne réussite. La dune n’est plus attaquée par la mer. • Les salins qui sont derrière nous ne veulent pas reculer et ils se protègent tous les ans par des tonnes de rochers mais ça ne marche pas. • Il faut trouver l’harmonie ( ?? que dit-il vraiment ?) • Des tempêtes il y en a tous les 10 ans (peut être pas tout changer pour 1 tempête ? est-ce cela qu’il dit ? ) • Le changement climatique : on s’attend à ce que la mer monte, mais les effets sur la méditerranée ne sont pas homogènes ; ça peut monter ou baisser. • Les simulations sont déconcertantes. • Nous ne sommes pas consultés sur les documents règlementaires (vérifier) • Le Conservatoire du Littoral est propriétaire foncier, mais c’est tout • On n’est pas isolés face au changement climatique : les évolutions des pratiques institutionnelles sont concomitantes • Nous on a une stratégie foncière à 2050 et une mise en place en 2005 qui identifie les terrains qui ont vocation à devenir notre propriété. • D’après les simulations que nous sommes capables de faire, peu de terrains iront vraiment à la mer ; mais il y aura des changements d’usages sur certains terrains. ADEME 34 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Critères d’acquisition des terrains Le conservatoire du Littoral à 40 ans d’âge Avec le Conseil d’Administration on décide des terrains menacés Les critères sont : d’ouverture au public, de préservation du paysage, de la bio-diversité, du fait qu’ils sont mal gérés… Rien ne concerne aujourd’hui le changement climatique mais on y réfléchit. Le Languedoc Roussillon est un exemple frappant. On va passer de 12000 à 18 000 ha d’intervention, mais le périmètre d’intervention est de 40 000 ha. Ou sont les 6 000 ha que l’on va acheter ? Un nouveau critère serait de laisser de la liberté à la mer (un peu à l’image des bassins de divagation des rivières) Problématique de relocalisation des enjeux • Les polders modifient l’usage des sols, c’est intéressant. On peut rouvrir des digues de temps en temps. Cela permet une augmentation de la biodiversité Le rapport au politique • C’est difficile de faire passer les enjeux de l’eau aux politiques qui sont plus sur du court terme • Le conservatoire du Littoral est un établissement public de l’Etat, garant du long terme. • Il y a des choses qui changent : des ateliers sur le changement climatique qui a été organisé par la Dreal (Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement / date ?) ; un atelier prospectif. Fort intéressant. Une réflexion riche avec une prise de conscience très forte des acteurs. • Il est difficile de faire prendre en compte un plan de précaution 1960 : la Création du Conservatoire du Littoral est un contrepouvoir face à la mission Racine pour trouver un équilibre entre ce qui était aménagé et ne l’était pas. Il y a une filiation curieuse d’avec cette mission. Les terrains acquis par le Conservatoire du Littoral sont gérés par les collectivités. Du coup on cherche à acheter avec l’accord des communes. Gouvernance du Conseil de Rivage • Elus des Départements et des Régions • Donne son avis • Vision plus distante que les élus locaux • Les 10 présidents sont administrateurs de droit • + représentants de l’agence Nationale ( ?) • + services de l’Etat • Quelques personnes qualifiées • S’il y a une opposition elle vient de propriétaires, promoteurs et de quelques élus. Mais la résistance est faible. • En plus on ne convoite pas les terrains constructibles Relocalisation des enjeux • C’est un point majeur • Ca concerne ce qui est trop près de la côte et dont la situation est aggravée par le changement climatique. • Le coût de la défense contre la mer peut devenir prohibitif. Il vaut peut être mieux reculer. • Qu’est-ce que l’on recule ? • Qu’est-ce que l’on protège ? ADEME 35 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • Qu’est-ce que l’on permet ou modifie temporairement (ex. submersion temporaire de la ville de quelques centimètres une heure ou deux par jour • Question complexe : ou reculer / comment provoquer/organiser/financer le recul ? • On pourra défendre la Grand Motte mais à quel prix ? Qui paie ? Les français, les propriétaires, les assurances, la solidarité nationale ? • Si l’on recule ? ou relocalise-t-on l’enjeu ? besoin de créer une réserve foncière pour mettre l’enjeu • Pour créer des réserves foncières il faut des partenaires de relocalisation • Besoin de structuration dans le calme • Pour le moment on en est aux balbutiements • Les études de simulation sont déconcertantes. MISEEVA (Service à l’environnement en littoral et en mer). Interdisciplinaire. Simulation de l’élévation de la mer, de tempête et d’impact des tempêtes • Ils ont montré l’exemple de Palavas à échéance 2050/2100 sur la base des données du GIEC (Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat / MC : c’est pas impressionnant ou ça l’est ?) • On pourrait prendre des dispositions un peu simples et continuer à habiter Palavas. • Il ne faut pas envoyer de messages de panique • Besoin de réfléchir et de se préparer • Ne pas se mettre dans l’urgence panique. Il y a un risque particulier pour le Roussillon. Le risque de Tsunami. Les répercussions seraient épouvantables. La traversée se fait en 45’ depuis le Maroc (ex. suit à l’écroulement d’une falaise) • Peut être qu’un tsunami pourrait se déclencher avant les effets du changement climatique • Au Conservatoire du Littoral il n’y a pas de faux discours. On ne craint rien. • Fin 2012 il y a eu un autre atelier à notre initiative. Je vous en donne les actes. Autres actions • Sur la RD 59 entre Carnon et la Grande Motte • Recul de route rapport à la mer. L’infrastructure s’est faite sur le terrain du Conservatoire du Littoral. Et finalement ce n’est pas si cher que cela. • Raisons du déplacement : écologique/paysager/ changement climatique/piétinement des dunes • Il a fallu convaincre les opposants • L’autre exemple : l’îlot de Sète à Marseille. RD 912. L’îlot était attaqué par la mer, sur le Lido. On a reculé l’îlot pour le coller à la voie ferrée. Maintenant le Conservatoire du Littoral veut récupérer le système dunaire. Mémoire / Perspective • On a la mémoire des inondations fluviales sévères mais mal connues (un truc intéressant sur la question de la mise en perspective) • Aller à Sommières / Vidourle Perspective de transformation/de processus • Il faut se mettre dans une perspective de transformation, de processus. Quitter l’idée qu’il faut conserver les acquis. Ex. de la Grande Motte qui pourrait se transformer en île … • J’espère presque une crise qui ferait bouger les choses ADEME 36 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • Nous on est une petite structure (120 agents) et avec un budget très peu élevé. On n’est pas Zorro, on ne fera pas seul. Mais on a des atouts importants pour expérimenter. • Côté gouvernance on montre que l’on travaille de façon étroite entre Etat et collectivités territoriales. Ce serait la bonne échelle de travailler les lieux à enjeux au niveau des Scot. • Il y a des expériences en Angleterre. Ils reculent des gens. Compétition entre communes • Oui, il peut y avoir un intérêt pour les élus à ce qu’il y ait de la compétition entre eux. Frontignan/Marseillan/Palavas/La Grande Motte • Il faut creuser la question des assurances privées et publiques. Ils paieront une fois mais peut être pas deux Conclusion • • • • • ADEME Pas de panique Etre dans un processus de transformation permanent et ne pas vouloir maintenir les acquis à tout prix Identifier les conséquences possibles du changement climatique et voir comment agir Les zone à enjeux : les maintenir avec adaptation, changement d’usage, les délocaliser ; ou ? Ne seront pas moteurs d’un niveau de collaboration élevé pour le travail inter-acteurs sur les enjeux et leur relocalisation mais trouvent que la réflexion doit être menée probablement au niveau des SCoT 37 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.6. Communauté d’agglomération de Montpellier [ 5 ] Monsieur MORALES 30/05/2013 1H30 Vice président à l’urbanisme et à la politique foncière Enquêteur : Marie-Christine COUIC Rôle et implication personnelle au sein de la structure • Architecte • Enseignant à l’Ecole d’Architecture de Montpellier Prise de conscience climatique Une sensibilité militante « je parle d’écologie depuis 20 ans ». • Il y a eu le nucléaire « j’étais militant anti-nucléaire • Au début il parlait plus de pollution. Basculement fin des années 90 • Fin des années 90 il y a eu un basculement avec les plans municipaux pour l’environnement. « A cette époque on s’est ouverts » • Le débat L. Ferry et Allègre. Il y a eu des débats, des incertitudes et les scientifiques qui doutaient • Mais en 2000 il s’est fait son opinion via le GIEC • Une prise de conscience cumulée avec des annonces, des lectures et colloques Points forts de l’entretien Son rôle • Alerter sans catastrophisme • Passer à l’action. Par ex. sur les mobilités on peut agir (cela veut-il dire que sur le climat c’est plus difficile ?) • Etre exemplaire • Ensuite on peut structurer et impliquer les partenaires Urgence « Il y une urgence à intervenir, mais je ne me sens pas dans l’urgence ». « En fait il y a toujours beaucoup de débat : pas sur l’existence du phénomène mais son acuité. Par contre, il y a urgence à se structurer politiquement » Le SCoT, un outil pour l’action « Le SCoT permet de créer une armature pour les espaces verts, de préserver ou permettre à nouveau une bio-diversité, de limiter le territoire constructible, de limiter l’automobile. Le gaspillage foncier est une préoccupation importante ». La labellisation, un autre outil • ADEME Actions dans de nombreux domaines pour l’écologie. 38 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • Envie d’aller vers la labellisation « Cit’ergie 19 » L’eau • Participation au PLU de Montpellier • L’identification du risque pluvial s’est faite autour des années 2000 avec la question de « comment maitriser » (endiguement, génie urbain, rétention d’eau à la parcelle, outils d’aménagement, réduction de l’imperméabilisation des sols • « Une image frappante : l’érosion marine de Villeneuve les Maguelone ; la plage a diminué. On sent qu’il y a une menace » • « Une autre image frappante : les pieds d’immeubles à Palavas les flots ; il sont dans le sable. Donc on a des alertes : des pluies importantes, des reflux vers les terres Des passerelles se mettent en place « la table se remplit » Contacts entre élus et techniciens Echanges / colloques régionaux « La table se remplit » (tables rondes, colloques) Le cahier des recommandations Notre travail a des limites : le manque de temps des agents des collectivités. Ici, beaucoup d’actions urbaines, du coup, beaucoup de contraintes, trop d’initiatives (Conseil Général plan climat ? trouver précision) L’échelle pertinente d’intervention ? « quelle est l’échelle pertinente ? » • agglomération : bonne échelle d’action • aire urbaine : bonne échelle de réflexion Mais il manque le Port de Sète, la commune de Palavas, l’aéroport de Montpellier (repréciser) L’action foncière Tout réécouter : Vision de réalisation logement + infrastructure Vision de mise en place des agri-parc Domaine de Vivier Petite coopérative Safer, Chambre agriculture, EPF, Conservatoire du Littoral La métropolisation, un ideal pour intervenir 19 Cit'ergie® est un label destiné aux collectivités (communes et intercommunalités) qui souhaitent contribuer activement à améliorer leur politique énergie durable en cohérence avec des objectifs climatiques. C'est un label de "bonne conduite" qui récompense pour 4 ans le processus de management de la qualité de la politique énergétique et/ou climatique de la collectivité. Le processus de labellisation Cit'ergie® constitue un atout pour les collectivités qui s'engagent dans un plan climat Energie territorial (PCET), ont signé la Convention des Maires pour la lutte contre le changement climatique, construisent le volet énergie de leur Agenda 21 ou s'engagent dans une nouvelle démarche structurante de leur politique énergétique. ADEME 39 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • Sète / Montpellier + les environs de Lunel (C. Agglo de Mauguio, Carnot). A minima Palavas Les freins • Problème d’adhésion volontaire des collectivités (efforts de financement de la centralité que la périphérie ne souhaite pas financer • Perte d’un niveau de gouvernance • Crainte autour du logement social (difficulté du ré-investissement urbain) • « Le partage est le meilleur moteur, pas la compétition » Incertitudes • Dans le temps, est-ce que l’on va vers une aggravation ou pas ? • Quelles sont les solutions réelles • Beaucoup de choses viennent des bonnes pratiques • L’effort est-il à la hauteur de l’enjeu ? « Toujours relier global et local » Conclusion • ADEME Ne porte pas directement un discours sur l’adaptation au changement climatique mais une vision plus systémique de l’écologie. Car pas facile de porter le discours sur le réchauffement climatique 40 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.7. Mairie de Mèze [ 6 ] Monsieur COULET Directeur Général des Services depuis 2008 30/05/2013 1H00 Enquêteur : Anna ZISMAN Prise de conscience climatique « Pour moi, c’est une vieille histoire ! » Ancien militant de Génération Ecologie. Très concerné par le rééquilibrage des modes de transports depuis le début des années 90. « Et depuis ces années là, rien ne bouge ; non, la situation a empiré. » Rôle et implication personnelle au sein de la structure Informer et sensibiliser le maire. Exemple de l’éclairage public. Il a expliqué au maire que réduire l’éclairage de 15 mn chaque jour représente une économie de 5000 euros annuelle. Monsieur Coulet est autant motivé pour faire réaliser des économies à la commune que pour réduire la consommation d’énergie. « Il y a un paquet de lotissements où on peut lire le journal la nuit… » Sujet sensible, qui a trait à la sécurité : le rôle que Monsieur Coulet s’est, entre autres, réservé est celui de s’attaquer aux idées reçues au sein même de l’équipe municipale. « Les élus sont frileux là-dessus. » Pédagogie au sein da propre équipe. « J’ai missionné le Directeur des services techniques pour lui dire qu’il n’est pas quelqu’un qui doit faire des travaux coûte que coûte, mais avec des objectifs de réalisation et des objectifs de gestion. C’est trop facile de prendre en compte les objectifs techniques sans se préoccuper du reste : combien ça va coûter ensuite, combien ça va consommer, quel type d’énergie… » • faire changer les comportements « Il faut se mettre dans la tête que ça prend du temps. J’ai bon espoir de partir en ayant fait passer un morceau, et que quelqu’un d’autre prenne la suite pour continuer dans la même ligne. » Points forts de l’entretien L’adaptation au changement climatique, « Pour nous, ça porte d’abord sur l’énergie. Ça relie deux problématiques : l’économie et l’énergie. » Il ne s’agit donc pas de s’adapter, mais de réduire les coûts et par là même l’incidence de la consommation d’énergie sur l’environnement. La notion d’adaptation est prise ici dans le sens de s’adapter à la situation actuelle, qui voit le prix de l’énergie augmenter, les ressources diminuer, et les questions environnementales devenir de plus en plus prégnantes, plus d’un point de vue écologique que vis-à-vis des risques liés au changement climatique. ADEME 41 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Lenteur des changements d’habitudes des services techniques Monsieur Coulet est en lutte permanente contre l’inertie des habitudes au sein des services techniques. Il constate que pour chaque opération, les services utilisent les mêmes méthodes que précédemment. Il n’y a pas d’intégration des nouveautés, des idées novatrices. « Ils refont toujours ce qu’ils savent faire, et l’entrepreneur sollicité pour les travaux va faire pareil. » Sans tenir compte des évolutions des contextes, des matériaux, des priorités. « Je suis obligé de me battre pour mettre certains types de chauffage. Je ne suis pas technicien, mais il y a des choses qui sont évidentes… Placer le type de chauffage pour chauffer le bâtiment en fonction de son usage : c’est une bataille de tous les jours ! » Exemple de la Salle des mariages : il avait demandé qu’on installe un chauffage réversible puissant et temporisé, avec un thermostat, et c’est finalement des convecteurs qui ont été installés. L’argument des services techniques était le prix élevé du matériel préconisé. « Mais c’est trop cher par rapport à quoi ? Maintenant, tout est refaire. Les femmes de ménage viennent, elles mettent le chauffage, ne l’arrêtent pas avant de partir. L’hiver, il arrive souvent qu’on n’ait pas de mariage pendant 15 jours, ça fonctionne pendant 15 jours. C’est une catastrophe. » Pour pallier à cette situation de gâchis énergétique, Monsieur Coulet a fait installer une télégestion à partir du secrétariat de la mairie. « J’ai dit aux élus, de toutes façons, c’est l’avenir, on le fera à terme sur tous les bâtiments communaux. » • Les élus et services techniques n’envisagent pas le retour sur investissement (financier, communication positive). Ils sont beaucoup plus sensibles au coût de l’investissement, beaucoup plus palpable, qu’à celui du fonctionnement, peu visible en comparaison. L’économie réalisée semble dérisoire. Toutes ces actions peu quantifiables ne sont pas reliées entre elles dans le discours politique et réglementaire, le travail des uns et des autres reste dans l’isolement et est mal communiqué. « Quand on mène des petites actions on n’a pas l’impression que ça participe d’une grande. Alors les élus ne se mobilisent pas. C’est ça la question. Toute la question du réchauffement climatique est là. » Tout ce qui est lié à la gestion passe toujours derrière les travaux. « Surtout dans les années électorales… » Il s’agit toujours de faire des choses qui se voient, faciles à communiquer : « Mais moi je veux faire des choses pour les Mézois », lui explique le maire lorsqu’il essaie de le convaincre de faire des travaux d’économie d’énergie sur un bâtiment public. « Les travaux d’économie d’énergie, ça ne s’inaugure pas… » S’affranchir des préconisations des fabricants de matériels. « Je dis toujours que la technique est une chose trop importante pour être confiée aux seuls techniciens. » Exemple de l’éclairage public : Monsieur Coulet milite pour réduire l’éclairage, en temps et en quantité. Il a commencé à imposer qu’on retire un lampadaire sur deux dans certains quartiers. Pour cela, il a fallu passer outre les recommandations des prestataires, qui affirmaient (« Ils disaient : “on a mesuré, c’est scientifique !” ») qu’il fallait une implantation beaucoup plus importante de points lumineux. « J’ai prouvé au maire qu’on s’attirait les félicitations de la population en enlevant des points lumineux. » L’incitation économique Le niveau de conscience est minoritaire vis-à-vis du changement climatique. « Et il va le rester, à moins d’événements considérables qui secoue tout le monde… Donc l’aspect économique, c’est très important. » Le coût de l’énergie devrait entrainer une baisse de consommation et donc une baisse des effets néfastes sur l’environnement. Adaptation à la situation présente, encore. ADEME 42 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Il constate que petit à petit, « les communes s’y mettent », poussées par « une conscience financière. » Les actions liées à l’eau - Suppression presque totale des pelouses sur ronds-points (ronds points secs) et bords de voieries. « On a gardé un tout petit peu de pelouse sur les côtés, parce que c’est l’entrée de ville, quand même, mais bon. » - Mise en place d’une prairie fleurie en centre ville, pour remplacer l’ancienne pelouse, qui d’ailleurs n’était plus qu’un lieu d’aisance pour les chiens. « Ça a été bien accepté par les gens tout ça. C’est populaire, ça. » - Utilisation d’eau brute, (puits) pour nettoyage de la ville, espaces verts. Projet de mise en place d’un double réseau. « Les clubs de voile, ils lavent les voies à grande eau avec de l’eau potable ! Vous savez, il ne faut pas croire qu’ils sont plus écolos que les autres, ceux là… Ils s’en foutent royalement ! » Un discours qui commence à porter « Sans être écolo, il y a une porosité, une sensibilité qui se diffuse. » Pas de discours moralisateur Monsieur Coulet n’emploie jamais le discours catastrophiste. Il considère que le discours moral ne peut concerner ou toucher qu’une minorité de la population. Il préfère une approche économique globalisante : « Il n’y a pas d’un côté l’écologie, de l’autre l’économie. C’est la même chose. » Conclusion « C’est un changement de culture ; c’est long… » Même s’il ne peut se retenir d’éprouver un sentiment d’isolement dans cet environnement très peu sensible aux questions écologiques, Monsieur Coulet est loin d’être découragé. Il se présente comme une sorte de frondeur. Un précurseur. Celui qui aurait compris avant les autres, mais sans aucun mépris pour ceux qui n’auraient justement pas cette conscience, le nouveau contexte dans lequel nous devrons désormais vivre et évoluer. « Ça va dans le bon sens. Cahin, caha, avec plein de contraintes, culturelles, économiques, mais avec une convergence entre l’économie et l’écologie, et ça, c’est fondamental. » Monsieur Coulet privilégie la sensibilisation, agit sur des choses du quotidien. Il mène un travail de fond, qui apparaîtrait, dans cette logique, comme la première étape avant la phase d’adaptation au changement climatique. ADEME 43 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.8. Communauté d’agglomération de Montpellier [ 7 ] Madame SALLES 12/06/2013 1H30 Chef de projet Plan Climat et environnement Enquêteur : Marie-Christine COUIC chargée d’études Prise de conscience climatique • • Vient du Cantal. 32 ans 3 points lui indiquent des changements climatiques o des hivers moins neigeux o des saisons moins marquées o le vent / aujourd’hui il y a des problèmes de vent • A travaillé 6 ans en collectivités Rôle et implication personnelle au sein de la structure • Interpeller au maximum • Mettre en place des outils • Etre force de proposition au sein de la collectivité et des élus (aide au discours) • Prévoir et amener de la connaissance • Chercher les éléments, les modélisations pour les amener vers le SCOT, le PLU • Etre une partie de la chaîne des connaissances qui évoluent • Ce territoire est identifié comme vulnérable/fragile (eau, biodiversité, consommation, submersion, inondation) Points forts de l’entretien Les données de base : • Etudes et diagnostics qui passent (l’Ademe fournit un annuaire des études sur l’adaptation) • Au courant d’éléments par le réseau local • Opère sa propre veille • L’agglomération a la compétence assainissement depuis 10 ans et en eau potable depuis 2010. Ils font un schéma de l’eau. • Territoire en fin de bassin de massif karstique vulnérabilité / possibilité de manque d’eau L’urgence à atténuer et à s’adapter ; mais il y a des limite • « Il y a une urgence à atténuer et à s’adapter, surtout à atténuer car on ne pourra pas s’adapter à tout : • On peut s’adapter : • ADEME o A la chaleur o Si submersion on peut apprendre à vivre avec (ex. en se retirant un peu si montée des eaux) / la submersion nous fera évoluer o Il y aura et il y a déjà des migrants climatiques liés à la montée des eaux On ne peut pas s’adapter : 44 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme o Au manque d’eau douce • Certains territoires sont voués à disparaître (ex. les Pays Bas, le Bassin versant de la Loire) • Il y aura des migrants climatiques lié à la montée des eaux. • Certains territoires sont voués à disparaître (ex. Pays Bas, Bassin versant de la Loire) • A propos du mode de travail avec les élus • Nous n’avons pas de rendez-vous, mais avec mon élu c’est un travail régulier. Axes d’atténuation • Inondations : On peut en atténuer les conséquences. On connaît le Lez maintenant et les autres fleuves et ruisseau / y compris les non permanents. On travaille en amont, on fait les mises en alerte de la ville « zone urbaine » éventuellement on arrête le tramway • Amélioration du réseau de surveillance et d’évacuation • Submersion marine • Seuls on n’a pas de poids sur l’atténuation ; on a seulement Villeneuve des Maguelone Outils : le ScoT • Actuellement en révision (le ScoT initial date de 2006). On poursuit les actions • Réflexion sur la limitation de la perméabilisation des sols • Il impose aux PLU un pourcentage de pleine terre par opération • Il faut faire des efforts supplémentaires • Ilots de chaleur • Végétalisation • On a décidé d’inverser le regard sur le ScoT : ce sont les espaces verts et agricoles qui deviennent majeurs / on superpose la carte urbaine et ce sont les premiers espaces qui deviennent structurants • On est un peu démunis sur la biodiversité De grands changements se dessinent • Une frange de la bio-diversité terrestre disparaîtra car c’est trop rapide (tant animal que végétal) • Eau : une adaptation à l’eau et une modification des espaces ; il y aura aussi un changement des températures Outils : Plan climat agglomération • En projet à la date de l’entretien • Zone de vulnérabilité : carte de submersion marine à 2100 (+ 2 à 3 mètres de montée des eaux) • Les zones habitées sont peu touchées • Les étangs font tampon • Parti pris identique à celui du Conseil Général : analyse du contenu des différents documents d’urbanisme • S’appuie sur l’armature du ScoT armature naturelle, densification autour des réseaux de TC, mobilité PDU 2011, mais on va plus loin • ADEME 45 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Actions sur les mobilités : • usage partagé de la voiture (communication / investissement infrastructure) • Electromobilité (ex. vélo électrique à promouvoir à la place du 2 véhicule) e Bâtiments et aménagements • Ilot de chaleur • Confort été du bâti • Incitations envers les promoteurs et aménageurs (pas aux particuliers) rapport au confort d’été (adaptation RT 2012) • Actions de rénovation thermiques des logements des particuliers. Recherche d’un effet de masse sur les copropriétés d’avant 1975 • Etude de faisabilité pour faire un outil juridique et financier de la rénovation (« on ne peut pas faire comme la METRO, la semaine dédiée) • Actions rapport au système constructif local • Ménages et capacité contributive • Filière BTP : montée en compétences (formations aux technique) • Lancement des études de faisabilité lancées durant l’été 2013 • La SERM cherche une copropriété pour tester l’outil juridico-technique Recherche • Trois agglomérations (Perpignan, Nîmes, Montpellier ont été retenues dans une étude lancée par l’Ademe sur les îlots de chaleur urbaine Nature du processus • « On est sur processus en marchant qui va jusqu’à 2100 • Tout d’abord un projet Plan d’actions identifiées à 2020. « On a une évolution hypothétique et on a enclenché le processus mais il faut se donner de la marge » • Aujourd’hui l’adaptation ne compte pas (est-ce qu’elle le déplore ?) • L’atténuation coûte mais on évite une précarisation locale des ménages • « Il faut partager la connaissance et vivre avec le risque : le coût c’est de la recherche, pas de l’investissement » • A un peu peur car elle a vu disparaître des agendas 21 qui pouvaient permettre un changement de cap intéressant Les limites à l’adaptation Les limites du plan Climat • Pour elle, le plan climat n’est pas assez règlementaire. C’est un outil, une première marche (pas assez contraignant, faible opposabilité) • Du coup, il faut amener du règlementaire vers le PLU et les SCOT Les limites de la loi Grenelle • Tout ce qui a été identifié par la loi Grenelle comme possible devrait être règlementé. A minima : o ADEME % énergies renouvelables 46 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme o consommation d’eau o conditions de subventions de la rénovation urbaine La norme Pourquoi les normes n’évoluent-elles pas (plus exigentes du fait de la baisse du coût des modes constructifs ?) Pourquoi certains logements sont-ils construits sur une norme et d’autres sur une autre ? L’organisation des acteurs Des choses bien réparties entre Conseil Régional, Conseil Général et agglo Sur la compétition Pense qu’il y une dé-compétition entre les communes « allez-y, nous on n’y va pas » Limites de l’action Le risque en tant que tel n’est pas cartographiable Conclusion ADEME 47 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.9. COFINIDEV (promoteur-constructeurs) [ 8 ] Monsieur Luc REVOLTE Conducteur d’opérations 11/06/2013 Enquêteur : Anna ZISMAN 1H30 Prise de conscience climatique « J’ai un passé !... Avec des idéologies qui allaient vers l’écologie. J’étais sympathisant mais je n’ai jamais milité. » Rôle et implication personnelle au sein de la structure Points forts de l’entretien • L’évolution des projets L’un de leurs derniers projets de logements collectifs, primé par l’ADEME, prouve une évolution dans la ligne de l’entreprise. C’est un choix fort, qui semble avoir imposé des prises de décision délicates au sein de l’équipe : « Nous ne sommes que des artisans, pas des industriels avec des moyens. Il a fallu évoluer avec nos potentiels. » Points forts de l’entretien Un bâtiment novateur Ce projet est « assez avancé par rapport à la norme. Il oblige à des modifications comportementales. » La notion d’obligation n’est pas neutre. Pour Monsieur Révolte, il s’agirait de pousser les habitants à faire un pas vers une nouvelle façon d’occuper le logement, de le chauffer, et cela sans forcément rencontrer l’adhésion immédiate. Une évolution vers une plus value environnementale Monsieur Révolte se sent pris dans un étau entre la norme imposée par les réglementations, les désirs des habitants, et ses propres aspirations à une nouvelle façon de construire pour mieux gérer l’énergie. « Quand vous vendez un produit, il faut qu’il corresponde un peu à ce que les gens ont envie d’avoir. Il faut quand même que les gens puissent aller sur une terrasse ! Si les gens sont venus dans le Sud, c’est pas pour rester enfermés à l’intérieur. Et tout ça, il faut le donner tout en respectant une norme qui elle a tendance à enfermer les gens dans un volume. Il y a donc des contradictions qu’il faut gérer, en respectant la volonté du législateur. » Le bâtiment novateur qu’il évoque est destiné majoritairement aux investisseurs. Or, les économies qu’il permet de réaliser grâce à ses performances énergétiques, qui rendent le produit plus cher à l’achat, profitent aux occupants locataires. C’est là que la plus value environnementale intervient : « Il faut que le propriétaire comprenne qu’il a un bâtiment qui est un peu en avance sur son temps, et qu’il aura donc beaucoup plus de facilité à revendre. » Il y a une certaine pédagogie à diffuser. Le phénomène n’en est qu’au tout début. « Les gens sont plus ou moins conscients de ça. » ADEME 48 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Une évolution trop violente ? Monsieur Révolte a du mal à assumer ce choix de bâtiment novateur. « Ça demande un effort relativement violent quand même. » Il évoque les difficultés de la société à « accepter ça ». Mais accepter quoi ? « Les gens se sont habitués à la clim’. Et aujourd’hui, on va dire aux gens, c’est terminé, vous n’avez plus le droit à ça ! Quand on est sensibilisé à l’écologie, ça peut ne pas nous choquer, mais pour les autres, c’est un scandale. Et c’est vrai que c’est imposé de façon assez dure. Je trouve que cette transition elle a été violente. » La dichotomie évoquée entre une (relative) innovation du bâtiment (chauffage au bois, absence de climatisation remplacée par circulation d’air,… : rien de révolutionnaire aujourd’hui, juste quelque chose en pointe) et les réticences des habitants montre la crainte des constructeurs à se lancer dans ce type d’opérations, où les personnes à convaincre sont plus les investisseurs que ceux qui s’installent dans les logements. Les habitants ne semblent pas encore, dans le discours de Monsieur Révolte, prêts à adhérer aux nouvelles normes d’économies d’énergie. « Il y a des gens qui ne sont pas prêt à modifier leur façon d’être, leurs habitudes de confort, leur façon de bouger. Je ne juge pas. Il y a beaucoup plus de gens qui n’ont pas envie de faire l’effort que ceux qui ont envie de le faire. » Il montre une grande difficulté à défendre des choix qu’il a lui-même porté. Il affiche une attitude quelque peu défaitiste, de celui qui n’y croit pas. « Il y a des lobbies qui sont pour un certain immobilisme, et d’autres qui ont décidé d’avancer. Mais je sens que ça tire plutôt vers l’arrière pour des raisons économiques. » Un grand désarroi Monsieur Révolte n’est pas prêt à défendre une évolution nette dans les choix de construction et d’investissement. Il est accablé par l’incertitude. Il remet en cause la réelle pertinence même de ce bâtiment novateur. « Malgré tout, les gens savent qu’il y a quelque chose qui ne va pas, mais sont-ils prêts à changer alors qu’aujourd’hui cela ne les touche pas directement ? C’est pas évident. Alors ce qu’on a fait, ce bâtiment, estce que c’est la bonne chose ?... Ça correspond à une avancée, mais est-ce la bonne ? C’est une goutte au milieu d’un océan… C’est que dalle. Bon, on ne recule pas ; mais est-ce qu’on a vraiment avancé ? Parce que comme souvent en écologie, chaque avancée génère d’autres choses. C’est très difficile en tant qu’individu de la masse de savoir si ce qu’on fait est pertinent. » Une prudence paralysante En se positionnant comme tolérant –en opposition aux idéologies – et patient, il a tendance à s’enfermer dans une réflexion un peu immobile, un flou protecteur et rassurant, finalement, qui lui permet de ne pas aborder la question du changement climatique. Chaque action est mesurée à l’aune de ce qu’elle est sensée représenter au niveau de la planète, ce qui effectivement peut avoir un effet dépréciateur. « Très souvent, quand on est dans l’idéologie, on oublie que les gens sont sur la Terre pour 80 ans, et qu’il ne faut pas que ce soit pour eux une sinécure. On n’est pas tous des ascètes. Les gens sont différents. Plus je vieillis, plus je me rends compte que les idées tranchées, c’est pas si simple que ça. Si on veut arriver à un résultat, il faut lâcher un peu. Et faire que ça avance un peu. On est un parmi tous les autres, ce qu’on va faire, est-ce que ça va faire évoluer le monde demain matin ?... ADEME 49 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme La disparité de législation entre les bâtiments neufs et les autres Il dénonce la trop grande exigence de performance énergétique dans la construction des bâtiments neufs par rapport à la déperdition d’énergie constatée dans le parc immobilier plus ancien. « Et tout le monde le sait ! L’Etat, les bailleurs… » Il préconise un peu plus d’indulgence sur la réglementation concernant le neuf et plus sévère sur les normes à imposer pour le parc ancien, obsolète, tant privé que public. Conclusion • Ne pas culpabiliser, mais sensibiliser. Sensibiliser, mais pas effrayer non plus « Il faut que les gens se sentent concernés. Il faut leur montrer ce que ça peut faire. Mais sans faire trop peur. Parce que si vous faites peur à quelqu’un qui n’a pas la possibilité d’agir sur la peur que vous lui mettez, c’est comme un chat que vous mettez dans un angle de pièce. Il va vous mettre un coup de griffe, il va s’échapper, et il va vous dire celui là je ne veux plus le voir. Donc il faut faire passer le message. » En proposant des habitations certes moins gourmandes en énergie, mais surtout plus confortables (baies vitrées, isolation, climatisation à énergie solaire,…) : « Si vous essayez de le faire passer [le message] par autre chose que du plaisir, c’est cuit. » Mais à quel message fait-il allusion ?... Celui d’informer sur les conséquences du changement climatique ?... • Monsieur Révolte n’abordera pas une seule fois au cours de l’entretien la question du changement climatique, de l’adaptation à mettre en place. Tout reste très allusif, elliptique. Il ne se prononce pas. Il reste dans domaine. Ni il ne l’évoque, encore moins il avance des directions à suivre. • Malgré la frilosité de ses propos, il affiche un certain optimisme, mais très vague : comme pour le reste, il ne précise pas de quoi il parle exactement, par rapport à quoi il se sent relativement confiant. « J’y crois, mais on doit pas être très nombreux à pouvoir le faire. » « Je ne fait pas partie des gens qui disent “C’était mieux avant” ». Les populations qui arrivent maintenant, elles sont informées, plus que moi il y a 20 ou 30 ans. [Il a 50 ans] Ça n’a rien à voir ! Ils ont déjà une ouverture sur le monde qui est différente. » • La clé de l’entretien tient dans la dernière phrase prononcée : « La population, elle a quand même tendance à attendre d’être en dessous de la falaise pour s’arrêter… Quant à ceux qui peuvent agir avant, les politiques, c’est une histoire de courage… Et on va s’arrêter là !... » ADEME 50 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.10. Mairie de Palavas-les-Flots[ 9 ] Monsieur JEANJEAN Maire de Palavas-les-Flots 20/06/2013 Enquêteur : Anna ZISMAN 0H30 Points forts de l’entretien Ce ne serait pas le climat qui changerait, ce serait nous « J’ai toujours connu des incidences climatiques fortes. » « Quand j’avais 4-5 ans, je me souviens qu’il n’était pas question de sortir sans sandalettes, sinon, on risquait de marcher sur le goudron qui était tellement chaud qu’on ne pouvait pas y mettre les pieds. Donc la chaleur était là. Elle était excessivement forte. » A l’époque, on savait se protéger de la canicule : « on ne sortait jamais avant 4 heures de l’après midi, on nous mettait un chapeau sur la tête, nos volets étaient fermés, il y avait toujours un petit coin frais dans la maison où on faisait couler un filet d’eau, nous établissions des courants d’air. » Nous ne saurions donc plus vivre dans un climat chaud : « Nous supportons moins bien qu’avant les effets du climat. Parce qu’on s’y prépare peut-être moins bien. » Ça a toujours été comme ça « Je me souviens, revenir de la faculté de Droit, j’avais une petite Fiat 500, et aux Quatre Canaux, j’ai été emporté par le courant, j’ai fait 150 mètres comme un bateau, j’aurais très bien pu me noyer. » La conclusion implicite est que rien ne change, le climat méditerranéen a toujours été (du moins, depuis que Monsieur Jeanjean en est témoin) extrême. « Les inondations, on me parle de celles de la Garonne, ou de Ganges ou autres. Mais ça a toujours existé ! Il faut pas se leurrer ! Je me rappelle mon arrière-tante, qui habitait sur la Garonne, chaque fois qu’il arrivait l’hiver, ils montaient les meubles au premier étage. Ici aussi ! On a circulé dans Palavas en barque !... Rien n’a changé. Palavas n’a pas changé de place. » Négation du phénomène de réchauffement climatique Après le préambule stigmatisant notre actuelle ignorance des techniques à employer pour résister à la chaleur, Monsieur Jeanjean peut asséner, et ceci à peine cinq minutes après le début de l’entretien, son avis tranchant concernant la question du climat : « Je dois bien dire que les vagues de chaleur, persistantes ou autres, il y en a eu, il y en a, et il y en aura encore. » Rien n’est sûr. Il n’y aurait pas de preuve tangible : « On s’est aperçu que les glaciers ne fondaient pas si vite que ce qu’on pensait. On dit tout et son contraire. » Et, plus clair encore : « Alors, moi, parler du réchauffement climatique, sur le plan de la climatologie, je dis non. » ADEME 51 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Il remet en cause les études des spécialistes : « Parce qu’on sait très bien que la climatologie ça s’étudie, mais sur des millions et des milliards d’années. Les refroidissements glacières, ou les réchauffements ne se sont pas produits, comme ça, sur un siècle ou autre. » Pas d’adhésion vis-à-vis des travaux de limitation des risques d’inondation Monsieur Jeanjean ne fait qu’effleurer la question des travaux effectués localement pour limiter les risques d’inondation dus aux débordements du Lez (petit fleuve passant par Montpellier et Palavas). Il tient d’emblée à préciser qu’il « n’est pas au fait des choses », sur ce sujet. Humilité teintée d’une certaine incrédulité, voire mépris, si l’on considère ce qui suit : « Je ne sais pas s’il a été fait des bassins de rétention au nord de Montpellier, sûrement, parce qu’il y a moins de lézardes qu’avant. Nous avons des travaux qui ont été fait sur le Lez, qui n’ont pas été fait jusqu’à Palavas, je ne sais pas ce que ça va donner, il y a des travaux sur la Lironde, [autre cours d’eau local] qui vont permettre de prendre un petit peu d’eau et de l’amener dans l’étang du Méjean. Ce sera peut-être bon, je ne sais pas moi… C’est à voir. » Il ne cautionne pas vraiment les actions en cours. Peut-être parce qu’il ne les maitrise pas, peut-être parce qu’elles sont effectuées par des instances auprès desquelles il ne souhaite pas être assimilé ; et surtout parce qu’il a, comme sur le changement climatique, un avis personnel à donner : « Il faudra quand même penser qu’il existe un système de bassin de rétention naturel, c’est les étangs. » Tous les spécialistes du domaine n’auraient, d’après son discours, pas cerné la véritable solution aux problèmes d’inondations récurrentes et de plus en plus à craindre qui surviennent dans la région. Il détiendrait, lui, la réponse. Elle serait toute simple, et résiderait dans un procédé naturel, qui aurait toujours fonctionné et dont on aurait oublié ou mal exploité les vertus. Le problème, c’est que les étangs s’engorgent lorsqu’une tempête en mer les a remplis, et qu’une grosse pluie survient juste après. « Moi je dis qu’il faudrait faire des portes sur les principaux graus pour fermer et éviter que l’eau de mer entre. Voilà. On sait qu’il va y avoir une tempête, on ferme les portes, deux jours après, la tempête est terminée, on ouvre les portes pour que les eaux puissent entrer. Si il y a des inondations, c’est souvent parce que les bassins sont pleins et que plus rien ne peut y entrer. Et ça, à mon sens, il faut y penser. C’est faisable, ce n’est pas une dépense considérable, bien que ça ne soit pas donné, mais je pense qu’aux alentours de 500000 euros, ce serait un progrès. » Il faut traiter le sujets des étangs aussi parce Le transport routier, important agent pollueur Il ne fait pas plus chaud qu’avant, nous n’avons pas à craindre un réchauffement, mais les voitures « ont complètement perturbé notre air environnant, et c’est une catastrophe, de ce côté là, il faut bien le dire. » Comment y remédier ? Surtout pas en réduisant le trafic ou/et en incitant les gens à utiliser d’autres formes de transports. Grâce à l’innovation : en inventant une voiture propre. Monsieur Jeanjean démontre un grand optimisme. Le réchauffement climatique n’est pas d’actualité, et si la pollution est un fléau, c’est techniquement qu’il faut y répondre. Il n’est pas question de changer les comportements, de bousculer les habitudes, mais de faire confiance aux capacités d’invention inouïes des Français : « On est le pays le plus intelligent du monde ! On a inventé le Concorde, la fusée Ariane, le TGV ! On est tout prêt de le sortir le moteur à hydrogène ! » ADEME 52 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Conclusion « Donc, moi je vous dis très simplement : les solutions, on les a. Et si on ne les a pas, il faut les trouver. » Et de conclure, impérial : « Ecoutez je crois avoir fait le tour un peu de la question. » Monsieur Jeanjean est un élu qui cultive le déni au sujet du phénomène de réchauffement climatique. On est ici probablement dans une situation où il s’agit de conserver la main haute sur les affaires, de ne pas laisser une place à d’autres instances, mieux au fait et plus qualifiées, qui risqueraient d’impulser un esprit différent sur l’avenir de la commune. Mieux vaut se cantonner à ce qu’on pense savoir, montrer une image d’un homme sûr de lui, et limiter d’autant les questionnements qui fâchent et inquiètent la population. ADEME 53 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.11. Mairie de Saint-Christol [ 10 ] e Monsieur SAUVAIRE 2 adjoint au Maire 24/06/2013 Enquêteur : Anna ZISMAN 1H00 Prise de conscience climatique « Si on compare les vendanges d’aujourd’hui à celles d’il y a 30 ou 40 ans, on a un bon mois, sinon plus, de décalage. » Points forts de l’entretien Un phénomène inévitable. Mr Sauvaire constate une récente prise de conscience générale. Elle ne daterait que depuis quatre ou cinq ans. « Une prise de conscience qu’effectivement il y a un phénomène qui va nous submerger, tout le monde, quelque soit l’endroit où on est. » L’entrée en matière de l’entretien semble bien porter sur des problématiques d’adaptation au changement climatique plutôt que d’atténuation de ses effets. Une prise de conscience qui date de 2011 au niveau local La prise de conscience au niveau local se serait effectuée en 2011, à l’occasion d’une exposition organisée par la mairie sur la viticulture, avec des conférences dispensées par des personnalités du monde viticole et agricole. C’est donc par l’entrée de la viticulture, pivot de l’économie et de la culture locale, que la question du changement climatique a émergé officiellement au niveau de la commune. « Le constat a été fait, de manière tout à fait officielle, et on a eu quelques pistes sur les dispositions à prendre. » Un constat concret à propos de la viticulture « Si la température augmente d’un degré, à moyen terme il y aura des changements. » Le discours est très clair, assumé, sans détours ni suppositions visant à éloigner une échéance ou euphémiser le propos. Les changements sont déjà présents, dans une certaine mesure. La date des vendanges s’est rapprochée de plus d’un mois en 40 ans, et on est maintenant contraint d’arroser les vignes, culture qu’il est pourtant bon de “faire souffrir” pour augmenter la qualité des fruits. « On aère moins les grappes, on les laisse sous les feuilles. » Monsieur Sauvaire aborde la question de l’adaptation au niveau local, celui de la culture viticole. Il évoque une probable obligation de changer les cépages à moyen terme, afin d’acclimater les cultures aux nouvelles normes de climats. Même si les questions sont posées, ce qui constitue pour l’interlocuteur le premier moyen d’agir, la première étape dans l’action, l’inquiétude est présente dans le constat : « Sur le long terme, il y a quand même un point d’interrogation sur l’avenir vigneron du village. » ADEME 54 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme à propos de l’eau « Le changement climatique entraine des ruissellements d’eau, peut-être qu’on n’avait pas connus avant, il faut maintenant prendre en compte cette donnée, et l’anticiper, et faire en sorte qu’on n’ait pas à subir les effets naturels. » Le village de Saint-Christol est situé sur une colline et n’a donc pas à craindre la montée des eaux. Mais les orages y sont très violents, provoquant d’importants ruissellements sur les maisons nouvellement construites. La municipalité a mis en route le projet de création de bassins de retenue. Un manque de préconisations entrainant un sentiment d’impuissance « Ce sont des phénomènes très lourds, et d’ailleurs on se demande comment les maitriser, comment faire face, l’approche fait débat, on ne sait pas très bien ce qu’il faut faire… » Des coûts difficiles à accepter et justifier Malgré la forte prise de conscience de la part de cet élu, l’adaptation au changement climatique passe derrière beaucoup d’autres priorités imposées par la réglementation. « Est-ce qu’on aura les moyens de le faire ce qu’on nous dira qu’il faut faire ? ». Il y a une nette différence entre ce qu’il est imposé de réaliser dans un temps défini et court (exemple : l’obligation d’accueil des handicapés dans les lieux publics « Et là on est vraiment obligés de le faire !... ») et les actions à mener pour s’adapter au changement climatique, qui ne sont pas inscrites dans un cadre strict. « Pour le changement climatique, même s’il y a une prise de conscience, on se dit pas « c’est dans deux ans qu’on sera obligé d’avoir fini…» Donc, même lorsque des directives seront communiquées, la question financière se posera, en entrainant celle de l’ordre donner aux des actions à mener. Pour le moment, « il y a d’autres priorités concrètes pour un petit village comme ici. » Un besoin d’accompagnement théorique et financier « Théoriquement, il faudrait qu’on ait un fil conducteur, nous, les communes, pour savoir ce qu’on doit faire pour faire face à moyen ou long terme. Et il faudra aussi nous accompagner dans le chiffrage, sinon ça restera théorique. » La difficile réduction de la place de la voiture au centre village Monsieur Sauvaire craint que la majorité de la population de Saint-Christol ne soit pas encore convaincue de l’effet provoqué par l’utilisation de la voiture sur le climat. L’argument financier, véhiculé par le recours au covoiturage ou les transports en commun organisé par le Pays de Lunel, qui a « plus de succès que prévu », est plus pertinent. « Ça commence à prendre. » Mais tout le monde ou presque continue d’emmener les enfants en voiture. « Moi, je suis originaire d’ici, j’allais à pied à l’école ! Tous les élèves allaient à pied ! Maintenant, pour revenir en arrière, je ne sais pas… Bien sûr, on faisant des trottoirs sécurisés, ça améliorerait, mais est-ce que ça va pour autant complètement transformer ce phénomène, je n’en suis pas convaincu. » Pas de stigmatisation. Un constat. Point de départ pour une réflexion sur une éventuelle action à impulser. ADEME 55 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Ecologie / adaptation au changement climatique « On a fait du chemin par rapport à l’écologie, mais est-ce qu’on a fait du chemin par rapport au changement climatique ? Difficile de répondre… » Et, là encore, le besoin d’information, de directives se fait sentir : pour l’adaptation, « Déjà il faut savoir ce qu’il faut faire et ne pas faire. » Pour les actions environnementales, des opérations ont été d’ores et déjà réalisées : PLU soucieux de préserver les terrains agricoles, préservation du périmètre de constructibilité, construction d’un équipement 20 de promotion de la viticulture régionale (ViaVino ) à énergie positive, puits canadiens, ventilation mécanique, chauffage au bois. « C’est opération phare. Beaucoup d’architectes viennent le visiter. » C’est une référence aussi au niveau du village : le niveau d’exigence a monté, les aspirations prennent en compte la notion d’environnement. « On a un projet de construction de logement sociaux, on va demander au archi “regardez, on ne peut pas faire moins ! ” Ça tire vers le haut. » L’écologie, la préservation de l’environnement, est une valeur ajoutée pour les projets publics. Une fierté, certainement, aussi, ce qui aide les élus à se positionner dans les choix à défendre. « Dans le concours d’architectes qu’on a organisé, il y avait des projets qui n’étaient pas du tout de ce type là, ne prenaient pas en compte ces notions, qui étaient plus spectaculaires que ce qu’on a fait, mais c’est à ce moment là qu’on a pris conscience qu’effectivement, il ne fallait pas faire un coup, que c’était autre chose. Que pour une fois le mot durable avait un sens, se demander comment ça va s’intégrer, comment ça va vivre. Cette réflexion là, c’est à ce moment là qu’elle a émergé, quand on a réfléchi à ce futur bâtiment. » Diffuser la prise de conscience écologique En instaurant un plan d’action de protection de l’environnement et de l’habitat. - En ayant un objectif de réduction des herbicides et pesticides (d’abord 50%, puis totalement) pour les espaces publics. - En accompagnant financièrement les viticulteurs pour une moindre utilisation des pesticides : équipement permettant la réduction des traitements. « On avance. En 4-5 ans, il se passe des choses. Ce qui nous aide, c’est que les pesticides sont de plus en plus chers ! » Un bilan revendiqué pour l’équipe municipale « Pour les prochaines élections, ce sera sûrement un élément qui sera mis dans le bilan de cette équipe municipale. Alors, est-ce que d’autres vont le critiquer, vont trouver qu’on n’a pas été assez loin, ou trop fait ? Mais en tous cas, ce sont des éléments qui sont bien sûr au bénéfice du bilan de cette mandature. » Conclusion Monsieur Sauvaire aborde la question de l’adaptation au changement climatique, sans esquiver le sujet en le contournant par l’attention portée à l’environnement. Mais une fois posés les enjeux (risques, coûts), la réflexion butte sur le manque d’information et de directives dont souffrent les élus. Il retrace alors le parcours de l’équipe municipale en place à Saint-Christol, qui depuis quelques années a mis l’écologie, les économies d’énergie, au centre de son discours et de ses choix, ce qu’elle revendique et considère comme un début d’action nécessaire à une prise en compte plus précise et incisive du changement climatique. 20 http://www.viavino.fr/ ADEME 56 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme ADEME 57 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.12. Mairie de Lattes [ 11 ] Monsieur MEUNIER Maire de Lattes depuis 2001 Vice-Président de l’Agglomération de Montpellier chargé des inondations Conseiller Général 27/06/2013 0H30 Enquêteur : Anna ZISMAN Prise de conscience climatique A fait construire sa maison personnelle à Lattes, puis s’est rendu compte qu’il était en zone inondable. Il a monté une liste citoyenne pour protéger le terrain de son lotissement. « Ce n’était pas du tout mon métier de faire de la politique. »sd Points forts de l’entretien Une autosatisfaction à toute épreuve. Lattes étant une des communes qui, il y a quelques années, étaient l’une des plus menacée par les risques hydrauliques, « J’ai fait faire 50 millions de travaux au niveau de l’Agglo, avec le Département, l’Etat et la commune. C’est le plus gros chantier de France depuis 40 ans pour la protection d’une zone urbaine. » Fort de cette action, Monsieur Meunier se sent lui-même protégé contre toute critique ou remarque vis-à-vis de sa politique en matière d’environnement et d’adaptation au changement climatique. « Les censeurs n’ont rien à dire puisque je ne construis pas dans les zones inondables, je suis au contraire irréprochable ! Au niveau de l’habitat, je suis inattaquable aussi ! Je pilote OZ [projet « OZ, Montpellier nature urbaine » 350 hectares d’un nouveau morceau de ville dont la construction s’étalera sur 30 ans], on a eu le label éco cité, on va faire surement une des cités les plus intelligentes d’Europe, et même du monde ! On essaie de trouver des solutions ! Je suis porteur du projet du tram’, j’ai fait venir le tram’ dans le centre ville de Lattes, voilà, on essaie de participer au développement durable. » Un discours dénonciateur des incertitudes qui transparaissent dans les études scientifiques Monsieur Meunier pointe des différences entre les prévisions annoncées. Cela lui permet ainsi de s’engouffrer dans le discours qui consiste à ridiculiser les communications émanant des experts ou du gouvernement. « Tout ça frôle un peu le délire. Des fois, vous trouvez des experts qui vous expliquent sans rougir que la Méditerranée va monter de 3 mètres en 50 ans, le lendemain, parce qu’ils ont trouvé que ça faisait un peu trop, ça finit plus qu’à 2 mètres, on ne sait plus si c’est pour dans 50 ans, 100 ans. Il y a une part d’inconnu énorme. Vous prenez trois experts, vous avez trois avis différents. » Et voilà qu’il s’érige lui-même en spécialiste : « A mon avis les submersions sont totalement surévaluées par rapport à ce qu’on va vivre dans les 50 ou 60 ans. » Il indiquait pourtant un peu plus tôt dans l’entretien qu’il était un néophyte en la matière : « Je n’y connaissais rien en hydraulique [avant d’être confronté aux risques d’inondation sur le terrain de sa maison personnelle], j’essaye d’avoir un niveau de connaissance assez important pour pouvoir discuter avec les techniciens, et après 12 ans dans le bain, je commence à au moins parler le même langage qu’eux. » Monsieur Meunier se place dans une position très ambiguë. Il est goguenard vis-à-vis des mesures indiquées pour se prémunir de la montée des eaux, et d’un autre côté, il se présente comme le “Monsieur précautions” de la région. ADEME 58 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme C’est surtout une façon de ne pas véritablement aborder le sujet de l’adaptation au changement climatique : on n’aborde pas la question sérieusement, on en rit, on est au-dessus de tout cela. Esquive ? Inquiétude ? Habileté politique ? (En se faisant le porte parole d’un certain “bon sens commun”, et rassurer ainsi l’électorat vis-à-vis des nombreuses mesures longues et coûteuses qu’il impulse ?) « On est dans une situation où c’est plus des parapluies qu’on ouvre, c’est des parasols de précautions. On marche un peu sur la tête je pense. Et j’ai d’autant plus de facilité à le dire que j’ai dénoncé le laxisme précédent [l’équipe municipale précédente, en place lors de l’achat de son terrain classé en zone inondable] et que je suis le maire des plus grosses protections ! Donc ça a d’autant plus de force dans ma bouche ! » Et la bonne foi, toujours : « En plus j’ai arrêté toute urbanisation en zone inondable, donc je n’ai aucun intérêt aujourd’hui à tenir ce discours. » Dénonciation d’une trop importante réglementation ? En l’absence de certitudes avérées, la réglementation serait surévaluée. « Raconter que dans les 50 ans, le niveau de la mer va monter de 2 mètres ! Et puis il y aura des soucoupes volantes qui vont arriver, et des grêlons gros comme des ballons de rugby ! Je dis pas que ça va pas se faire, je dis qu’on ne sait pas. Donc il faut arrêter d’être si alarmiste. Trop nuit à la crédibilité. Les services de l’Etat sont dans une politique de protection d’eux-mêmes qui est excessive. » Ambivalence : lorsqu’il s’agit de sa propre action, il aurait là été capable d’évaluer les véritables risques, à leur juste mesure : « En ce qui concerne mon action, on avait des chiffres réels, le risque était facilement identifiable techniquement parlant. » Ce qui le restreint, ce sont surtout les normes liées au développement durable. Alors, là encore, dérision et provocation sont au menu de son discours : « On pond tous les quatre matins des normes terribles en matière de BBC. Les bâtiments coûtent de plus en plus cher. Comment je fais moi, pour loger les gens ? La position de l’élu, que je suis, c’est pas seulement de penser à l’environnement, mais d’essayer de faire quelque chose de concret avant qu’on finisse cramés ou gelés par une période glacière ! Parce que c’est comme ça que ça va finir ! A un moment donné on va mourir. Il faut que les gens ils comprennent ça, on meurt. La Terre va mourir un jour, nous on va mourir aussi, et voilà. En attendant, moi, j’ai d’autres préoccupations ! » La tentation du cynisme ou de l’utopisme, jusqu’à basculer dans la mauvaise foi… Face à tant d’incertitude, face à tant de menaces planantes, Monsieur Meunier se laisse glisser vers une attitude tant cynique qu’utopiste. Pour tenter de se persuader qu’il maitrise malgré tout l’ensemble de la situation en restant au-dessus du catastrophisme, pour tenter de se rassurer aussi ? « Je lis des articles scientifiques, je regarde les reportages, en permanence, où tu vois tomber des kilomètres et des kilomètres d’icebergs, etc, je suis comme tout le monde, je vois bien que le gaz à effet de serre c’est une catastrophe, on le sait. Mais la nature est très forte, elle se régule elle même, et nous on est les animaux les plus adaptables de la planète ! » Deux notions importantes sont évoquées dans cette citation : adaptabilité et “je suis comme tout le monde”. Enfin Monsieur Meunier, par un détour de son discours détaché et blagueur, aborde le sujet. Mais sans se positionner par rapport aux enjeux qu’il implique. Et ça ne serait que logique : pourquoi cet élu se positionnerait plus qu’un autre, puisqu’il est « comme tout le monde » ? … Et finir dans un scepticisme de circonstance, qui permettrait d’aller de l’avant là où d’autres prôneraient un immobilisme sclérosé par l’abus de réglementations. ADEME 59 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme « Le réchauffement de la planète ? Je suis allé deux fois à la plage depuis le mois de mai !... J’ai pas senti que l’eau était plus chaude à la plage. Et puis on s’est fait des hivers bien pourris… Mais je dis pas que c’est pas vrai, mais que va-t-il vraiment se passer ?... On ne sait rien. » « Les Gaulois ils avaient peur que le ciel leur tombe sur la tête parce qu’ils ne savaient pas comment ça fonctionne, et nous qui avons tous les moyens de technologie, on ne sait pas plus !... » « Voilà. J’ai une vision pragmatique de gestionnaire. Les chiffres alarmistes, c’est le plus confortable pour se protéger [du point de vue du gouvernement]. On dit craindre le pire pour se protéger de tout imprévu. » « Moi je préfère dire ce que je sais. » Et donc d’encourager les Lattois à se renseigner sur le temps où la mer arrivait bien plus haut qu’actuellement, « jusqu’au Port Etrusque ! », faisant allusion à une tapisserie visible au musée de l’Alcazar datant de 1647. « Ça ne fait que 400 ans qu’on a un étang et un cordon littoral. Donc, au moins, prenons la carte de ce qui a existé. Déjà. » Et adoptons une attitude pour le moins fanfaronne, décomplexée, pour mieux aider ses concitoyens à vivre le présent. « Je dis à mon adjointe à l’environnement quand elle défend la nature : « mais as-tu compris que la nature est hostile à l’homme ? Et toi tu veux qu’on adapte tous nos comportements pour la protéger ? Mais est-ce qu’elle te protège, toi ? » La nature est hostile. Il suffit de regarder un trottoir ! Ou les temples d’Angkor. Totalement envahis par la végétation ! Donc on est en guerre contre la nature. » Conclusion Le maire de Lattes s’évertue à adopter un discours politiquement incorrect. Fort de son action vertueuse pour protéger sa ville des inondations maritimes, il brouille le message en multipliant les provocations, usant de beaucoup de dérision pour masquer un sujet dont il sent qu’il n’est pas en mesure de s’attaquer à lui seul. Il préfère afficher un cynisme parfois agressif, ou même nier l’évidence, pour garder l’illusion qu’il a la maitrise de toute la question, le pouvoir de décider s’il faut en rire ou en pleurer. ADEME 60 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.13. Communauté d’agglomération de Béziers [ 12 ] Monsieur Donadieu 11/07/2013 1H30 Directeur de l’environnement Enquêteur : Marie-Christine COUIC Rôle et implication personnelle au sein de la structure • • • • • • • Est à la direction de l’environnement depuis janvier 2012 Cette direction existe depuis juillet 2011. Au début, « une coquille vide », il s’agissait d’intégrer le traitement des déchets. Avant, il était à la ville de Béziers (Aménagement et développement du territoire : urbanisme, déchets, espaces verts, gestion des risques et relations avec la SEM locale Il a changé de poste au moment du transfert de compétences A l’agglo il est dans le service développement durable qui a élaboré le plan énergie de l’agglo et de la ville Avant 2011, la mission de DD (1 seul agent) travaillait sur les énergies renouvelables, la qualité de l’air. Cette mission s’est introduite dans le plan énergie (territoire agglo + territoire communal) Aujourd’hui à l’agglo le service DD représente 4 personnes. Quand à la direction de l’environnement elle s’est modifiée de façon substantielle passant de 250 à 550 salariés. Certaines prestations sont réalisées à régie directe. Prise de conscience climatique Points forts de l’entretien L’action de l’homme est pour beaucoup dans la situation environnementale et son évolution • • A étudié la géographie est les climats. Pour lui il y a un climat urbain. Les villes s’étendent, avant il y avait des cultures, maintenant des friches. « Il y a l’installation d’usine, des endiguements de rivières. En faisant ça on agit sur le climat ». « Sans ça les villes seraient moins chaudes ». Sur certains éléments il existe pour lui, des indicateurs montrant une amplification du phénomène Des évènements marquant indiquant le changement climatique • • • • • • Il a une compréhension intellectuelle du phénomène et à la fois la mémoire de quand il avait 15 ans. Pour lui, l’hiver 1981 est un événement marquant pour les alpes du sud. Il s’agissait du premier hiver froid, sec, sans neige. La première fois que cela se produisait. Aujourd’hui il sent des coups de redoux qui sont plus importants En 1981 au Tricastin, à la mise en service de la centrale il y a eu plus de redoux qu’avant et il y a eu une fonte des neiges Vaison-la-Romaine. Il était présent aux inondations. Les crues précédentes du même type on eu lieu en 1651. Pour lui il y a une corrélation avec l’endiguement. Après Nîmes, il y a eu d’autres crues violentes, des inondations catastrophiques et des morts en différentes saisons sur des quartiers construits sur des terrains d’eau. « Les extensions des villes se sont faites dans des zones peu propices ». L’action de l’homme sur les fleuves, les sédiments, la salinité de l’eau… • • • Les fleuves sont endigués et barrés à des fins hydrauliques. « En l’absence d’apports de sédiments vers la mer, la mer va agir : ex. remontées d’eau salée dans le Rhône Une étude récente du Cefreb ( ?) montre qu’entre 1894 et 2009-2010 l’apport sédimentaire était visible ; aujourd’hui il ne l’est plus. « on doit imputer ça à l’action de l’homme et au constructions ». Le barrage de l’Orb a modifié les apports sédimentaires. Il se demande si l’Orb est suffisante pour tous les besoins l’étiage d’été. Il est aujourd’hui constaté qu’il y a des remontées d’eau salée ; or, il n’est pas possible d’irriguer les champs avec de l’eau salée. Relativisation du rôle du changement climatique • • ADEME Se pose la question du rôle de l’importance du micro-climat sur le macro-climat ? Pour lui le changement climatique se vérifie sur long terme. 61 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • • La nature sait consommer et de rééquilibrer d’elle-même. Mais elle met + de temps si l’on consomme beaucoup (vérifier) « Si on veut se limiter sur l’émission il faut limiter la production et sur le besoin pour défendre le groupe ». « La paroles appartient aujourd’hui aux experts ; l’ennui c’est qu’ils dépendent des lobbies » Il est ennuyé par le fait qu’aujourd’hui la parole appartient beaucoup plus aux experts qu’aux politiques. Or les experts dépendent de lobbies. Il y a des conflits d’intérêt. « Les sociétés orientent le rendu des études » « Le premier acte politique, la vignette verte » La vignette vert sur la voiture ; elle n’a pas marché (D. Voynet). Elle voulait intervenir sur le comportement des habitants. Au final, la qualité de l’air n’est pas forcément meilleure. Le rôle idéal des politiques • • • • Sur le gaz de schiste. Aux USA, permet de créer de l’empli, abaisse l’importation, donne une séquence plus longue. L’inconvénient : modifie et défigure le paysage. On voit le Texas, la vallée du Rhône et toutes ses infrastructures, les zones industrielles, le paysage est défiguré de la même manière Dans notre région, il y a du gaz. Ici ce n’est pas industriel ; on ne réagit pas pareil que dan le nord. Ici on a du paysage. Mais la décision du politique ; on créée de la richesse de l’emploi et on abaisse la facture. Le Lacq, Etang de Berre, le Tunnel du Mont Blanc, les mines. La politique s’inscrit dans la durée, une durée entre 2 élections. L’élu à d’autres préoccupations que le changement climatique ou que l’adaptation au changement climatique Politique actuelle • Sur le territoire il y a des outils qui existent : PCET Plan Climat Energie Territoriale = patrimoine / services / territoires (vérifier). 50 actions atteignables. C’est beaucoup mais mas trop (ville + agglo). Le PDU (Plan de Déplacement Urbain) est en cours. Projet de l’attractivité du territoire qui a bien mis en avant la nécessité d’une connivence au risque d’appauvrir la richesse du territoire : o Mer : schéma sédimentaire du Golfe du Lion) o Terre o Patrimoine « Des politiques croisées sont nécessaires » • • • • • ADEME Production d’énergie (éolien, photovoltaïque et biomasse) PDER ( ?) : n’existait pas ; c’est fait pour organiser SCADD (Stratégie de croissance accélérée et de développement durable. Ex Agenda 21) . Encore 28 actions à faire aboutir ; les actions sont atteignables PPD (Politiques Publiques de Développement). Existence d’outils qui sont repris de façon cohérente. Tout a une incidence sur le changement climatique Il y a une très grosse intervention de l’agglomération sur l’habitat (amélioration du confort énergétique : le but est social, rapport à la précarité énergétique (Opah, Pig Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat Projet d’Intérêt Général) 62 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme L’avenir « on pense aux modèles ». • • • • Ex. Elévation du niveau de la mer. On travaille au recul stratégique o Valréas plage (station urbaine ; c’est le plus complexe ; il y a l’infra bâtie) o Serignan c’est du camping, le recul est plus facile Le SCoT a prévu des zones de recul stratégique L’alimentation en eau potable (irrigation projet aqua domitia (eau du Rhône amenée vers le département) Sel : barrages anti-sel : ils coupent la continuité sédimentaire et piscicole « Tout est performable, mais » Tout est performable, mais ici agglo de 120 000, même si on est la plus vertueuse possible, quel serait l’impact ? On peut tendre vers de la production locale. L’agglomération de Perpignan travaille sur de l’énergie positive par l’emploi de différents outils. Les efforts sont importants. Le recul stratégique est étudié entre chaque fleuve (par cellule) Qu’est-ce qui pourrait changer ? Échelles différentes ? On travaille très bien avec le Conseil Général de l’Hérault. Si on imagine le travail à des échelles différentes ; la structuration administrative du paysage français est compliquée : • la commune est importante • structuration intercommunale quid des départements et des 22 régions ? Il y a des cartes à des échelles supranationales (8 supra régions) Dans certaines compétences on peut ne pas s’en soucier et adopter des géométries variables pour les actions si les enjeux sont forts. Par ex. pour le développement de l’aéroport : convergences d’actions, c’est facile de dépasser les frontières administratives. Parfois, sur ces question d’importance pour la vie de l’homme : vulgarisante ou mal faite (documents inodores ou mal orientés) nécessité de faire peur pour prendre conscience . Ne pas mettre la marche trop haute pour la prise de conscience ( ?) Décalage qui risque de desservir. Le risque de la sensation. Conclusion ADEME 63 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.14. Mairie d’Agde [ 13 ] er Monsieur Frey 11/07/2013 1H15 1 adjoint à l’urbanisme à la mairie d’Agde, Conseiller Général Président SEM gestion des ports de plaisance du Cap d’Agde Enquêteur : Marie-Christine COUIC Prise de conscience climatique S’occupe depuis 2008 de l’aménagement durable du territoire au niveau de la ville Perception du changement climatique faite par l’information donnée à la télévision, les documentaires En tant qu’élu ou citoyen on est sur des temps trop cours sur nos vies pour prendre conscience du changement climatique « on apprend des choses en vivant dans la vigne, on vit avec les saisons, on observe les cycles, avant je ne les sentais pas. Par exemple on peut voir des changements comme des froids plus rudes, des reculs de floraison comme cette année » « Depuis 7 ans il y a toujours 2° d’écart entre che z moi et la ville » « Des actes politiques ont été commis bien avant que je ne prenne conscience du changement climatique » Pas convaincu que le changement climatique soit uniquement dû à l’action de l’homme sur la planète. Il y a aussi des cycles. Mais il n’a pas assez de connaissance pour le dire. En disant cela il mentionne qu’il ne veut pas faire du Claude Allègre Points forts de l’entretien Besoin de conciliation Développement économique Renforcement des solidarités Préservation de l’environnement Contraintes règlementaires / « je me bats contre les excès » • • • • En tant qu’élu il « s’arrache les cheveux » avec les contraintes règlementaire tout en peinant à répondre à certains besoins « pour nous il est de plus en plus difficile d’agir » « On risque de percevoir les questions environnementales comme trop lourdes, alors qu’il s’agit d’une facette du problème. Il y a un excès de réglementation ». L’écueil des politiques publiques, c’est cet excès de réglementation qui risque de détourner les politiques des enjeux environnementaux Avec le Conseil Général on a beaucoup discuté autour du « trait de côte » et pour 12 fleurs [ndlr : espèces qu’il valait mieux préserver] on a perdu beaucoup (aides de l’Europe notamment, recul encore plus fort…) Il faut un projet pragmatique de développement durable • • • • • • • ADEME « Je suis un brin plus pragmatique » On a 14 ( ?) objectifs entre 2008 et 2014 ; accent mis sur les questions d’environnement et évaluation annuelle. Impact sur le changement climatique : inondations : PPRI fleuves et PPRI submersion marine « on a protégé le littoral par des brise-lame, ce qui permet de gagner tous les ans un peu de plage » Certains secteurs de ville pourraient être submergés, « on ne nie pas la réalité, le risque de submersion existe. Avec le principe de précaution on refuse de vivre avec le risque » « il faut trouver les moyens de vivre avec le risque ; on a besoin d’innover pour gérer le risque. Pourrait-on travailler avec d’autres modèles comme l’habitat sur pilotis ? » Souhaiteraient réaménager l’île de loisirs au cœur du Cap d’Agde. A la place des boîtes de nuit, aimeraient avoir de l’habitat prenant en compte les risques de submersion marine. « Le PPRI nous refuse l’adaptation. On peut gérer le risque ». Le Préfet se couvre. 64 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • « Du jour au lendemain ça peut ruiner des gens. Le long du fleuve on ne peut pas bâtir, du coup il y a un sentiment d’injustice. Tout ça peut bloquer le développement économique du territoire. « Et après on va ou ? « Les lieux à problème • • • • • Le secteur de Malfato. Projet ? Devant, construction de résidences. Ce secteur, de 50ha, une vague pourrait y arriver (dixit l’Etat). « donc on ne pourra pas aménager » + archi Le Couteur ? + à l’ouest, sur la commune de Vias (1ere commune de France en nombre de camping), les plages sont très érodées ; ils n’ont pas fait les ouvrages en mer. Les services de l’Etat demandent aux campings de partir (se reculer ? / vérifier) Denis Millet / archi urba travaille sur d’autres modèles d’habitat mais on ne nous laisse pas faire : on nous dit qu’en milieu naturel il faudrait laisser la mer monter. On nous dit qu’il faudrait reculer de 30 mètres en phase 1, puis de 70 mètres ; et après on va ou ? « On pourrait apprendre à vivre avec la nature « Nos stations du littoral et de la mission Racine ne vont pas durer beaucoup. Toute une économie qui va être en difficulté. On ne laisse pas la place à l’audace et au risque mesuré. On ne nous laisse pas la place de s’adapter au risque. Même quand le risque n’existe pas. Le port, c’est un des plus grands • • • • 3300 anneaux au Cap d’Agde Zone natura 2000 au débouché de la passe On rend compatible le plus grand port de plaisance et la gestion des herbiers de Posidonie qui se développe. On a de la compétence écologie avec des chercheurs. On s’adapte. Finalement on arrive à faire travailler les pêcheurs avec ceux qui protègent l’environnement Projet et 4 bilans à télécharger sur le site de la vilel Différence d’approche entre élus et administrations (techniciens Autre sujet à problème • Propriété des plages : Etat • Concession : communes • Sous-concession de plages : privé 6% de sous-concessions (20% possible) ; ils sont tout le temps menacés par l’Etat. 14 km de plage. Le service municipal fait de l’entretien et l’Etat demande l’entretien manuel à cause de la réserve du Bagnas. PAEN? Pilote (Outil de Protection des Sols Agricoles ?) • • Beaucoup de gens du voyage, décharge sauvage Besoin de reconquérir le secteur / Sentiers de découvert, mettent autour de la table les agriculteurs, chasseurs et campings. • Conclusion ADEME 65 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.15. Agence Lebunetel [ 14 ] Monsieur Lebunetel 11/07/2013 1H30 Architecte, Urbaniste, responsable de son agence Président des professionnels de l’urbanisme du Languedoc Roussillon Enquêteur : Marie-Christine COUIC Prise de conscience climatique • • • • • Son grand-père est allemand. Il est souvent allé en Allemagne. Né dans les montagnes autour d’Annecy Le rapport à l’Allemagne l’a incité à être respectueux de l’environnement. Ecole d’architecture de Marseille : ici il a eu ses premières confrontations à la chaleur. Les 3 fenêtres (type d’implantation marseillaise) permettent de faire circuler l’air avec le séjour sur rue et e e les chambres sur cour. « C’est une organisation très simple. Au 18 , 19 l’urbanisme ne créée pas d’effet de chaleur » En Allemagne les migrations ne sont pas forcément réservées aux élites (ex. jardins ouvriers) e Le 2 coup de chaud : « au cœur de l’écusson : le soir la pierre réchauffait les intérieurs, comme un radiateur ». « Ici, on gère avec la climatisation) Rôle et implication personnelle au sein de la structure Dans notre urbanisme (sous-entendu dans son agence) : toujours souci de limiter la perméabilité des sols ; “on évite de tout envoyer au tuyau”. Volonté de compenser (verifier sens) “On est plus sur une qualité de vie” Posture environnementale : refus de mettre des menuiseries en PVC. On prescrit des solutions simple : de l’éclairage naturel haut/bas, des vrais jardins pour les rez-de-chaussée. • Pragmatisme Pas d’association avec les ingénieurs HQE. « On propose des réponses simples, faciles à gérer, non mécaniques. Les gens viennent à ça naturellement » « Plus le règlement se développe et moins on arrive à faire avec les thermiciens» « Je regrette cette technologies, ces calculs… Ils conduisent à des produits typés pour la partie de la France qui se situe au nord de Lyon. Ca ne marche pas chez nous. Donc, on n’a pas de solutions ». « Il faut une intelligence de la conception du logement. Revenir aux maisons anciennes ? Murs larges, inertie…. » « Le logement traversant n’est pas toujours un gage de confort d’été. Il y a les questions d’usage et d’utilisation » Parle de la RT et de Kyoto. Retrouver « Le français est gaulois, râleur, mais il sait s’adapter » Points forts de l’entretien Les politiques sont trop timorés « Les politiques sont trop timorés. Il y a le lobbying des grands acteurs. Il faut prendre en compte ce problème, passer à la mise en œuvre ». « Le climat affairiste. Les mises en œuvre sont toujours repoussées. On ne prend pas la mesure des choses ». « Les bailleurs sont plus actifs. Parce que leur population est plus pauvre… Le privé est très règlementaire ». « Peu d’acteurs prennent les choses à bras le corps. Peut être plus dans les petites collectivités ou l’on est plus en contact avec les habitants, avec la précarité énergétique. Il est plus facile de faire de la pédagogie car on se sent plus proche » « Les petites collectivités sont lâchées ADEME 66 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • Pas de détachement du mythe de la maison individuelle à 40 km de Montpellier. L’Etat a un peu jeté l’éponge. L’ademe essaie d’accompagner, mais avec peu de moyens. La Dreal fait peu. Elle essaie d’organiser des échanges entre professionnels. Mais ils ont lâché. Les petites collectivités sont lâchées. • Il y a beaucoup de choses à faire entre le RGPP et la DREAL. Tout s’est effondré et les maires sont seuls. « Une planification qui pourrait/devrait être plus dure » • En planification on pourrait être plus dur / On négocie trop. Faudrait être clair. On ne doit plus négocier sur certains points (vérifier ces points dits “non négociables” • Le PLU monofonctionnel : on a du mal à s’en sortir • Pas assez de discussions, pas d’échanges sur le fond des choses. Il y a besoin de sortir des requêtes privées. Le réchauffement climatique ici « Ici, avec le réchauffement climatique on est exposés à deux risques : les inondations et la submersion » Il faut moduler intelligemment mais sans négocier. « On l’a bien mérité (ce qui nous arrive) ; on y a bien participé : on a endigué, on a règlementé faiblement. Il faut moduler intelligemment mais sans négocier. Les hollandais font des quartiers dans des zones à risque depuis 50 ans. Par Ex. les chalets de Gruissant sur pilotis. Pourquoi ne pas faire ça ? L’Etat est inflexible / frise l’incompétence / est trop dogmatique. Par contre les mesures compensatoires sont bien pour lui ( repréciser) Les risques de submersion, ça fait penser aux ksour marocains qui reviennent à l’état de terre « C’est bien, s’il n’y a pas de danger. Avant il allait aux Aresquiers à Montpellier ; depuis ce lieu à disparu. C’est un état de fait de la nature. Ici, il y a 2 ou 3 siècles il y avait des ports. Si le territoire n’est pas habité on peut re-naturer le site. Des voies submersibles, ce n’est pas grave ». Ca fait des malheureux mais cela nous oblige à réfléchir. » En cas d’habitation c’est plus difficile. « Je suis étonné de voir des permis de construire sur le littoral, ce n’est pas normal : ça fait des malheureux mais cela nous oblige à réfléchir. » « Aux Etats Unis, le rapport à la terre est très différents. Ils reconstruisent légèrement ». 21 Avec notre association l’APULR Beaucoup d’échanges, notamment avec des services de l’Etat. Ateliers des métiers de l’urbanisme avec pour motivation de diffuser un niveau de culture « faire intelligent ». « On a eu plusieurs soirées sur les risque de submersion et le devenir des stations balnéaires. « C’est long et difficile avec les services de l’Etat. Il y a une déresponsabilisation des personnes par la réglementation. Nous sommes 80 membres, 300 sympathisants et une fois par mois nous avons un bureau + autres rencontres En début d’année on programme un événement toutes les 5 ou 6 semaines. C’est du bénévolat, tout ceci reste fragile. Le personnel de l’Etat, certains sont là volontairement, d’autres sont délégués. Il y a 2 ou 3 ans à Nîmes il y a eu un colloque sur le risque d’inondation ; c’était très intéressant : 2 pointures y ont participé : Philippe Debarre (c/o CERREG ingénierie. Conclusion Sa conclusion : • Incitatif : co-construction et règlementaire (vérifier sens précis) • Négociation intelligente • Tout le monde doit aller dans le même sens • Trop de mélanges d’intérêt • La grande consommation crée une surenchère 21 http://www.urbanistes-lr.fr/ ADEME 67 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.16. Chambre de Commerce et d’Industrie de Montpellier [ 15 ] Madame Bousquet Monsieur Fernique 12/07/2013 1H30 Manager du service aux entreprises Enquêteur : Marie-Christine COUIC Introduction : ils excusent Mr Parisi, élu référent au DD au niveau de la Chambre de Commerce, ainsi que Madame Andirieux qui pilote la commission du DD qui n’ont pu venir. Points forts de l’entretien Véronique Bousquet Véronique Bousquet, 49 ans. A la CC depuis 20 ans. Avant elle était experte auprès des entreprises. Sensibilisée au DD à titre personnel L’appui aux entreprises consiste à faciliter, accompagner les projets de développement (en tenant compte des politiques nationales, réglementation, économie). Actions liées à la vision des élus du moment On avait peur de s’approprier ces sujets Avec le recul, le DD existe depuis 1993-1994 avec la création d’une commission. L’Etat tendait la perche. Il y a moins de 10 on avait peur de s’approprier ces sujets. La fermeture des décharges et la création d’un poste de conseiller à l’environnement Les chambres sont sous tutelle de l’Etat. L’Etat s’est donné 10 ans pour fermer toutes les décharges sauvages en 2002. Nous avons réalisé un appui aux entreprises. Il y avait un élu référent qui allait voir toutes les collectivités Plan d’action Besoin d’internaliser de l’expérience et d’agir en appui conseil auprès des entreprises. Il y a eu des enquêtes auprès des entreprises. Puis en 1998, création d’un poste de Conseiller en environnement. L’inspiration venait de Lyon, sur la gestion des déchets (cette région leur paraît plus dynamique que la leur) C’était la première ligne forte. Le management environnemental Début des années 2000 : on parle de management environnemental et énergétique, ainsi que de développement durable. Il y a eu d’autres actions prioritaires, d’autres élus. Le DD s’est ancré comme sujet principal de la stratégie de la CCI. Le tissu industriel est très dense. Certaines collectivités sont plus avant-gardistes que d’autres. Avec l’agglomération on travaille peu. L’adaptation au changement climatique n’est pas la clef d’entrée Il y a des plans d’action qui le prennent en compte, mais ce n’est pas la clef d’entrée Il y a une autre direction « aménagement, études, observatoire ». Y sont traitées les questions d’aménagement, de développement de zones d’activités. Y sont traités tous les problèmes liés à l’eau (sic ! heureusement qu’ils m’ont donné le bon interlocuteur !). Il y a un dialogue entre les 2 services. Un travail en binôme. Eventuellement compléter l’entretien avec Mr Corne à la direction de l’aménagement du territoire et des études économiques à la CCI de Montpellier. Christophe Fernique 40 ans, entré à la CCI en 1998 en emploi jeune et aujourd’hui conseillé Environnement. Aujourd’hui toutes les CCI ont des conseillers environnement. 4 missions • • • • ADEME Accompagnements des entreprises autour de l’environnement et de l’innovation Accompagnement collectif d’entreprises Animation des filières de sensibilisation généralistes de l’environnement (dîners-débat) Représentation des entreprises 68 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Phases 1998 Autour des déchets 2003 • Règlement hygiène et sécurité / Document unique • Jonction social / environnement • Exposition papier sur le DD. “c’était un peu avant-gardiste” 2006-2007 • Arrive de Grenoble avec la compétence énergie et DD • Animation du club énergie 34 • Rassemblement d’acteurs • Accompagnement des entreprises qui ont des besoins • Rassemblement d’acteurs • Le territoire, un centre d’expertise et de diffusion « Il s’agit de s’appuyer sur ce travail pour faire du territoire un centre d’expertise et de diffusion » « On est pionniers en industries et en services , les élus ont toujours manifesté une sensibilité. Ils savent que le territoire est fragile. Les élus essaient de prévenir et d’éviter. Les chefs d’entreprise sont attentifs et volontaristes. A titre d’exemple il y avait 200 personnes en février se sont rencontrées sur la maîtrise des dépenses d’énergie. » « S’il y a un risque majeur, on s’en saisit aussitôt » Nous on appréhende des enjeux et on les traduit en actions et recommandations. « S’il y a un risque majeur on doit s’en saisir au plus tôt. Si le changement c’est l’élévation du niveau de la mer et l’augmentation de la température, alors on doit travailler avec les chefs d’entreprise et le traduire en outils » (vérifier) S’il y avait une notion d’opportunité (ex. nouvelle opportunité) ils (la CCI) seraient impliqués sur le plan de l’innovation. er Le 1 credo c’est la défense des intérêts « Nous n’avons pas de pouvoir de police vis à vis des entreprises. Il faut qu’il y ait une pertinence économique pour les entreprises. Nous n’avons pas d’autre choix que d’être inventifs ! » « On agit souvent sous l’effet de la contrainte (ex. fermeture des décharges) ; c’est ce qui fait avancer les choses. « On a un devoir de production régulière d’avis » « On a un devoir de production régulière d’avis sur le SCoT, le PLU, le Plan Départemental d’élimination des déchets, le PP atmosphère, le PCET, les agendas 21 » « On a une démarche phare : Imprim’vert » « Les institutions publiques et consulaires sont impliquées. On accompagne les imprimeurs dans la démarche de labellisation (Elimination des déchets dangereux... Communication.) Le lien avec l’eau ? Toute cette démarche garantit que l’entreprise élimine les déchets (comme il faut !). « On arrête de rejeter à l’égout ». Meteor. C’est l’accompagnement sur des questions de dépenses d’énergie. L’eau en fait partie. Il y a le travail Ecodit, le label de l’hôtel pour l’économie de l’eau. « L’accompagnement pour dépenser moins d’eau à un effet sur la consommation d’énergie » ADEME 69 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme On réfléchit à de nouveaux process comme « bio uv » pour le traitement des eaux de piscine ; ainsi on utilise moins de chlore. Ca fait partie des « green tech. » Le moteur de l’action, c’est l’économie « Essentiellement les gens viennent avec un but économique. Parfois un but écologique, mais ce n’est pas la masse. » « Nos clients ne sont que moyennement sensibles aux questions de l’environnement ; et malgré tout, ils le font et ça leur coûte ! » Oui, il y a l’éthique des chefs d’entreprise 5 à 10% des chefs d’entreprise viennent sur motivation personnelle et pour le reste c’est l’incitation de la commande publique L’association SOECO est un leader au niveau national Cette association regroupe 17 entreprises. L’association est très engagée dans la politique du développement durable « On a de la chance d’avoir des gens responsables sur le territoire » La sensibilisation c’est ce qui touche le plus de monde La question de l’eau doit être précisée Ce problème est à traiter à travers un grand colloque dans les prochains mois « Diluvium », identifie et cartographie les entreprises à risque Sur les risques d’inondation, il y a l’action Diluvium qui construit une cartographie (identification et localisation sur carte des entreprises à risque. Ensuite ils iront voir les entreprises. La CCI de Béziers a fait une action de cet ordre avec l’Orb. « On sait ce que l’on n’a pas envie de revoir ! » Une mobilisation d’un an a été nécessaire suite aux inondations de Lunel Un comité a été monté avec la Préfecture pour aider au redémarrage des entreprises (+ de 10 personnes ont été mobilisées à la CCI). « On sait ce que l’on n’a pas envie de revoir ! ». Il s’agit de défendre et anticiper pour les entreprises. « Il leur faut des données. Qui va les leur fournir ? » Les entreprises vont devoir s’adapter au changement climatique. « Il leur faut des données. Qui va les leur fournir ? » Notre travail à nous c’est de les mettre en position de faire. « Intelligence collective… mais le problème est souvent de savoir qui paie » Avant l’environnement était le thème accessoire. Depuis qu’on est en situation de crise et de chômage c’est différent. A l’entreprise sont liés des emplois. Les collectivités les mettent en avant et cherchent à aider les chefs d’entreprises. Les choses ont changé « On trouve notre place ». Ecoute attentive. Forme d’intelligence collective. Pas de sentiment d’être isolsé. Système ouvert et de co-construction. « Le problème est souvent de savoir qui paie. » L’idéal, ce serait plus de temps et de moyens » Nous ici on a 35 heures pour 30 000 entreprises et 4 thématiques • Des aides financières on disparues et à a du mal à monter certaines actions. Il faut repenser les modes d’accompagnement. • La fiscalité, un levier ? Défiscaliser sur certaines actions. Ce serait normal d’encourager. • La commande publique incite. Ex. Imprim’vert. Des milliers d’entreprises sont poussées par la commande publique. • On a besoin de former les acheteurs publics pas encore assez généralisés. ADEME 70 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • La construction durable est aide par la commande publique; Ca peut être une réussite. Par ex. : création d’une usine locale de ouate cellulose (isolant) qui pourrait server d’isolant pour les constructions locales • Il faut généraliser les achats publics durables « Notre territoire supporterait d’être le leader de l’adaptation au changement climatique » On est soucieux d’être innovants. Il faudrait : • Des chercheurs pour éclairer • Traduire ça à d’autres échelles de temps • L’appréhender pour communiquer/mobiliser • Priorisation des enjeux. “Dès lors on peut se connecter et faire des actions”. Ne pas chercher à culpabiliser, ni faire la police Il ne faut pas chercher à culpabiliser, ni faire la police. Mais l’entreprise doit s’adapter. Elle peut compter sur les acteurs. On peut être réactifs et faires des propositions. On soutient les filières. Il y a une éco-industrie typée sur l’eau. Conclusion ADEME 71 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.17. Mairie de la Grande Motte [ 16 ] Monsieur Pierre ADOUE Deuxième adjoint au Maire Délégué à l’urbanisme, aux nouvelles technologies et à l’emploi depuis 2008 09/09/2013 1H15 Enquêteur : Anna ZISMAN Prise de conscience climatique Rôle et implication personnelle au sein de la structure « Au sein de la mairie, je suis seul à m’occuper de ces questions, mais ça commence à débloquer, tout le monde se rend compte d’un point de vue politique de l’importance du sujet [rénovation énergétique, réhabilitation des bâtiments publics et privés, pour conserver l’attrait financier de l’immobilier à La Grande Motte]. » Points forts de l’entretien Un constat incontournable : les terrains gelés par le PPRI... « Depuis le PPRI, [plan de prévention des risques d’inondation] on n’a plus le droit de construire à la Grande Motte. On n’a plus 1cm2 de constructible ! Alors on travaille sur l’ancien… » Le constat est là. La Grande Motte est très exposée au phénomène de montée de la mer. « Quand on nous parle de PPRI, ça veut bien dire que la mer monte, qu’on risque d’être submergés. » Cela paraît une telle évidence que Monsieur Adoue n’en parlera pas plus. Il préfèrera exposer son programme d’action urbanistique plutôt que de s’étendre sur la question du réchauffement climatique et de ses conséquences. Evoquer le concret, les priorités immédiates, les réponses à donner pour éviter une baisse de valeur du patrimoine immobilier de La Grande Motte. Désormais, tout au long de l’entretien, nous ne sortirons plus de la thématique urbanistique à mener dans la commune. A chacune de mes tentatives de réorienter la discussion sur le réchauffement climatique, la problématique de l’eau, Monsieur Adoue fera, en quelques sortes, “la sourde oreille”. Nous ne sommes cependant pas ici dans une situation de déni, mais mon interlocuteur, comme il me le dira d’ailleurs plusieurs fois au cours de la discussion, a des messages à faire passer (cf. plus loin), et son discours est très bien rodé. Il n’est pas question de se laisser distraire ou envahir par des sujets plus vagues, qui risqueraient de diluer la démonstration de son action. … qui pousse à une adaptation immédiate : la réhabilitation Monsieur Adoue avait des projets de construction de quartiers de logements, de zones commerciales, qu’il a donc dû abandonner depuis la mise en place du PPRI. La municipalité reste par ailleurs très ferme sur la décision de ne pas densifier l’existant : « Notre richesse, à la Grande Motte, ce sont les espaces entre les immeubles. Donc on ne va pas les occuper. On vendrait les bijoux de famille… » Monsieur Adoue impulse donc une démarche de réhabilitation des immeubles de la commune, opération de très grande envergure au regard du contexte particulier de la ville. ADEME 72 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme La Grande Motte est en effet une station balnéaire construite il y a 40 ans, sur des critères et standards de l’époque : « Les bâtiments n’étaient pensés que pour l’été. » La tâche est lourde. « Les gens [les propriétaires, les membres de l’équipe municipale] ne comprennent pas encore tout ce qu’il va falloir faire, tous les enjeux autour de la réhabilitation immobilière, et notamment à la remise à niveau énergétique. » « Au niveau des élus de la ville, ça commence à passer. Mais comme c’est un projet tellement gros, d’abord, ils ne savent pas comment l’aborder, et, sur le plan financier, ça fait peur. » Isolement face à la prise de conscience des conséquences du changement climatique Il aborde d’abord, comme tout au long de l’entretien, l’aspect financier de la problématique : « A la mairie, et partout d’ailleurs, les gens ne comprennent pas les enjeux, et ils s’en fichent. C’est très Français. C’est à dire on ne veut pas faire les efforts [financiers] longtemps à l’avance, pour étaler le paiement. » Il a conscience que les coûts à prévoir seront très lourds (et pourtant il n’évoque ici “que” les dépenses à engager pour la rénovation architecturale), et se désole de ne pas pouvoir se faire entendre sur une prévision à moyen terme de l’investissement à engager. Mais lorsque je le relance plus précisément sur les enjeux climatiques : « Ah… La montée de la mer… Personne n’y croit. Alors moi, je pense qu’un bon petit tsunami !... Non, mais sans exagérer… Les gens le voit, quand on creuse, il y a des endroits à côté des villas, à 50 cm, on a déjà la nappe phréatique !... Et bien ça ne fait pas réagir, pourtant… » On sent ici un véritable désarroi pointer sous l’image de battant de Monsieur Adoue. Les arguments financiers, souvent ceux qui touchent le mieux et le plus vite, n’accrochent pas dans le contexte particulier de la Grande Motte (cf plus loin). « Ça passe petit à petit. Mais que les gens sont durs à réveiller, c’est pas possible !... » [à propos de la modernisation de la ville : fibre optique, pistes cyclables, i médecine, et rénovation des bâtiments] Les arguments purement climatiques ne sont pas entendus non plus, encore moins semble me dire mon interlocuteur, et voilà pourquoi ce n’est pas pour lui une entrée pertinente dans le débat en cours et à mener sur les actions à réaliser. Respecter la directive européenne sur la rénovation énergétique « Mon rôle est de mettre tout le monde au courant », afin que les frais de rénovation préconisés par les diagnostics énergétiques (qui seront bientôt obligatoires pour presque toutes les copropriétés et ERP) puissent être étalés dans le temps. Il a mis en place une mesure incitative (une subvention de 5% des frais engagés, en plus des 70% financés par l’ADEME et le Conseil Général) afin que les syndics de copropriétaires fassent faire un audit énergétique. Seules 4 copropriétés sur 200 en ont profité. Une autre opération de subvention est en cours mais Monsieur Adoue craint de n’être une fois encore pas entendu. Pour encourager la mise à niveau BBC+, une autre subvention de l’ADEME a été débloquée. Aucune copropriété n’a voulu en profiter. Un besoin de plus de réglementations et d’information de la part des « instances supérieures » Le contexte immobilier de la Grande Motte est très particulier : - la très grande majorité des propriétaires n’habitent La Grande Motte qu’une ou deux semaines par an et ne sont donc pas motivés pour rénover ADEME 73 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme - les bâtiments, prévus pour des séjours d’été et construits dans les années 70, sont très mal isolés, et les travaux à prévoir sont importants - les appartements ne proposent pas de grandes surfaces pour les familles mais une majorité de studios ou T1, ce qui décourage les familles de s’installer - la population est vieillissante et serait peu ouverte aux questions d’économies d’énergie - beaucoup de bâtiments sont classés par les Bâtiments de France (label Patrimoine du XXème siècle), ce qui empêche la mise en place de certains éléments de rénovation (ombrières) « Eux, les Bâtiments de France, il va falloir qu’ils évoluent, qu’ils changent leur mentalité !... » La marge de manœuvre de Monsieur Adoue pour inciter les particuliers et les élus à aller dans le sens d’une rénovation énergétique est très réduite. Il se sentirait plus légitime et efficace si les réglementations étaient plus importantes et contraignantes : « Je regrette que nos dirigeants n’aillent pas assez loin dans les réglementations. Moi, j’aurais mis l’audit énergétique obligatoire pour toutes les copropriétés ! Toutes ! (actuellement seules les copropriétés audessus d’un certain nombre de lots sont tenues de le faire pratiquer). » Si les réglementations étaient plus étendues, au moins sur la question énergétique des bâtiments, Monsieur Adoue verrait son travail d’urbaniste soucieux de conserver à la ville sa valeur immobilière largement facilité. « Il faut que les lois puissent nous permettre de fixer un programme aux gens. » Il attend aussi une meilleure communication de la part des organismes : « Si la communication, elle ne venait pas seulement de personnes un peu isolées comme moi, mais des instances supérieures comme l’Etat, la Région, etc, avec des petits accompagnements financiers, les choses avanceraient plus vite. » L’argument environnemental arrive aussi, à cette occasion : si les réglementations se durcissaient, « Ce ne serait pas un impôt supplémentaire, c’est juste qu’on est obligé de réagir à ce que nous fait la nature. Et nous, nos propres comportements. On ne peut pas tricher là-dessus. La nature a déjà enclenché des phénomènes. » Monsieur Adoue a compris que les récents et futurs phénomènes climatiques sont l’occasion d’impulser à sa ville un renouveau salvateur, grâce à la prise de conscience des « dirigeants ». Les contraintes imposées (avec les aides financières qui les accompagnent) sont la solution pour donner à La Grande Motte l’élan nécessaire pour rester, ou redevenir une ville attractive, tant pour les touristes que pour les investisseurs, que pour les nouveaux habitants qui commencent à migrer depuis Montpellier, devenue trop chère pour beaucoup de jeunes couples avec enfants. Conclusion • Une adaptation immédiate A La Grande Motte, on ne peut plus construire. Il faut donc valoriser l’ancien, et ce en donnant aux bâtiments la plus value environnementale générée par la rénovation énergétique. Il ne s’agit ici pas tant de réagir directement face au changement climatique, mais de sauver une ville déjà menacée par les effets du climat : elle ne peut plus se développer en surface, et doit donc offrir à ses bâtiments existants une qualité, et en particulier une qualité énergétique, qui permette à la ville de garder un niveau attractif pour les investisseurs. • Une prise en compte financière des effets du changement climatique La réflexion et l’action de Monsieur Adoue s’appuient sur des arguments économiques : économies (d’énergie), plus value financière de l’immobilier, maintien de la ville dans le paysage touristique. • « Les maîtres mots : information, auprès du public et même au sein de la mairie, et mise en œuvre. » ADEME 74 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2.1.2.18. Communauté d’Agglomération du Bassin de Tau [ 17 ] Monsieur BOULDOIRE Président de la communauté d’agglomération du bassin de Tau Monsieur Goncalves Directeur Général des Services Enquêteur : Anna ZISMAN Entretien en attente de réalisation 2.1.3. Ebauche de plan (pour le document final) 2.1.3.1. • • • • Limites (l’anonymat ?) Difficultés (à obtenir un entretien) Nombre réel d’entretiens Qui répond à la demande ? / ne répond pas 2.1.3.2. • • • • • • • • ADEME Figures-type adaptation « Les obscurantistes » (ex : je ne sais rien, je ne peux rien faire ; est-ce même vrai ce dont on nous parle ?) « Je me sens seul mais j’agis » « C’est la faute à » (ex. l’action est freinée par le règlement, les politiques, la planification frileuse, l’écologie, la primeure donnée à l’environnement) « Les auto-satisfaits d’une vision écologique large (ex : réversibilité des parkings si voiture électrique, on est larges, on montre que l’on agit…) Les pragmatiques (inventifs) (ex. apprenons à vivre avec le risque et adaptons-nous au risque ; laissons une place à l’innovation ; le mieux est l’ennemi du bien…) Les visionnaires convaincus (ex. : ils ont de l’énergie pour porter « la mauvaise nouvelle » et des actions) 2.1.3.4. • Rapport personnel au changement climatique Déclinaison et organisation des récits personnels rapportant une perception d’un changement climatique ou son absence. Eventuellement lien au rapport à l’action / si pertinent ? 2.1.3.3. • Préalables Analyses croisées Qu’est-ce qui retient d’agir ? Qu’est-ce qui entretient l’obscurantisme / La répugnance à appeler un chat un chat a propos des conséquences du CC / dans quoi on se réfugie pour ne pas faire ? se protéger de la réflexion et de l’action ? pourquoi certains acteurs restent sur la limitation de l’impact sur l’environnement, plutôt que de penser l’adaptation au changement climatique ? Bonne conscience grâce au respect des règles de l’Etat. On fait ce qu’il faut —mais pas plus ! Qu'est ce qui les convainc de la nécessité de réagir ? Pourquoi eux ? La notion du missionnaire / Non à la culpabilisation des gens / Prise en compte de l’environnement est maintenant une valeur 75 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • • • • ajoutée pour les logements, les quartiers labellisés. C’est nouveau et cela représente presque comme une revanche pour ceux qui il n’y a pas encore longtemps étaient qualifiés de “l’écolo de service”. Comment permettre la prise de conscience climatique ? (ex. : pas de discours moralisateur ; s’appuyer sur la pénurie et hausse du prix de l’énergie ; la plus value environnementale comme nouvel argument ; s’appuyer sur les aléas météorologiques comme argument…) Quelles sont les actions menées relativement au changement climatique ? (ex. : réflexions sur le transport, rénovation thermique, recul stratégique…) Quelles sont les représentations des acteurs sur l’efficacité de l’action (politique, règlementaire, urbaine, architecturale, technique, environnementale…) ? Rapport entre l’efficacité supposée ou réelle entre l’action passée et l’action présente. Comment aller plus loin ? (ex. : meilleure information des décideurs ; meilleure sensibilisation ; aller plus loin dans la règlementation…) 2.1.3.5. ADEME Préconisations d’actions 76 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Préambule Quelle articulation envisagée et envisageable d’une stratégie d’adaptation avec les autres politiques locales d’urbanisme ? En corollaire, comment introduire ces problématiques dans les documents de planification et dans les pratiques de conception ? Le caractère planétaire des enjeux environnementaux et la prise de conscience mondiale qu’ils suscitent amènent aujourd’hui les villes à s’impliquer plus que jamais dans une politique urbaine écoresponsable. Cela passe par une intervention sur tous les leviers propres à limiter l’empreinte écologique du secteur de la construction et de l’urbanisme, dont les incidences sur les indicateurs planétaires sont parmi les plus fortes (réchauffement climatique, consommations énergétiques, gestion de l’eau, pollutions,...). Cela passe aussi par un ensemble d’actions connexes au niveau local dans le cadre d’une véritable politique globale et transversale du développement durable dont l’adaptation fait aujourd’hui intégralement partie. L’objectif du thème 2 est donc de mettre en lumière le plus synthétiquement possible, les conséquences sous-jacentes des choix faits très en amont lors de la programmation urbaine, puis ceux opérés par le parti d’aménagement de l’espace public, avant de s’intéresser aux bâtiments. En effet, un grand nombre de décisions prises d’un point de vue réglementaire et fiscal par les territoires urbains (au sein des documents de planification par exemple) impliquent des orientations dont les impacts sont sur la même échelle de temps que celle des changements climatiques : localisation des fonctions, réalisation d’infrastructures, de bâtiments… Compte tenu des inerties des systèmes décisionnaires et productifs, des ruptures doivent donc d’ores et déjà être envisagées. Mais les documents actuels le permettent-ils ? Dans quelles modalités ? Sont-ils adaptés aux dynamiques susceptibles d’advenir et aux bifurcations à prendre ? Si non, quelles implications en matière de planification ces bifurcations imposent-elles ? Par ailleurs, dans un contexte d’incertitudes fortes, la construction d’indicateurs permettant d’évaluer l’efficacité des stratégies d’adaptation parait essentielle. Quels sont les indicateurs actuellement développés par les territoires pour évaluer leur vulnérabilité, élaborer une stratégie et la suivre ? Comment sont-ils contextualisés (relativement au climat, au tissu urbain, etc.) ? Sont-ils organisés ou hiérarchisés ? Quels liens peut-on envisager avec les indicateurs d’atténuation ? Ces questions structurantes seront déclinées sur des thèmes ou par rapport aux différents temps de l’aménagement : temps de la planification, temps de l’aménagement, temps de la construction. Chaque territoire offre une singularité liée à un contexte géographique particulier, un climat, mais aussi un mode de gouvernance, une organisation politique spécifique. Cette grande diversité induit une adaptation plus ou moins importante au changement d’attitude. Selon les lieux, les notions de robustesse, de vulnérabilité, de résilience seront différemment interprétées. Cette variabilité des territoires sera à l’origine de notre analyse. Comment chaque site, en fonction de son histoire, de ses qualités propres, de ses résistances est capable d’inscrire l’adaptation dans ses projets ? Comment les pratiques traditionnelles, les nouveaux modes de faire facilitent ou ralentissent les processus ? Pour cela, nous mènerons une analyse de la stratégie mise en œuvre par les diverses entités avant d’entrer dans la phase des propositions. ADEME 77 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.1. Quelle caractérisation et modélisation des vulnérabilités dues au changement climatique à l’échelle locale pour une insertion dans les politiques d’urbanisme ? D’après l’analyse de projets de recherche en cours ou publiés, cette première partie tente de comprendre sur quelles bases les collectivités peuvent s’appuyer pour mettre en œuvre leur stratégie d’adaptation. La première étape consiste à connaître son degré de vulnérabilité. Quel est l’état des connaissances actuel des changements climatiques ? Qui élabore les projections climatiques ? D’où proviennent les sources d’informations scientifiques utilisées ? Face à quels impacts les villes sont-elles exposées ? Autant de questions auxquelles nous tenteront d’apporter des réponses. Nous nous appuierons aussi bien sur les recherches traitant du changement climatique en général, des programmes de recherche plus spécifiques dans le domaine de la modélisation climatique ainsi que sur les études menées par le département de l’Hérault dans le cadre de programmes européens. Comment les collectivités sont-elles sensibilisées ? Ont-elles connaissance de leur vulnérabilité ? L’émergence récente de la notion d’adaptation limite le cadre de l’action publique. Pour une majorité, élus et techniciens ne sont pas encore conscients de l’urgence avec laquelle il faut agir. Le plus souvent, il existe une confusion entre la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation avec les politiques de développement durable et de gestion des risques, déjà mises en place. La prise de conscience des impacts associés aux changements climatiques est trop peu prise en compte dans son intégralité. Cette analyse trop restrictive des risques freine ainsi les collectivités à se pencher sur le sujet. Or, cette somme d’impacts, directs et indirects, connus ou inconnus, pourra avoir des conséquences importantes sur les territoires. Pour y faire face, les collectivités devront, dans un premier temps, en prendre conscience. Or, pour le moment, au vu des incertitudes et de certaines réticences à prendre la mesure du changement climatique, les collectivités tardent à analyser, comprendre leur vulnérabilité, voir, à mettre en place des stratégies visant à s’adapter au climat futur. Les collectivités françaises sont plus en retard que leurs voisines européennes ou internationales et commencent depuis peu la réalisation de leur diagnostic de vulnérabilité lié aux changements climatiques. Des outils se développent, en France et en Europe, pour affiner les projections climatiques du GIEC à des échelles plus fines. Certaines expériences locales, généralement associées à des programmes de recherche, permettent ainsi de mieux comprendre à quoi nous devrons nous s’adapter. ADEME 78 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.1.1. Sur quoi se base-t-on pour la mise en place de stratégies d’adaptation ? Qui réalise les scenarii climatiques ? 3.1.1.1. La production de l’information Programme de recherche et données disponibles Nombre d’équipes de recherches financées au titre des « investissements d’avenir » travaillent aux recherches sur les questions d’adaptation. Les thématiques abordées sont diverses mais nous nous sommes attachés à l’analyse des programmes de recherche traitant principalement de la ville, du climat, de la vulnérabilité des systèmes littoraux pour se rattacher à notre territoire d’étude qui est le département de l’Hérault. Nous avons dressé, ci-dessous, une liste non exhaustive des programmes de recherche finalisés ou en cours portant sur ce sujet. A l’échelle européenne, de nombreux projets sont menés dans le cadre du programme de recherche de l’Union Européenne. En ce qui concerne l’adaptation au changement climatique, l’étude de la vulnérabilité des systèmes littoraux constitue un sujet important en raison de leur forte exposition et sensibilité face aux changements climatiques. Plus de 20% du linéaire côtier européen est ainsi soumis à l’érosion côtière. En 22 France, cela représente un quart des côtes soit un linéaire de 1720 km . X. XI. PROJETS EUROPÉENS SUR LA VULNÉRABILITÉ DES LITTORAUX Projet EUROSION XII. Analyse du phénomène d’érosion sur les côtes européennes XIII. Projet IMCORE XIV. Adaptation des littoraux de l’Europe du Nord-Ouest au changement climatique XV. Projet BEACHMED XVI. Gestion stratégique de la défense des littoraux des zones côtières méditerranéennes XVII. Projet CIRCE XVIII. Observation du changement climatique et de ses impacts sur l’environnement méditerranéen XIX. Projet COASTANCE XX. Protection des côtes et adaptation au changement climatique XXI. Projet CIRCLE-MED XXII. Mise en réseau des parties prenantes pour aider à résoudre les problèmes pratiques d’adaptation au changement climatique Tableau n°2 - Projets de recherche européens intégr ant l’adaptation au changement climatique Au niveau français, plusieurs entités s’intéressent à la vulnérabilité des systèmes urbains et naturels et à leur habileté à s’adapter. Les financements viennent principalement de l’Agence Nationale de la Recherche. Créée en 2005, elle a pour mission principale d’assurer le financement, le suivi et l’accompagnement de projets de recherche. La finalité de l’Agence est de dynamiser le secteur de la recherche en France et de le promouvoir pour une meilleure visibilité et compétitivité de la France à l’échelle européenne et internationale. L’appel à projets Equipements d’Excellence (EQUIPEX) en est un exemple. Il a pour objectif de « doter la France d’équipements scientifiques de qualité, conformes aux standards internationaux, et qui sont devenus une condition impérative de compétitivité au niveau international dans beaucoup de disciplines 23 scientifiques ». Plusieurs projets de recherche ont ainsi été financés à ce titre. Dans le même esprit, l’ANR a lancé un appel à projets Laboratoires d’excellence (LABEX) en 2010. 22 Projet EUROSION, 2004 et IFEN, 2006. 23 http://www.agence-nationale-recherche.fr/investissementsdavenir/AAP-EQUIPEX-2010.html ADEME 79 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme XXIII. AGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE (ANR) XXIV. Projet Equipex GEOSUD XXV. Observation des zones urbaines et des écosystèmes XXVI. Projet Equipex IAOSS XXVII. Observation des couches de l’océan et des glaces de mer arctiques XXVIII. Projet Equipex NAOS XXIX. Observation des températures et de la salinité des océans XXX. Projet Labex CORAIL XXXI. Analyse de l’évolution des récifs coralliens face aux changements globaux XXXII. Projet Labex MER XXXIII. Analyse du rôle des océans dans le changement global XXXIV. Projet COTE XXXV. Analyse de l’évolution et de l’adaptation des écosystèmes côtiers et continentaux Tableau n°3 - Projets de recherche ANR Equipex et L abex Fin 2008, l’ANR a proposé la création de l’Atelier de Réflexion Prospective (ARP) «Changements 24 Environnementaux Planétaires» visant à identifier quelques questions centrales et fédératives dans le domaine des CEP telles que : Quelles sont les trajectoires démographiques, économiques, techniques et sociales, à faible impact environnemental, qui permettent d’assurer les besoins fondamentaux des sociétés ? • Quels sont les impacts globaux des différentes options régionales d’occupation du territoire (urbain, rural, naturel et marin) ? • Comment mieux connaître, comprendre et prévoir les interactions entre écosystèmes (continentaux, marins et côtiers) et les CEP ? • Comment évaluer les interactions entre alimentation de la population mondiale, ressources naturelles (eau, sol, vivant) et les CEP ? • Quelles relations entre expertise, gouvernance et société face aux CEP ? Par la suite, à partir des premiers éléments proposés par l’Atelier de Réflexion Prospective, le programme CEP a défini cinq axes thématiques : l’étude de la vulnérabilité et de l’adaptation des sociétés aux CEP, prenant en compte les aspects de gouvernance ; l’aménagement des territoires et les modes d’occupation des sols agricoles, sylvicoles, urbains, périurbains et côtiers ; le rôle de la biodiversité sur le fonctionnement des écosystèmes naturels/anthropiques, continentaux/marins ; les ressources naturelles (en particulier l’eau et les sols) et la sécurité alimentaire et ce, en relations avec les acteurs de la société ; les effets directs et indirects des CEP sur la santé humaine, qu’ils soient comportementaux, sociaux ou génétiques. D’autres projets ont mobilisé la communauté scientifique pour éclairer les décideurs publics en faveur d’une meilleure connaissance de leur vulnérabilité et produire des outils et techniques visant à mieux intégrer les impacts du changement climatique dans les stratégies d’adaptation. 24 Les résultats de cet Atelier sont disponibles sur le site : http://www.agence-nationale- recherche.fr/ARP-CEP. Ils ont conduit l’ANR à lancer en 2009, l’appel à projets éponyme et auquel ont succédé les éditions 2010 et 2011, baptisées CEPS (S pour Sociétés), impulsant une mobilisation accrue des Sciences Humaines et Sociales sur ces enjeux. ADEME 80 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme XXXVI. AGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE (ANR) XXXVIII. Projet CECILE sur l’impact de l’élévation du niveau de la mer sur les environnements côtiers XXXIX. Projet ADAPT’EAU sur l’adaptation aux variations des régimes hydrologiques dans l’environnement fluvioXXXVII. Programme « Changements estuarien de la Garonne-Gironde Environnementaux Planétaires et XL. Projet ClimatConf sur la confiance dans le Sociétés » réchauffement global (modélisation et expertise) XLI. Projet ACCLIMAT sur l’analyse des interactions entre le processus de développement urbain, le microclimat urbain et le changement climatique XLIII. Projet VULSACO sur la vulnérabilité des plages sableuses face aux changements climatiques et aux pressions anthropiques XLIV. Projet MISEEVA sur l’analyse de l’exposition aux XLII. Programme « Vulnérabilité : risques d’inondation marine et l’évaluation de la vulnérabilité milieux, climat et sociétés » sociale, économique et environnemental par rapport au changement global XLV. Projet VURCA sur l’étude de la vulnérabilité urbaine face aux épisodes caniculaires et stratégies d’adaptation XLVII. Projet TRAME VERTE URBAINE sur l’évaluation des trames vertes urbaines dans l’adaptation au changement climatique et élaboration d’un référentiel XLVIII. Projet MUSCADE sur la modélisation urbaine et les stratégies d’adaptation au changement climatique face à la demande énergétique XLVI. Programme « Villes XLIX. Projet VegDUD sur la végétalisation dans le durables » développement urbain L. Projet INOGEV sur les innovations dans la gestion de l’eau en ville LI. Projet RESILIS sur le développement de la résilience urbaine par l’amélioration des aides à la gouvernance des systèmes urbains Tableau n°4 - Projets de recherche financés par l’A NR au titre de l’adaptation au changement climatique Certaines entités s’interrogent également sur le changement climatique, ses impacts et les stratégies d’adaptation à mettre en place comme le PIRVE, l’IDDRI, la mission climat de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC-climat) ou encore le GICC. L’ensemble des projets de recherche, en cours ou achevés depuis 2008, portant sur les impacts du changement climatique et l’adaptation ont été rassemblés dans une 25 base de données réalisée par l’ONERC et le GIS Climat-Environnement-Société . LII. PROGRAMME INTERDISCIPLINAIRE DE RECHERCHE VILLE ET ENVIRONNEMENT (PIRVE) LIII. Projet VuLiGAM LIV. Analyse de la vulnérabilité des systèmes littoraux d’une grande agglomération méditerranéen (Marseille) LV. Projet Formes urbaines, LVI. Analyse des interactions entre ville et climat dans le modes d’habiter et climat périurbain toulousain LVII. Projet Vulnérabilité et LVIII. Compréhension des impacts du changement résilience aux changements climatique sur les systèmes anthropisés et identification climatiques en milieu urbain d’indicateurs dans la capacité de réponse des sociétés face aux risques environnementaux globaux 25 http://www.developpement-durable.gouv.fr/Base-de-donnees-des-projets-de.html ADEME 81 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme LIX. LX. GROUPEMENT D’INTÉRÊT SCIENTIFIQUE (GIS) CLIMAT-ENVIRONNEMENT-SOCIÉTÉ CCTV 1 & 2 LXI. Etude des politiques urbaines et des trames vertes en lien avec le changement climatique LXII. LXIII. PROGRAMME GESTION ET IMPACTS DU CHANGEMENT CLIMATIQUE (GICC) Projet Adap’ter LXIV. Adaptation au changement climatique : les défis d’une approche intégrée pour les territoires LXV. Projet INVULNERABLe LXVI. Mise en relation entre la communauté scientifique et le secteur privé sur les scenarii de changement climatique et ses impacts LXVII. Projet alpin LXVIII. Adaptation des territoires alpins à la recrudescence des sécheresses dans un contexte de changement global LXIX. Projet ADAPTALITT LXX. Capacités d’adaptation des sociétés littorales aux phénomènes d’érosion, submersion des côtes en prise avec les changements climatiques LXXI. Projet DRIAS LXXII. Donner accès aux scenarios climatiques régionalisés français pour l’impact et l’adaptation des nos sociétés et environnements LXXIII. Projet RAEE LXXIV. Adaptation au changement climatique en RhôneAlpes LXXV. Projet MIRACCLE LXXVI. Mesures et indicateurs de risques adaptés au changement climatique (impact économique) LXXVII. Projet ADAPTATIO LXXVIII. Intégration de l’adaptation au changement climatique dans la conception des projets d’aménagements urbains LXXIX. Projet REMedHE LXXX. Identification et impacts du changement climatique sur la gestion intégrée des ressources en eau en Méditerranée (Hérault-Ebre) LXXXI. INSTITUT DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DES RELATIONS INTERNATIONALES (IDDRI) LXXXII. Projet PROTOGIZC LXXXIII. Définition d’une Gestion Intégrée des Zones Côtières en Méditerranée LXXXIV. Vulnérabilité, risques LXXXV. Eviter la maladaptation et adaptation LXXXVI. Fabrique urbaine LXXXVII. La ville à l’épreuve des crises : une opportunité pour refonder la fabrique urbaine ? LXXXVIII. LXXXIX. CDC-MISSION CLIMAT Club ViTeCC XC. Mutualisation des connaissances sur les impacts territoriaux du changement climatique et les instruments économiques adaptés XCI. Energy Infrastructures in XCII. Développement de mesures d’adaptation pour les France : Climat change vulnerabilities infrastructures énergétiques françaises et panorama des and adaptation possibilities possibilités d’adaptation XCIII. AUTRES PROJETS XCIV. CIRAD-Projet Claris (projet européen) XCVI. CIRAD-Projet Gestion de l’eau, acteurs et usages XCV. Analyse des impacts du changement climatique et méthodes d’évaluation de la vulnérabilité XCVII. Analyse de la compétition autour des ressources en eau, dans un contexte d’incertitude climatique et de mutation des politiques publiques XCVIII. CEREEP-Projet PLANAQUA XCIX. Etablir une infrastructure expérimentale pour l'étude des systèmes aquatiques. C. Mairie de Paris-EPICEA CI. Evaluation de la vulnérabilité d’une grande agglomération comme Paris face au changement climatique Tableau n°5 - Autres projets de recherche sur la vu lnérabilité face aux changements climatiques ADEME 82 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Plusieurs programmes de recherches ont également travaillé en anthropologie et sociologie, sur les mécanismes de perception et de compréhension des questions liées à l’adaptation au changement climatique par les différents acteurs. Les résumés des principaux projets sont repris en annexe. On l’aura compris, à chaque projet de recherche, la connaissance de la vulnérabilité se dessine de manière plus précise. Mais il convient de rassembler, de mutualiser l’ensemble des données existantes afin de faciliter la compréhension des enjeux liés aux changements climatiques pour les décideurs locaux en vue d’élaborer des stratégies d’adaptation. 3.1.1.2. Qui produit la connaissance « scientifique » relative au changement climatique ? Deux types d’acteurs participent à l’amélioration de nos connaissances sur le changement climatique et à ses impacts : les scientifiques et les acteurs locaux. Parmi les scientifiques, il y a tout d’abord les modélisateurs. En France, l’un des pôles de modélisation et d’étude du climat est l’Institut Pierre Simon Laplace (IPSL). Il rassemble plusieurs laboratoires de recherche dynamique sur la météorologie, la climatologie, l’océanographie et les sciences atmosphériques. Quatre laboratoires de recherche participent ainsi à la production des scenarii d’évolution future du climat à l’échelle de la France : le Laboratoire de Modélisation Dynamique du CNRS, le Laboratoire des Sciences du Climat et de l’Environnement, le Laboratoire d’Océanographie Dynamique et de Climatologie et enfin le 26 Laboratoire Atmosphères, Milieux, Observations Spatiales . Les modèles climatiques sont ainsi élaborés par des scientifiques venant de diverses disciplines. On peut citer les climatologues, les météorologues, les aérologues, les astrophysiciens, les océanographes, les écologues, les bio géochimistes, les géologues, les spécialistes des glaces, les hydrologues, etc. D’autres experts contribuent à réfléchir aux impacts du changement climatique sur les villes, les territoires et les hommes représentés par les urbanistes, les géographes, les psychologues, les sociologues, etc. Toutes les sciences sont ainsi représentées, sciences sociales, sciences de la terre et de l’univers, ce qui rend complexe la définition de la vulnérabilité et le partage des informations. Aussi, dans le cadre de programme de recherche, les scientifiques s’engagent le plus souvent au sein de structures comme les Centres de recherche (CIRED, CSTB, CNRM, etc.), les Instituts (IDDRI, IPSL, etc.), les universités ou encore les bureaux d’études spécialisés (SOGREAH, BRGM, etc.). Les acteurs locaux, représentés aussi bien par les organismes publics que par les habitants, participent également à l’amélioration de la connaissance. En effet, les habitants possèdent une certaine mémoire du risque qu’il est intéressant d’exploiter pour mieux comprendre comment a évolué le climat. Certains agriculteurs, par exemple, ont rédigé des carnets de météo journaliers. La narration d’anecdotes constitue un autre moyen d’identifier le climat quelques années auparavant. Les écrits, transmis de génération en génération et conservés dans les archives, renforcent les connaissances sur les climats passés. Les organismes publics, à travers des initiatives de collectivités et d’agences d’urbanisme apportent, quant à eux, une connaissance plus fine du territoire au sein d’analyses plus globales (projet COASTANCE avec le département de l’Hérault, etc.). Toutefois, leur intégration aux projets de recherche est plutôt rare alors que l’appui des acteurs locaux est fondamental, d’une part, pour faire remonter certaines informations qui ne seraient pas mesurables. D’autre part, sans les collectivités et les acteurs locaux, aucune mesure d’adaptation ne pourrait être mise en place. 3.1.1.3. Les indicateurs de mesure de la vulnérabilité des territoires La connaissance de la vulnérabilité d’un territoire face au changement climatique s’appuie sur une diversité d’indicateurs. Les phénomènes extrêmes historiques constituent aujourd’hui la principale source d’information et l’indicateur de mesure de référence. En effet, ces évènements qui ont marqué nos mémoires constituent une base commune à laquelle les scientifiques et les décideurs aiment se référer. Il est souvent pris comme exemple les inondations de Paris en 1900, la canicule de 2003, l’ouragan Katrina aux États-Unis en 2005 ou 26 JM. Jancovici, http://www.manicore.com/documentation/serre/modele.html ADEME 83 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme encore la tempête Xynthia en 2010. Or, même si phénomènes peuvent apparaître comme extrêmes aujourd’hui, ils deviendront la norme demain. Les prendre aujourd’hui comme base de référence des stratégies d’adaptation au changement climatique semble incohérent. D’autres données, plus mesurables, permettent d’appréhender l’évolution du climat en temps réel. Le suivi phénoménologique des végétaux ou le suivi la qualité de l’air en sont des exemples. Ces deux types de données servent d’ « aiguilleurs » dans l’analyse de la vulnérabilité. Pour analyser la vulnérabilité des milieux urbains face au changement climatique et notamment face au phénomène d’îlot de chaleur urbains, le PIRVE a mis en place une série d’indicateurs. Trois critères d’analyse ont ainsi été utilisés. Le premier repose sur la morphologie géographique du territoire sur lequel la ville s’est implantée. Le second repose sur la structure urbaine et paysagère des villes. Plusieurs types d’indicateurs sont analysés comme la densité, l’homogénéité du bâti, la couleur des façades, l’encaissement des voiries, la présence du végétal ou encore la part des surfaces minéralisées. Enfin, le troisième critère met en exergue la vulnérabilité d’un territoire d’un point de vue sociodémographique en fonction de l’âge des habitants, de leur catégorie socio-professionnelle ou encore de leur mobilité résidentielle. Critères géographiques CIII. Topographie CIV. Hydrographie CV. Critères urbains CVI. Densité CVII. Continuité, hauteur du bâti et homogénéité du bâti CVIII. Type de bâti (pavillonnaire, collectif) CIX. Age du bâti CX. Couleur des façades CXI. Type et couleur de couverture CXII. Largeur et encaissement des voiries CXIII. Proximité et importance des infrastructures routières CXIV. Surface végétale, présence d’une végétation arborée CXV. Composition, hauteur et densité de la végétation CXVI. Surfaces minérales CXVII. Usages et fonction dominante CXVIII. Distance au centre CXIX. Critères CXX. Age sociodémographiques CXXI. Statut d’activité CXXII. Catégorie socioprofessionnelle CXXIII. Migrations intercensitaires CXXIV. Logements (date de construction, type de logement, nombre de pièces, etc.) CXXV. Mobilité résidentielle Tableau n°6 - Critères d’analyse de la vulnérabilit é des paysages urbains selon le PIRVE, programme de 27 recherche Formes urbaines, modes d’habiter et climat urbain dans le périurbain toulousain CII. La vulnérabilité des territoires ne se mesure pas uniquement par rapport aux données naturelles. Une attention particulière doit être donnée à l’analyse de la fragilité des sociétés et des modes d’occupation de l’espace qui constituent des données essentielles à prendre en compte pour évaluer le degré de vulnérabilité d’un territoire. 27 Synthèse du schéma du PIRVE relatant des différents indicateurs pour mesurer la vulnérabilité d’un système urbain face au changement climatique situé en annexe ADEME 84 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.1.1.4. Les modèles climatiques Connaître la vulnérabilité de son territoire représente ainsi la base de toute stratégie d’adaptation. Si on ne connaît pas les impacts auxquels nous sommes soumis, sur quoi s’adapter ? Plusieurs groupes d’experts s’attachent à définir notre sensibilité face au changement climatique. Les projections climatiques issues du GIEC, dès les années 1990, constituent aujourd’hui la base pour tous les autres modèles climatiques d’échelle inférieure. Fabriqués à des échelles de temps à long terme (2100) et à des échelles spatiales très larges (le globe terrestre), les modèles climatiques du GIEC possèdent leur propre limite. En effet, à l’échelle locale et à des échelles de temps plus proches, les évolutions climatiques sont peu précises alors que ce sont précisément à ces échelles que l’on cherche à mener des actions d’adaptation. Aujourd’hui, une quinzaine de modèles globaux sont ainsi élaborés de par le monde. Face à cette lacune, plusieurs projets de recherche ont été ou sont actuellement financés. Qu’ils soient européens ou français, ces programmes de recherche visent à mettre en lumière les impacts climatiques auxquels nous sommes susceptibles d’être impactés et les conséquences induites à une échelle spatiale plus fine et à court-moyen terme. FOCUS Les modèles climatiques Les projections climatiques sont obtenues à l’aide de modèles du système terrestre et sur des scénarios socio-économiques permettant l’estimation des émissions de gaz à effet de serre et d’aérosols. Les modèles utilisés sont complexes, et ont beaucoup progressé au cours du temps pour mieux prendre en compte les interactions entre l’atmosphère, l’océan, les surfaces continentales et les différents processus chimiques. Si ces modèles sont capables de reproduire les tendances climatiques observées à grande échelle, ils ont néanmoins des difficultés à les caractériser localement. Afin de comprendre l’évolution du climat à venir, il faut connaître ses évolutions passées. Pour modéliser le climat sur de longues périodes, il est nécessaire de prendre en compte l’ensemble des processus qui interagissent avec l’atmosphère. Pour cela, les modèles de climat sont en général couplés à un modèle de circulation océanique, à un modèle de glace de mer, à un modèle de chimie atmosphérique... Ainsi, pour la modélisation climatique, on fait appel à un ensemble de modèles, nommé Modèles de Circulation Générale (MCG, ou GCM en anglais, ou encore AoGCM pour préciser le lien océan-Atmosphère). Ces types de modèles très complexes prennent en compte un grand 28 nombre de processus et d’interactions. On les appelle communément «modèles du système terrestre.» Les connaissances produites sur la vulnérabilité des territoires face aux changements climatiques sont indispensables à prendre en compte et à comprendre pour mettre en place des stratégies d’adaptation. Plusieurs moyens existent aujourd’hui pour produire l’information relative à l’évolution du climat et aux impacts du changement climatique. Mais la multiplication des modèles climatiques peut être un frein à l’adaptation si l’information disponible est dispersée. Il paraît donc important de regrouper l’ensemble des connaissances afin qu’elles puissent, d’une part, être diffusées et exploitées par tous et d’autre part favoriser la mutualisation des coûts, du temps et des moyens. 28 F. Habets et co., « Impact du changement climatique sur les ressources en eau du bassin versant de la Seine », PIREN-SEINE, septembre 2011 ADEME 85 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.1.2. La diffusion de l’information 3.1.2.1. Les plates-formes d’échanges Au-delà des résultats de recherches théoriques et appliquées, notamment sur les sciences humaines, des outils pratiques se sont développés, qui sont aujourd’hui à la disposition de tous les acteurs. Dans le cadre du Programme de recherche « Gestion et Impacts du Changement Climatique », de 2008, un projet a débouché sur la mise en place d’un outil d’information climatique désormais disponible, le site 29 DRIAS . Le projet est parti du constat que la prise de conscience des conséquences futures du changement climatique a fait émerger un besoin toujours plus important de données et d’informations. Des études d’impact pour différents secteurs d’activité à la planification des mesures d’adaptation, la diversité des acteurs impliqués dans les problématiques liées au climat est aussi riche que le sont leurs besoins. Toutefois, l’accès à l’information demeure compliqué et son utilisation complexe, ceci pour un très grand nombre d’utilisateurs. En parallèle à cette demande toujours croissante, la communauté scientifique de la modélisation climatique produit une importante quantité d’informations issues des projets et travaux de recherche. Ces informations sont sous-exploitées malgré un intérêt qui dépasse les objectifs initiaux de leurs développements. L’enjeu de l’adaptation est marqué désormais par l’engagement de tous les acteurs de la société. Une stratégie nationale, puis un Plan National d’Adaptation au Changement Climatique (PNACC), et des dispositifs réglementaires imposent l’action. Les collectivités territoriales, les chercheurs, les entreprises, les associations et les citoyens sont tous demandeurs d’informations et de projections climatiques. Le besoin de transfert de connaissances des producteurs de simulations climatiques vers les utilisateurs impliqués dans les diverses problématiques d’impact et d’adaptation est considérable. Le projet visait donc à développer un portail web dédié, offrant l’accès aux données numériques produites par les principaux centres de modélisation climatique français (IPSL, CERFACS, CNRM-GAME), mais également la découverte des principaux indicateurs climatiques sur nos territoires, et de nombreuses ressources d’accompagnement. Le portail dédié « DRIAS, les futurs du climat », est l’une des mesures phares du PNACC. Il permet aux acteurs impliqués dans les questions d’adaptation d’accéder facilement à un ensemble d’informations plus ou moins complexes sur le climat futur, allant de documents explicatifs, au téléchargement de simulations climatiques au format numérique, en passant par la visualisation interactive de cartes. Reposant sur un système de production robuste et en phase avec le monde de la recherche, ce portail se trouve être une des pierres angulaires des services climatiques français, ainsi qu’un outil majeur pour l’adaptation en France. Le ministère du développement durable à mis en ligne en juillet 2013 une plate-forme collaborative : 30 wiklimat qui permet le partage des connaissances entre les acteurs de l'adaptation au changement climatique. Elle a vocation à faciliter le partage de connaissances et de savoir-faire issue des multiples métiers. Chaque fiche de présentation de réalisation est susceptible d'être consultée par les trois entrées : "Enjeux", "Milieux" et "Territoires". La catégorie "Savoirs / Acteurs" permet d'identifier les principaux organismes intervenants dans le domaine de l'adaptation en appui des fiches de présentation. Grâce à l'outil Géoportail de l'IGN, chaque présentation d'action indique sa localisation afin de favoriser la lecture territoriale de WIKLIMAT. Les objectifs de WIKLIMAT sont de créer un dispositif décentralisé de recueil de corpus commun de connaissances sur l'adaptation, de faciliter une diffusion large et rapide des nouvelles idées, des concepts innovants en matière d'adaptation, de capitaliser les connaissances des métiers traditionnels en assurant leur transfert des anciens aux plus jeunes et de mettre à disposition des acteurs de la formation et de l'enseignement des illustrations concrètes actualisées Dans le cadre de projets de recherche, d’autres plates-formes voient le jour. Au sein du projet européen 31 IMCORE, la plate-forme Tagazan regroupe une base de données sur internet. 29 30 www.drias-climat.fr/ http://wiklimat.developpement-durable.gouv.fr/index.php/Wiklimat:Accueil 31 B. Queffelec, J. Herry. La base de données Tagazan, développée dans le cadre du projet IMCORE. Projet Interreg 4B ENO IMCORE. 2011. www.littoral-et-changement-climatique.fr. / http://coastnet.org.uk/tagazan/fr/index.php ADEME 86 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le projet ACCLIMAT propose également de formaliser les conclusions de l’étude sur les interactions entre les processus de développement urbain, le microclimat urbain et le changement climatique, à l’aide d’une plate-forme interdisciplinaire de modélisation numérique. Des modèles de base physique (atmosphère, échanges ville-atmosphère, morphologie urbaine) et urbanistique (expansion urbaine et spatialisation) sont développés, couplés puis forcés par des scénarios locaux du changement climatique et des scénarios socio32 économiques de développement urbain . 33 Le site Climate-Adapt est une plate-forme internet ouverte par l’Agence Européenne pour l’Environnement (AEE) en 2012. Le site regroupe une véritable base de données sur l’impact du changement climatique à destination des praticiens, décideurs locaux, ingénieurs, planificateurs, etc. L’objectif de cette « European Climat Adaptation Platform » est de regrouper et de partager des informations relatives à l’adaptation au changement climatique : Le changement climatique prévu en Europe ; La vulnérabilité actuelle et future des régions et des secteurs ; Les stratégies nationales et internationales d’adaptation ; Des études de cas d'adaptation et les mesures d'adaptation possibles ; Des outils de soutien à la planification de l'adaptation au changement climatique. 3.1.2.2. Outils techniques disponibles Un outil de connaissance juridique peut être utile pour les services juridiques des acteurs publics, il s’agit de Jurisques, un recueil de jurisprudences relatives aux questions de prévention des risques naturels, qui peut permettre, par une meilleure connaissance de l’état des décisions de justice, d’éviter certains 34 contentieux . Un autre outil est en voie de formation. Il permet de modéliser l’usage durable de la ressource en eau dans un contexte de changement climatique. 35 Il s’agit du projet Bilan H2O . Face au réchauffement climatique, la quantité et la qualité de la ressource en e eau est un des enjeux majeurs du XXI siècle. Pour aider les organisations à relever ce défi, l’APESA et META IT, avec l’aide de l’association du Flocon à la Vague, ont monté un projet de R&D visant à développer un outil de calcul objectif et dynamique de l’impact d’une organisation (entreprise, collectivités, structure publique…) sur la ressource en eau, en intégrant l’aspect territorial. Ce calcul d’impact prend en compte, à la fois, la consommation et la pollution de l’eau du territoire sur lequel est implanté l’organisation mais également l’eau issue d’autres territoires à travers les achats et/ou la production de l’organisation. 3.1.2.3. Partage des connaissances De plus en plus de réseaux de villes se mettent en place afin de partager les connaissances liées aux impacts du changement climatique et aux « bonnes » pratiques adaptatives déjà en place. Sont ici présentés quelques réseaux liés à l’adaptation au changement climatique. 36 A l’initiative du programme INTERREG IV B NWE, le cluster SIC-Adapt est un regroupement de huit projets en Europe du Nord qui vise répondre à la problématique de l’adaptation au changement climatique et à ses impacts. Les résultats attendus ont pour objectif de se nourrir des bonnes pratiques référencées dans 32 http://www.cnrm.meteo.fr/ville.climat/spip.php?rubrique46 33 http://climate-adapt.eea.europa.eu/ 34 Jurisques – prévention des risques naturels, jurisprudence commentée, Guide élaboré par Christophe Sanson et Thierry Touret à l’initiative du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement, 9ème édition, juin 2012. Téléchargeable sur http://jurisprudence.prim.net. 35 www.apesa.fr 36 http://www.sic-adapt.eu/ ADEME 87 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 37 les huit groupements pour développer des recommandations « universelles » (FUGIT ), une plate-forme de partage de connaissances en ligne et des journées d’échanges inter-projets. 38 Au sein de ce cluster, le programme européen Future Cities regroupe pour une durée de 5 ans une dizaine de partenaires pour mettre en œuvre des mesures concrètes d’adaptation au changement climatique dans les politiques d’urbanisme. 39 Le projet « Adaptation Strategies for European Cities » , lancée par la Commission Européenne, vise à apporter une assistance aux villes qui souhaitent développer une stratégie d’adaptation aux changements climatiques. Les missions de ce projet sont multiples : Développer une base de données sur les impacts au changement climatique ; Créer un réseau de villes engagées pour se préparer au changement climatique dans les villes ; Partager les connaissances sur la vulnérabilité des territoires et les bonnes pratiques déjà mises en place grâce à des journées d’échanges. Les villes engagées dans ce programme, les « Eurocities », sont regroupées au sein de plusieurs groupes (Europe du Nord, Europe méditerranéenne, Europe centrale et du Sud) mais aucune ville française n’en fait partie à l’heure actuelle. Le programme AMICA « Pour une approche intégrée de l’adaptation et l’atténuation au changement 40 climatique dans les collectivités » est issu du programme européen Climate-alliance . L’objectif de ce réseau consiste à partager les connaissances relatives à la vulnérabilité des territoires et aux bonnes pratiques afin de motiver les autorités locales à introduire la protection au changement climatique dans des politiques locales d’adaptation. La participation du Grand Lyon à ce réseau a, par ailleurs, permis de renforcer le volet adaptation dans le Plan Climat Territorial de la communauté urbaine. Conclusion Si la recherche sur l’adaptation au changement climatique semblait à première vue peu dense, nombres de projets de recherche s’attachent en réalité à sa définition et à sa compréhension. Toutefois, que ce soit au niveau européen ou français, la production et la diffusion est encore précoce, nouvellement mise en place à la suite du quatrième rapport du GIEC en 2007. Ce qui n’empêche pas la création de structures coordonnées, à différentes échelles, visant à l’amélioration et au partage des connaissances. 37 Les recommandations politiques (FUGIT, anglais) : F. Flexibilité dans la planification et la conception des infrastructures U. Une meilleure compréhension passe par une meilleure communication G. Impulser des actions dans tous les domaines I. Intégrer des plans de gestion et de surveillance T. Développer des outils pour aide à la décision 38 http://www.future-cities.eu/fr/ 39 http://eucities-adapt.eu/cms/home/about-the-project/ 40 Climate alliance est un réseau regroupant plus de 1600 autorités locales, dans 20 pays européens, qui ont pour objectif commun la protection du climat. ADEME 88 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.1.3. Les impacts du changement climatique Les villes doivent et devront faire face à de multiples risques liés au changement climatique. Pourtant, trop souvent les politiques d’adaptation n’en prennent en compte qu’une partie infime dans l’analyse de leur vulnérabilité. Voici un état des lieux des impacts auxquels les territoires devront s’adapter. 3.1.3.1. Les impacts sur la population Les Ilots de Chaleur Urbains (ICU) Les ICU se définissent par un excès des températures de l’air près du sol dans les zones urbaines en comparaison avec les zones rurales qui les entourent. Ils se caractérisent par une intensité plus forte la nuit, qui diminue avec la nébulosité et la présence de vents. L’augmentation des températures terrestres prévues dans les projections climatiques favorisera la diffusion de ce phénomène à l’ensemble des villes. Si aujourd’hui, certains secteurs peuvent être épargnés, le phénomène aura tendance à s’amplifier et à se diffuser à l’ensemble des systèmes urbains. Les effets ressentis par les îlots de chaleur sont principalement l’augmentation des températures de l’air et des surfaces verticales bâties et horizontales (revêtements de sol). L’augmentation des températures aura pour autre phénomène l’amplification du stockage des pollutions au-dessus des agglomérations et des villes moyennes, portant un risque sanitaire important à long terme. Enfin, les ICU favorisent la manifestation d’épisodes orageux qui seront d’autant plus violents que ce phénomène s’intensifiera. Le stress thermique Les canicules auront une occurrence beaucoup plus importante dans les décennies à venir. Selon le GIEC, elles pourraient même devenir le climat estival de référence chaque année. La canicule de 2003 reste dans les mémoires. Elle constitue le point de départ de la prise de conscience du manque de prévisions quant à la vulnérabilité des villes face à la hausse des températures et au stress thermique. Les villes modernes sont plus sujettes au phénomène de stress thermique pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les formes urbaines et le type d’habitat contemporain sont mal adaptés aux fortes chaleurs en France. L’industrialisation de la construction après la Seconde Guerre Mondiale a fabriqué des villes homogènes, niant leur environnement. Les traditions et savoir-faire constructifs se sont perdus au détriment du confort d’habiter. De plus, l’artificialisation des villes a conduit à surchauffer nos environnements. Le manque de connaissances sur la prise en compte du confort d’été dans les logements et les espaces publics n’incitent pas les décideurs à imposer ce type de mesures dans leur projet d’aménagement. D’autre part, la culture de la chaleur n’est pas vraiment ancrée en France. Depuis la canicule de 2003, de nouveaux réflexes se sont mis en place par la population (fermer ses volets, s’hydrater, etc.). Alors qu’en Espagne, cette « culture du risque » amène les habitants à s’adapter chaque année à la répétition de vagues de chaleur. Enfin, le vieillissement de la population et la concentration habitants dans les milieux urbains renforce la vulnérabilité des personnes les plus fragiles dans les villes. Le risque sanitaire Les populations urbaines sont particulièrement vulnérables face à la prolifération des maladies liées à l’augmentation des températures et à la concentration des personnes sur un espace réduit. ADEME 89 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le risque sanitaire vient de plusieurs facteurs. D’une part, par les insectes vecteurs (tiques, moustiques) qui tendent à remonter vers nos latitudes et ramènent avec eux des maladies virales infectieuses. La salmonellose constitue également un enjeu majeur pour la sécurité alimentaire. Dans les commerces liés au tourisme (hôtels, bars, restaurants), elle rend les denrées périssables plus rapidement. Un suivi plus pointu devra alors être porté à la conservation des aliments dans ces établissements. La nouvelle variabilité climatique à l’échelle du globe aura également des répercussions sur la répartition géographique des espèces végétales et la relocalisation des pollens allergisants plus au nord. Les impacts sur la santé des individus ne s’en tiennent pas là. L’augmentation des pollutions locales, de leur fréquence et de leur temporalité comme les smogs favorisera également les problèmes respiratoires et cardiovasculaires. Le stress thermique aura quant à lui tendance à augmenter la déshydratation des personnes et la mortalité due au stress hydrique. Enfin, la multiplication des évènements extrêmes et leurs dégradations auront des répercussions psychologiques sur les personnes touchées suite à la perte de biens ou de proches. Au-delà de la simple manifestation de la hausse des températures, une série d’impacts en cascade toucheront les sociétés. Il est urgent de diffuser les informations pour que les individus puissent s’adapter à ces effets indirects du changement climatique qui sont aujourd’hui souvent négligés voir même inconnus pour les collectivités en place. 3.1.3.2. Les impacts sur l’environnement naturel La diminution de la ressource en eau et l’augmentation des sécheresses Les projections climatiques affirment que les impacts sur la ressource en eau seront conséquents. L’augmentation des températures aura pour effet de renforcer la demande évaporatoire des végétaux et la diminution des précipitations estivales se traduira par une baisse conséquente du débit des cours d’eau. Cette tendance n’enlève en rien au risque d’inondation car les phénomènes pluvieux intenses sont une certitude. Pour illustrer ce propos, le PIREN-SEINE a mesuré que les débits de la Seine à son exutoire 41 tendent à diminuer de -23% (± 10%) à l’horizon 2050 et de -29% (± 14%) à l’horizon 2100 . Les villes seront alors de plus en plus confrontées à la diminution de la ressource en eau. En parallèle, cette pénurie aura des répercussions sur l’ensemble du système hydraulique. La diminution du débit et le réchauffement des rivières auront, en effet, des conséquences sur la production d’électricité en raison de la faible alimentation des barrages hydroélectrique et des rivières trop chaudes pour assurer le refroidissement des centrales nucléaires. La diminution de la qualité de l’eau aura, par ailleurs, des impacts sur la capacité des stations de traitement. L’augmentation de l’utilisation de produits pour rendre l’eau potable favorisera l’enrichissement des eaux de surface et souterraines en sel et polluants. La ressource en poissons d’eau douce en sera impactée, portant un double enjeu de biodiversité et de sécurité alimentaire. De plus, l’augmentation du stress hydrique de la végétation en milieu urbain devra conduire les plantes à s’adapter ou à migrer vers des régions moins chaudes. Enfin, la diminution de l’humidité des sols va influencer les phénomènes de retrait-gonflement des argiles. En ne s’humidifiant et en ne s’asséchant plus au même rythme, le sol aura tendance à s’affaisser plus facilement avec souvent des effets destructeurs (affaissement de falaises, effondrement de constructions, etc.). Dans une autre mesure, les phénomènes de sécheresse, associés à la déshydratation de la flore, pourront généraliser le départ de feux de forêts de très grande ampleur comme certains incendies dans le sud de la France, en Russie ou aux Etats-Unis. L’urbanisation mal maîtrisée et le mitage des espaces agro-naturels ne feront que renforcer la vulnérabilité des biens et des personnes qu’il faudra secourir, portant des coûts financiers et parfois humains supplémentaires. 41 F. Habets et co., « Impact du changement climatique sur les ressources en eau du bassin versant de la Seine », PIREN-SEINE, septembre 2011 ADEME 90 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme La montée du niveau de la mer L’élévation du niveau de la mer est une préoccupation majeure des organisations mondiales, européennes ou nationales parce qu’elles touchent aux villes littorales qui sont autant des lieux d’attractivité et que de développement économique à l’échelle d’un territoire. Les projections climatiques du GIEC prévoient, dans le dernier rapport du 27 septembre 2013, une élévation du niveau des océans d’environ +1m en 2100 et de +3m en 2300 pour le scenario médian (RCP 4,5). Les nouvelles données sont encore plus alarmistes que dans le précédent rapport qui prévoyait e « seulement » une hausse de +59cm d’ici à la fin du XXI s. Malgré la relative « pause » du réchauffement du climat, évoqué par le GIEC dans son dernier rapport, le constat ne change pas et les océans continueront leur réchauffement et les glaces leur retrait. On imagine bien qu’avec cette hausse significative des océans, les littoraux seront fortement impactés par une série d’évènements. L’extension de l’aire géographique des tempêtes côtières, de leur intensité et de leur fréquence renforcera leur gravité, d’autant plus si elles sont associées à une dilation thermique importante des eaux et à un coefficient de marée élevé. Les phénomènes Xynthia pourraient alors devenir plus récurrents. Le phénomène de submersion marine est un sujet important pour les communes littorales. La submersion progressive des zones basses aura de nombreux effets aussi bien sur les infrastructures, les constructions que sur les systèmes naturels. En effet, la remontée des eaux salées dans les arrière-pays aura tendance à modifier l’hydrologie des nappes phréatiques. Leur utilisation en eau potable serait alors fortement remise en cause. L’accélération de l’érosion côtière est l’une des raisons qui explique ce phénomène. L’érosion est un principe dynamique de transports de matériaux sédimenteux qui permet de maintenir les traits de côte en place et d’assurer une barrière naturelle aux submersions. Or, un double phénomène inquiète les communes littorales. D’une part, l’érosion côtière grignote les côtes sableuses qui disparaissent progressivement. Tandis qu’en amont, la fragmentation des espaces agro-naturels favorise l’érosion des bassins versants. Lors d’évènements pluvieux intenses, les pluies transportent une quantité importante de sédiments qui se trouvent bloqués par l’urbanisation et provoquent des phénomènes de submersion terrestre. En France, un quart du littoral est soumis à l’érosion, ce qui représente 1720 km de côtes dont deux tiers en zones sableuses. D’après les modélisations climatiques, en France, 80 000 à 100 000 personnes pourraient être situées en zone de submersion et nécessiter d’être déplacées soit 13% de la population en Languedoc-Roussillon et 41 communes concernées. L’impact économique est alors important à prendre en compte. Le coût total des dommages liés au risque de submersion est estimé, pour la période 2010-2100, à 15 milliards d’euros soit 9 millions d’euros par an. L’estimation comprend le coût de la perte de biens économiques, fonciers, structurels et le déplacement des populations et des activités économiques dans des zones moins vulnérables. Le coût environnemental n’est pas négligeable non plus. Le phénomène de submersion marine entraine la plupart du temps une dégradation des milieux naturels. La perte de côtes sableuses ou l’invasion de la terre par la mer dans les lagunes et zones humides modifient chacune leur environnement originel qui se répercute sur le fonctionnement des écosystèmes et la biodiversité. L’anticipation du risque de submersion par les pouvoirs publics est nécessaire à mettre en place dès que possible pour réduire la vulnérabilité. Selon Tol, 2007, « les impacts économiques de l’élévation du niveau de la mer peuvent être totalement différents selon le degré d’anticipation et d’adaptation ». Les inondations dues aux crues et au ruissellement Le changement climatique aura des répercussions sur la variation des régimes pluviométriques qui se manifesteront par l’augmentation de la fréquence des évènements pluvieux plus intenses de type pluies cévenoles, la diminution des régimes de neige et la disparition des glaciers de montagne. Ces évènements extrêmes auront des impacts significatifs sur les milieux urbains. En effet, la forte imperméabilisation des sols en amont et en aval des bassins versants et l’insuffisance des systèmes de drainage conduiront à amplifier les phénomènes d’inondations. En même temps, le déni de l’environnement géographique, hydrologique, a amené les pouvoirs publics à urbaniser les zones d’expansion des crues se cachant derrière des systèmes et des ouvrages de protection souvent trompeurs. Or, l’eau se moque des installations posées sur son passage engendrant ainsi des catastrophes que l’on connaît en perte de biens, de personnes et de sécurité. ADEME 91 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Comme la submersion marine, les inondations ont des répercussions sur la nature des sols en apportant polluants, sel, etc. dans les nappes phréatiques. Les impacts sur l’environnement naturel sont multiples. Ils toucheront aussi bien les écosystèmes faunistiques et floristiques que la ressource première à notre survie : l’eau. 3.1.3.3. Les impacts sur les infrastructures et les constructions L’énergie L’évolution des températures aura bien évidemment des répercussions sur la consommation énergétique des logements, bureaux, équipements ou encore des entreprises. En effet, il se profile des hivers plus doux mais aussi des périodes estivales plus chaudes. Dans un sens, la demande en chauffage en hiver aura tendance a diminué, corrélée à des bâtiments aujourd’hui plus performants énergétiquement. Alors qu’en été, les températures de plus en plus chaudes limiteront le confort thermique à l’intérieur des bâtiments si aucun système de protection n’est installé. Le recours à un système de climatisation peut alors aller à l’encontre des politiques climatiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Par ailleurs, la hausse des températures aura des conséquences sur la production énergétique. D’un côté, l’ensoleillement plus important favorisera un meilleur rendement des systèmes d’énergie solaire. A contrario, le réchauffement des rivières aura tendance à ralentir la production énergétique des centrales nucléaires qui auront plus de difficulté à refroidir leurs réacteurs. Les centrales hydroélectriques seront également impactées par la diminution de la ressource en eau qui deviendra insuffisante pour faire tourner les turbines. Enfin, la multiplication des évènements extrêmes (tempêtes, gel, inondations, feux de forêts) touchera l’alimentation énergétiquement en tant que tel. Les chutes d’arbres, la submersion des réseaux ou encore de fortes périodes de gel entraineront la dégradation voire la coupure des lignes électriques qui ne pourront plus acheminer l’énergie jusque dans les foyers et les entreprises. ADEME 92 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Les transports Le changement climatique aura des conséquences physiques sur les infrastructures de transports et influencera leur mode d’utilisation, d’exploitation et de gestion. Sont concernées aussi bien le transport de 42 marchandises et de voyageurs (routes, voies ferrées, aéroports, tunnels, ponts, ports, canaux) . Or, ces infrastructures concentrent une grande partie des investissements financiers des collectivités. Il est donc indispensable de comprendre quels seront les effets du changement climatique sur ces réseaux de transports. On peut citer en premier lieu une dégradation prévisible des chaussées qui pourra se manifester sous plusieurs aspects : dégradation prématurée de l’asphalte en raison des fortes chaleurs ou des phénomènes de gel plus violents ; disparition de structures viaires emportées soit par des glissements de terrain (bouleversement des retraits-gonflement des argiles) ou par de fortes pluies diluviennes. Les voies ferrées seront également impactées par la variation des températures qui pourra entrainer une dilation ou une déformation des rails. Les impacts occasionnés par une telle situation seront sévères comme lors de la canicule de 2003, qui a entrainé plusieurs désagréments d’exploitation (températures élevées en cabine, retards fréquents dus au mouvement des rails, etc.). Les autres systèmes de transports se verront impactés comme les aéroports ou les voies de navigation, dans un cas par la dégradation de la structure des pistes, et de l’autre, par la diminution de la ressource en eau qui pourrait être insuffisante pour une exploitation par voie fluviale intérieure. Outre les impacts structurels, la dégradation des réseaux de transports aura des répercussions économiques importantes : coût des réparations et interruption du déplacement des salariés et marchandises. L’alimentation en eau Les impacts du changement climatique sur l’alimentation en eau potable sont multiples. Ils touchent principalement à la qualité de la ressource. En effet, suite à des évènements extrêmes, les nappes peuvent se trouver altérées par l’infiltration de polluants, particules. Avec la hausse des fortes chaleurs, le développement d’algues et de bactéries aura des impacts sur la qualité sanitaire des cours d’eau, dans lesquels, une partie des besoins en eau potable est puisée. Leur résistance aux produits chimiques en rendra la tâche d’autant plus compliquée. L’alimentation en eau est un sujet sensible pour lequel de nombreux conflits ont éclaté. Si on souhaite éviter une « guerre de l’eau », des solutions devront être inventées pour trouver d’autres moyens d’approvisionnement. En urbanisme, l’utilisation de l’eau pour rafraichir les villes pourra ainsi être remise en cause. Dans le domaine de l’énergie, le ralentissement des centrales électriques conduit à favoriser la transition énergétique vers d’autres moyens de production exploitant les ressources non altérables par le changement climatique (vent, courants marins, soleil, bois, etc.). Les infrastructures publiques Les infrastructures publiques telles que les hôpitaux pourraient connaître une forte demande en soins, en lien avec le changement climatique. En effet, les épisodes de canicule de 2003, selon le GIEC, e deviendraient la norme d’ici la fin du XXI s. L’augmentation du nombre de personnes hospitalisées, notamment les nourrissons et personnes âgées, à l’époque avait surpris les établissements. Il convient alors d’anticiper les phénomènes climatiques qui nous attendent et d’adapter la capacité du personnel des hôpitaux en période estivale pour faire face à la recrudescence de patients. Or, la mise en place d’un tel dispositif a un coût pour la collectivité publique qui, à l’heure d’aujourd’hui, n’a pas de moyens supplémentaires. 42 I.Cochran, « Infrastructures de transport en France : vulnérabilité au changement climatique et possibilités d’adaptation », Mission climat, CDC Climat, septembre 2009 ADEME 93 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Les bâtiments Les bâtiments seront également touchés par les impacts du changement climatique. Au-delà de la surchauffe des logements, la chute de toitures (tempêtes), la pénétration d’eau et la moisissure dans les murs (inondations), les ruptures de conduite (gel), la déformation des plastiques (canicule) ou toutes autres parties du bâtiment pourront être potentiellement touchées. 3.1.3.4. Les impacts sur l’économie locale L’activité touristique « Le climat est un facteur fondamental dans le choix d’une destination touristique, à tel point que l’on a tendance à penser que ce sont les conditions climatiques (ensoleillement et températures clémentes) qui 43 dictent l’organisation des flux touristiques. » Le rôle du climat dans l’activité touristique est déterminant puisqu’il conditionne en grande partie la motivation de destination d’un touriste. Le changement climatique aura donc des impacts importants, directs ou indirects, sur les conditions de l’activité touristique. Les impacts relatifs à l’évolution du climat sont multiples. Pour la plupart, ils se conjuguent avec les précédents impacts du changement climatique évoqués plus haut. Le tourisme français peut ainsi être impacté de plusieurs façons. Tout d’abord, pour les communes de montagne, la diminution du manteau neigeux aura des conséquences importantes quant à l’attractivité des touristes et à leur capacité de fonctionnement. Les stations de moyenne montagne seront ainsi plus fragilisées et leur survie est menacée. Les communes littorales seront touchées par une combinaison de phénomènes à savoir la montée du niveau de la mer et l’érosion des côtes, rendant les stations balnéaires fragiles face à l’aléa climatique. Dans le nord ou le sud de la France, la multiplication des évènements extrêmes comme les tempêtes, inondations, sécheresses associées à des feux de forêt pourront endommager certains sites touristiques comme les campings, les hôtels, les espaces de restauration, les parcs de loisirs, ou encore les sites naturels et urbains remarquables. De plus, la hausse des températures et la diminution de la ressource en eau auront des impacts importants sur l’activité touristique. Dans un premier temps, le stress thermique et l’inconfort ressenti pourraient amener les touristes à déserter les sites les plus au sud en été. Dans un second temps, la diminution de la ressource en eau pourrait impacter les activités liées à l’usage de l ‘eau (activités aquatiques de type canoë de rivière, parcs aquatiques, golf, plongée, etc.). Enfin, comme il est précisé plus haut, les commerces de bouche connaitront un risque sanitaire plus important en raison des fortes chaleurs. Le climat et le tourisme sont intrinsèquement liés et l’évolution des conditions climatiques entrainera des effets sur la compétitivité et la vulnérabilité des territoires. Dans un cas, on pourrait assister à une redistribution saisonnière et spatiale des flux touristiques. En période estivale, les touristes pourraient se diriger davantage vers les villes et régions situées plus au Nord (Loire-Atlantique, Vendée, Bretagne, Normandie, et régions d’Europe du Nord comme la Norvège, etc.) ce qui conduirait à inverser les flux touristiques aujourd’hui nord-sud au profit de régions plus fraiches. Toutefois, les projections envisagent un maintien de l’activité touristique dans les territoires du sud de la France en intersaisons. Dans l’autre cas, les 44 « effets sur les ressources climatiques » pourront bien être à l’origine d’une plus grande vulnérabilité des zones touristiques. En effet, dans les deux cas, zones de montagne et zones littorales s’appuient sur la ressource en eau, sous toutes ses formes (neige, cours d’eau, océans, zones humides, etc.) alors qu’une pénurie irréversible est programmée. 43 R. Billé, A. Magnan, « Tourisme et climat. L’exemple des côtes nord-méditerranéennes. », Grande Europe n° 19, avril 2010 – La Documentation française © DILA 44 JP. Ceron, G. Dubois, « Tourisme et changement climatique. Une relation double sens. Le cas de la France », mars 2003 ADEME 94 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Figure 3. Les impacts du changement climatique sur l’activité touristique Source : N. Le Scouarnec, L. Martin, « Effets du changement climatique sur le tourisme », INSEE Les zones touristiques, dont l’Hérault fait partie, devront mettre en place de véritables stratégies d’adaptation pour faire face à leur vulnérabilité face au changement climatique aussi bien dans les zones littorales que dans les zones de montagne. Les flux migratoires 45 Le stress thermique est une source de gêne importante. Au fil des années, il pourrait entrainer des conséquences importantes sur la répartition géographique des hommes et des activités au sein du territoire français. Cette migration interne au profit des territoires les plus frais pourrait alors favoriser la décroissance démographique et économique des villes du pourtour méditerranéen au profit des villes situées plus au nord, avec des conséquences indirectes pour les villes du sud. En effet, la baisse des investissements économiques par les entreprises pourrait alors entrainer le départ des activités et la hausse du chômage. Une migration importante pourrait également avoir des impacts sur la capacité des équipements publics comme la fermeture d’écoles par exemple. En parallèle, les villes du nord auraient besoin de faire des investissements importants pour accueillir cette nouvelle population et ces nouvelles activités (construction de logements, de bureaux, de zones économiques, d’équipements, de services, de commerces). Si ces flux migratoires s’avèrent être une réalité dans les décennies à venir en raison de la faiblesse d’une stratégie d’adaptation, les politiques d’urbanisme devront alors intégrer cette nouvelle donne dans la planification de développement urbain de leur territoire. D’un point de vue international, le changement climatique impacte toutes les sociétés, notamment dans les territoires déjà les plus fragiles (zones arides, deltas, territoires insulaires, zones intertropicales). Dès aujourd’hui, l’augmentation des migrations climatiques, forcées ou volontaires, pérennes ou temporaires, est constatée au profit de zones climatiques plus clémentes. Depuis les années 2000, l’Europe se prépare à l’accueil de réfugiés climatiques même si à l’heure actuelle, les zones d’immigration concernent plutôt le 45 Projet de recherche EXCLIM : http://www.reseau-terra.eu/exclim/ ADEME 95 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme continent en lui-même avec des déplacements de populations internes, de courtes distances. Par exemple, des salariés agricoles pourraient être amenés à se déplacer sur une partie de l’année pour travailler, face à la baisse des rendements agricoles dans les régions les plus au sud. L’activité économique Le changement climatique aura des effets mesurables sur l’activité économique en générale. Les industries, le commerce, l’agriculture seront tous touchés par les impacts cités en amont (inondations, stress thermique, risque sanitaire, etc.). En ce qui concerne le secteur industriel, les dommages occasionnés peuvent être importants. D’une part, les locaux et les outils de production, suite à une inondation, peuvent être détruits ou fortement endommagés. D’autre part, dans les sites à haut risque, type SEVESO, l’endommagement des infrastructures pourra entrainer de graves conséquences comme une pollution chimique qui auraient des répercussions aussi bien sur l’environnement (pollution des sols et des nappes) que sur la santé des personnes. Dans le cas du réchauffement des cours d’eau, les centrales nucléaires voient leur système de production ralenti. Dans le domaine de l’agriculture, les périodes de sécheresse, les tempêtes, la grêle, le gel et tout phénomène météorologique extrême aura des répercussions sur les exploitations agricoles. L’endommagement des cultures, et la mortalité des animaux d’élevage se répercutera par la suite sur le bilan économique et le pouvoir d’achat des exploitants agricoles. Le changement climatique aura par ailleurs d’autres effets comme une relocalisation des cultures. Celles plus fortes consommatrices en eau, comme le blé et le maïs, auront tendance à se déplacer vers le Nord. Les effets du changement climatique impacteront également les activités de commerce. Les dommages causés par des inondations peuvent, par exemple, avoir des conséquences importantes sur leur chiffre d’affaire (remise en état, perte économique de marchandises, fermeture, etc.). Conclusion On l’aura noté, les effets du changement climatique entrainent toute une série d’impacts indirects sur l’environnement aussi bien environnemental, économique et sociodémographique. Les conséquences indirectes sont souvent plus remarquables par leurs effets en cascade. Prenons l’exemple d’un épisode d’inondations ou d’une tempête. Dans un premier temps, les dommages constatés concernent plutôt des dégâts matériels comme la coupure de réseaux électriques, routiers. Mais ils peuvent avoir des effets plus graves à partir du moment où une partie de l’économie locale peut être impactée par la difficulté d’approvisionnement de marchandises, de déplacement des salariés ou la rupture en énergie, etc. La prise de conscience de l’intégralité et de la diversité des impacts liés au changement climatique paraît donc essentielle en vue de mettre en place des stratégies d’adaptation cohérentes. ADEME 96 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.2. Les collectivités ont-elles connaissance de leur degré de vulnérabilité et des impacts que peut induire le changement climatique sur leur territoire ? 3.2.1. Les limites de la modélisation Le climat est une donnée difficile, complexe à modéliser et à projeter car il dépend d’une multitude de paramètres. La connaissance incomplète de l’ensemble des facteurs pouvant impacter le changement climatique est l’un des premiers freins qui explique, en partie, la limite de la modélisation climatique. Une somme de facteurs influence notamment les émissions de gaz à effet de serre et tous ne sont pas encore connus. Encore beaucoup d’incertitudes subsistent, par exemple sur le rôle de chaque milieu dans le stockage du CO2 (rôle des océans dans le stockage du carbone). Ces incertitudes bloquent les prises de décisions. Par ailleurs, les scientifiques fabriquent des modèles numériques sur la base des connaissances actuelles. Or, le climat est un « objet » évolutif, qu’il est difficile de prévoir. La climatologie, comme la météorologie, ne sont pas des sciences exactes et comportent nécessairement une part d’incertitude. Les projections à long e terme, d’ici la fin du XXI s., peuvent alors paraître fausses. Même si aujourd’hui le changement climatique ne fait plus aucun doute, ses impacts réels à une échelle de temps plus proche et à une échelle spatiale plus fine sont discutés. Les outils de modélisation des impacts du changement climatique possèdent également leurs propres limites. Concernant les ICU par exemple, les relevés de températures sont réalisés en journée alors que c’est un phénomène nocturne. La thermographie aérienne capture à un instant T une température par rayonnement infrarouge qui n’est pas forcément du même ressort que le ressenti au sol. De même, la puissance de calcul des outils de modélisation évolue en fonction des innovations technologiques. Les modèles élaborés dans quelques années pourront alors être différents de ceux produits aujourd’hui. Quelle légitimité alors pour les modèles climatiques ? En dépit des limites relevées à la modélisation climatique, les stratégies d’adaptation devront dépasser ces incertitudes pour aller de l’avant car même si les impacts demandent à être affinés, le changement climatique, lui, est incontestable. 3.2.2. Le climato-scepticisme Pour les « climato-sceptiques », au contraire, la réalité du réchauffement climatique se conteste de plusieurs points de vue. D’une part, dans son dernier rapport publié le 27 septembre 2013, le GIEC a dévoilé que la hausse annuelle des températures ne représente plus 0,12°C par an mais « seulement » 0,05°C par an depuis 1998. Cette « pause » climatique a redonné un nouvel élan à ce mouvement qui doute. En effet, depuis la mise en lumière du changement climatique dans les années 1990, un mouvement de contestation s’est créé pour remettre en cause les conclusions du GIEC. Sont notamment pointées du doigt : la limite des modèles climatiques, l’incertitude au niveau local des impacts divulgués et l’importance du rôle des activités anthropiques dans le réchauffement climatique par les émissions de gaz à effet de serre. Selon le baromètre d’opinion sur l’énergie et le climat en 2013, plus d’un tiers des français nient les projections climatiques du GIEC et peuvent être qualifiés de « climato-sceptiques » dont 13% doutent littéralement de « la réalité du 46 changement climatique » . Pourtant, même si une « pause » du réchauffement climatique a bien été constatée ces dernières années, elle ne contredit en rien la tendance globale au réchauffement. Même si aujourd’hui ce mouvement tend à reculer, il montre que la prise de conscience du changement climatique est encore loin d’être adoptée par tous, et notamment par les élus et techniciens. Ce déni peut entrainer alors un déficit d’intérêt des collectivités pour connaître leur vulnérabilité et par là même, mettre en place des stratégies d’adaptation. 46 R. Boughriet, « 35% des Français qualifiés de « climato-sceptiques », selon le CGDD », article paru sur actu-environnement.com le 06 août 2013 ADEME 97 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.2.3. Des questions environnementales au second plan Malgré les mises en garde de la dégradation de l’environnement lors de Conférences et Sommets internationaux, des lois et règlementations européennes et nationales, les questions environnementales constituent encore aujourd’hui des politiques de second choix. D’autres sujets préfèrent alors être mis en avant au sein des politiques publiques. Les élus en place pour un mandat électoral, d’une durée de 6 ans, défendent une politique davantage tournée vers les enjeux à court terme sur leur territoire. Or, se préoccuper du climat pourrait être imaginée comme une bonne porte d’entrée politique puisque les stratégies d’adaptation vise, en autre, à assurer un meilleure bien être des habitants dans les milieux urbains. Mais face aux problèmes du logement, de l’emploi, des équipements, en autre, l’environnement et les questions climatiques semblent se poser comme « un problème qui n’est pas urgent » malgré la conscience de certains élus. 3.2.4. Une vision trop restrictive des risques et de la vulnérabilité des territoires Plusieurs programmes de recherche ont révélé la faiblesse de la connaissance des vulnérabilités de chaque territoire. En effet, cette connaissance porte la plupart du temps une vision trop restrictive des risques liés aux changements climatiques auxquels les collectivités devront faire face. On note que les premières pistes d’adaptation s’articulent principalement autour de deux facteurs de vulnérabilité : le stress thermique, avec les effets d’îlots de chaleur urbains, et l’exposition aux inondations côtières et fluviales. La prise en compte des impacts du changement climatique reste alors très limitée alors que d’autres impacts sont tout aussi importants à intégrer dans les stratégies d’adaptation (impacts économiques, touristiques, sanitaires, etc.). D’autre part, la méfiance envers les modèles climatiques incite les politiques à se focaliser sur les évènements passés pour évaluer leur vulnérabilité. Cela permet d’éviter, par ailleurs, de se projeter à long terme sur des impacts inconnus ou incertains. Dans la même idée, la prise en compte des évènements extrêmes comme impact du changement climatique représente une part trop importante dans l’analyse de la vulnérabilité au détriment des impacts plus progressifs. Enfin, l’analyse des vulnérabilités tend à préciser les contours des vulnérabilités environnementales, structurelles, économiques mais s’attachent peu à comprendre les dimensions psychologiques, humaines, et comportementales autour de l’adaptation climatique. « Bien que l’adaptation soit considérée comme un processus social dynamique devant être porté par une action collective, les dimensions humaines et sociales ont jusque là été peu approfondies et rarement prises en compte dans les études existantes autour du thème alors qu’elles semblent constituer le gros des barrières de l’efficacité des processus 47 décisionnels. » (G. Simonet, 2011) Pourtant, en analysant de manière plus transversale leur vulnérabilité, les collectivités pourraient porter une connaissance plus fine à leur territoire et pourraient limiter ainsi les actions parfois antagonistes dans la mise en place de mesures visant à l’adaptation au changement climatique. 47 G. Simonet, « Enjeux et dynamiques de la mise en œuvre de stratégies d’adaptation aux changements climatiques en milieu urbain: les cas de Montréal et Paris », Université du Québec et Paris Ouest Nanterre, Mars 2011 ADEME 98 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.3. Les outils d’amélioration de la connaissance 3.3.1. L’élaboration de modèles climatiques plus précis « Pour s’adapter au changement climatique, encore faut-il identifier les contours de ce à quoi il faut s’adapter et quoi adapter. » 3.3.1.1. Les modèles climatiques littoraux Pour mieux comprendre les impacts régionaux du changement climatique sur le territoire spécifique 48 du bassin méditerranéen, le projet de R&D MORCE-MED , a été initié par le GIS Climat-EnvironnementSociété. Territoire vulnérable face aux aléas du climat, le bassin méditerranéen constitue un terrain d’étude de choix. En se basant sur l’évaluation des impacts à l’échelle régionale (ressources en eau, productivité des terres, événements extrêmes) du changement climatique, le projet vise à mettre au point une plateforme de modélisation régionale centrée sur le bassin méditerranéen. Quatre étapes ont permis sont élaboration à savoir : • Le développement de la modélisation régionale couplée (maille 10km) aux modèles globaux (maille 100 km) ; • L’étude des interactions entre atmosphère-continent et océan-atmosphère. Les phénomènes du changement climatique auront par ailleurs des répercussions importantes sur le cycle de l’eau en Méditerranée ; • L’étude de la sensibilité du climat régional méditerranéen au réchauffement global à l’aide de la plate-forme de modélisation ; • La mise à disposition de la plate-forme MORCE pour une utilisation via d’autres sites internet. Le projet CICLE (Calcul Intensif pour le Climat et l’Environnement) a également pour objet de développer une nouvelle génération de modèles capables de réaliser des « simulations frontières » qui permettront des avancées majeures aussi bien dans la compréhension des phénomènes physiques que dans nos capacités de prédiction. Il prévoit notamment la réalisation de trois simulations dont une simulation du climat régional méditerranéen sur la période 1950-2050. D’autres projets de recherche permettent de mieux appréhender, visualiser les impacts du changement 49 climatique. C’est notamment le cas du projet Litto3D . Dans le cadre du projet européen IMCORE, le SHOM et l’IGN ont mutualisé leurs moyens et savoir-faire pour mettre en place un modèle numérique qui puisse identifier les espaces terrestres submersibles en vue du changement climatique. Une étude exemplaire, menée sur le Golfe du Morbihan dans le cadre du projet de recherche, a produit des résultats plutôt inquiétants. Dans certains cas des territoires pourraient se voir morceler sous la forme d’îles, d’autres, pourraient même disparaître. 3.3.1.2. Les modèles climatiques ville-climat Au-delà des modèles climatiques régionaux, l’élaboration de scenarii d’évolution du climat à l’échelle de la ville et des agglomérations semble être opportun pour mieux comprendre les interactions entre le système urbain et les microclimats. La ville est un milieu particulier qui possède ses spécificités. Il convient alors de prendre en compte toute la diversité des facteurs pouvant influencer le climat à savoir la croissance démographique, l’économie locale, les nouvelles technologies, la réglementation thermique ou encore la morphologie urbaine et la politique d’urbanisation. 48 http://www.gisclimat.fr/projet/morce-med 49 R. Pasco, V. Donato, M. Philippe, M. Cassé, J. Herry, D. Bailly, S. Julien, « Visualisation de l’élévation du niveau de la mer dans le golfe du Morbihan. Projet Interreg 4B ENO IMCORE » , 2011. www.littoral-et-changement-climatique.fr. ADEME 99 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 50 Pour répondre à cet enjeu, le projet de recherche ACCLIMAT a élaboré une plate-forme unique et évolutive regroupant un ensemble de trois modèles relatifs à la ville et au climat. Le modèle SLEDUM relève de deux sous-modèles. Le premier, NEDUM du CIRED, permet de projeter l’évolution de la ville en fonction des mécanismes socio-économiques d’un système urbain (transports, logements, etc.). Le second, SLEUTH adapté par GEODE, permet de simuler l’évolution de l’occupation du sol. La combinaison de ces deux modèles permet d’acquérir une simulation spatiale de l’évolution possible de l’étalement urbain prenant en compte les aspects structurels, socio-économiques, géographiques et de gouvernance. Le modèle d’architecture GENIUS, modèle SIG développé par le Laboratoire de Recherche en Architecture (LRA) et le GAME (Météo France) permet de comprendre l’influence des agencements urbains et des formes bâties sur le microclimat urbain. A la suite des projets VURCA et MUSCADE, un programme de recherche est d’ailleurs en cours, EPICURE, pour étudier l’impact de la morphologie urbaine sur le rafraichissement de la ville grâce à ce modèle numérique. Dans le même objectif, les modèles numériques Méso-NH et d’échanges ville-atmosphère TEB permettent de calculer l’impact du changement climatique, de l’urbanisation, de la forme urbaine et du type de bâtiment sur le climat local, la consommation énergétique et le degré d’inconfort thermique des habitants. Ces modèles permettent de mieux imaginer les interactions entre les facteurs influençant le climat et les impacts auxquels nous serons exposés. Toutefois, ils ne pourraient fonctionner s’ils n’étaient pas alimentés par des mesures plus précises collectées sur le terrain. 3.3.2. Les mesures de terrain La cartographie thermique est un outil largement exploité pour comprendre la vulnérabilité de notre territoire, de nos espaces. Elle s’attache principalement à la caractérisation des ICU. Plusieurs moyens peuvent être utilisés pour relever les températures en ville. Tout d’abord, des relevés aériens peuvent être réalisés. La télédétection thermique permet de suivre et de caractériser l’évolution des climats urbains en mesurant les températures de surface par inversion des rayonnements infrarouges émis par la surface la surface de la Terre. Toutefois, la cartographie satellitaire possède ses propres limites. En autre, elle dépend des conditions météorologiques et de la qualité d’image que le satellite peut produire, ce qui peut induire une mauvaise couverture temporelle. L’hétérogénéité des surfaces rend également difficile les mesures satellitaires. Enfin, en fonction de l’angle de vue disponible depuis le satellite et de la position du soleil, les images produites ne reflètent pas toujours la réalité des températures de surface. Une thèse est par ailleurs en cours par Julita Budek. Financée par l’ADEME et les agglomérations de Lyon, Saint-Etienne et Grenoble, elle vise à mettre au point une cartographie des ICU à l’échelle des différentes agglomérations à partir d’images satellites en vue de leur insertion dans chacun des PLU. L’autre moyen de mesurer les températures est de réaliser des relevés au sol. Deux systèmes sont mis en place. Le premier a été testé par Météo France lors du projet de recherche CAPITOUL. L’objectif était de comprendre l’origine des hétérogénéités climatiques sur l’agglomération de Toulouse. Les relevés de températures ont été réalisés grâce à la mise en place de 26 stations météorologiques, équipées de sondes thermiques, situées à 6 m de hauteur, sous abri et écartées des parois latérales pour éviter de fausser les mesures. Les relevés de températures ont été effectués dans un rayon de 500 m. Après 12 mois de mesure, une cartographie spatiale des zones climatiques de Toulouse a pu être définie. Le deuxième système consiste à instrumentaliser des vélos en les équipant de sondes thermiques. Les vélos, en parcourant la ville, peuvent ainsi réaliser un relevé des températures au plus près du sol et ainsi produire une cartographie thermique à l’échelle d’un îlot, d’un quartier ou d’une ville. La ville d’Arnhem, aux Pays-Bas, s’est équipée de ce type d’instruments pour mesurer ses microclimats urbains. Cependant, en ne pouvant accéder aux parcelles privatives, les vélos instrumentés possèdent également leur limite. Enfin, l’analyse paysagère du milieu urbain permet de déterminer l’influence d’un paysage sur le climat et l’évolution des températures. Le projet PIRVE « Formes urbaines, modes d’habiter et climat » a pu d’ailleurs élaborer une carte des paysages urbains en fonction de l’influence des milieux sur le climat. 50 V. MASSON « Plaquette de présentation ACCLIMAT », 2012. http://www.cnrm.meteo.fr/ville.climat/spip.php?rubrique46 ADEME 100 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme CXXVI. La voirie CXXVII. Unité paysagère systématiquement la plus chaude en raison de la forte inertie thermique de l’enrobé. CXXVIII. Le faubourg CXXIX. Unité paysagère plus chaude que le centre historique CXXX. - Les bâtiments moins hauts avec un encaissement plus faible favorisent un fort rayonnement solaire qui pénètre dans le tissu urbain et l’espace public ; CXXXI. - Les revêtements de toitures constituent une strate plus chaude en hauteur qui augmente la sensation de chaleur. CXXXII. Le centre historique CXXXIII. Unité paysagère plus chaude que le tissu pavillonnaire en raison d’une forte densité bâtie et du faible taux d’espaces végétalisés. CXXXIV. La pelouse CXXXV. Unité paysagère à plus forte variabilité thermique. La pelouse réagit fortement aux autres unités paysagères situées aux alentours. CXXXVI. Le paysage agricole CXXXVII. Unités paysagères qui connaissent le plus et le tissu pavillonnaire fort taux de refroidissement nocturne : un environnement moins dense et végétalisé. CXXXVIII. La forêt CXXXIX. Unité paysagère systématiquement la plus froide. L’évapotranspiration et l’ombrage des arbres limitent le réchauffement des espaces. Tableau n°7 - L’impact des unités paysagères sur le s microclimats D’autres outils permettent également d’évaluer sur le terrain l’évolution du climat comme le suivi 51 phénoménologique de la flore (Paris, Montréal) réalisé par les jardins botaniques ou encore le suivi de la fréquence et de l’ampleur des évènements extrêmes par les centres de météorologie. Les enquêtes auprès d’habitants peuvent enfin venir compléter la perception et le vécu du changement climatique au cours du temps. Tous ces outils permettent ainsi de comprendre plus finement quels sont les facteurs influençant le climat et sur lesquels, les stratégies d’adaptation pourront agir. 3.3.3. L’élaboration de diagnostics de vulnérabilité à l’échelle locale Regroupant l’ensemble des connaissances relatives au changement climatique sur les territoires, les diagnostics de vulnérabilité représentent un outil indispensable pour mettre en œuvre une stratégie d’adaptation. Le département de l’Hérault a par exemple élaboré un diagnostic de vulnérabilité sur son territoire dans lequel il a identifié les aléas climatiques auxquels il sera exposé et le degré de vulnérabilité des villes face 52 aux impacts du changement climatique . Malgré la diffusion de ce document auprès des collectivités du département, sa prise en compte au sein des politiques locales reste encore sommaire. En effet, pour les élus, il existe une « connaissance de l’urgence mais il n’est pas urgent de se précipiter ». Parallèlement, la participation du Conseil Général de l’Hérault à des programmes de recherche européens a permis d’élaborer une connaissance fine de la vulnérabilité de son territoire. L’intégration au programme GIZC a participé à approfondir les connaissances sur l’impact de l’artificialisation et de l’anthropisation des littoraux du bassin méditerranéen face au changement climatique et d’en évaluer des objectifs communs de réduction de la vulnérabilité entre les différents partenaires du projet. On peut donc préciser que le département de l’Hérault est en avance sur la volonté d’intégrer l’adaptation au changement climatique dans sa politique territoriale. 51 G. Simonet, « Enjeux et dynamiques de la mise en œuvre de stratégies d’adaptation aux changements climatiques en milieu urbain: les cas de Montréal et Paris », Université du Québec et Paris Ouest Nanterre, Mars 2011. 52 Voir « Diagnostic de vulnérabilité de l’Hérault », « PCET, diagnostic de vulnérabilité de l’Hérault » et « Guide de vulnérabilité de l’Hérault ». ADEME 101 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Afin d’élaborer leur diagnostic de vulnérabilité, les collectivités peuvent s’appuyer, comme on l’a vu, sur des données scientifiques, des perceptions habitantes, des indicateurs, etc. Toutefois, la dispersion de l’information est souvent un frein à sa mise en œuvre. Un outil s’attache alors à regrouper un maximum d’informations sur la vulnérabilité et les options d’adaptation déjà en place dans une diversité de secteurs : l’ « ADAPTATION COMPAS ». Cet outil interactif, mis en place par le réseau Futures Cities, n’est malheureusement aujourd’hui disponible qu’en anglais et en allemand. Aussi, pour combler ce manque en 53 France, l’ADEME travaille sur un outil similaire à destination des praticiens français : l’IMPACT’ CLIMAT . Constitué d’un fichier Excel, où l’utilisateur renseigne certaines données, et d’un guide d’accompagnement, les collectivités peuvent ainsi réaliser un pré-diagnostic de la vulnérabilité de leur territoire. Parallèlement, l’ADEME organise des journées de formation des praticiens, par exemple « Réaliser son 54 diagnostic de vulnérabilité : premier pas vers l’adaptation au changement climatique. » FOCUS Le Compas – Boîte à outils en faveur de l’adaptation au changement climatique De la vulnérabilité à la prise d’actions L’adaptation Compas un outil numérique qui permet de vérifier la vulnérabilité des territoires et de proposer des options d’adaptation dans tous les secteurs. Quels sont les objectifs de l’Adaptation compas ? Aider les planificateurs dans l’adaptation au changement climatique Structurer les processus opérationnels Donner des exemples Mettre en lumière les éventuels obstacles Approcher la gestion des risques Identifier les fragilités actuelles Mettre en relation les différents enjeux Une boîte à outils, pour quoi faire ? Déterminer la vulnérabilité d’un territoire en fonction de ses spécificités locales Définir des options d’adaptation Associer des mesures adaptatives pertinentes entre elles Partager, échanger entre partenaires et services d’une collectivité A qui s’adresse-t-il ? Aux experts du territoire et de la ville et du climat : urbanistes, services techniques, syndicats spécialisés (agences de l’eau, etc.). Que peut-on y trouver ? Des éléments sur la vulnérabilité Des exemples de bonnes pratiques, d’expériences – fiches Des avertissements d’obstacles, de conflits entre deux mesures adaptatives Des informations générales qui peuvent associées à des informations locales Il est constitué en 5 modules dans lesquels l’utilisateur avance pas à pas pour mettre en place sa stratégie d’adaptation au changement climatique : Etape 1 : Evaluer la vulnérabilité Etape 2 : Comprendre les effets du changement climatique Etape 3 : Evaluer les risques et les opportunités Etape 4 : Examiner les options d’adaptation Etape 5 : Identifier les besoins au niveau local et les mesures prioritaires d’adaptation Outil de suivi des résultats et méthode pour la sensibilisation des parties-prenantes. 53 ADEME, « Impact’ Climat. Prédiagnostic de l’IMPACT du changement CLIMATique sur un Territoire. ». Brochure de présentation, novembre 2012. 54 http://www.actu-environnement.com/formations-professionnelles/realiser-diagnostic-vulnerabilite-premier-pas-adaptationchangement-33282.html ADEME 102 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Figure 4 et 5. Présentation de la démarche d’élaboration du pré-diagnostic dans l’outil IMPACT’CLIMAT de l’ADEME. ADEME 103 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme « Le déni de la problématique de l’adaptation laisse à penser que le changement climatique risque d’être une « surprise prévisible. » (Bazerman, 2006) Si les collectivités ont connaissance de leur fragilité face à l’évolution future du climat, il est pourtant loin d’être évident qu’elles s’engagent dans une stratégie d’adaptation et avant tout dans l’élaboration d’un diagnostic précis de leur vulnérabilité. D’autres priorités, à l’échelle locale et à court terme, freinent la mise en œuvre de mesures visant à s’adapter au climat. Pourtant, des outils émergent, des réseaux de partage s’organisent, aussi bien au nouveau européen qu’à l’échelle de la France pour inciter les collectivités à s’intéresser davantage à ce sujet. ADEME 104 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.4. Quelle est la pertinence et l’articulation des outils d’urbanisme entre eux pour élaborer une stratégie d’adaptation, des actions voire des prescriptions à respecter ? 3.4.1. Panorama des outils juridiques qui imposent ou incitent collectivités à réfléchir à l’adaptation au changement climatique les Plus ou moins prescriptifs ou incitatifs, un grand nombre d’outils de réflexion stratégique ou de planification impliquent aujourd’hui des actions de la part des pouvoirs publics. 3.4.1.1. Plan national d’adaptation au changement climatique et stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte Conformément à l’article 42 de la loi dite « Grenelle 1 » du 3 août 2009 sur la programmation du Grenelle de l’environnement, le Plan national d’adaptation au changement climatique 2011-2015 a pour objectif de présenter des mesures concrètes, opérationnelles, qui s’appuient sur les 211 recommandations issues de la phase de concertation avec l’ensemble des parties prenantes (ONG, syndicats, professionnels, élus, administration) menée en 2010. Les premières propositions préconisées par les groupes de travail concernaient les économies d’eau et l’amélioration de la gestion des risques naturels. Elles avaient pour objectifs d’évaluer l’impact et l’efficacité des mesures de prévention envisagées afin de permettre une analyse coûts bénéfices, l’amélioration des plans de santé pour faire face aux conséquences sanitaires engendrées par les événements extrêmes, l’adaptation des systèmes agricoles, des services énergétiques, des systèmes de transport, ainsi que de l’offre touristique au changement climatique. Le plan vise à améliorer la connaissance sur les effets du changement climatique, afin d’éclairer les décisions publiques en matière d’adaptation, intégrer l’adaptation dans les politiques publiques existantes, garantir la cohérence d’ensemble et refléter la nature transversale de l’adaptation. Il s’agit, par exemple, de diffuser des critères, méthodes et sources de données permettant de juger de la « mal-adaptation » pour les choix d'investissements publics. L’objectif est également de flécher les responsabilités en termes de mise en œuvre et de financement. Toutes les mesures sont dotées d’un pilote et d’indicateurs de résultat. L’accent est également mis sur la nécessité d’élargir la gouvernance sur ces questions, afin de « mener une réflexion sur les conditions de l’acceptabilité par la population des décisions sur l'adaptation », et de l’associer à une « stratégie de communication » sur l’adaptation en direction du public. Le Plan national sera révisé tous les cinq ans. Un suivi annuel d’exécution des actions sera réalisé par l’ONERC à partir des indicateurs définis dans le Plan. Son bilan sera rendu public. Un Comité d’évaluation du Plan d’adaptation est également chargé de l’évaluer à mi-parcours, fin 2013 et fin 2015. Ce bilan prendra en compte les actions menées au niveau territorial à travers les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie et les plans climat-énergie territoriaux. ADEME 105 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FOCUS L’élévation du niveau de la mer dans le PNACC Le phénomène d’élévation du niveau de la mer, lié au changement climatique, et qui aggrave les risques côtiers aujourd’hui bien connus, est traité précisément dans le PNACC, même si les données scientifiques devront être actualisées d’après le 5° rapport du G IEC paru en septembre 2013. Extraits du PNACC Anticiper les conséquences de la remontée du niveau de la mer Le GIEC (2013) estime que le niveau marin s’élèvera au moins de 26 à 82 cm d’ici la fin du siècle. Le scénario RCP8 projetant jusqu’à 98 de hausse d’ici la fin du siècle si la fonte des glaciers et calottes polaires s’accélère et que l’on reste sur des volumes tendanciels en termes d’émissions de GES. Constats 1°) Le niveau moyen de la mer dans le monde s‘est é levé de 18 cm environ entre 1870 et 2000. Cette élévation est liée à la dilatation provoquée par l’augmentation de la température de l’océan et à la fonte des glaciers et calottes polaires. 2°) L’élévation a été plus rapide sur les 20 derniè res années, atteignant 3mm/an. 3°) En Languedoc-Roussillon des dizaines de millier s de logements et d’entreprises seraient touchés par une élévation de 1 m du niveau de la mer, impliquant plusieurs milliards d’euros de patrimoine. 4°) Les côtes des zones de faible altitude ou gagné es sur la mer seront très vulnérables à terme à cette remontée du niveau de la mer. Principales mesures du plan d’adaptation : 1°) Observer à long terme l’élévation du niveau mar in sur les côtes françaises. Il s’agit de renforcer les capacités d’observation de long terme du niveau marin sur les côtes françaises et d’améliorer la connaissance sur la hausse locale du niveau de la mer. Le système SONEL d’observation des variations du niveau de la mer sera étendu à une plus grande largeur de côte et ses capacités de traitement de données renforcées d’ici fin 2012. Le réseau de houlographes sera également étendu à cet horizon. 2°) Consolider la connaissance sur les impacts du c hangement climatique, l’érosion et sur les submersions marines extrêmes futures. La hausse du niveau de la mer pourrait modifier les évènements côtiers (submersion et érosion). La modélisation de ces évènements permettra d’anticiper les conséquences en termes de risques côtiers et d’éclairer les décideurs (choix entre une stratégie de protection ou une stratégie de repli par exemple). 3°) Prendre en compte la remontée du niveau de la m er et l’évolution du trait de côte dans la gestion et l’aménagement des zones littorales. Les options de gestion et d’aménagement prises aujourd’hui doivent s’inscrire dans la perspective à long terme de l’évolution du trait de côte et du niveau de la mer. Il s’agit notamment d’intégrer d’ores et déjà leurs conséquences en termes de risques dans les plans de prévention littoraux. 4°) Produire un guide d’adaptation à la montée du n iveau de la mer des ouvrages de protection du littoral Les ouvrages tels que les digues ne pourront pas systématiquement jouer leur rôle de façon optimale selon la hausse du niveau de la mer. L’adaptation de ces ouvrages doit répondre à une approche technique précise (choix de matériaux, prise en compte du milieu naturel). Un premier guide sera élaboré en 2014 Les coûts induits par le changement climatique Le rapport « impacts du changement climatique, coûts associés et pistes d’adaptation », rendu public en septembre 2009 et disponible sur le site internet du ministère, fournit des éléments montrant l’importance des impacts du changement climatique et des coûts mais aussi des opportunités pour la France. Il met en avant, aux horizons 2050 et 2100, les impacts cumulés atteignant plusieurs milliards d’euros par an avec notamment : - Des pertes pour le secteur agricole, en raison des épisodes de canicule et de sécheresse, qui annuleront l'effet positif de l'augmentation de productivité des plantes liée à l'augmentation du CO2 atmosphérique (pertes pouvant atteindre 20 % pour le maïs en 2100). - Une diminution des ressources en eau dans les zones déjà en situation difficile avec un déficit de 2 milliards de m3 dès 2050. - En Languedoc Roussillon, des milliers de logements et d’entreprises seraient directement touchés par une élévation d'un mètre du niveau de la mer d’ici 2100, impliquant plusieurs milliards d’euros de patrimoine. - Un patrimoine de routes nationales évalué à 2 milliards d'euros serait perdu dans l’hypothèse d’une élévation d'un mètre du niveau de la mer. ADEME 106 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme - Une extension des zones touchées par le retrait-gonflement des argiles, à cause des sécheresses, amenant des dommages sur les habitations, multipliant par 3 à 6 les coûts actuels de tels dégâts pour atteindre plus d’un milliard par an à la fin du siècle. - Des gains en matière de consommation d'énergie, bien que le développement de la climatisation soit un facteur limitant de ces gains (gain moyen de 3 % à l’horizon 2100 à périmètre constant).² Le coût de l’inaction, évalué par l’économiste Nicholas Stern, se situe entre 5 % et 20 % du PIB mondial en 2050 et celui de l’action de 1 à 2 % du Produit intérieur brut (PIB) mondial. Proposée par le Grenelle de la mer, et partie intégrante du PNACC, la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, déclinée en stratégies régionales, prévoit que dans les territoires à risque d’érosion, il sera nécessaire d’élaborer des stratégies locales d’adaptation à cet aléa. Le rôle d’une stratégie locale est d’affiner plus précisément les orientations définies régionalement et les adapter au projet de territoire. Des stratégies locales sont aujourd’hui mises en place prioritairement là où les risques d’érosion marine et de mouvements de falaises sont importants. Une stratégie locale étudie les différents scénarios de gestion de la bande côtière (de l’inaction au repli stratégique) et définit la solution adaptée à la situation locale et au projet de territoire, par une analyse coûts / avantages et par une analyse multicritères. Une stratégie locale doit être portée par les collectivités, avec une véritable volonté politique locale et doit être menée sur un territoire cohérent du point de vue du fonctionnement des systèmes, des aléas et des enjeux. A ce jour, 7 stratégies locales « érosion » sont en cours d’élaboration et l’intégralité des territoires prioritaires ciblés dans la stratégie régionale ont concrètement démarré le travail. 3.4.1.2. Schémas Régionaux Climat, Air, Energie (SRCAE) 55 Créés par la loi dite « Grenelle 2 » , les « schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie » (SRCAE) doivent comporter un volet spécifique consacré à l’adaptation au changement climatique. Le schéma a pour fonction, dans le cadre de la politique de lutte contre les changements climatiques, et d’adaptation à leurs impacts, de renforcer le rôle dévolu aux collectivités territoriales. Reprenant les objectifs liés à la qualité de l’air ambiant qui faisaient l’objet des Plans Régionaux pour la Qualité de l’Air (PRQA), le SRCAE doit désormais intégrer les nouvelles priorités que sont le climat et l’énergie. L’objectif de ce schéma est de définir, à l’échelon du territoire régional, les orientations et objectifs à l’horizon 2020 et 2050 en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de maîtrise de la demande énergétique, de développement des énergies renouvelables, de lutte contre la pollution atmosphérique et d’adaptation au changement climatique. Le SRCAE doit comporter notamment, en matière d’adaptation: - une analyse de la vulnérabilité du territoire aux changements climatiques ; - un scénario « climat-air-énergie » tendanciel aux horizons 2020 et 2050 ; - un scénario « climat-air-énergie » volontariste dit « Grenelle » aux horizons 2020 et 2050 ; - des recommandations stratégiques sur les thématiques traitées par le schéma. Il ne comporte toutefois aucun plan d’actions, constituant ainsi uniquement un cadre stratégique pour l’action des collectivités territoriales, notamment dans le cadre de leur Plans Climat-Energie Territoriaux (PCET). Le schéma régional « Climat Air Energie » sera co-élaboré par l’Etat et le Conseil régional, par le biais d’instances de gouvernance et d’ateliers thématiques. Le schéma régional est élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, qui s'appuient sur un comité de pilotage rassemblant les représentants de l'Etat, des établissements publics de l'Etat et de la région, ainsi que sur un comité technique réunissant l'ensemble des acteurs et parties prenantes. Les collectivités territoriales concernées et leurs groupements sont consultés. Le schéma est mis à la disposition du public durant au moins un mois, approuvé par l'organe délibérant du conseil régional, et finalement arrêté par le préfet de région. 55 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagem ent national pour l’environnement (article 68 codifié à l’ art. L. 222-1 du code de l’environnement) et complétée par le décret n° 201 1-678 du 16 juin 2011 ADEME 107 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le SRCAE apparaît donc comme un instrument à mi-chemin entre un mouvement de recentralisation de la politique énergétique des collectivités territoriales vers l’État mais aussi un mouvement de confirmation de l’intervention de l’État. Il est fondé sur une large concertation entre acteurs locaux, mais reste piloté par le Préfet. Certains acteurs (Réseau Action Climat et Comité de Liaison des Energies Renouvelables) ont discuté sur le calendrier et l’articulation entre le SRCAE et le PCET, reprochant au SRACE de devenir « de fait, une sorte de document hybride, entre cadre stratégique régional et plan d’actions dissimulé. Ainsi, les collectivités visées par l’obligation réglementaire de réaliser leur PCET avant fin 2012 devront s’assurer de la cohérence et de la compatibilité de leurs démarches avec le SRCAE, sans pour autant pouvoir bénéficier de manière claire et précise du positionnement et des engagements de l’Etat sur les responsabilités qui lui incombe et les moyens et outils qu’il mettra à disposition des territoires afin de faciliter leur action. » Les premières générations de SRCAE, adoptées depuis 2011, restent dans le domaine, comme souvent, des annonces assez générales. Le volet adaptation au changement climatique est particulièrement limité comme on l’observe également pour les premiers PCET. L’accent est plutôt mis sur la gestion régionale de l’approvisionnement énergétique, parfois sur l’adaptation au changement climatique, mais les dispositions sur l’atténuation restent extrêmement générales, sans qu’il y ait d’engagements précis des Régions sur les mesures à prendre. On notera cependant qu’en termes même d’obligations réglementaires, l’art. R. 222-2. - I. du Code de l’environnement prévoit sept étapes, rapports ou analyses que doit obligatoirement comporter le schéma. Or, sur ces sept données, une seule a trait à l’adaptation, à « une analyse de la vulnérabilité de la région aux effets des changements climatiques, qui identifie les territoires et les secteurs d'activités les plus vulnérables et définit les enjeux d'adaptation auxquels ils devront faire face ». De même, dans les exigences relatives au document d'orientations qui définit trois orientations et objectifs, l’adaptation apparaît de façon laconique : « 1° Des orientations visant à adapter les territoire s et les activités socio-économiques aux effets du changement climatique ». Le rapport du CGEDD de juillet 2013 dresse un premier bilan de la mise en place des schémas régionaux 56 Climat – Air – Énergie (SRCAE) . Le rapport propose des ajustements pour la seconde génération des SRCAE. La mission considère que le concept intégrateur des SRCAE est un acquis fondamental. Cependant, la nouvelle approche nécessite un temps d’acculturation des acteurs permettant une prise en compte des trois problématiques (climat, qualité de l’air, énergie). Pour que les SRCAE aient un rôle d’orientation plus affirmé, il conviendrait qu’ils soient établis sur la base d’une évaluation objective du potentiel de chaque région (production d’énergies renouvelables et réduction des émissions de gaz à effet de serre). La démarche doit s’appuyer sur une capacité d’expertise des équipes-projet et sur une compétence collective inter-services. Les orientations des SRCAE doivent susciter des engagements opérationnels dans les plans climat-énergie territoriaux et les documents d’urbanisme. La mission recommande d’inscrire l’inclusion des SRCAE dans le regroupement de plusieurs schémas régionaux préconisé par la nouvelle étape de décentralisation. 56 Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable, Premier bilan de la mise en place des schémas régionaux Climat – Air – Énergie (SRCAE), Jean-Claude Gazeau, Alain Féménias, Marc Caffet Rapport n° 008371-01 - mars 2 013 , Publié le 25 juillet 2013 http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/premier-bilan-de-la-mise-en-place-a1570.html ADEME 108 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.4.1.3. Schémas Régionaux d’Aménagement et de Développement Durables du Territoire (SRADDT) Créés par la loi Voynet du 25 juin 1999, les Régions doivent se doter d’un Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRAADT), qui sert de support aux Contrats de Projets État-Régions (CPER). L’un des éléments de ces SRADDT concerne l’atténuation du changement climatique. Constitué du « schéma régional de maîtrise des consommations et de développement des énergies renouvelables », il établit les objectifs qualitatifs et quantitatifs de la Région en matière de valorisation du potentiel énergétique renouvelable et fatal de son territoire, et en matière de maîtrise de ses consommations énergétiques de son territoire. Les résultats de ces schémas régionaux devront ensuite être utilisés dans les divers instruments d’aménagement du territoire comme les documents d’urbanisme pour assurer, d’une part, une cohérence de la déclinaison au niveau départemental au travers des Zones de Développement de l’Éolien (ZDE) d’autre part guider l’État dépositaire de la force hydraulique dans l’instruction des titres hydrauliques via les Schémas de développement par bassins. Il apparaît ici encore que c’est le volet atténuation du changement climatique qui est prédominant, et que les réflexions sur l’adaptation au changement climatique restent générales, voire confuses. 57 En témoigne par exemple l’analyse faite par Lille Métropole du SRADDT Nord-Pas de Calais . Ses remarques sur l’adaptation représentent 10 lignes sur 6 pages de contribution. « En matière de climat, Lille Métropole partage l’ambition portée par la Région d’un territoire résilient. Le choix du facteur 4 à l’horizon 2050 et les perspectives d’évolution qui en découlent apportent une certaine hauteur de vue et permettent de cibler les champs prioritaires et les leviers pour agir. Néanmoins, les hypothèses de scénarisation calquées sur celles du SRCAE posent question : elles ne correspondent pas aux références utilisées dans le cadre des engagements européens. Dans son Plan climat énergies territorial (PCET), la communauté urbaine accorde également une place à l’adaptation au changement climatique et à la transition énergétique. Concernant cette dernière, il est particulièrement apprécié que soit mentionnée dans le SRADDT la nécessaire approche décentralisée et une nouvelle gouvernance de l’énergie et la solidarité entre les territoires régionaux pour la production d’énergies renouvelables. » De même, dans le SRADDT Languedoc-Roussillon, la synthèse des mesures contient à peine quelques mots sur le thème de l’ACC, appréhendé à travers ses effets sur la biodiversité, sans même qu’apparaisse l’occurrence « adaptation » : la question est formulée en termes on ne peut plus théoriques « quel est le 58 modèle de développement et quelle cohabitation entre l’homme et la nature ? » . En outre, on constate que l’approche qui est faite de l’aménagement du littoral va presque dans le sens d’une mal-adaptation, puisqu’elle semble renvoyer à une urbanisation promise du littoral, à travers 59 l’expression « Diversifier les fonctions du littoral et l’intégrer pleinement aux villes » . 3.4.1.4. Plans Climat Energie Territoriaux 60 Les Plans Climat-Énergie Territoriaux (PCET) doivent comprendre des mesures portant à la fois sur l’atténuation et l’adaptation. Ils doivent traduire en planification locale les engagements nationaux et régionaux (SRCAE et PCET régional), et permettre l’articulation de ces engagements avec les documents d’urbanisme. Ils découlent de l’engagement n°50 du Grenelle de l ’environnement: « Un nouveau cadre législatif soulignant le rôle majeur des collectivités locales et leur donnant des outils adaptés : (...) généralisant des PCET rendus obligatoires dans les 5 ans et les articulant avec les documents d’urbanisme ». 57 Contribution de Lille Métropole sur le SRADDT actualisé et ses volets, p.2 http://www.nordpasdecalais.fr/upload/docs/application/pdf/2013-05/13_04_10_-_contribution_sraddt.pdf Synthèse du SRADDT, p.6 59 Synthèse du SRADDT, p.10 60 Voir Lambert ML, « Le Plan Climat Energie Territorial, nouvel outil des politiques urbaines », colloque du CEJU, Revue Droit et Ville n°71/2011, p. 7-41. Voir aussi : Ibanez P., L'articulation des PCET avec les documents locaux de planification urbaine colloque du CEJU, Revue Droit et Ville n°71/2011, p. 7-41 Voir enfin Adrien Fourmon, L’essor des plans Climat-Energie territoriaux, Gaz. Palais, 03/07/2009, n° 184-185 p. 24-31. 58 ADEME 109 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Les premiers plans climat répondaient aux seuls objectifs d’atténuation fixés par le Plan Climat National de 2004. Il s’agissait d'identifier les principales activités responsables d'émissions de gaz à effet de serre de façon à déployer des mesures en termes de réductions d'émissions. Ce sont les lois « Grenelle » 1 et 2 qui ont fait évoluer les Plans climat en PCET et ont fixé le cadre juridique pour la mise en place de ces nouveaux outils par les collectivités territoriales. Si la loi Grenelle 1 prévoit une 61 simple incitation , la loi Grenelle 2 intègre une véritable obligation pour, d’une part, les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et d’autre part les communes 62 et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants . Selon l’ADEME, plus de 400 collectivités sont soumises à l'obligation légale de mettre un PCET en place. Les PCET intègrent également un objectif supplémentaire dans le domaine de l’adaptation au changement climatique. Cet objectif sera progressivement renforcé, en application du Plan national d'adaptation au changement climatique Le PCET doit contenir trois parties, selon l’art L 229-26 C.Env. En premier lieu, il doit définir les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité concernée dans les domaines de l’atténuation et de l’adaptation au changement climatique. En second lieu, ces objectifs doivent se traduire dans un programme d’actions à réaliser pour aboutir à des résultats concrets, dans les domaines de l'efficacité énergétique, la production d'énergie renouvelable, la réduction de l'impact des activités en termes d'émissions de gaz à effet de serre, et la réduction des vulnérabilités des différents secteurs. Enfin, un dispositif de suivi et d'évaluation des résultats doit être mis en œuvre. Comme pour les SRCAE, on remarquera que l’objectif d’atténuation reste prépondérant sur celui de l’adaptation. Les textes juridiques, sources des obligations, sont eux-mêmes déséquilibrés. Ainsi, dans le libellé même de l’article L. 229-26 C. env., l’objectif de l’adaptation est résumé en cinq mots : « et de s'y 63 adapter », et reste absent de l’énumération du programme d’actions à mettre en œuvre . Il s’agit de décliner les engagements au niveau des collectivités locales, en espérant, peut-être, que cet échelon pourra amorcer le changement de paradigme le plus déstabilisant, qui consiste à passer de mesures techniques à de véritables changements comportementaux et sociétaux. Au sein des deux objectifs assignés aux PCET, on peut constater, qu’il s’agisse de la précision des textes fondateurs ou des premiers retours d’expérience, que les mesures d’atténuation du changement climatique sont beaucoup plus avancées que celles concernant l’adaptation, c’est-à-dire la réduction de la vulnérabilité du territoire aux impacts du changement climatique. L’adaptation au changement climatique apparaît donc comme le parent pauvre des réflexions. Parmi les retours d’expérience, on peut constater toutefois que certains PCET abordent la question du réchauffement urbain. Les principales actions portent sur les constructions HQE, le travail sur le confort d'été afin de trouver une alternative à la climatisation actuelle, un travail sur l'isolation des bâtiments, mais également sur l'adaptation des espèces au changement climatique dans les espaces verts, etc... Cependant, il s'agit souvent de propositions de travail plus que des actions déjà engagées. Ce retard s’explique par un manque de prise de conscience des acteurs publics, qui repoussent les décisions sur l’adaptation à des situations futures, alors que certains des phénomènes sont déjà observés (canicules, épisodes climatiques extrêmes, submersions marines). Par ailleurs, les rares initiatives observées visent à traiter de la question du risque face aux évènements extrêmes, telles les inondations et les canicules, sans toujours réfléchir en profondeur à l’aménagement et à la conception de la ville pour l’avenir. De façon plus originale, le plan national préconise une approche intégrée de l’adaptation aux autres politiques publiques : ainsi l’adaptation aux effets du changement climatique devra-t-elle être prise en compte dans les documents d’urbanisme, mais également dans les choix de financements publics, voire privés, « afin d’exclure les projets « mal-adaptés ». 61 Loi « Grenelle 1 » n°2009-967 du 23 juillet 2009 d e programmation portant application du Grenelle de l’Environnement , Art 7 : " Le rôle des collectivités publiques dans la conception et la mise en œuvre de programmes d'aménagement durable doit être renforcé . A cet effet, l’Etat incitera les régions, les départements et les communes et leurs groupements de plus de 50 000 habitants à établir, en cohérence avec les documents d’urbanisme et après concertation avec les autres autorités compétentes en matière d’énergie, de transport et de déchets, des "plans climat-énergie territoriaux" avant 2012." 62 Loi « Grenelle 2 » n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, Art 75: - L229-26 C.Env. « Les régions et la collectivité territoriale de Corse, (…) les départements, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération ainsi que les communes et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants doivent avoir adopté un plan climat-énergie territorial pour le 31 décembre 2012. » 63 art. L. 229-26 C. env. : le PCET doit définir : « 1° Les objectifs stratégiques et opérationnels de l a collectivité afin d'atténuer et lutter efficacement contre le réchauffement climatique et de s'y adapter » ADEME 110 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FOCUS La gouvernance des PCET Comme tous les outils stratégiques à visée environnementale, il est important, pour l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi des PCET, d’organiser des procédures de participation les plus larges. La gouvernance partagée est en effet une condition essentielle de toute démarche qui se qualifie de développement durable. Or, dans ce domaine également, les textes laissent une certaine liberté aux collectivités, qui choisiront les modalités de la concertation. Le décret du 11 juillet 2011 prévoit seulement une publication par voie 64 électronique des bilans d’émissions et rappelle explicitement la liberté relative aux éventuelles concertations dans la procédure du PCET65. Mais surtout, les textes nationaux ne prévoient pas de formalité de participation du public, puisque la consultation qui était prévue dans la version initiale du projet de décret a été supprimée du texte final. Ne demeure qu’une simple information du public, une fois le plan adopté66. On est donc bien loin d’une participation réelle ou d’une gouvernance élargie. L’analyse des retours d’expérience sur les premiers plans climat montre que très souvent les collectivités limitent la participation aux services internes (l'ensemble des services de la Ville est associé à la démarche via les groupes de travail) ou aux bailleurs sociaux, avec parfois le recours à « un cercle de techniciens (fédération française du bâtiment, syndicat des architectes, ordre des architectes, chambre des métiers, 67 etc.) ». La mention des « échanges avec le milieu associatif » reste souvent un projet . Au contraire, il semble que l’implication de tous les acteurs du territoire soit réellement nécessaire, d’une part pour favoriser l’adéquation des projets avec les besoins des habitants, d’autre part parce que les questions d’atténuation et d’adaptation au changement climatique ne peuvent pas être appréhendées seulement par le biais de la planification des mesures publiques, mais aussi par l’objectif d’un changement des comportements. Les actions de sensibilisation et d’information du grand public par le biais de forums et d’ateliers, qui ont fait leurs preuves dans les démarches d’Agenda 21, ou d’autres pratiques innovantes, auraient pu être 68 développées . Les deux ONG (RAC et WWF) qui ont donné un avis sur le projet de décret souhaitaient d’ailleurs clairement que le dispositif permette « d’assurer la représentativité des acteurs dans le cadre de l’élaboration et de la concertation du PCET, suivant une gouvernance à cinq. Il est fondamental de prévoir une participation de l'ensemble des acteurs à l'élaboration du PCET », d'autant que ce dernier devra comporter « un volet consacré à la politique de sensibilisation et de mobilisation de l’ensemble des personnes intéressées à la 69 réalisation du plan » . Cette sensibilisation ne devrait pas, comme trop souvent, arriver en fin de parcours, comme une simple mesure d’accompagnement de décisions unilatérales, mais devrait, dans l’idéal, accompagner tout le processus de « co-construction » des mesures. 64 Art. R. 229-48 C.Env. Art. R. 229-52. : « Sans préjudice des dispositions prévues à l’article L.229-26, la collectivité territoriale définit les modalités d’élaboration et de concertation du projet » de PCET. 66 Article R229-54 « Lorsqu'il a été adopté, le plan est mis à la disposition du public sur le site internet et, à défaut de site internet, au siège de la collectivité ». A comparer avec la première version du projet de décret qui prévoyait une participation du public : projet d’Art. R. 229-54. « Le projet de plan est mis à la disposition du public pour une durée d'au moins 1 mois au siège de la collectivité. La collectivité fait mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés d’un avis précisant le début de cette procédure de consultation du public. Les observations du public sur le projet de plan sont consignées sur des registres ouverts à cet effet. Le projet de plan est également mis à la disposition du public par voie électronique sur le site internet de la collectivité lorsqu’il existe. Le public dispose alors de la possibilité de faire part de ses observations par voie électronique. Ces observations sont jointes aux registres prévus à l'alinéa précédent, à l'issue de la période de mise à disposition du public ». Projet d’Art. R. 229-54. « Le projet de plan, éventuellement modifié pour tenir compte des avis mentionnés à l’article R229-53, est soumis à l’approbation de l’organe délibérant de la collectivité et adopté par délibération de l’organe délibérant. Lorsqu’il a été adopté, le plan est mis à la disposition du public sur le site internet et, le cas échéant, au siège de la collectivité. » 67 Voir Mission interministérielle de l'effet de serre, Plans Climat Territoriaux : des territoires en action, recueil d'expériences 2007, 68 p. Disponible sur le site : www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/dgec_Recueil_plans_climats.pdf 68 Voir les exemples de Climat Box, de calendrier pour le climat, ou de journées des clim-acteurs, développées dans ADEME, Construire et mettre en oeuvre un Plan climat territorial, guide méthodologique, avril 2009, 226 p. disponible sur le site : www.pcetademe.fr 69 Art R. 229-51 65 ADEME 111 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme D’autres outils, destinés à la planification de la gestion de l’eau, des milieux aquatiques et marins, du littoral ou des risques naturels, peuvent ou pourraient contenir des dispositions intégrant un volet d’adaptation aux changements climatiques. 3.4.1.5. Les Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) La politique préventive s’est manifestée notamment avec la création, par la loi du 13 juillet 1982, des plans d’exposition aux risques, qui ont été ensuite renforcés par la loi Barnier du 2 février 1995 renommés « plans de prévention des risques naturels prévisibles » (abrégés PPRN). Aujourd’hui leur régime juridique est codifié dans le code de l’environnement aux articles L562-1 et suivants et ils représentent l’outil-phare de la prévention des risques. En principe, les PPRN concernent un seul type de risque, mais des PPRN multirisques peuvent être élaborés, en territoires de montagne où plusieurs types de risques coexistent (chute de blocs, avalanche, inondation, glissement de terrain, etc.), ou sur les territoires littoraux où les risques de submersion marine peuvent être aggravés par des crues fluviales, et concerner également des territoires soumis aux feux de forêt. Le préfet joue le rôle principal dans la procédure d’établissement du PPRN. Un arrêté préfectoral prescrit l’établissement d’un PPRN, en déterminant le périmètre mis à l’étude et la nature des risques pris en compte. Le périmètre peut être plus ou moins étendu, le PPRN pouvant être établi à l’échelle communale, intercommunale ou d’un bassin hydrographique. Lorsque le périmètre du plan s’étend sur plusieurs 70 départements, l’arrêté est pris conjointement par les préfets des départements concernés . Cet arrêté est notifié aux maires des communes comprises dans le périmètre, il est publié au recueil des actes 71 administratifs du département et fait l’objet des mesures de publicité . L’élaboration du projet de plan se fait en concertation avec les collectivités territoriales et les établissements 72 publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés. Le plan fait l’objet d’une enquête publique et les communes qui seront couvertes par le plan doivent émettre un avis. A la fin de cette procédure, le PPRN est approuvé par le préfet. Une procédure de mise en application anticipée de certaines prescriptions du projet de plan est prévue lorsque l’urgence la justifie et elle est soumise à une consultation préalable des 73 communes concernées . Le PPRN comprend une note de présentation, des documents graphiques qui prévoient un zonage en fonction de la gravité du risque et un règlement précisant, notamment, les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables aux différentes constructions ou installations. Les règles édictées par le PPRN peuvent être des règles d’occupation des sols (d’urbanisme) mais également des règles de construction, d’aménagement ou d’exploitation des bâtiments et des équipements et installations qui leur 74 sont accessoires . En outre, le grand avantage du PPRN est la possibilité de prévoir des travaux à réaliser sur le bâti existant. En ce sens, il peut prévoir des délais pour la mise en conformité, s’agissant en général d’un délai de cinq ans. Une fois approuvé, le PPRN devient servitude d’utilité publique et doit être annexé au document 75 d’urbanisme local, POS ou PLU . En dépit de son appartenance au code de l’environnement, le Conseil 76 d’Etat a qualifié les PPRN de « document d’urbanisme » , cette qualification permettant de fonder « le refus 77 ou l’octroi d’une autorisation d’occupation des sols» . Le juge administratif exige cependant que, pour être 78 opposables aux pétitionnaires, les règles comprises dans un PPRN soient suffisamment précises . 70 Code de l’environnement, art. L562-1, al. 2. Code de l’environnement, art. R. 562-2. Code de l’environnement, art. L562-3, al. 1 et 2. 73 Code de l’environnement, art. L562-2. Les prescriptions rendues opposables par cette procédure perdent leur opposabilité au bout de trois ans si elles ne sont pas reprises dans le plan approuvé ou si le plan n’est pas approuvé dans ce même délai. 74 Code de la construction et de l’habitation, art. R126-1. Selon la jurisprudence, un PPRN peut comporter des interdictions de construire et fixer des prescriptions d’urbanisme, de construction, d’aménagement et d’exploitation concernant la nature et les caractéristiques des bâtiments ainsi que leurs équipements et installations (CAA Versailles, 10 mai 2007, réq. n° 05VE05691 Association défense et avenir d’Auverns, confirmé ensuite par l’arrêt du CE, 11 mars 2009, n° 307656, Cne d’Auverns-sur-Oise). 75 Code de l’environnement, art. L562-4 ; Code de l’urbanisme, art. L126-1. 76 CE, avis, 7 janv. 1997, Assoc. de défense du site de l'environnement de Galluis, n° 183072. 77 CE, avis, 3 déc. 2001, SCI des 2 et 4 rue de la Poissonnerie req. n° 236910. 78 CE, 29 déc. 2000, Grèle, req. n° 206685. 71 72 ADEME 112 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Un rapport récent de la DGPR vient de faire le point et de synthétiser sous forme pédagogique la politique française de prévention des risques majeurs, en détaillant notamment le cadre législatif et réglementaire des risques majeurs, les responsabilités et obligations des acteurs français de la prévention des risques naturels, les outils réglementaires de la prévention des risques naturels et le régime d’indemnisation des risques 79 majeurs . EXTRAITS La prise en compte des risques dans l’aménagement et l’urbanisme Afin de réduire les dommages lors des catastrophes naturelles, il est nécessaire de maîtriser l’aménagement du territoire, en évitant d’augmenter les enjeux dans les zones à risque et en diminuant la vulnérabilité des zones déjà urbanisées. Les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) (...) ont cette vocation. Ils constituent l’instrument essentiel de l’État en matière de prévention des risques naturels. L’objectif de cette procédure est le contrôle du développement dans les zones exposées à un risque. L’identification des zones à risques Toutes les communes à risque doivent faire l’objet d’un plan de prévention des risques naturels, technologiques ou miniers, composé d’un document cartographique qui localise les risques et mentionne les prescriptions correspondant à ce ou ces risques. Pour les risques naturels, les zones à risques doivent être identifiées dans le plan local d’urbanisme (PLU), (...) qui réglemente les constructions dans les zones exposées à un risque d’inondation, de tremblement de terre, d’éboulement, de glissement de terrain ou de crue torrentielle. Après enquête publique puis approbation préfectorale, les PPR valent servitude d’utilité publique et sont annexés au plan local d’urbanisme (PLU) qui doit s’y conformer. Dès lors, l’aménagement sur une commune ne pourra se faire qu’en prenant en compte ces documents dont les prescriptions priment sur toute autre considération. Les PPR sont décidés par les préfets et réalisés par les services déconcentrés de l’État dans un esprit de concertation. Ces plans peuvent prescrire différents types de mesures, comme des travaux sur les bâtiments existants, des interdictions de construire ou réglementer certaines pratiques agricoles. Tout PPR repose principalement sur deux documents : - un plan de zonage issu du croisement des aléas (fréquence et intensité des phénomènes) et des enjeux, qui identifie les zones inconstructibles, les zones constructibles sous réserve d’aménagement particuliers et les zones constructibles ; - un règlement décrivant les contraintes constructives et/ou d’urbanisme à respecter dans chaque zone. Le PPR peut, ainsi, fixer la hauteur minimale du premier plancher d’une habitation nouvelle en zone inondable par rapport au niveau des plus hautes eaux connues ou rendre obligatoire le renforcement des façades amont en cas de chutes de rochers ou d’avalanches. La même démarche s’applique pour les risques technologiques et miniers. La réduction de la vulnérabilité La mitigation L’objectif de la mitigation est d’atténuer les dommages en réduisant, soit l’intensité de certains aléas (inondations, coulées de boues, avalanches), soit la vulnérabilité des enjeux (constructions, bâtiments industriels et commerciaux, monuments historiques, sites touristiques, réseaux de télécommunications, d’électricité, d’eau, de communication). La mitigation nécessite notamment la formation des différents intervenants (architectes, ingénieurs en génie civil, entrepreneurs) en matière de conception et de prise en compte des phénomènes climatiques et géologiques et de définition des règles de construction. L’application de ces règles doit être garantie par un contrôle des ouvrages. La mitigation relève également d’une implication des particuliers qui doivent agir personnellement afin de réduire la vulnérabilité de leurs biens. Les dispositifs collectifs : Ils consistent en la construction d’un ouvrage de protection. Une digue ne réduit pas l’ampleur d’une inondation mais vise à constituer un bouclier permettant de mettre à l’abri les biens et les personnes, d’un quartier ou d’une commune et donc de diminuer les dommages provoqués par la montée de l’eau. Il en va de même avec les barrières anti-avalanches, avec les coupes pare-feu dans les forêts et avec les grillages anti-éboulements sur le flan de certaines routes de montagne ou, à La Réunion, le long de la route de 79 Rapport DGPR « Prévention des risques majeurs – la démarche française », juin 2013, 82p. Jean-Marie Dedeyan - DAEI - DGPR – DICOM ADEME 113 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme corniche. Il convient, cependant, d’examiner sur l’ensemble de la zone de risques les conséquences des dispositifs de protection, notamment en aval pour les inondations. Les moyens individuels : La réduction des dommages potentiels est possible par la mise en place de dispositions individuelles, c’està-dire de moyens mis en œuvre par les particuliers pour se protéger des risques les menaçant. Il peut s’agir du débroussaillage des terrains dans les zones concernées par les incendies de forêt ou de la pose de batardeaux (cloisons amovibles équipés de joints étanches) devant les portes et les fenêtres pour protéger l’intérieur de la maison d’une inondation. On remarquera en premier lieu que la politique de prévention menée par l’Etat à travers l’élaboration des PPR est présentée à côté d’autres pratiques, qualifiées de « mitigation » et permettant la recherche d’une certaine résilience du bâti, pratiques techniques qui peuvent faire intervenir d’autres acteurs (architectes, ingénieurs en génie civil, entrepreneurs), voire les habitants eux-mêmes par la mise en place de moyens de protection individuels. En second lieu, on notera également que dans ce rapport, pourtant très récent, les risques climatiques sont encore peu analysés. Une page sur 82 leur est consacrée (p.48). Si l’événement Xynthia est repris dans la liste des inondations p.18, le risque de submersions marines est traité dans l’aléa tempêtes (p.44 et s), c’est-à-dire en lien avec les évènements climatiques extrêmes, mais sans faire ressortir l’impact de l’élévation du niveau de la mer sur la vulnérabilité de la frange littorale. Pour autant, les mesures préconisées sont intéressantes puisqu’elles se rapprochent des mesures aujourd’hui avancées pour lutter contre l’augmentation de la vulnérabilité du littoral due au changement climatique : recul stratégique, restauration d’un équilibre et d’un fonctionnement naturels, protection consistant à laisser un espace d’expansion à la mer permettant la dissipation de l’énergie des vagues, constitution d’un cordon dunaire qui protège de la submersion et forme un réservoir de sable face à l’érosion, préserver les espaces encore libres de tout aménagement, recul des infrastructures ou des aménagements, recul stratégique pour des aménagements tels que des routes ou de la canalisation, restauration du caractère naturel du site. ADEME 114 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme EXTRAITS (P.45 ET 46) Le phénomène de tempête marine Qu’est ce qu’une tempête marine ? Une tempête marine correspond à l’évolution d’une perturbation atmosphérique, ou d’une dépression, issue de la confrontation de deux masses d’air aux caractéristiques bien distinctes (température, humidité, etc.). Cette confrontation engendre un gradient de pression élevé qui est à l’origine de vents violents et le plus souvent de précipitations intenses. La tempête marine se manifeste par : - des vents : conséquences directes de l’inégalité des pressions, les vents sont d’autant plus violents que la chute de pression entre l’anticyclone et la dépression est importante et rapide ; il y a tempête si les vents moyens dépassent 89 km/h (degré 10 de l’échelle de Beaufort qui en comporte 12) ; l’énergie d’un vent est proportionnelle au carré de sa vitesse ; - des vagues : la hauteur des vagues dépend de la vitesse du vent ; un vent soufflant à 130 km/h peut engendrer des vagues déferlantes ; - des pluies : les pluies qui accompagnent les perturbations peuvent provoquer des dégâts importants (inondations, glissements de terrain, coulées de boue...) et amplifier ceux causés par le vent. Les solutions pour pallier au phénomène d’érosion ont évolué. Jusqu’aux années 1980-1990, la réponse à l’érosion était locale et ne prenait pas en compte la globalité du phénomène. En conséquence, le traitement local, souvent des enrochements, stabilisait localement le phénomène, mais entraînait parfois une aggravation sur les secteurs voisins. Aujourd’hui, les solutions sont recherchées à une échelle cohérente avec le phénomène naturel. Le recul stratégique et la restauration d’un équilibre et d’un fonctionnement naturels sont favorisés par rapport aux protections lourdes. La submersion marine Lors des tempêtes marines, le niveau moyen de la mer augmente sous l’effet conjoint de la dépression atmosphérique, des vents (qui massent l’eau vers la côte) et du déferlement des vagues. De plus, l’érosion progressive des cordons dunaires par le vent ou par l’agression de la houle peut provoquer l’apparition de brèches qui menacent les terrains situés en arrière du littoral dont l’altimétrie est en dessous du niveau atteint par la mer. Ces surcotes marines se propagent aussi à l’intérieur des étangs connectés avec la mer par des graus et peuvent donc inonder des terrains loin du bord de mer. La protection contre les effets de tempête marine La meilleure protection consiste à laisser un espace d’expansion à la mer. Cet espace sert à la dissipation de l’énergie des vagues et à la constitution d’un cordon dunaire qui protège de la submersion et forme un réservoir de sable face à l’érosion. Il est donc important de préserver les espaces encore libres de tout aménagement. Dans les secteurs déjà aménagés, et lorsque cela reste techniquement possible, le recul des infrastructures ou des aménagements est à privilégier. La solution d’un recul stratégique pour des aménagements tels que des routes ou de la canalisation est souvent intéressante économiquement à long terme et permet de restaurer le caractère naturel du site et donc son attrait touristique. Les prescriptions pour la protection des biens et des personnes doivent prévoir : - dans les zones soumises à la submersion et dans le cas où des installations nouvelles peuvent être autorisées, que le premier niveau utile et les accès soient à une altitude supérieure au niveau maximal de l’eau en tempête centennale (2 m NGF) ; les sous-sols doivent être interdits ; - pour les zones de front de mer urbanisables pouvant être atteintes par les vagues, des constructions conçues pour résister à la pression des vagues ; - pour les zones de front de mer encore naturelles, de limiter, voire même d’interdire, les constructions ou aménagements susceptibles de provoquer ou d’accentuer les phénomènes d’érosion et la fragilité du cordon dunaire ; les aménagements nécessaires à l’exploitation des plages pourront obtenir une autorisation sous réserve qu’ils soient démontés en période hivernale. ADEME 115 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Il est en revanche totalement déconcertant de constater que le document, dans ses préconisations générales, s’il insiste sur le recul systématique des zones déjà aménagées, se refuse au contraire à préconiser l’interdiction stricte des nouvelles constructions dans les zones vulnérables. Là encore, la confiance dans la possibilité de construire des habitats « résilients » dans les zones vulnérables peut poser question. Enfin, la dernière phrase, qui considère que l’interdiction de construction dans « les zones de front de mer encore naturelles » pourrait être une solution de dernier ressort, voire de pis-aller, laisse songeur quand on considère que les règles strictes posées par la loi littoral interdisent aujourd’hui de façon claire la construction dans la bande des 100m, dans les zones littorales naturelles, et a fortiori dans les espaces remarquables que constituent les cordons dunaires. Si ce document émanant de l’Etat, qui se veut pédagogique, rechigne à ce point à délivrer un message clair sur l’inconstructibilité des zones littorales vulnérables, comment peut-on espérer que les collectivités locales et les élus du littoral intègrent cette priorité, eux qui sont soumis à des pressions foncières et économiques contradictoires ? Enfin, et pour démontrer ici encore que l’adaptation au changement climatique ne semble pas constituer une priorité des services centraux, on notera que l’unique page sur les risques liés au changement climatique, pourtant considéré comme un « défi majeur », souffre d’un réel défaut d’actualisation, et semble avoir été rédigée en 2010, alors que le document est publié début 2013. EXTRAITS (P.48) Si le changement climatique est un phénomène naturel, son évolution actuelle est exceptionnelle dans son amplitude et sa temporalité. La majeure partie du réchauffement observé depuis 50 ans est imputable aux activités humaines. Selon les dernières prévisions des experts, le climat pourrait se réchauffer, en moyenne, de 1,1 °C à 6,4 °C d’ici la fin du siècle et sera p lus instable. Cette instabilité se manifestera par une augmentation de la fréquence, de l’intensité et de la durée des phénomènes climatiques tels que des vagues de chaleur, des sécheresses, des précipitations entraînant des inondations. D’ores et déjà, les conséquences du changement climatique sont visibles sur la vie des populations mondiales, les systèmes écologiques et l’économie de nombreux pays. Les coûts associés à ce phénomène de réchauffement sont très élevés. Une réduction des émissions de gaz à effet de serre bien supérieure aux objectifs du sommet de Kyoto sera nécessaire avant la fin du siècle. Pour atténuer les impacts du changement climatique, il faut donc agir, s’adapter et réduire notre vulnérabilité aux variations du climat. Le coût de l’inaction est évalué entre 5 et 20% du PIB mondial et celui de l’action de 1à 2% de ce PIB. Les organismes et outils en France La politique climatique repose sur deux volets : l’atténuation ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’adaptation au changement climatique. Au titre de l’atténuation ou réduction des émissions de gaz à effet de serre, le gouvernement français élabore un plan climat qui comprend un ensemble de mesures permettant d’atteindre les différents engagements pris par la France. Le dernier plan climat date de 2009 et sera réactualisé en 2011 conformément à la loi du 13 juillet 2005. (...) Sur le volet de l’adaptation au changement climatique, l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC) collecte et diffuse, depuis 2001, les informations issues des études et recherches sur les risques associés à ce phénomène. À partir de ces recommandations, le Gouvernement français a adopté une stratégie nationale d’adaptation, approuvée le 13 novembre 2006 par le Comité Interministériel pour le développement durable. Cette stratégie définit des priorités et propose une approche croisée par secteur, par type de milieu et par ressource. Le gouvernement français doit élaborer, en 2011, un plan national d’adaptation (loi du 3 août 2009). Une concertation nationale a été mise en place qui a conduit notamment par la remise d’un premier rapport contenant plus de 200 recommandations. ADEME 116 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.4.1.6. Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI) Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est un document de planification dans le domaine de l’eau qui a été institué par la loi sur l’eau de 1992 et qui a connu une 80 évaluation suite à la Directive cadre sur l’eau . Il est élaboré à l’échelle d’un bassin hydrographique et fixe les objectifs de qualité et de quantité des eaux et les orientations d’une gestion équilibrée et durable de la 81 ressource en eau . Cela se traduit par la définition de grands principes d’action, dans les orientations mais aussi au sein de certaines dispositions qui peuvent constituer des éléments opposables. Par exemple, le SDAGE peut prévoir 82 comme objectif « la préservation des zones naturelles d’expansion des crues […] » . Le SDAGE est opposable aux auteurs des documents d’urbanisme, les cartes communales, les PLU et les Schémas de Cohérence Territoriale devant être compatibles avec les orientations, les principes et les directions fournies par les SDAGE. En ce sens, les SDAGE sont des documents qui contribuent indirectement à la prise en compte du risque d’inondation en urbanisme. Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) est un document de planification à portée réglementaire élaboré à l’échelle d’une unité hydrographique cohérente, en général plus réduite que celle du SDAGE (bassin versant), qui a pour vocation de définir et de mettre en œuvre une politique locale cohérente 83 en matière de gestion des eaux. Les SAGE se trouvent dans un rapport de compatibilité avec le SDAGE . Les SAGE sont élaborés par les acteurs locaux (élus, usagers, associations, représentants de l’Etat, etc), qui se réunissent au sein de la commission locale de l’eau (CLE) créée par le préfet. Ce schéma a quelques fonctions importantes : fixer les objectifs de qualité des eaux à atteindre dans un délai donné, de répartir l’eau entre les différentes catégories d’usagers, identifier et protéger les milieux aquatiques sensibles et définir les actions de développement et de protection des ressources en eau et de lutte contre les inondations. La plus-value du SAGE réside dans sa portée juridique, en définissant des règles directement opposables aux tiers. Entre autres, le SAGE se constitue aussi dans un instrument informatif utile, car il dresse un inventaire des ouvrages hydraulique et identifie en vue de préserver les zones naturelles d’expansion des crues. Depuis 2002, l’Etat met en place des programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI) qui ont pour objet de promouvoir une gestion intégrée et plus globale des risques d’inondation à travers une démarche partenariale menée par les représentants de l’Etat et les collectivités locales. Le Ministère de l’Ecologie qualifie les PAPI comme des dispositifs de transition devant préparer la mise en œuvre de la Directive inondation. En ce sens, la démarche PAPI comporte l’élaboration d’une stratégie suivie par un programme d’actions et d’une convention. Cette convention est un document contractualisé qui arrête le programme d’actions et le plan de financement de ses actions en fonction d’un calendrier prévisionnel de réalisation. 3.4.1.7. Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC) La gestion intégrée des zones côtières consiste à tenir compte, dans une approche globale, simultanément de la fragilité des écosystèmes et des paysages côtiers, de la diversité des activités et des usages, de leurs interactions, de la vocation maritime de certains d’entre eux, ainsi que de leurs impacts à la fois sur la partie marine et la partie terrestre. Il s’agit d’un processus qui a pour objectif de réunir autour d’un même projet de développement durable des acteurs aux intérêts souvent divergents. Apparue pour la première fois dans la loi américaine Coastal management act de 1972, la GIZC est issue de préconisations à la fois internationales (conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de Rio de Janeiro en 1992, sommet mondial sur le développement durable de 80 Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, transposée dans la législation nationale par la loi n° 2004-33 8 du 21 avril 2004. 81 Code de l’environnement, art. L212-1. 82 Art. 138 du SDAGE 2010-2015 du bassin de la Seine et des cours d’eau côtiers normands. 83 Le régime des SAGE est prévu dans le code de l’environnement aux articles L212-3 à L212-11 et R212-26 à R212-48. ADEME 117 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Johannesburg en 2002), mais aussi communautaires avec la Recommandation du parlement et du Conseil européen du 30 mai 2002 relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières (GIZC) en Europe. Le « livre vert », publié par la Commission européenne en 2006 sur la « politique maritime européenne », suivi du « livre bleu » ont consacré la volonté d’étendre à toute la mer la recommandation de généraliser une approche intégrée des politiques maritimes et littorales. L’article 35 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 d e programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle Environnement vient apporter une première consécration à ces réflexions. Par ailleurs, la France a approuvé le protocole de Madrid du 21 janvier 2008 relatif à la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) de la Méditerranée (loi n° 20 09-1186 du 7 octobre 2009 autorisant l’approbation du protocole relatif à la gestion intégrée des zones côtières en Méditerranée). Le principe de la GIZC est d’associer, des acteurs multiples autour d’un projet commun dans le but de partager un diagnostic sur la situation d’un territoire, puis de définir de manière concertée les objectifs à atteindre et, enfin, de conduire les actions nécessaires. L’intégration implique de poursuivre simultanément plusieurs objectifs, éventuellement de nature différente, parfois contradictoires, souvent non hiérarchisés. Elle impose notamment de prendre en compte : • tous les secteurs d’activités, économiques ou non, dès lors qu’ils utilisent l’espace ou les ressources marines, ou qu’ils impactent le milieu marin et littoral ; • les différentes échelles de temps, puisque la gestion vise des objectifs à long terme, à travers des actions naturellement à court ou moyen terme ; • tous les acteurs concernés : États, collectivités littorales, acteurs économiques, citoyens, experts. La gouvernance organise une coopération entre un certain nombre d’acteurs associés qui permet à tous les différents intérêts d’être représentés : intérêt général et intérêts collectifs territoriaux portés par les personnes publiques (État et collectivités compétentes), intérêts socio-économiques des activités maritimes portés par les acteurs sectoriels, intérêts citoyens ou communautaires portés par les associations et les organisations non gouvernementales, intérêts scientifiques et techniques portés par les experts (scientifiques et praticiens). En France, une décision du CIADT « littoral » du 14 septembre 2004 a permis de lancer un appel à projets pour un développement équilibré des territoires littoraux par une gestion intégrée des zones côtières lancé en janvier 2005. A l’issue d’un processus de sélection interministériel, 25 lauréats représentant 28 projets répartis sur l’ensemble des littoraux métropolitains et ultra-marins (DOM), ont été retenus parmi une cinquantaine de dossiers déposés. La diversité des projets a été très grande, que ce soit du point de vue des thématiques abordées (amélioration de la qualité de l’eau, gouvernance, préfiguration d’un schéma de cohérence territoriale, réduction des conflits d’usage, etc.), de l’organisme porteur (parc naturel régional, agence d’urbanisme, syndicat mixte ou structure de coopération intercommunale), de l’étendue du territoire ou de la zone géographique concernée (littoral de l’ensemble de la région Bretagne, Côte des Havres dans l’Ouest 84 Cotentin ou étang de Thau, par exemple) . Il est intéressant de noter que le protocole de Madrid, source juridique de la Gestion Intégrée des Zones Côtières, avait dès 2008 clairement identifié les principes qui doivent guider une gestion durable et partagée du trait de côte : une prise en compte à long terme de l’élévation du niveau de la mer, l’anticipation de ces 85 phénomènes et la mise en place de processus de concertation et de gouvernance élargies . A l’examen de ses dispositions, le protocole GIZC semble avoir bien articulé les piliers fondamentaux qui sont aujourd’hui reconnus comme devant irriguer les actions d’adaptation au changement climatique sur le littoral : la prise en compte à long terme de l’élévation du niveau de la mer dans les stratégies de gestion des risques côtiers ; l’anticipation de ces phénomènes ; la mise en place de processus de concertation et de gouvernance élargie. Dans sa partie IV, plus précisément consacrée aux risques affectant la zone côtière, le Protocole demande aux Etats d’élaborer « des politiques de prévention des aléas naturels. À cette fin, ils entreprennent, pour les zones côtières, des évaluations de la vulnérabilité et des aléas, et prennent des mesures de prévention, d’atténuation et d’adaptation pour faire face aux effets des catastrophes naturelles et, en particulier, des 84 Voir www.diact.gouv.fr/fr_1/amenagement_du_territoire_44/littoral_212/ Voir aussi HERISSON N., LAURIOL C., BOURDAT E., « De la recommandation européenne sur la GIZC à sa mise en œuvre locale : protection et aménagement durable du lido de Sète à Marseillan », Lettre de liaison 4, site Internet de l'Observatoire du littoral, 2005 85 Voir Lambert ML, GIZC et élévation du niveau marin - vers une gestion innovante des littoraux vulnérables, Actes du colloque « les territoires de la GIZC, Boulogne sur mer, 22-23 janvier 2013 revue Vertigo 2013, à paraître ADEME 118 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme changements climatiques » (art 22). L’exigence d’une amélioration des connaissances, d’une veille scientifique et d’actions publiques effectives apparaît comme un engagement fort. L’article 23 est quant à lui tout dédié au phénomène de l’« Erosion côtière ». Son premier alinéa prévoit que « les parties, afin de mieux prévenir et atténuer l’impact négatif de l’érosion côtière, s’engagent à adopter les mesures nécessaires pour maintenir ou restaurer la capacité naturelle de la côte à s’adapter aux changements, y compris ceux provoqués par l’élévation du niveau de la mer ». L’intérêt de cet alinéa réside dans le fait qu’il se tourne résolument et en priorité vers une approche de gestion écologique du trait de côte, que l’on qualifie aujourd’hui de gestion « douce » par opposition aux méthodes de protection dure des littoraux (digues, épis et brise-lames) qui ont longtemps prévalu, à la fois dans les pratiques locales et dans les objectifs définis par les plans nationaux (rappelons que le plan mis en œuvre après la tempête Xynthia s’est appelé, dans un premier temps, « plan digues »). Certes, la défense du trait de côte par des « ouvrages maritimes et travaux de défense côtière » n’est pas absente des dispositions de cet article, mais elle n’est indiquée que dans un second temps (second alinéa), et en attirant l’attention des Etats sur la nécessité d’évaluer « leurs effets négatifs sur l’érosion côtière ainsi que des coûts directs et indirects qui peuvent en résulter ». Le Protocole manifeste donc bien, semble-t-il, un basculement des principes d’action tout-à-fait conforme aux méthodes plus récentes de gestion des risques littoraux. La notion d’anticipation apparaît dans le protocole GIZC, même si son libellé reste, somme toute, relativement timide, ne s’appliquant qu’à l’érosion côtière sans oser y associer clairement une prise en compte du phénomène d’élévation du niveau de la mer : « Les parties s’efforcent d’anticiper les impacts de l’érosion côtière grâce à la gestion intégrée des activités... » (art 23). Les décisions sur la gestion des espaces littoraux obligent aujourd’hui, comme celles sur la gestion de l’eau à partir des années 1990, à un élargissement de la gouvernance permettant d’envisager et de co-construire plus sereinement des pistes de solutions innovantes et fondées sur l’anticipation nécessaire des phénomènes. Le protocole de Madrid pose l’exigence d’une gouvernance qui doit être « efficiente », en « partenariat avec les divers acteurs intéressés ». « Les Etats doivent assurer une « gouvernance appropriée permettant de faire participer, de manière adéquate et en temps utile, à un processus de décision transparent les populations locales et les parties prenantes de la société civile concernées par les zones côtières » (art 6 d). Le texte reprend ensuite les trois piliers de la gouvernance : information, participation, droit au recours. En premier lieu, pour assurer l’efficience de cette participation, « les parties fournissent des informations en temps utile et de manière adéquate et efficace ». Ensuite, l’article 14 précise que la participation doit se dérouler, tant pendant les phases de l’élaboration et de la mise en œuvre des outils de planification (stratégies, plans et programmes ou projets côtiers et marins) que lors de leur application concrète sur le terrain, « lors de la délivrance des diverses autorisations ». La liste des parties prenantes susceptibles de s’impliquer est énoncée, sans être limitative : collectivités territoriales et entités publiques concernées, opérateurs économiques, organisations non gouvernementales, acteurs sociaux, et public concerné. Les modalités peuvent en être variées : organes consultatifs, enquêtes ou auditions publiques, partenariats. Enfin, cette participation à la codécision n’exclut pas que les parties prenantes puissent contester les décisions adoptées, par un accès garanti à des procédures de médiation ou de conciliation, les procédures de recours administratif ou juridictionnel. Au-delà des processus de gouvernance et de participation, les acteurs de la gestion des risques reconnaissent aujourd’hui qu’il importe de retrouver ou de développer une culture des risques littoraux. C’est en effet la perte de cette culture ou son absence qui est souvent cause de la mal-adaptation des constructions littorales récentes (Plan submersions rapides, p.37 et s.). L’article 15 du protocole demande donc aux parties d’entreprendre des actions de « sensibilisation, formation, éducation et recherche » sur la gestion intégrées des zones côtières et leur développement durable. L’anticipation doit également intervenir en matière de gestion des catastrophes, lorsque les mesures de prévention n’ont pas suffi à protéger les personnes et les biens. Le Protocole encourage à la coopération en matière d’intervention d’urgence pour faire face aux effets des catastrophes naturelles, par le partage d’informations en matière de détection, d’alerte et de communication. Cette coopération pourrait être étendue en cas de nécessité à l’« assistance humanitaire pour faire face à une catastrophe naturelle affectant les zones côtières de la mer Méditerranée » (art 24). ADEME 119 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.4.1.8. PGRI 86 La directive 2007/60/CE relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation a pour objectif la réduction et la gestion des risques que les inondations font peser sur la vie humaine, l’environnement, le patrimoine et l’activité économique. Il s’agit d’une approche intégrée, car la directive prend en compte les risques liés aux eaux douces, mais aussi les risques marins. Cette nouvelle approche permet l’articulation 87 d’enjeux multiples et la prise en compte de la pluralité des acteurs. De plus, les préoccupations environnementales se trouvent au centre de cette démarche, car les mesures qui seront prises au titre de la directive 2007/60/CE doivent être compatibles avec les objectifs environnementaux définis à l’article 4 de la 88 directive cadre sur l’eau, n° 2000/60 . En application de la directive, chaque État membre de l’Union européenne doit donc mettre en place une planification à long terme pour réduire les conséquences négatives potentielles des inondations sur la santé humaine, l’environnement, le patrimoine culturel et l’activité économique. La directive a assigné plusieurs objectifs aux Etats dans ce sens, en plusieurs étapes. Un recensement des zones soumises aux risques d’inondation, bassins hydrographiques et zones côtières, devait être effectué jusqu’en 2011. Il s’agit d’une évaluation préliminaire des risques d’inondation dans chaque grand bassin hydrographique fondée sur l’état actuel des connaissances, la topographie de la zone, l’occupation des sols, les inondations ; de cette étape découle la sélection de territoires présentant un risque d’inondation important. Une cartographie de ces risques devrait être réalisée avant la fin 2013, identifiant les surfaces inondables et les risques d’inondations pour les territoires à risque important, en indiquant le niveau que pourrait atteindre l’eau, le débit des crues, les activités économiques impactées, les installations pouvant provoquer une pollution, le nombre d’habitants concernés, etc. Enfin, d’ici 2015, les Etats membres devront élaborer et arrêter des plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) à l’échelle des grands bassins hydrographiques. Ces plans doivent fixer les objectifs de gestion des risques d’inondation pour en réduire les conséquences négatives potentielles et définir les mesures pour atteindre ces objectifs. Ces réalisations doivent être révisées et mises à jour tous les six ans. Les PGRI devront être élaborés à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassins pour les territoires dans lesquels il existe un risque d'inondation important ayant des conséquences de portée nationale. Ils pourront également identifier les travaux et mesures relatifs à la gestion des risques d'inondation qui doivent être qualifiés de projet d'intérêt général (PIG) en application de l'article L. 121-9 du Code de l'urbanisme, et fixer les délais de mise en œuvre des procédures correspondantes par l'autorité administrative 89 compétente . Pour répondre aux enjeux liés à l’occupation des sols, la loi Grenelle 2 oblige à articuler les futurs PGRI avec les documents d’urbanisme. Ces derniers doivent être compatibles avec les objectifs de gestion des risques d’inondation ainsi qu’avec les orientations fondamentales et dispositions des PGRI. 86 La directive a été transposée par le législateur français dans la loi portant engagement national pour l’environnement (loi ENE ou Grenelle 2) du 12 juillet 2010, et ces dispositions ont été codifiées ensuite dans le code de l’environnement aux articles L566-1 et suivants. 87 Agathe Van Lang, L’émergence d’une approche intégrée du risque d’inondation, AJDA 2012, p. 1320. 88 L’article 4 de la directive-cadre n° 2000/60 vise la réalisation d’un bon équilibre écologique et chimique, « ce qui contribuera à atténuer les effets des inondations ». 89 Code de l’environnement, art. L566-7. ADEME 120 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.4.2. L’adaptation, parent pauvre des réflexions A la lecture des obligations et du contenu de ces différents documents, il apparaît en général que peu de mesures sont réellement prévues en matière d’adaptation au changement climatique. Qu’il s’agisse des préconisations nationales ou des réalisations des élus locaux, on constate que les acteurs publics restent assez éloignés des questions d’adaptation, et sont davantage préoccupés par les sujets de l’atténuation, qui rejoignent les problématiques plus classiques de gestion des transports, de gestion de l’énergie ou des bâtiments. Il apparaît dans les documents locaux qu’on fait de l’adaptation au changement climatique sans le savoir ou sans l’annoncer, un peu comme M. Jourdain, à l’occasion d’autres politiques. Par exemple, quand un plan prévoit la mise en place d’une trame verte urbaine ou d’un plan de verdissement urbain, il se trouve que cette action peut être utile pour la lutte contre les îlots de chaleur urbains. Même dans les pistes d’action proposées par l’ADEME aux collectivités locales pour l’adaptation au changement climatique, on reste sur un petit nombre de domaines d’action : isolation du bâti, trame verte et bleue, ICU. Tout se passe comme si personne, concrètement, ne voulait se saisir de la « patate chaude » de l’adaptation au changement climatique, et notamment sur le littoral, parce que les risques littoraux se heurtent au fait que le littoral représente un foncier coûteux. En revanche, on assiste à une multiplication des préconisations sur l’information du public, des acteurs, la sensibilisation, l’émergence d’une culture du risque. Ces démarches représentent en effet le type d’action qui coûte le moins cher à mettre en œuvre. Elles semblent également préparer le terrain à la solution de la « résilience » et de la responsabilisation individuelle des habitants. Conclusion A travers ces outils de planification, il apparaît que l’adaptation au changement climatique doit désormais se décliner dans les actions des collectivités territoriales, et notamment se traduire dans les décisions prises en matière d’urbanisme. L’article L110 du code de l’urbanisme a ainsi été réécrit par la loi Grenelle 1, et dispose désormais, entre autres missions, que l’action des collectivités publiques en matière d'urbanisme « contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement ». Mais ces nouvelles missions, imbriquées dans des compétences jusqu’ici peu axées sur l’adaptation au changement climatique, posent différentes questions : la question technique de l’articulation des différents outils de planification, la question juridique des liens de compatibilité et de hiérarchie entre les différents plans, celle des compétences des acteurs. ADEME 121 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.4.3. Quelle pertinence et quelle articulation des outils d’urbanisme actuels pour élaborer une stratégie d’adaptation, des actions à mettre en œuvre voire des prescriptions à respecter ? La multiplication et la superposition des outils de planification pouvant traiter de l’adaptation au changement climatique sont susceptibles de poser de vraies questions d’articulation entre les documents. Le premier problème est celui de la lisibilité et de l’articulation des outils de planification climatique entre eux, et de leur calendrier d’élaboration et de révision. Le SRCAE apparaît en quelque sorte comme le document « souverain ». Non seulement il vaut schéma 90 régional des énergies renouvelables au sens de l’article 19 de la loi Grenelle 1 (article L. 222-1.-I du code de l’environnement) et inclue les zones de développement de l’éolien. En outre, la région peut intégrer, au SRCAE, le PCET régional défini par l’article L. 229-26 du code de l’environnement. Mais surtout le SRCAE s’impose à la plupart des autres outils qui doivent être compatibles avec ses dispositions (PCET, Plans de Déplacements Urbains, Plans de Protection de l’Atmosphère). Les autres plans lui doivent une fidélité plus distendue, en cascade, le SCot devant prendre en compte le PCET, puis le PLU et le PLH devant être compatibles avec le SCoT. Le second problème peut résider dans le risque de contentieux généré par les procédures d’élaboration des planifications climatiques et par l’articulation des mesures à prendre. 91 En effet, d’un point de vue stratégique, la concertation est importante pour éviter les risques contentieux . Le PCET n'ayant pas de force obligatoire, il est cependant susceptible de faire grief dès lors qu'il a des effets sur l'ordonnancement juridique, et peut, par la suite, être l’objet de contentieux. Les rapports de compatibilité prévus dans la loi permettent de considérer que sont susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, non seulement le plan lui-même, mais aussi les actes décisoires de l'administration relatifs à la mise en œuvre du plan. Or ces recours éventuels pourraient fort bien s’appuyer sur l’insuffisance de concertation dans la 92 procédure, puisque la concertation, même réduite, est inscrite dans la loi , et que la participation du public constitue une exigence de la convention d’Aarhus ratifiée par la France. L’absence de concertation pourrait donc rendre le plan illégal. Même si les textes ont restreint l’étendue de la concertation, dont ils laissent au contraire explicitement la liberté aux collectivités, le juge administratif pourrait être amené à évaluer le caractère suffisant ou pas des procédures menées. Sachant qu’en droit de l'urbanisme, la concertation des documents de planification doit varier en fonction de l'importance du projet, on peut en déduire que le PCET, projet important du fait notamment de sa transversalité, devrait nécessiter une concertation très aboutie. Enfin, les possibilités de contentieux ne manqueront pas, concernant l’évaluation de la compatibilité des 93 PCET aux SRCAE, ainsi que la compatibilité des SCOT et PLU avec les PCET . Mais on peut aussi se poser la question de l’articulation ou du lien hiérarchique des PCET avec d’autres documents de planification. On pense ici aux plans de prévention des risques d’inondation (PPRI) ou aux plans de prévention des risques de submersion marine (PPRSM), puisque les PCET ont vocation à intervenir dans le domaine de l'adaptation du territoire au changement climatique, et la diminution de sa vulnérabilité. Les difficultés qui pourraient naître des incohérences entre ces documents pourraient donner lieu à des contentieux. Ils pourraient également se poser des questions de responsabilité sans faute de la personne publique, du fait de mesures d’adaptation au changement climatique prévues dans le PCET, qui occasionneraient une rupture d’égalité devant les charges publiques (par exemple, expropriation ou démolition de la première 94 rangée de maisons en bord de mer exposées aux submersions marines) . Inversement dans d’autres cas, 90 loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation re lative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement Voir BALDO Aurélie, « Les PCET » , 2010, mémoire de Master 2 Droit de la protection de l’environnement – Territoires méditerranéens, CEJU, Université d’Aix-Marseille 92 L'article 7-I de la loi « Grenelle 1 » dispose que l'Etat incitera les collectivités à établir des PCET « après concertation avec les autres autorités compétentes en matière d'énergie, de transport et de déchets ». 93 Voir Ibanez P., L'articulation des PCET avec les documents locaux de planification urbaine colloque du CEJU, Revue Droit et Ville n°71/2011, p. 7-41 94 Voir, sur ce point, le programme Vuligam, dans le cadre du Programme Interdiscipinaire de Recherches sur le Ville et l’Environnement - PIRVE , disponible sur le site www.pirve.fr 91 ADEME 122 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme la responsabilité pour faute de l’administration, fondée par exemple sur la carence à élaborer le PCET ou à y introduire des mesures suffisantes pour limiter la vulnérabilité du territoire au changement climatique, 95 pourrait être recherchée, même si le lien de causalité sera alors difficile à prouver . Il convient alors de questionner l’articulation des outils entre eux et avec les documents d’urbanisme, SCOT et PLU mais aussi avec les autorisations d’urbanisme à travers l’application de l’art R111-2 CUrb et la question de la maille territoriale optimale pour pratiquer les politiques d’ACC (1-4) Dans quel document d’urbanisme (réglementaire, stratégique, opérationnel, contractuel) peut-on trouver des éléments relatifs à une stratégie d’adaptation ? Autrement dit, dans quelle mesure les leviers d’actions identifiés pour s’adapter au changement climatique ont-ils leur place dans les documents de planification et d’urbanisme opérationnels ? 3.4.3.1. Articulation avec les SCOT Le SCoT, document de planification spatiale stratégique à l’échelle intercommunale, remplace depuis 2001 les anciens schémas directeurs. Il vise à orienter l’évolution d’un territoire supra-communal dans le cadre d’un projet d'aménagement et de développement durables. Il sert de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles (habitat, déplacements, développement commercial, environnement, organisation de l’espace...) et assure la cohérence de ces politiques et des autres documents sectoriels intercommunaux (PLH, PDU) ou communaux (plans locaux d’urbanisme, cartes communales). Créé par la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU), modifié par la loi Urbanisme et habitat96 et la loi 97 Grenelle 2 , le SCoT est composé d’un rapport de présentation, d’un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), et d’un document d’orientation et d’objectifs (DOO). Ses orientations doivent respecter un certain nombre de principes parmi lesquels celui d’équilibre entre développement urbain et préservation des espaces, de réduction des émissions de GES et de protection de la qualité des éléments naturels, dont les continuités écologiques, conformément aux précisions apportées par l’article L. 121-1 CU. Le SCoT doit également poursuivre un objectif de densification. En effet, il peut déterminer dans des secteurs qu'il délimite, une valeur minimale de densité des constructions, imposable au PLU dont les 98 règles contraires cesseront de s’appliquer 24 mois après la publication du SCoT . Plusieurs documents élaborés par les CETE proposent plusieurs grilles d’articulation entre les différents outils, notamment en matière d’atténuation du changement climatique et de développement des 99 énergies renouvelables, mais également en matière d’adaptation au changement climatique . Si ces grilles techniques ont un grand intérêt, elles ne règlent pas pour autant les difficultés juridiques qui pourraient émerger des différences de rédaction des textes. 95 Pour des documents qui ont des conséquences plus directes sur le droit de propriété et sur la valeur vénale des biens immobiliers (documents d'urbanisme), ce lien de causalité directe est très peu retenu par le juge administratif. Voir, par exemple: CE 28 octobre 2009, n°299753, AJDA 1er février 2010, p.168, note J-P GILLY 96 Loi Solidarité et Renouvellement Urbains du 13 décembre 2000 et Loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 97 Loi portant Engagement National pour l’Environnement du 12 juillet 2010 dite loi Grenelle 2 98 Le SCOT peut imposer une « valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction résultant de l'application de l'ensemble des règles définies par le plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu ». Dans ces mêmes secteurs, les règles des PLU et des documents d'urbanisme en tenant lieu qui seraient contraires aux normes minimales de hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols fixées par le DOO cessent de s'appliquer passé un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication du SCOT, de sa révision ou de sa modification (C. urb., art. L. 122-1-5 VIII). Dans le même registre, les auteurs du SCOT peuvent imposer préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau la réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées ainsi que l'utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements publics (C. urb., art. L. 122-1-5 III). 99 Voir CETE de Lyon, journées d’échange du 19 juin 2012 PCET, ScOT et SRCAE : quelle articulation pour leur mise en œuvre ? http://www.bourgogne.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/DiaporamaCETE69_DREAL21_PCET_SCOT_19juin2012_v7_cle51aaf9.pdf Voir également CETE Méditerranée Carreno M. et Chanal A, Intervention lors de la journée « SCOT littoraux et Grenelle de la mer : la prise en compte des risques littoraux », 2012, 82p. www.onml.fr/fileadmin/user_upload/articles/scot-2-etat_-_des_lieux_et_enseignements_-_M.Carreno_et_A.Chanal.pdf ADEME 123 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Certes, le SCoT, qui peut comporter un volet littoral valant Schéma de Mise en Valeur de la Mer (SMVM), semble proposer l’échelle adéquate pour traiter des risques littoraux liés au changement climatique. Document de planification stratégique, il propose une organisation spatiale qui assure la cohérence des objectifs sur son territoire. Pourtant, s’il est clair que le SCoT doit prendre en compte le PCET, le PLU devant ensuite être compatible avec le SCoT, il convient de noter que les documents d’urbanisme n’ont pas (encore) pour mission de se préoccuper de l’adaptation au changement climatique. Qu’il s’agisse du SCoT, du PLU ou de la carte communale, l’article L121-1 du Code de l’Urbanisme leur donne des objectifs bien définis, « dans le respect des objectifs du développement durable », qui ne contiennent pas de référence explicite à l’adaptation au changement climatique. Article L121-1 du Code de l’Urbanisme Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer,: 1° L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysag ère des entrées de ville ; 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales e t la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; 3° La réduction des émissions de gaz à effet de ser re, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. On peut certes rechercher dans cette rédaction un rattachement un peu artificiel des domaines de l’adaptation au changement climatique aux questions de qualité de l'air, de l'eau, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, de la préservation et de la remise en bon état des continuités écologiques, et de la prévention des risques naturels prévisibles. Mais les lois Grenelle ont manqué une occasion d’inclure explicitement l’adaptation au changement climatique dans les missions dévolues aux documents d’urbanisme. En outre, ni le contenu du rapport de présentation (Article L122-1-2) ni celui du projet d'aménagement et de développement durables (Article L122-1-3) ne contiennent de référence à l’adaptation au changement climatique. Le document d'orientation et d'objectifs fait seulement référence, de son côté à la prévention des risques (Article L122-1-4). 100 Aussi constate-t-on qu’à l’échelle supra-communale, dans les SCoT , les références aux enjeux d’adaptation au réchauffement urbain sont limitées. Comme on l’a vu, le climat n’est pas mentionné en 101 tant que tel dans les informations attendues du diagnostic du Rapport de présentation . De plus, la structure institutionnelle porteuse du SCoT ne dispose pas toujours de l’ingénierie et les ressources financières nécessaires aux études et au suivi. Considérée comme nouvelle, la question de l’adaptation et des ICU est aujourd’hui seulement intégrée dans les réflexions des agglomérations les plus en avance sur ce thème. Lorsqu’elles apparaissent, elles sont davantage intégrées dans les outils déterminant la 100 BERNARD J., CHOBERT A., « La prise en compte de l’énergie et du climat dans les SCoT », les notes d’Etd, juillet 2009, P.7-8 Art. L. 122-1 CU : « Les SCoT exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’agriculture, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services. » 101 ADEME 124 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme réglementation d’occupation des sols de l’échelle communale, à savoir le PLU. Ainsi, à Lyon, Grenoble et Saint-Étienne des réflexions ont conduit à favoriser les arbres comme outil d’adaptation, et à préconiser des 102 stockages d’eau de pluie sous forme de chaussées-réservoirs d’eau . En outre, certains acteurs estiment que l’échelle du SCoT pourrait être affinée. Sur la question de la maille territoriale la plus pertinente, certains estiment que « le lien avec les territoires de projet, type SCoT, semble ressortir comme pertinent à ce stade, permettant d’enclencher une analyse opérationnelle ». Mais les retours d’expérience sur certains SCoT (SCoT Ouest 06). Il précise qu’il peut s’avérer que « le SCoT est très large et diversifié, ce qui pose la question de l’échelle pertinente d’analyse. L’approche mériterait d’être développée par entité géographique en définissant des milieux spécifiques : façade littorale (urbain) ; moyen-pays (vallée soumise à risque – rural –/ espaces naturels/forêts et habitat diffus) ; haut-pays 103 (montagne/ forêt/espaces naturels) » . 3.4.3.2. Articulation avec les PLU, puis les PLUi Le PLU est un document d’urbanisme central, puisque son opposabilité large concerne l’instruction de toutes demandes d’occupations du sol. Il comporte un rapport de présentation, un Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD), un règlement, des documents graphiques et des annexes. Le règlement du PLU définit le droit des sols. Le rapport de présentation et le PADD ne sont pas opposables aux tiers notamment pour l’instruction des autorisations d’occupation, à la différence du règlement. Le règlement doit néanmoins être compatible avec les objectifs fixés par le PADD, même si il ne comprend pas nécessairement de mesures traduisant ses orientations. La fonction principale du droit de l’urbanisme est de définir les règles d’occupation et d’utilisation des sols. Si la question de l’adaptation au changement climatique est, on l’a vu, absente des missions des documents d’urbanisme, il apparaît néanmoins que code de l’urbanisme est sensible aux problèmes relatifs aux risques naturels et impose aux auteurs des documents d’urbanisme de prendre en compte l’existence des tels risques sur le territoire communal. C’est par cette approche que l’on pourra, dans un premier temps, aborder l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans les PLU. Il ressort tout d’abord des dispositions de l'article L110 du code de l’urbanisme, que les collectivités publiques doivent harmoniser leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation du sol afin d'assurer « la sécurité (...) publique ». En allant plus loin, au nombre des intérêts visés à l'article L121-1 C.Urb., qui doivent être pris en compte par les auteurs des documents locaux d'urbanisme dans le cadre de la définition de leur politique d'aménagement, figure « la prévention des risques naturels prévisibles». La prise en compte des risques se concrétise à l'article R123-11 du Code de l'urbanisme qui prévoit que les documents graphiques du règlement du PLU doivent « apparaître s'il y a lieu : b) Les secteurs où (...) l'existence de risques naturels, tels qu'inondations, incendies de forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches (...) justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de 104 toute nature, permanentes ou non (...) » . Ainsi, si l’on considère que les inondations englobent, depuis la définition qu’en a donné la directive-cadre sur les inondations 2007/60/CE, les submersions marines, on peut considérer que la prise en compte des risques naturels dans les documents d’urbanisme reflète un caractère assez complet. La caractérisation des risques naturels auxquels la commune fait face peut être intégrée dans le rapport de présentation. La gestion du risque fait partie du projet d’aménagement et de développement durable (PADD), et par la suite, les communes sont habilitées à prendre des mesures d’interdiction ou de soumettre les nouveaux projets à des conditions spéciales à travers le zonage et le règlement du PLU. 102 Ces dispositions reprennent les points mis en avant suite à la participation au programme européen Amica (Adaptation and Mitigation, an Integrated Climate policy Approach). Dans ce cadre, en effet, la communauté urbaine du Grand Lyon identifie les risques sur son territoire et choisit de traiter le problème des îlots de chaleur urbains (ICU). Le programme Amica est intégré en France par le Grand Lyon, huespul et l’agence d’urbanisme, de juillet 2005 à décembre 2007. Le Grand Lyon s’y est intéressé lors de l’élaboration de son plan climat territorial en 2004, sous partie de son agenda 21 local . source : http://www.ale-lyon.org/le-centre-de-ressources/programmes-suivis-et-acheves/amica.html (consulté par CB le 23/2/2012) 103 Voir Guide Sogreah, Isabelle Przydrozny, Midori Million, Isabelle Michel, Pauline Brunnengreber, Lisa Russo, Ghislaine Guiran « Guide d’accompagnement du territoire pour l’analyse de sa vulnérabilité socio- économique au changement climatique », à propos du SCOT « grenellisé » 2012, p.14 104 D. Gillig, Grenelle 2 : l’impact sur le droit de l’urbanisme, de A à Z, Envir. n° 10, 2010, étude 22. ADEME 125 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Cette prise en compte présente néanmoins deux types de limite. D’une part, le sujet présente une sensibilité politique particulière, les maires étant souvent réticents en ce qui concerne la limitation de l’urbanisation dans les zones à risque de leurs communes. L’enjeu politique est majeur, notamment sur les zones littorales où la pression foncière est très forte, et les élus préfèrent parfois fermer les yeux face aux risques naturels, en espérant qu’une catastrophe naturelle ne va pas frapper le territoire communal au cours de leur mandat. De plus, les maires ont tendance à se désengager de la prévention des risques en considérant que c’est à l’Etat de prendre les mesures nécessaires de prévention, notamment à travers les plans de prévention des risques naturels prévisibles. D’autre part, la jurisprudence administrative semble limiter les possibilités d’intervention des communes à travers le règlement des documents d’urbanisme. Ainsi, un PLU a été jugé illégal pour avoir prescrit des 105 règles de mise hors d’eau des bâtiments . En s’en tenant au contenu classique du PLU, la marge d’intervention des communes pourrait donc être assez limitée dans le domaine de la prévention des risques. En revanche, on peut considérer que la prise en compte du risque d’inondation dans les documents d’urbanisme communaux sera renforcée à partir de 2015, une fois que ces documents devront se mettre en compatibilité avec les objectifs et les orientations de gestion des risques d’inondation définis par les plans de gestion du risque d’inondation, rendus obligatoires par la directive européenne 2007/60/CE relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation. Le second aspect de l’adaptation au changement climatique vise à intégrer la lutte contre le 106 réchauffement urbain dans les PLU . A l’échelle des villes, les leviers d’actions permettant la prise en compte des enjeux énergétiques et climatiques dans les politiques s’articulent autour de trois étapes du 107 projet urbain : la phase d’élaboration des documents de planification aux différentes échelles , lors de la réalisation d’opérations d’aménagement et dans le cadre de la gestion des espaces urbains. Il faut noter que les objectifs assignés au PLU mettent l'accent sur la gestion économe de l'espace et 108 la densification . Ces principes sont conformes à l’objectif d’atténuation du changement climatique, par la limitation des consommations d’énergies dues aux transports, mais induisent parallèlement une construction de la ville en hauteur qui peut induire, si l’attention n’est pas portée à ce phénomène, une multiplication des îlots de chaleur urbains. Apparaît le paradoxe suivant : ce sont les populations qui vivent dans les conditions urbaines les plus favorables à l’atténuation du changement climatique (densité, verticalité) qui en subissent les effets en matière d’ICU. A l’intérieur du territoire communal, des documents réglementaires peuvent concerner des zones plus 109 et réduites, accompagnant des opérations d’aménagement : il s’agit des Zones d’Activité Concertées des règlements de lotissements. Ces documents réglementaires peuvent expliquer les mécanismes de l’ICU et les préconisations techniques d’adaptation, telle la création d’îlots de fraîcheur, applicables sur la zone concernée par l’aménagement. Enfin, le PLU peut être complété par des cahiers de recommandations, comportant des dispositions précises en faveur de la qualité des continuités vertes ou de l’intégration de végétation pour le confort d’été. Ces cahiers, annexés au document, ont des intitulés divers, tels « palette végétale », «prescription de mesures conservatoires le long des ruisseaux et torrents », ou encore « cahier de 105 CAA Lyon, 26 fév. 2002, Cne de Mandelieu La Napoule, req. n° 96LY00117 – annulation de la révision d’ un POS qui définissait une côte altimétrique minimale au rez-de-chaussée afin d’assurer la mise hors d’eau des bâtiments dans un secteur inondable. Pour un exemple contraire, où l’interdiction des sous-sols et l’obligation de surélever le niveau de plancher du rez-de-chaussée ont été jugés légales, voir CAA Paris, 24 nov. 2010, Mme Michèle B., req. n° 08MA05170.) 106 Voir Institut d’aménagement et d’Urbanisme Ile de France « Les îlots de chaleur urbains - L’adaptation de la ville aux chaleurs urbaines » Novembre 2010, 78 p., www.iua-idf.fr Voir également, pour une analyse juridique : Cecile Fedele « Adaptation de la ville à l’augmentation des températures- Etude en droit de l’urbanisme », Mémoire de Master 2 Droit et métiers de l’urbanisme, 2010, Université d’Aix-Marseille Voir enfin : projet de recherche CATMED « Urban Planning and Climate Change in the mediterranean metropolises », séminaire CATMED Change Mediterranean Metropolis Around Time, Rome, 27 mai 2010. 107 Projets d’aménagement inter-territoriaux (Schéma de Cohérence Territoriale SCOT, Chartes), projets de développement urbain locaux (PLU) et programmes opérationnels (Programme Local de l’Habitat, PLH, Plan de Déplacements Urbains : PDU ); 108 D’une part, dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, le règlement du PLU peut imposer une densité minimale de construction (C. urb., art. L. 123-1-5, 13° bis). D'autre part, « dans les zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d'occupation des sols … peut être autorisé… dans la limite de 30 %... pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération » (C. urb., art. L. 128-1). 109 La ZAC est une « zone à l’intérieur de laquelle une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains […] en vue de les céder […] ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés » ADEME 126 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme recommandations environnementales ». Cependant, la difficulté tient à déterminer la force contraignante de ces cahiers. Les prescriptions créent des normes juridiques opposables aux tiers tandis que les 110 recommandations servent de conseil aux pétitionnaires, sans portée juridique . La question des ICU est de fait rarement abordée dans les documents de planification environnementale, et presque jamais dans les documents d’urbanisme. On constate que chaque collectivité a pu recourir à un outil différent ou en a mobilisé plusieurs pour introduire la thématique de l’adaptation au changement climatique (Lyon à travers le SCoT, le PLU, le plan végétalisation, Toulouse a développé particulièrement l’approche par des Eco quartiers…). Pourtant, il est possible de préconiser une intégration de ces questions de réchauffement urbain et 111 de lutte contre les ICU dans les procédures d’élaboration des PLU . (Voir annexe 1 : possibilités d’intégration de la question du réchauffement urbain dans les PLU). 3.4.3.3. Articulation avec l’article R111-2 CUrb. Un dernier outil en matière de prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans les décisions d’urbanisme mérite d’être étudié. Il s’agit de la possibilité de refuser un permis de construire, en présence ou en l’absence d’une planification supérieure (ScoT ou PLU), si la construction projetée est soumise à un risque. Cette disposition pourrait être utile en matière d’adaptation aux risques 112 climatiques liés à l’élévation du niveau marin . L’article R111-2 du code de l’urbanisme prévoit qu’un « projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres 113 installations » . Cet article est parti intégrante du règlement national d’urbanisme. L’article R111-2 du code de l’urbanisme confère un droit à l’autorité compétente en matière de délivrance d’autorisations d’urbanisme de censurer, en refusant ou en prescrivant des mesures spéciales, un projet qui serait de nature à porter atteinte à la sécurité et à la salubrité publique. Il s’agit d’un instrument juridique, qui, par sa formulation très générale, confère une large marge d’appréciation aux communes et un champ d’application vaste. Les notions de salubrité et de sécurité publique sont empruntées au droit de la police administrative et, en dépit de l’absence d’un texte de loi pour définir ces notions, il apparaît comme évident qu’il s’agit de concepts larges qui intègrent dans leur contenu une variété des situations. Parmi les atteintes à la sécurité publique visées par l’article R111-2 du code de l’urbanisme, se trouve l’exposition aux risques, qu’ils soient technologiques ou naturels. L’article R111-2 du code de l’urbanisme connaît une application très vaste en matière de risques naturels, grâce à l’ouverture prétorienne dont il a bénéficié. L’élasticité due à sa formulation très générale constitue incontestablement son avantage principal. Tout de même, le juge administratif a veillé à ce que l’article R111-2 ne soit pas détourné de son but initial, celui de prévenir les atteintes à la sécurité publique. L’article R111-2 fait partie du Règlement National d’Urbanisme (RNU) qui est intégré aux règles générales d’urbanisme (art. L111-1 et R111-1 du code de l’urbanisme) applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l’objet d’un permis ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux autres utilisations du sol régies par le code de l’urbanisme. A la différence des autres règles générales d’urbanisme, le RNU (art. R111-2 à R111-24-1) a un caractère supplétif et ne s’applique en principe que dans les communes et territoires qui ne sont pas 110 INSERGUET J-F., « Les cahiers de prescriptions ou de recommandations », Ecriture du PLU, Fiches du GRIDAUH, juin 2008 Voir Lambert-Habib M. L. , Hidalgo J. , Fedele C., Lemonsu A. and Bernard C. 2013, How is climatic adaptation taken into account by legal tools? Introduction of water and vegetation by French town planning documents, Urban Climate, UCLIM25, Elsevier http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2212095513000102 DOI information: 10.1016/j.uclim.2013.04.004 112 Extraits du mémoire d’ Ovidiu-Cristian SAND, « Les particularités de l’application de l’article R111-2 du code de l’urbanisme en matière de risques naturels – étude de jurisprudence », mémoire de Master 2 « Droit et métiers de l’urbanisme », 2013, Aix-MarseilleUniversité, 62p. 113 L’article tire sa formulation actuelle du Décret n°2007-18 du janvier 2007 pris pour l’application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme 111 ADEME 127 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme couverts par un PLU ou un POS, c’est-à-dire, dans l’hypothèse où un tel plan n’a jamais été approuvé ou bien suite à son annulation. Le législateur a choisi de délimiter expressément le champ d’application du RNU par l’article R111-1 du code de l’urbanisme qui, au deuxième alinéa, opère une distinction entre les articles qui sont applicables dans les communes qui ne sont pas dotées d’un document d’urbanisme (la règle) et celles qui demeurent applicables même en présence d’un document local d’urbanisme (l’exception). Ces dernières sont des dispositions d’ordre public du RNU, parmi lesquelles se retrouve l’article R111-2. Le caractère d’ordre public de l’article R111-2 du code de l’urbanisme a été consacré depuis longtemps par le Conseil d’Etat dans l’arrêt Seigneurie du 11 avril 1986 (n° 51580). Depuis, la jurisprudence a été constante en la matière. Ainsi, il a été jugé qu’un permis de construire peut être refusé sur la base de l’article R111-2 même si le règlement du POS autorise la construction et ne comporte aucune indication pour 114 établir un risque . Cependant, s’agissant de lotissements, sous l’empire de l’ancienne réglementation des autorisations d’urbanisme, l’article R111-2 du code de l’urbanisme n’était pas opposable aux autorisations de lotir dans les communes dotées d’un plan d’occupation des sols. En effet, l’ancien article R 315-28 du code de l’urbanisme, abrogé par le décret n° 2007-18 du 5 j anvier 2007, prévoyait que dans les communes disposant d’un PLU, le projet de lotissement devait être conforme aux dispositions de ce dernier et qu’en l’absence de PLU, l’autorisation de lotir pouvait être refusé si les demandes de permis de construire, pour les bâtiments qui seraient accueillis par le lotissent, pourraient être refusées notamment sur le fondement de l’art. R111-2 du code de l’urbanisme. 115 conduisant à une application limitée de l’art. La jurisprudence a longtemps retenu cette interprétation R111-2 en matière de lotissements. Un revirement de jurisprudence s’est néanmoins produit en 2002, la Haute juridiction administrative a admis que « la circonstance qu'une commune s'est dotée d'un plan d'occupation des sols approuvé ne fait pas obstacle à ce qu'une autorisation de lotir un terrain situé dans cette commune soit refusée sur le fondement des dispositions de l'article R111-2 du code de l'urbanisme, qui 116 permettent de rejeter une demande de permis de construire pour des motifs de sécurité et de salubrité » . Les dispositions actuelles du code de l’urbanisme ne laissent plus de place à de telles interprétations. Désormais, le code de l’urbanisme est clair et l’article R111-2 du code de l’urbanisme est d’ordre public, l’administration étant libre de l’appliquer indépendamment de l’existence d’un POS ou d’un PLU, et cela pour toutes les autorisations d’urbanisme. 3.4.4. La maille territoriale optimale pour diagnostiquer la vulnérabilité d’un territoire correspond-elle à une échelle appréhendée par un document de planification et d’urbanisme opérationnel ? La question de la maille territoriale optimale a été posée plusieurs fois par les acteurs qui travaillent sur l’adaptation au changement climatique des territoires. L’objectif n’est pas, ici, de reprendre cette question, puisque l’une des préconisations du présent rapport visera justement à dépasser les mailles territoriales définies par les découpages administratifs actuels et les documents de planification existants, pour adapter la réflexion sur l’adaptation au changement climatique aux échelles physiques dictées par les risques eux-mêmes. Les réflexions ci-dessous sont citées à titre d’exemple de l’état des réflexions actuelles. Extraits du Guide Sogreah, Isabelle Przydrozny, Midori Million, Isabelle Michel, Pauline Brunnengreber, Lisa Russo, Ghislaine Guiran « Guide d’accompagnement du territoire pour l’analyse de sa vulnérabilité socio- économique au changement climatique », 2012, p.14 4.1 Quelle maille territoriale optimale ? L’analyse de la vulnérabilité socio-économique au changement climatique à travers ce guide d’accompagnement du territoire sera à affiner au fur et à mesure des réflexions dans ce domaine ; la mise en œuvre éventuelle d’un plan d’action posera notamment la question de l’articulation des différentes 114 115 116 TA Nice, 5 déc. 2012, Société ADI, req. n° 97809 ; CAA Nantes, 26 juin 2002 M et Mme Roger, req. n° 0 1NT00002. CE 4 févr. 1994, Ablain req. n° 116225. CE 3 mai 2002, req. n° 216310, SCI Les hectares du Guigonne ; CAA Lyon, 10 oct. 2003, req. n° 98LY01987, SCI Neu ville Monteille ADEME 128 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme compétences territoriales. La question de l’échelle optimale du territoire est ici essentielle, combinant des contraintes de collecte de données et d’opérationnalité (technico-économique et institutionnelle). Plusieurs propositions d’échelles de collecte d’information et d’application de la méthodologie sont citées cidessous avec leurs intérêts et leurs limites : − Le bassin de vie semble une échelle pertinente aussi bien en termes de disponibilité de données que de représentation socio-économique. Cependant il n’existe pas de réalité institutionnelle (lieu légal de décision). − La commune est une échelle avec des données disponibles, mais les activités sur une commune sont tellement interdépendantes de celles des communes voisines qu’il semble difficile d’élaborer une sensibilité isolée du contexte local... − Le Pays n’a pas de compétences sur les collectivités du territoire mais a un rôle d’animation et de coordination des acteurs (ex : Agenda 21). − L’intercommunalité n’est pas une entité administrative figée et les statistiques ne sont pas disponibles. De plus, elles sont très hétérogènes, certaines avec 5 communes, d’autres avec 100. − La Région est une maille trop large, qui ne convient pas au niveau de l’opérationnalité. C’est éventuellement un niveau de consolidation. Le Département est un niveau intéressant, en termes de taille et de disponibilité des données, la maille restant cependant large et recouvrant une diversité de situations tant physiques qu’économiques. C’est un niveau important de consolidation. − L’échelle du bassin d’emploi est exploitable en tant que zonage des activités, mais n’a pas de réalité institutionnelle avec des données difficiles à extraire. − Un niveau potentiellement opérationnel semble celui des territoires de projet, au travers des SCOT quand ils existent ; les « SCOT Grenelle » sont particulièrement concernés avec un axe d’étude adaptation imposé (cf. Chapitre 4.2). Le choix de la maille optimale doit également tenir compte de l’incertitude caractérisant les aléas et donc les impacts, notamment lorsqu’on opère à des échelles géographiques réduites ; cela doit conduire à choisir de caractériser la vulnérabilité d’un territoire assez large ; la disponibilité des simulations climatiques par rapport aux territoires étudiés est à vérifier (cf. programme DRIAS, présenté en Annexe D). 3.4.5. Quels sont les liens juridiques, techniques, fonctionnels entre ces documents ? D’une seule ambition politique d’adaptation peut-on décliner des actions opérationnelles à mettre en œuvre ou à faire respecter (notion d’opposabilité) ? Comment intégrer les stratégies d’auto-adaptation des acteurs ? Les questions des liens juridiques entre les différents documents de planification et programmatrices ont déjà été en partie évoquées ci-dessus. Il convient de rechercher ensuite si ces liens souvent distendus peuvent entraîner des responsabilités particulières pour les acteurs qui les mettent en place, ou qui devraient les mettre en place, et si l’articulation de ces outils ne crée pas une nouvelle hiérarchie, organisant peut-être les prémices d’une forme de tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales ou des collectivités territoriales entre elles. En outre, la place de la responsabilité individuelle des habitants revient dans certaines méthodologies et discours publics, et mérite d’être interrogée. Questions de compétences 117 L’article L 229-26 prévoit que le PCET porte sur « les champs de compétences respectifs de chacune des collectivités » concernées par l’obligation. Or, la définition de ces compétences dans les domaines assez flous du développement durable, de la gestion de l’énergie, ou des incitations à la sobriété énergétique, risque, soit de servir d’alibi à un certain 117 Pour un tableau de la répartition des compétences, Voir rapport DGPR « Prévention des risques majeurs – la démarche française », juin 2013, 82p. Jean-Marie Dedeyan - DAEI - DGPR – DICOM et notamment le tableau en Annexe 3 - Les responsabilités et obligations des acteurs de la prévention des risques naturels ADEME 129 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme immobilisme, soit de freiner les initiatives de collectivités qui seraient bridées, pour des raisons assez classiques d’oppositions politiques, par d’autres collectivités leur reprochant de piétiner leur champ de compétence. En outre, le contexte législatif de réforme des collectivités territoriales, peut faire craindre une sectorialisation croissante des compétences territoriales, si les financements aux départements et régions ne sont pas 118 maintenus pour exercer la clause de compétence générale, et la définition de compétences exclusives . Or les questions d’adaptation des territoires aux impacts des changements climatiques nécessitent des actions transversales, difficiles à découper selon des compétences figées. Au contraire, la cohérence des stratégies en matière climatique impliquerait d’articuler les différents PCET et de faire coïncider les actions. C’est ainsi que la méthodologie de l’ADEME incite les collectivités « à mobiliser les autres collectivités qui exercent des compétences sur le même territoire ». Elle précise qu’entre « les différents niveaux de territoires, il ne faut plus discuter de manière verticale mais horizontale ». L’objectif est donc bien une coproduction, la recherche d’une vision transversale et globale, la mutualisation des moyens. Une collectivité ne doit pas faire son PCET « seule dans son coin ». La même vision se retrouve dans l’opinion exprimée par le Réseau Action Climat, qui regrette que les collectivités soient incitées à agir « dans leurs champs de compétences » uniquement. « Un Plan ClimatEnergie Territorial comporte nécessairement une animation « territoriale » qui vise à explorer des leviers d'action bien plus larges que les seules compétences d’une collectivité, (...) via la mobilisation et l’incitation à 119 agir des habitants et acteurs du territoire» . Le risque de cet éclatement réside finalement dans une difficile lisibilité de l’articulation entre les différents niveaux et un blocage des enthousiasmes par l’exclusivité des compétences. Comme l’écrit Raphaël Romi, « A vouloir simplifier et fluidifier les actions locales, on risque, sur le terrain, de les rendre impossibles… justement là où l’aménagement durable du territoire suppose non l’exclusivité des compétences mais la complémentarité des actions, et nécessite non des structures dotées de lignes budgétaires et de fonds propres mais des cellules de coordination souples en forme d’administration de mission »120. En outre, dans l’organisation pyramidale des différents outils de planification, on voit se profiler, notamment à la lecture du projet de décret, un rôle de moteur des PCET qui serait dévolu au niveau régional. Mais 121 surtout, on l’a vu, les PCET devront être compatibles avec le SRCAE et le projet de PCET devra être soumis pour avis au préfet de région ainsi qu’au président du conseil régional (Article R229-53 C Env.). Le 122 projet de plan pourra être « éventuellement modifié pour tenir compte » de ces avis (Article R229-54) . Il apparaît donc finalement que les objectifs devront être fixés en priorité dans le SRCAE, les PCET de rang subalterne devant s’accorder à ces objectifs, sous contrôle du préfet et du président du Conseil régional. D’une part, ce fonctionnement semble recréer une forme feutrée de tutelle d’une collectivité sur les autres. D’autre part, sachant que le SRCAE est élaboré conjointement par le préfet de région et le président du 123 conseil régional , que le préfet de région doit être informé par écrit de l'engagement d'un PCET et transmettre à la collectivité l'ensemble des informations et des données dont il dispose relatives au 124 SRCAE , qu’il donne un avis sur le contenu du projet de PCET, l’ensemble du dispositif finit par ressembler à une reprise en main indirecte de l’Etat sur ces planifications locales. 118 Art 73 de la loi du loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales: article L.1111-4 du code général des collectivités territoriales :«Les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif. Toutefois, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir qu’une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. «Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d’une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence.» 119 Avis du RAC-WWF, op.cit. 120 ROMI Raphaël, Quel est l’impact du projet de loi sur les collectivités territoriales en matière d’environnement ? Droit de l’environnement n°183 octobre 2010 p.318 121 article 75 de la Loi Grenelle 2, Art. L.229-26-V C.Env. 122 Certes, cette version finale du décret n° 2011-829 est moins contraignante que la version initiale du projet de décret qui renforçait singulièrement l’importance des objectifs régionaux fixés dans le SRCAE. En effet, alors que la loi prévoyait un simple rapport de compatibilité, le projet indiquait, dans son projet d’ art. R. 229-50, que les objectifs du PCET « définissent la contribution de la collectivité aux objectifs régionaux définis par le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie prévu à l’article L. 222-1 du code de l’environnement, notamment pour les bâtiments et les transports ». Ainsi les collectivités locales ne devaient pas seulement avoir des objectifs cohérents avec le niveau régional, leur travail apparaît comme une (simple ?) contribution aux objectifs déjà définis par le SRCAE. Et l’article suivant renforçait cette impression, puisque les PCET devaient “décrire l'articulation” de leurs objectifs avec ceux du SRCAE (projet d’ art. R. 229-51). 123 Comme le note JP Brouant, “ on peut noter au passage le retour du mécanisme de l'élaboration conjointe qui avait cours avant la décentralisation de l'urbanisme”, BROUANT J-P, Energie et climat : un certain manque de souffle, AJDA 2010 p. 1802 124 art R.229-52 du code de l'environnement ADEME 130 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.4.6. Quelle place de la responsabilité individuelle et des pratiques et savoirs des habitants ? La question de la responsabilisation des habitants des zones vulnérables au changement climatique est posée. Elle fait l’objet de programmes de recherche, et apparaît dans un certain nombre de documents officiels, sans être pour autant abordée de front dans toutes ses implications. 125 Ainsi, l’Avis du Comité de la Prévention et de la Précaution de juin 2013 préconise-t-il de travailler sur ces pistes : « La question de la responsabilisation individuelle devrait être également abordée. Le financement doit-il être exclusivement public (national, collectivités, etc.) ou bien doit-on poser le principe d’une contribution individuelle (à l’image des dispositions de responsabilisation adoptées dans le domaine assurantiel, tels que franchises, investissement requis pour lever de clauses suspensives, etc.) ? » D’une part, la notion d’ « habitats résilients » semble renvoyer à l’idée que la puissance publique accepterait finalement de laisser construire des bâtiments à usage d’habitation dans des zones vulnérables, dans la mesure où ce bâtiment serait conçu et construit de façon à subir des dommages mineurs et facilement réparables, et à continuer à être fonctionnel après le passage d’un événement climatique extrême. 126 La résilience urbaine, concept encore flou, semble se construire autour de trois paramètres : accepter la perturbation, anticiper et planifier. Elle viserait, pour certains, à une véritable transformation sociale, en passant par des solutions techniques visant à diversifier l’économie, travailler sur la redondance des réseaux, informer des impacts, des systèmes d’entraide et d’assurance. L'objectif principal des recherches actuelles est d'élaborer des méthodes et outils à destination des collectivités locales, des opérateurs de réseaux, ou encore des populations, qui permettront de préparer, adapter et concevoir des systèmes sociaux et techniques capables de supporter et d'absorber une perturbation afin de la surmonter. D’autre part, on peut se demander si les réflexions sur des techniques de conception immobilières et urbaines n’ont pas pour objectif subliminal de préparer une forme d’abandon des compétences régaliennes de l’Etat en matière de prévention des risques. Ne se dirige-t-on pas vers un accompagnement d’une nouvelle possibilité proposée aux populations de vivre avec le risque, en l’acceptant, « à leurs risques et périls » ? Le fait qu’un important organisme de recherche travaillant sur le risque pour le compte de collectivités 127 locales, le CEPRI , organise, depuis plusieurs années, des réflexions sur la résilience aux inondations ou 128 l’habitat résilient interroge également sur les intérêts qui animent ces réflexions . En 2010, le CEPRI s'est associé à la Direction Générale de l’aménagement, du logement et de la nature du MEDDTL pour développer, à partir des travaux menés précédemment, un référentiel technique national de rénovation de l’habitat à destination en particulier des professionnels du bâtiment. De ce fait, un groupe de travail a été mis en place pour produire des compléments techniques, juridiques et économiques à la liste des mesures. Le CEPRI y a participé en apportant des données sur la rentabilité des mesures et une enquête sur les attentes et les besoins des professionnels vis à vis d’un futur référentiel technique. Ce projet a été jugé suffisamment novateur pour être inscrit dans le Plan submersions rapides (PSR), né des évènements de Xynthia et du Var en 2010. Ce projet a vu le jour en juillet 2012. A noter également qu’un réseau collaboratif sur la résilience des territoires, Urbicoop, s’est développé autour d’acteurs de la construction (pole alsace énergie positive, Bouygues Construction, CEA tech). Même si ces thèmes de travail tournent plutôt autour de la performance énergétique des bâtiments, l’intitulé choisi semble ne pas être neutre. 125 Comité de la Prévention et de la Précaution de juin 2013 - Adaptation aux changements climatiques – acceptabilité et gouvernance des risques, 38 p. Juin 2013, p.25 126 selon les chercheurs du Projet de recherche RESILIS « Développer la résilience urbaine par l’amélioration des aides à la gouvernance des systèmes urbains », dans le cadre du programme ANR « Villes durables », janvier 2010-janvier 2013 127 Le Centre Européen de Prévention et de gestion des Risques d’Inondation (CEPRI) est une association créée le 1er décembre 2006. Le projet est né au sein de collectivités territoriales, porté notamment par le Conseil général du Loiret et conduit en partenariat avec l’Etat (Ministère de l'Écologie et du Développement durable). 128 Différents rapports ont été réalisés : "Un logement "zéro dommage" face au risque d'inondation est-il possible?", « Le bâtiment face à l'inondation - Diagnostiquer et réduire sa vulnérabilité - Guide méthodologique". » ADEME 131 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Les recherches devraient donc être développées dans ce domaine. Il apparaît en effet que, dans le 129 recensement des programmes de recherche de l’ANR de 2013 , les programmes qui traitent de la résilience l’appréhendent surtout par la résilience des écosystèmes et des systèmes agricoles, pas dans son 130 aspect urbain. Quant aux projets de recherche sur la résilience urbaine , ils sont, semble-t-il, organisés autour de compétences en techniques d’ingénierie urbaine sans que les questions des responsabilités juridiques, du financement des mesures, de la répartition des charges des dommages et finalement de l’acceptabilité de ces nouvelles orientations ne soient précisément abordées. Il convient en effet de rechercher dans quelle mesure les intérêts portés par les acteurs de la construction et de l’aménagement, qu’ils soient publics ou privés, rencontreront réellement les intérêts bien compris et à long terme des habitants et des occupants de ces territoires « résilients ». En revanche, la question des apports des habitants en matière de choix d’adaptation au changement climatique mérite d’être posée. De ce premier questionnement en découlent plusieurs autres : quelles opportunités certains territoires pourraient-ils tirer du changement climatique ? Comment pourrait-on valoriser des savoir-faire, une « culture de la chaleur », des modèles de constructions traditionnelles ou des modes d’habiter, des comportements individuels adaptés aux territoires soumis à de fortes chaleurs ? Y aurait-il des opportunités pour exporter ces modèles ? Comment, pour faciliter l’acceptation des mesures d’adaptation au changement climatique, pourraiton identifier et développer des actions gagnant-gagnant, des stratégies sans regrets ? Par exemple, une réflexion globale pourrait démontrer que certaines actions peuvent avoir des effets 131 sur les deux volets de l’atténuation et l’adaptation . Il en est ainsi de la gestion du végétal, et des 132 plantations d’arbres . A l’échelle d’un pays, on sait déjà que « les mesures d’atténuation liées à la foresterie peuvent, à peu de frais, contribuer à réduire considérablement les émissions des sources et augmenter l’absorption du CO2 par les puits et peuvent être conçues pour créer des synergies avec l’adaptation et le développement 133 durable » . De même à l’échelle locale, un PCET qui proposerait des mesures de végétalisation urbaine comprenant le développement des espaces verts aboutirait à la création de puits de carbone permettant de compenser les émissions de GES, en même temps qu’il multiplierait les « oasis de fraîcheur », qui ont un rôle dans la modération des températures et des microclimats urbains. Certaines intercommunalités ont intégré cette dimension : il en est ainsi du Plan climat du Grand Lyon, qui 134 comprend l’action de la « mission Arbre ». Il s’agit de mesurer la surface de la « canopée urbaine » et de remplacer tous les arbres malades ou en fin de vie. Le PCET de Paris prévoit également un important programme de végétalisation de la capitale, afin de lutter contre « les microclimats engendrés par la densité urbaine ». Cependant, ces exemples restent rares, alors qu’a contrario, des villes comme Grenoble ou Rennes, pourtant engagées dans des réflexions portant sur l’atténuation des îlots de chaleur urbains, n’ont pas intégré de volet adaptation à leur PCET. En outre, la « re-naturalisation » des villes pourrait avoir un autre effet synergique, en rendant la ville plus vivable et agréable, et en limitant ainsi « la fuite des 135 habitants vers l’extérieur de la ville, responsable de l’augmentation des déplacements » . D’autres synergies entre atténuation et adaptation sont avancées par le GIEC : « Les mesures d’atténuation et d’adaptation peuvent avoir un effet synergique dans des cas tels que la production 129 Environnement et Changements Globaux :des aléas à la vulnérabilité des sociétés - Les cahiers de l’ANR - n°7 avril 2013 Projet de recherche RESILIS « Développer la résilience urbaine par l’amélioration des aides à la gouvernance des systèmes urbains », dans le cadre du programme ANR « Villes durables », janvier 2010-janvier 2013 Objectifs : proposer des méthodes et des outils permettant aux villes de devenir plus résilientes en développant des politiques efficaces de réduction des vulnérabilités et recouvrer plus rapidement leurs capacités économiques et de vie après un accident majeur. Le consortium Resilis regroupe des ingénieristes du secteur privé (Egis, Iosis, Sogreah) impliqués dans l'aménagement urbain ou la prévention des risques, des laboratoires de recherche (EIVP - Ecole des Ingénieurs de la Ville de Paris, LEESU - département de recherche en génie urbain de l'Université de Paris-Est, REEDS - département de recherche en économie, écologie, et développement soutenable de l'Université de Versailles - Saint-Quentin-en-Yvelines) et des organismes de recherche (CEMAGREF - analyse des risques, Fondaterra, Fondation européenne pour des territoires durables). 131 Voir Lambert ML, « Le Plan Climat Energie Territorial, nouvel outil des politiques urbaines », Colloque du CEJU, Revue Droit et Ville n°71/2011, p. 7-41 132 Voir FEDELE Cécile, Adaptation de la ville à l’augmentation des températures – étude en droit de l’urbanisme, 2010, mémoire de Master 2 Droit des métiers de l’Urbanisme et de l’immobilier, CEJU, Université Paul Cézanne, 72p. 133 Contribution du Groupe de travail III au quatrième Rapport d’évaluation du GIEC, Bilan 2007 des changements climatiques: L’atténuation des changements climatiques, Résumé à l’intention des décideurs, mai 2007, Bangkok, p.15, disponible sur le site www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/.../ar4-wg3-spm-fr.pdf 134 Surface totale de la frondaison des arbres 135 CREPEAUX Pierre, Le bon Plan Climat du Grand Lyon, ADEME&Vous n°26, juin 2009 130 ADEME 132 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme rationnelle de biomasse, la création de zones protégées, la gestion des terres, l’utilisation de l’énergie dans 136 les bâtiments et la foresterie . Conclusion partie 2 136 GIEC résumé à l’intention des décideurs 2007, p. 25 ADEME 133 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.5. En quoi l’adaptation vient transformer, ou devra transformer, les pratiques aménagistes ? 3.5.1. Dans quelle mesure le système d’acteurs et la répartition des compétences est-elle adaptée à la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation ? L’accomplissement des objectifs poursuivis par la politique de prévention des risques, au vu de leur variété et complexité, demande l’intervention conjuguée d’un nombre importants d’acteurs ayant une expertise technique, économique, sociale et juridique. En ce qui concerne la mise en œuvre effective de la politique de prévention des risques naturels, les intervenants sont positionnés à différentes échelles du territoire. Au niveau national, le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie, par sa Direction Générale de la Prévention des Risques est chargé de l’élaboration de la politique et veille à son application dans l’aménagement et l’urbanisme. Au niveau local, le préfet est chargé de la mise en œuvre de ces politiques de prévention. Avec l’aide des services déconcentrés qui disposent de l’expertise nécessaire, il élabore les documents de prévention, de gestion et d’informations relatifs aux risques naturels auxquels leur territoire est soumis. Il est aussi en charge de diffuser aux communes toutes les données dont l’Etat dispose concernant les risques naturels, par l’intermédiaire de l’obligation de porter à connaissance. En outre, le préfet veille, à travers le contrôle de légalité qu’il opère, à ce que les communes se conforment à la politique de prévention des risques. C’est notamment le cas du contrôle de légalité des documents d’urbanisme et d’autorisations d’occupation du sol, mais aussi des documents d’urbanisme. L’Etat a l’obligation de porter à la connaissance des collectivités locales les informations nécessaires à l’exercice de leurs compétences en matière d’urbanisme. Le porter à connaissance est une démarche d’information formalisée qui trouve son origine dans l’article L121-2 du code de l’urbanisme. Cette démarche intègre les dispositions législatives et réglementaires pertinentes, les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols, mais aussi les informations relatives aux risques et les études techniques dont dispose l’Etat. Ainsi, l’Etat, par l’intermédiaire de ses services déconcentrés, réalise et commande des études techniques relatives aux différents risques auxquels le territoire, à ses différentes échelles, est soumis. Ces études permettent d’établir l’existence d’un risque et de connaître sa gravité. Elles se concrétisent principalement dans des diagnostics et des cartographies adaptés pour répondre aux spécificités de chaque risque (Atlas régional des zones sous le niveau marin, atlas départemental du risque d’incendie, etc.). Tous ces documents font l’objet de révisions constantes afin d’intégrer les données les plus récentes et d’améliorer leur précision. Le préfet est aussi en charge de conserver et de diffuser les informations historiques sur les événements naturels majeurs qui constituent des repères dans l’appréciation de la gravité des risques. Au niveau départemental, le préfet réalise les schémas de prévention des risques naturels majeurs, document intégrateur à portée informative, dont le régime est fixé par les articles L565-2 et suivants du code de l’environnement. Les documents d’informations, produits par l’Etat, représentent la référence en matière de risque, tant pour leur localisation géographique que pour leur gravité. Les communes sont tenues de les prendre en compte dans les documents d’urbanisme mais aussi lors de l’instruction des autorisations d’urbanisme. En vertu des articles L2212-2, 5° et L2212-4 du cod e général des collectivités territoriales, le maire se voit attribuer de larges pouvoirs de police administrative pour prévenir les risques naturels et assurer la sécurité des administrés sur le territoire de sa commune, tels que la signalisation des dangers, l'édiction d'arrêtés interdisant l'accès à certaines zones dangereuses, la diffusion de toute information utile pour assurer la sécurité des populations, la réalisation de travaux et d'ouvrages de protection etc. Le droit de l’urbanisme, par le rôle essentiel qu’il joue sur l’occupation du sol, est donc fortement influencé par les divers outils de prévention des risques. ADEME 134 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.5.1.1. Le système de gouvernance face au changement climatique Un risque de transférer la charge de l’adaptation sur les échelons locaux Il a été vu plus précédemment que l’articulation notamment entre les SRCAE et les PCET, qui, du régional au local, doivent être compatibles, entraîne un risque de tutelle d’une collectivité (régionale) sur les autres (intercommunalités, communes). Il apparaît également une tendance à décentraliser sans le dire des prérogatives ou des compétences jusque-là dévolues à l’Etat. Ainsi, dans l’avis du Comité de la Prévention et de la Précaution de juin 2013, même si le principe de l’implication de l’Etat et de la solidarité nationale sont réaffirmés, « il n’est pas envisageable de faire peser sur les seuls territoires directement affectés, le coût des mesures d’adaptation. L’État, en interaction avec la communauté européenne, doit rester le garant de l’équité et de la solidarité 137 face à cette situation » . Le rapport laisse ensuite entrevoir une subsidiarité qui semble faire reposer l’essentiel de la charge sur les échelons locaux « adaptés », le niveau national se réservant « un nombre limité de thématiques (portant par exemple sur la fourniture d’électricité, les infrastructures de transport ou hospitalières, la gestion des crises climatiques) ». Recentralisation, abandon de responsabilité ? Le mouvement de décentralisation des responsabilités et des enjeux climatiques, qui marque les PCET et la traduction des enjeux climatiques dans les documents d’urbanisme, a pu sembler suspect et malvenu au moment où les décisions centrales dans ces matières pouvaient sembler manquer de cohérence. Ainsi a-t-on vu l’Etat se désengager progressivement de ses propres obligations en matière de contrôle des industries émettrices de GES (création du troisième régime des ICPE, fusion des services déconcentrés), donner des signaux contradictoires sur le devenir des énergies renouvelables (classement en ICPE des éoliennes, baisse des tarifs du photovoltaïque) et sur la pérennisation des énergies fossiles (autorisation d’un pilote de stockage géologique du CO2, autorisations de prospecter pour l’exploitation des gaz de schiste). En outre, les nouvelles obligations des collectivités territoriales sont intervenues au moment où les moyens 138 d’action de ces dernières se trouvaient limitées de facto par la réforme de la taxe professionnelle . 3.5.1.2. Faut-il identifier clairement une collectivité responsable ou faut-il inventer de nouveaux échelons de pilotage, de coordination ? Les actions sur les territoires sont plus souvent guidées par des opportunités locales que par des planifications réelles. En outre, du fait des divers risques qui pourraient entraver l’action publique (rivalités entre communes pour les projets d’aménagement urbain, risque de tutelle d’une collectivité sur l’autre, risque de « renvoi de balle » ou de politique de la « patate chaude »), la question mérite d’être clairement posée : est-il nécessaire ou pas de désigner clairement quel serait l’échelon administratif le plus adéquat ou la collectivité la plus compétente pour mener une politique d’adaptation au changement climatique ? La question de la bonne échelle territoriale doit-elle être posée uniquement en termes d’échelle administrative adéquate ? Ne pourrait-on pas, au contraire, réfléchir à une autre façon de construire l’adaptation au changement climatique dans les territoires, en s’inspirant du système mis en place en matière de 139 gestion de l’eau. Rappelons que le droit français, assez tôt , a mis en place une gestion par bassin hydrographique, fondée sur des unités géographiques naturelles que sont les bassins versants. La recherche d'une cohérence géographique, qui respecte les réalités de terrain plutôt que les frontières administratives, a abouti dès 1964 à la mise en place d'un découpage par bassins et sous-bassins 137 avis du Comité de la Prévention et de la Précaution de juin 2013 , op.cit. p.4 138 Loi de finances pour 2010, n°2009-1673, du 13 déce mbre 2009, art.2 à 4 139 Loi n°64-1245 du 16 décembre 1964 relative au ré gime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution ADEME 135 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme hydrographiques. Calquée sur la réalité physique de la circulation des eaux, cette organisation innovante a ensuite fait école puisqu’elle a été reprise dans la directive-cadre européenne sur l’eau n°2000/60 du 23 octobre 2000. En outre, les services de l’Etat ont mis en place des structures de coordination des services au niveau ministériel, au niveau du bassin (préfet coordinateur) et au niveau des services déconcentrés (Mission interservices de l’eau-MISE). Enfin, les comités de bassin, véritables « Parlement de l'eau », ont pour fonction de parvenir à un arbitrage entre les différents intérêts locaux et nationaux. Ils sont composés de représentants de l'Etat, des collectivités locales, des usagers de l'eau incluant les agriculteurs, d’associations de protection de la nature et de personnes qualifiées. Cette organisation pertinente permet donc à la fois de développer une approche pragmatique et adaptée à la réalité physique des bassins versants, et de développer une gouvernance élargie qui permette d’associer un grand nombre d’acteurs. Il est notable que, après une période de construction laborieuse d’une culture de la concertation et de la coconstruction, les acteurs représentant des intérêts divergents dans ces Comités ont fini par acquérir une culture commune des questions liées à l’eau et développer un processus de co-décision aujourd’hui assez satisfaisant. Il serait donc possible d’imaginer que les décisions concernant l’adaptation au changement climatique puissent se construire à des échelles pertinentes, qui ne seraient pas forcément des échelles administratives prédéterminées. L’idée serait de développer des échelles ad hoc comme cela a été fait dans le domaine de l’eau (les SDAGE). Ainsi, pour le risque climatique lié à l’aggravation des feux de forêts, l’échelle serait celle d’un, voire de plusieurs massifs forestiers. Pour traiter du risque d’érosion du littoral, aggravé par l’élévation du niveau de la mer, l’échelle serait celle des cellules sédimentaires. Pour la relocalisation des activités et des biens soumis à des risques, l’échelle serait pourrait rejoindre celle de l’aménagement du territoire (ScoT ou PCET). Il est proposé, comme cela a été fait en matière de SDAGE, de partir de l’analyse du(es) risque(s) qui menace un territoire et de gérer alors ce risque selon un découpage ad hoc : échelle sédimentaire pour le risque littoral, bassin pour les inondations, écosystème pour la TVB, agglomération pour le réchauffement urbain, quartier pour les ICU. Il conviendrait alors de créer à chaque fois une entité de coordination pour travailler sur un risque (ou plusieurs, s’ils sont liés). Ce travail collectif pourrait prendre un modèle décisionnaire, comme dans les comités de bassin. Ou bien, il pourrait être plus souple, sur un modèle d’animation territoriale ou d’innovation (comme ce qui se passe dans les Secrétariats Permanents de Prévention des Pollutions Industrielles). Il pourrait également être utile de réfléchir à l’articulation des niveaux de réflexion : un niveau de strate de connaissances globales reste utile au niveau national, qui peut ensuite passer le relai à des organes de pilotage ou de facilitation aux niveaux régionaux. Une autre question se pose : quel est le niveau de contrainte dans le cas où les outils « supérieurs » (SRCAE, PCET régional) ne seraient pas assez ambitieux en termes d’objectifs et d’enjeux ? Il serait intéressant de développer une marge de manœuvre plus importante pour un PCET local ou un PLU volontariste, innovant, dont les objectifs seraient supérieurs à ceux de l’outil hiérarchiquement supérieur. En l’état actuel des textes, le risque de contentieux semble élevé. Enfin, la place de l’innovation, de l’exemplarité et des retours d’expériences mérite d’être développée. Faut-il imaginer de lancer un appel à projets sur l’adaptation au changement climatique pour lancer des projets expérimentaux et innovants ? Le risque que certains aménageurs se précipitent dans une porte ouverte sur de l’aménagement du littoral « maquillé » en adaptation au changement climatique n’est cependant pas à négliger. Il conviendrait donc, dans ce cas, de rédiger un cahier des charges sérieux. D’éventuelles mesures de pression Les rédacteurs du présent rapport ont également réfléchi aux moyens qui pourraient renforcer l’obligation des acteurs publics et privés de mettre en œuvre de véritables politiques d’adaptation au changement climatique. Les propositions qui suivent sont encore à l’état d’ébauche et méritent d’être rediscutées en profondeur. ADEME 136 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • Pourrait-on imaginer une conditionnalité des permis de construire littoraux ? Le pétitionnaire devrait prouver que le projet de construction est adapté aux changements envisageables dans les 100 prochaines années. • Est-il possible de faire passer la pression par le biais des financeurs et des banques ? Par exemple, en zone de future submersion, le crédit accordé ne pourrait pas dépasser 7 ou 10 ans. Sur les zones hautes, le crédit pourrait être plus long, ce qui obligerait l’investisseur à calculer sa rentabilité sur des temps courts (ex : les campings ont un retour sur investissement de 10 ans, acceptent de prendre le risque). Cette disposition vise à protéger les investisseurs à faible capacité d’épargne, qui seraient ainsi empêchés de construire des biens menacés de disparition à moyen terme. D’autres seraient d’accord pour profiter à court terme de la vue sur mer, sans vision à long terme. Cette proposition nécessite comme préalable de garantir une parfaite connaissance du risque. Il semble que cette connaissance pourrait être améliorée en France. D’une part, la cartographie des PPRI n’est pas 140 toujours suffisamment nette, et donne lieu à des contentieux . Au-delà des PPRI, le porter à connaissance des préfets, la rédaction des DICRIM par les communes amélioreraient l’information globale. Mais il conviendra également d’étudier la faisabilité et le développement de dispositifs d’information en temps réel ou en ligne sur la présence de risques identifiée à la parcelle (exemple du dispositif qui semble exister au Royaume Uni proposant une plate-forme associant le cadastre avec la cartographie du risque, visionnable sur son Iphone, avant de déposer un PC). Autre question soulevée : une telle proposition aboutirait vite à la disqualification d’une partie de la population, et à ce que la frange littorale soit « réservée » de facto à une clase financièrement aisée. Des mesures d’accompagnement pourraient donc être développées : • Assortir ces mesures d’une obligation de démolir en fin d’occupation (lorsque le bien finit par être submergé et incorporé au DPM, ou devenant dangereux, menaçant de ruine), à la charge du constructeur. Des garanties financières devraient être provisionnées dès la construction pour permettre in fine la démolition. • Se rapprocher du système des ICPE, notamment des autorisations provisoires (stockages déchets et carrières, ICPE à risques). Peut-on se rapprocher d’un permis de construire provisoire ? D’un achat provisoire ? D’une occupation temporaire du DPL ? (voir ci-dessous méthode MariL) Ces mesures donneraient la notion d’ « investissement sans regret » avec un temps d’emprunt de l’espace limité car on sait qu’on va le perdre. 140 Voir D Deharbe « Cartographie des PPRI :la norme doit être intelligible ! », 2011, en ligne : http://avocats.fr/space/david.deharbe/content/cartographie-des-ppri--la-norme-doit-etre-intelligible--_2E79F669-4605-4F95-B5FEB4EF52654A0E/web-print ADEME 137 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.5.1.3. Le fonctionnement des collectivités et la répartition des compétences Un autre défi, au-delà du système de gouvernance entre les échelons du pouvoir, concerne la gouvernance des villes en interne et entre elles (dans le cas des intercommunalités). Aujourd’hui, la politique de décentralisation a donné la gestion du territoire aux communes et aux intercommunalités qui se partagent les compétences nécessaires à la gestion des villes. L’adaptation au changement climatique ne seraitelle pas l’occasion de repenser le système de répartition des compétences au sein des échelons locaux ? Décentralisation et compartimentage des compétences entre communes et EPCI Depuis la décentralisation lancée en 1982 jusqu’à la dernière loi du 16 décembre 2010, les communes partagent leur pouvoir politique et technique avec les autres collectivités territoriales (Régions, Départements, EPCI). Au fil du temps, la redéfinition des compétences a été bouleversée, compartimentée pour arriver aujourd’hui à une incohérence de gestion entrainant souvent des doublons dans la gestion du territoire. La dernière loi pose le principe de la simplification du système organisationnel et de la clarification des compétences et des financements. Il est alors judicieux de remettre en cause le système de répartition des compétences au sein des différentes collectivités qui ont tendance à constituer un frein à la mise en œuvre de projets sur les territoires. Concernant l’adaptation au changement climatique, la question n’est pas simple, et aujourd’hui, les moyens et services, qui pourraient traiter de la question, sont dispersés. L’exemple de la mise en œuvre d’une trame de fraîcheur à Lyon, visant à s’adapter au climat, montre combien la création et la gestion d’un espace urbain peuvent être complexes. FOCUS ème La mise en place d’une trame de fraîcheur sur le mail de Fontenay dans le 7 arr. de Lyon Le mail de Fontenay est le support d’un programme de réflexion interne à la ville de Lyon. Son réaménagement participe aux recherches engagées aujourd’hui, à savoir sur la relation entre la présence du végétal et le microclimat urbain. La trame de fraicheur consiste alors à requalifier l’avenue de Fontenay dans ème le 7 arrondissement en y apportant une forte végétation par le biais de plantations, systèmes de rétention d’eaux pluviales et en apportant une attention particulière aux matériaux utilisés. La gestion du mail relève de plusieurs services qui se répartissent aujourd’hui entre la ville et la communauté urbaine du Grand Lyon. - le service voirie et déplacements pour les espaces circulés (ville), - le service réseaux et assainissement (EPCI), - le service éclairage (ville ou EPCI), - le service espaces verts (ville ou EPCI). On note alors que la dissociation des compétences rend difficile la gestion et l’aménagement de telles mesures. En interne à chaque collectivité, il existe par ailleurs des difficultés d’organisation au sein des services. Les exemples de la ville de Paris ou du Grand Lyon sont significatifs. En effet, la mise en place d’une stratégie d’adaptation cohérente est, d’une part, freinée par la taille de la structure administrative qui dissémine la compétence « climat » au sein de plusieurs services. Et de l’autre, les échanges d’informations se font, si ils ont lieu, soit de manière formelle lorsqu’un projet transversal est mis en place et qu’il peut aborder la notion du climat, soit de manière informelle lors d’affinités sociales interprofessionnelles. De plus, l’organisation sectorielle des collectivités est inappropriée face aux enjeux transversaux des changements climatiques. En outre, l’adaptation au changement climatique traite aussi bien des questions liées à la ville et à l’environnement. Or, à l’heure actuelle, c’est en général le service « Environnement » qui est en charge du climat, et des PCET ou Agendas21 alors que le service Urbanisme serait tout autant en mesure d’en avoir la charge. Faut-il alors segmenter la question de l’adaptation au changement climatique au sein de plusieurs services en fonction des thématiques abordées ? Ou bien ne faudrait-il pas mettre en place un service unique, plus transversal, plus puissant et plus technique croisant les enjeux liés à la fois à la ville et au climat, et par là même, créer un service dédié à l’adaptation au changement climatique au sein des intercommunalités ? ADEME 138 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme L’enjeu de la réduction de la vulnérabilité des territoires et des personnes est important. Les aléas climatiques se moquent des frontières administratives et de nombreux facteurs de vulnérabilité interagissent entre eux. Aussi, afin d’appréhender la complexité du climat et de ses impacts sur nos sociétés, il est préférable de mettre en place une stratégie d’adaptation cohérente et transversale sur les territoires afin d’associer le climat au sein d’une politique publique globale associant les politiques d’urbanisme et d’environnement. Mais la question se pose également : à qui revient le droit, ou le devoir, de s’occuper de l’adaptation au changement climatique ? Aujourd’hui, on l’a vu, la mise en place de mesures adaptatives est gérée aussi bien par la commune que l’intercommunalité en fonction des services concernés. Mais dans le cadre d’une simplification des structures organisationnelles et opérationnelles, l’adaptation au changement climatique doit-elle revenir à la commune ou à l’EPCI ? Les réflexions menées à ce sujet penchent plutôt en faveur de l’échelle intercommunale pour plusieurs raisons. Dans un premier temps, l’évolution du climat est un sujet transversal qui ne concerne pas une ville en particulier. « La commune actuelle n'est plus l'échelon pertinent pour mener à bien des politiques publiques structurantes. Aucun progrès réel ne sera plus possible sans un basculement de compétences supplémentaires obligatoires aux intercommunalités. Ainsi, la gestion des sols, l'habitat et la mixité sociale ou encore les plans climats territoriaux devraient être des compétences intercommunales obligatoires, notamment afin de garantir des politiques plus cohérentes de l'étalement urbain (qui impacte directement 141 différents budgets dont ceux des transports en commun, de l'eau, de l'assainissement...). » La dernière réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 prévoit la généralisation des PLUi au sein des EPCI pour mettre en place une stratégie d’occupation de l’espace cohérente à l’échelle d’un territoire. Pourquoi ne pas inscrire alors l’adaptation au changement climatique dans la même logique ? Dans un second temps, la mise en place de la stratégie d’adaptation par les intercommunalités se justifie du fait que les politiques d’urbanisme sont trop souvent dictées par la disponibilité des ressources et la pression des électeurs plutôt que par des choix urbanistiques, politiques, sociaux et environnementaux en phase avec les enjeux du développement durable et d’adaptation au changement climatique. Toutefois, les avis divergent. Les préoccupations concernent principalement l’avenir du pouvoir des maires de petites communes à gérer leur territoire face à la centralisation des compétences à l’intercommunalité et au rôle fondateur des maires des communes les plus importantes dans le conseil d’administration. Le pouvoir des décisions serait ainsi assuré toujours par les mêmes acteurs. « La commune doit garder l'entière gestion de son territoire pour conserver sa raison d'être au risque de voir les élus perdre la totalité de leurs pouvoirs. » Il en convient donc qu’il est nécessaire de refonder les politiques publiques en faveur d’une rationalisation administrative. Le regroupement de services au sein d’une même entité dédiée à l’adaptation au changement climatique semble être une réponse à la dispersion des compétences actuelle vers le partage d’une culture commune de l’aménagement (qualité urbaine, processus d’adaptation au changement climatique, partage des connaissances autour de solutions nouvelles) et d’une coopération active entre toutes les acteurs concernés (techniciens, élus, urbanistes, experts, ingénieurs, etc.). 141 http://www.lettreducadre.fr/PAR_TPL_IDENTIFIANT/19/TPL_CODE/TPL_DEBAT_FICHE/PAG_TITLE/De+nouvelles+comp%E9tenc es+obligatoires+pour+les+EPCI+%3F/2080-fiche-debat.htm ADEME 139 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FOCUS 142 Les 30 ans de la décentralisation en France Acte I Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 ont modifié la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. De 1982 à 1986, 25 lois complétées par environ 200 décrets se succèdent. C'est ce que l'on a appelé l' « Acte I de la décentralisation ». La loi prévoit le partage des compétences entre les villes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la gestion des territoires est dispersée entre une somme de services qui ne communiquent par forcément entre eux. Cette dissociation des compétences est un frein avéré dans la mise en place des stratégies d’adaptation. La loi d'orientation relative à l'administration territoriale de la République, dite ATR, du 6 février 1992 a pour ambition de donner un « second souffle » à la décentralisation, en relançant la coopération intercommunale ainsi que la démocratie locale et en renforçant la déconcentration. De nouvelles structures de coopération intercommunale voit le jour : les communautés de communes. Ces réformes ont été prolongées par la loi du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire et surtout par la loi dite Chevènement du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la coopération intercommunale. La loi Voynet du 25 juin 1999, relative à l'aménagement et au développement durable, la loi dite « solidarité et renouvellement urbain » du 13 décembre 2000, ainsi que la loi sur la démocratie de proximité du 28 février 2002 complètent ce dispositif. Acte II Promulguée le 28 mars 2003, la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République a été suivie de plusieurs lois organiques nécessaires à son application. Elle a précédé l'adoption d'un important transfert de compétences nouvelles au profit des collectivités territoriales. S'agissant du transfert des compétences, un vaste projet de loi relatif aux responsabilités locales fut discuté pendant plusieurs mois au Parlement, avant de devenir la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. La loi transfère de nouvelles compétences aux collectivités territoriales dans les domaines du développement économique, du tourisme, de la formation professionnelle ou de certaines infrastructures comme les routes, les aérodromes, les ports, en matière de logement social et de construction, d'enseignement ou de patrimoine. 143 Acte III L'objectif assumé est désormais de rechercher une simplification du paysage institutionnel local, un renforcement de la démocratie locale et une adaptation des structures à la diversité des territoires, favorisant ainsi l'enracinement d'une décentralisation arrivée à maturité. La loi de réforme des collectivités territoriales a été promulguée le 16 décembre 2010. Son premier volet vise l'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale, ainsi que la démocratisation des intercommunalités, qui trouvera sa traduction lors des prochaines élections municipales de 2014. Le renforcement de la démocratie locale amènera, par ailleurs, l’élection des conseillers communautaires. Dans ces départements, il n'y aura plus aucune commune isolée, ni aucune enclave ou discontinuité au sein d'un EPCI à fiscalité propre : 1 179 communes isolées sont intégrées à un EPCI. Elle met également l’accent sur le renforcement de la solidarité intercommunale en évitant les doublons entre les départements et les communes et en développant la mutualisation des moyens et des financements. On avancera aussi sur la gouvernance territoriale, à travers la mise en place de pactes locaux qui permettront aux collectivités (régions, départements, EPCI au moins...) de se mettre d’accord sur l’exercice de leurs compétences sur le territoire. Au Sénat, on plaide pour des pactes de gouvernance territoriale, avec une grande liberté d’organisation pour les collectivités, mais une obligation de faire. Reste à savoir quelle forme prendra cette obligation de résultat. 142 http://www.interieur.gouv.fr/Actualites/Dossiers/La-decentralisation-a-30-ans 143 N. Braemer, « Acte III, la décentralisation entre en scène », La Lettre du cadre territorial • n° 445 • 15 juin 2012 ADEME 140 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme « Changement climatique, changement politique » L’adaptation au changement climatique comme opportunité Les stratégies « top-down » et « bottom-up » Le climat, à travers l’adaptation au changement climatique, pourrait bien transformer les modes de gouvernance. Aujourd’hui, la politique de la France s’organise autour de la déclinaison des politiques nationales en actions locales ; ce sont des stratégies « top-down ». Or, le système institutionnel ne permet pas toujours de mettre en place des mesures innovantes, des expériences. Les collectivités volontaristes se retrouvent alors soit en incapacité de développer leur projet soit, dans le cas où elles innovent et prennent des mesures en faveur de l’adaptation au changement climatique malgré les blocages réglementaires, elles peuvent se retrouver en situation de contentieux. Les propos de Guillaume Simonet dans sa thèse, partagés par d’autres chercheurs, consistent à dire que « certaines villes ou territoires sont parfois en avance par rapport à la législation. Il est donc nécessaire de faire plus de ponts entre les décisions nationales et les pratiques locales. ». L’idée est alors de laisser la place aux expérimentations des collectivités et de s’en nourrir pour alimenter les politiques nationales voire supranationales. C’est ce qu’il appelle les stratégies « bottom-up». Aussi, les deux stratégies « bottom-up » et « top-down » doivent être combinées au sein de la politique d’adaptation pour être efficace et cohérente, tant au niveau européen qu’au niveau national, régional, intercommunal et local dans une démarche globale de démarche participative. Figure 6. Les approches utilisées dans les analyses de vulnérabilité des territoires et des populations face au changement climatique dans l’élaboration des politiques d’adaptation (G. Simonet) ADEME 141 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme La coopération de tous les acteurs L’adaptation au changement climatique permet également la mobilisation de chaque acteur du territoire et de leur coopération. En effet, au sein des décideurs locaux, le portage d’une stratégie d’adaptation incite à l’entraide et à la solidarité de l’ensemble des personnes concernées (services, élus, maires, présidents d’EPCI, etc.) notamment lorsque plusieurs communes sont exposées au même aléa. La coopération des communes concernées pour faire face au risque de manière cohérente favorise ainsi le partage de connaissances et la mutualisation de moyens humains et financiers. De même, la mise en place d’une stratégie d’adaptation au changement climatique nécessite une coopération avec les experts du climat et des territoires pour pouvoir mettre en œuvre des actions qui soient adaptées à la vulnérabilité du territoire concerné et limite ainsi les actions antagonistes. Pour exemple, pour élaborer sa carte de vigilance thermique, la ville d’Arnhem a associé climatologues, services de la santé, urbanistes, etc. Enfin, l’intégration des citoyens dans les stratégies d’adaptation est essentielle puisque le comportement des individus, par leurs attitudes et leurs pratiques sociales, préfigure la réussite des politiques en faveur du changement climatique. En parallèle, la collaboration entre décideurs, professionnels et citoyens permet l’information et l’échange des connaissances relatives à l’évolution du climat et aux impacts attendus pour ainsi garantir la mise en place de la démarche et sa pérennité dans le temps. Avant toute chose, il est nécessaire que le changement climatique devienne une réalité pour tout le monde et non être discuté. La mise en place de ces stratégies permet ainsi d’imaginer des systèmes de gouvernance novateurs, qui prennent leur source au sein du territoire et de ses habitants, élus, acteurs locaux, volontaires et engagés. Chacun des acteurs doit ainsi participer à l’élaboration et à la mise en œuvre des stratégies d’adaptation, à tous les échelons, aussi bien au sein de la collectivité que de la société civile, pour que celles-ci soient réellement efficaces. Selon Adger et al. en 2003, « la capacité des sociétés à s’adapter aux changements, qu’ils soient climatiques ou environnementaux, est en partie déterminée par la capacité à agir collectivement. ». Toutefois, pour atteindre cet « idéal », il reste encore du chemin. Il sera, en outre, nécessaire d’améliorer la communication autour de l’adaptation au changement climatique auprès des partie-prenantes, d’accompagner le changement organisationnel, de renforcer les capacités institutionnelles locales et d’intégrer les experts et citoyens au sein des démarches de projet. 3.5.2. La mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques d’adaptation Après avoir évalué sa vulnérabilité et validé l’autorité locale porteuse de la politique d’adaptation au changement climatique, la mise en œuvre d’une telle stratégie doit être menée de manière concertée et nécessite un suivi et une évaluation au fil du temps afin de remettre à niveau les objectifs en fonction des nouvelles données climatiques. 3.5.2.1. Les porteurs de projet Les différentes expériences recensées dans les études de cas montrent que plusieurs types d’acteurs peuvent porter les stratégies d’adaptation au changement climatique ou apporter leurs contributions, savoir-faire, expertise. Quelle est la place pour chacun d’entre eux ? ADEME 142 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme L’administration locale L’administration locale, représentée par la commune ou l’intercommunalité est le porteur de projet le plus pertinent pour mener la politique d’adaptation au changement climatique. En effet, ces deux entités et encore plus les EPCI, sont garantes des politiques d’urbanisme et d’environnement à l’échelle d’un territoire local. D’autres organismes peuvent se révéler des porteurs de la politique d’adaptation. En Allemagne, certaines agences de l’eau ou agences de gestion des risques intègrent la politique d’adaptation au changement climatique dans leurs compétences. Ces entités territoriales ont pour avantage de mener des actions plus transversales, moins sectorisées qui répondent mieux aux objectifs du changement climatique, comme on l’a précisé plus haut. De plus, ces structures ne dépendant pas d’échéances électorales, il est alors plus facile pour elles de se projeter dans le temps et d’avoir une vision à long terme du territoire, sur 30 ou 40 voire 50 ans. On peut se poser la question alors si ces administrations ne constituent pas finalement l’échelon d’action le plus pertinent pour assurer la stratégie d’adaptation au changement climatique ? (cf. Partie 2) Aujourd’hui, le manque de moyens financiers et parfois techniques des collectivités constitue un frein à la mise en place d’une stratégie d’adaptation coordonnée et pertinente dans le temps. En effet, d’une part, les personnes s’occupant de cette politique sont parfois « débauchés » d’autres services, ils n’ont alors pas forcément les compétences requises pour assurer cette mission. De l’autre, le recours fréquents à des stagiaires ne permet pas d’avoir un suivi permanent sur le projet. L’historique des difficultés rencontrées ou encore d’informations spécifiques peut alors être mal transmis et constitué un frein au bon suivi du projet par les élus. L’évaluation est également une étape clé dans la mise en place d’une politique. Or, aujourd’hui il est difficile d’avoir des retours d’expériences en raison de la jeunesse de la notion d’adaptation. D’un autre point de vue, le climat est une notion complexe qui fait interagir une multitude de facteurs. L’évaluation des mesures adaptatives sur le terrain peut sembler alors difficile à mettre en place au profit des mesures d’atténuation-mitigation (taux d’émissions de gaz à effet de serre, équivalent tonne-carbone, observatoire des GES, etc.). Aujourd’hui, quelques indicateurs seulement permettent d’évaluer l’avancée de la mise en place d’actions en faveur de l’adaptation (températures, surfaces de toitures végétalisées, surfaces imperméabilisées ou encore «surface de canopée urbaine » soit la surface du territoire urbanisé ombragée 144 en été ). L’adaptation au changement climatique est donc difficile à mesurer en tant que telle, ce qui peut constituer un frein pour les élus qui ont du mal à se projeter dans l’élaboration d’une telle stratégie. La communauté scientifiques et les experts La communauté scientifique est essentielle à intégrer dans la production d’une stratégie d’adaptation au changement climatique car elle possède la plus grande connaissance des projections climatiques futures. En associant les scientifiques et les experts du climat à son plan d’adaptation, le « New York City Panel on Climate Change », la ville de New York a pu ainsi développer des connaissances plus précises sur son territoire et mettre en avant l’adaptation au changement climatique comme une priorité politique face aux autres enjeux de la collectivité. Les citoyens Les citoyens représentent également des acteurs essentiels de la mise en œuvre de l’adaptation au changement climatique. Leur sensibilisation et leur participation à l’élaboration du plan d’adaptation leur permet de mieux appréhender les enjeux autour de ce thème et par là même, à s’impliquer au quotidien dans des mesures dites adaptatives (réduction des consommations d’eau et d’énergie, plantations de leur jardin, etc.). Les réseaux de villes La force des organisations de villes, dans la mise en place de mesures adaptatives, a été montrée bénéfique à plusieurs reprises. 144 PCET GRAND chaleur-urbains-icu ADEME LYON, http://observatoire.pcet-ademe.fr/action/fiche/69/identifier-et-maitriser-les-risques-associes-aux-ilots-de- 143 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Dans le cadre du projet AMICA, la participation du Grand Lyon dans le programme de recherche (Adaptation and Mitigation, an Integrated Climate policy Approach) a permis la mise en place de plusieurs actions en faveur de l’adaptation au changement climatique. En premier lieu, le programme a incité la communauté urbaine a se doté d’une étude de vulnérabilité de son territoire. Trois risques majeurs ont permis d’être identifiés : les inondations, le devenir de la ressource en eau et les effets d’îlots de chaleur urbains. Dans un second temps, le programme, mené en parallèle à l’élaboration du PCET, a permis d’élaborer la politique climatique lyonnaise et d’intégrer un volet « Adaptation » au sein du PCET. Dans un troisième temps, une étude est en cours de réalisation pour identifier les îlots de chaleurs à l’échelle de l’agglomération et les conséquences sanitaires qui y seront associées. En association avec les agglomérations de Grenoble et de Saint-Etienne, cette étude doit permettre d’amener le Grand Lyon à élaborer un PLUi adapté au changement climatique dans le cadre de sa révision. Enfin, le programme AMICA participe à l’intégration progressive de la question d’adaptation climatique dans la Mission Arbre du Grand Lyon, déjà préexistante. S’il n’y a pas encore d’action concrète sur le terrain, la « Mission Arbre » a, en revanche, d’ores et déjà identifié les moyens méthodologiques à disposition et leur utilisation potentielle (SIG permettant l’analyse et le suivi du comportement des espèces arborées, implication forte de la direction de l’Urbanisme dans l’intégration du végétal dans les projets d’aménagement). La participation au projet a donc été largement bénéfique : « Avoir intégré le programme Interreg a permis l’échange avec de nombreux partenaires et une compréhension progressive de la question d’adaptation. Ce facteur est central dans la réussite du Grand Lyon puisqu’il a permis à cette dernière de se familiariser progressivement avec la notion et de bénéficier de l’expérience et du regard d’autres collectivités ou acteurs. Les échanges étaient essentiels puisqu’ils ont permis au Grand Lyon de se confronter à d’autres approches (vision de la problématique, méthodologies), d’être appuyé dans la réflexion et d’être évalué par des 145 partenaires externes. » Dans un autre appel à projet européen INTERREG IV NWE, la participation de la ville de Rouen au réseau de villes Future Cities a permis d’introduire la notion d’adaptation au changement climatique dans l’aménagement du quartier Luciline, en cours de réhabilitation. Une station géothermique a ainsi été intégrée au projet dans l’objectif d’apporter des solutions nouvelles face à la future difficulté d’approvisionnement des villes en électricité (difficulté de refroidissement des réacteurs nucléaires). La mesure adaptative consiste alors à se tourner vers une autonomie énergétique. Parallèlement, le réseau de villes a appuyé en faveur du développement d’une trame verte et bleue plus dense au sein du quartier, en vue du réchauffement des températures. Les réseaux de ville peuvent ainsi constituer de bons moteurs de développement pour l’élaboration d’une stratégie d’adaptation. On remarque toutefois que la mise en place de telles mesures se fait, pour la plupart du temps, en échange d’investissements financiers. Dans le cas du Grand Lyon, la participation AMICA s’élevait à 30 000 € et pour l’étude sur les îlots de chaleur à 15 000 €. On est à même de se poser la question si l’intégration des villes au sein d’organisations ne constitue pas la clé pour motiver les élus à mettre en œuvre une politique d’adaptation, autrement que par des directives supra-communales. En plus d’être des éléments déclencheurs, les réseaux de villes permettent également de capitaliser et de partager les connaissances relatives à l’évolution du climat, à ses impacts et aux bonnes pratiques existantes. Certains partenariats, plus longs dans le temps, peuvent ainsi émerger en regroupant des collectivités qui sont exposées aux mêmes risques ou aléas. Enfin, mener une réflexion commune autour du sujet de l’adaptation au changement climatique peut permettre de mutualiser des moyens financiers et humains que certaines collectivités n’auraient pas les moyens de financer. Les réseaux de villes constituent donc des organismes moteurs dans la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation au changement climatique, aussi bien dans le porter à connaissance des impacts du changement climatique que dans le développement de mesures adaptatives au cœur projets urbains et de territoire. 145 http://observatoire.pcet-ademe.fr/action/fiche/69/identifier-et-maitriser-les-risques-associes-aux-ilots-de-chaleur-urbains-icu ADEME 144 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.5.3. L’anticipation plutôt que la réaction face au changement climatique Les politiques en faveur de l’adaptation au changement climatique doivent permettre de traiter du climat en amont des dommages futurs, contrairement aux politiques d’atténuation qui tentent de limiter la croissance du réchauffement climatique. L’adaptation vise alors à anticiper les évènements futurs liés au changement climatique malgré les incertitudes que l’on connait. Cette politique anticipatrice possède plusieurs avantages. En premier lieu, elle permet de mettre en place des mesures à moindre coût. En effet, pour la plupart des élus, la mise en place de telles mesures est perçue comme conséquente à première vue alors qu’en réalité, les coûts engendrés par la réparation des dommages sont beaucoup plus conséquents. Dans un second temps, les mesures adaptatives permettent de répondre, à court terme, aux problématiques de confort urbain. Par exemple, le développement d’une trame verte et bleue sur un territoire permet de limiter les surchauffes estivales dès aujourd’hui même si la mesure est imaginée pour un climat futur associée à la multiplication des phénomènes de canicule. C’est ce que les experts appellent les mesures « sans-regrets ». Toutefois, l’anticipation des politiques publiques se confrontent aujourd’hui avec las ambitions locales qui sont des échéances à court terme. Malgré les incertitudes relatives à l’évolution du climat, il est donc bénéfique de s’attacher dès aujourd’hui à la mise en place de stratégies d’adaptation. Parallèlement, le climat et la science sont des processus dynamiques. Les stratégies d’adaptation, dans un souci de flexibilité, devront alors nécessairement intégrer ces progrès techniques et les nouvelles connaissances produites. Conclusion ADEME 145 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.5.4. L’information des acteurs concernés est-elle suffisante à la définition et à la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation ? Les changements climatiques commencent à apparaître comme un enjeu majeur pour les collectivités locales, développement d’un savoir-faire qui se partage. Toutefois, nombre de barrières freinent encore l’appropriation de la notion d’adaptation et sa mise en œuvre. Nous en verrons les principales limites et les leviers pour palier à ce manque d’acculturation. 3.5.4.1. Les barrières changement climatique à l’appropriation de la notion d’adaptation au Les barrières informelles La première difficulté relative à l’appropriation des parties prenantes concerne la sémantique de la notion même d’adaptation. Comme il a déjà été énoncé dès l’introduction, la notion d’adaptation est une notion encore floue, complexe qui relève à la fois du processus et de la finalité. Dans une grande majorité des publications, la définition du GIEC semble constituer une base mais les scientifiques apportent, au final, chacun leur définition selon leur domaine de compétence, leurs propres intérêts. Il existe donc de multiples définitions pour parler d’un même objet créant ainsi une confusion sémantique. Les personnes concernées par l’adaptation peuvent ainsi être freinées. En effet, comment mettre en place des mesures adaptatives si on ne sait pas définir la notion même d’adaptation. L’ONERC précise, par ailleurs dans la Stratégie nationale d’adaptation, que « la notion d’adaptation demande encore à être affinée pour rendre ce concept vraiment opérationnel. » Il convient alors d’affiner, de clarifier la notion d’adaptation pour qu’elle devienne cohérente, universelle et compréhensible par tous. Aujourd’hui, en raison de l’ambigüité étymologique qui la définit, l’adaptation est un objet difficile à cerner. Or, le langage joue un rôle important pour permettre de partager les enjeux de l’adaptation au changement climatique. D’autre part, dans la mesure où les stratégies d’adaptation nécessitent la concertation de toutes les parties prenantes, il semble indispensable que le vocable utilisé soit clairement défini afin de pouvoir partager une vision commune. Enfin, on constate qu’il existe un manque d’acculturation des personnes concernées. Or, si personne n’est informé, comment peuton prendre des mesures en faveur de l’adaptation au changement climatique, que ce soit aussi bien au sein des collectivités qu’au sein des pratiques quotidiennes des habitants et usagers ? Il y a donc un triple enjeu d’acculturation, de communication et de vulgarisation de la notion d’adaptation au changement climatique pour faire tomber les barrières informelles. Les barrières cognitives 146 Aujourd’hui, les politiques d’adaptation tardent à être mises en œuvre principalement en raison des incertitudes et des discordances conceptuelles interdisciplinaires sur sa définition même. Concernant les incertitudes, elles sont de plusieurs natures. Tout d’abord, comme on l’a vu les modèles climatiques élaborés par le GIEC et les autres experts possèdent leur propre limite. Tous les paramètres d’entrée ne sont aujourd’hui pas encore connus, ce qui renforce les discours des climato-sceptiques en faveur de l’inexactitude des projections qui nous sont transmises. D’autre part, la maille d’analyse et les temporalités utilisées pour élaborer les projections climatique sont peu appropriables par certaines personnes, notamment celles les moins au fait des sujets environnementaux. Cette inadaptation aux réalités cognitives de tout à chacun freine l’appropriation des personnes et la mise en place de mesures adaptatives. Ainsi, il est urgent de développer des modèles climatiques plus fins pour pouvoir dépasser ces barrières cognitives. De même, l’instauration d’une « culture du futur incertain » et de mesures « sans-regrets » pourra peut-être permettre l’accélération de la prise de conscience de ce phénomène et l’élaboration de stratégies et de mesures d’adaptation anticipatrices. 146 Lammel Annamaria, Dugas Emilie et Guillem Gutierrez Elisa : « L’apport de la psychologie cognitive à l’étude de l’adaptation aux changements climatiques : la notion de vulnérabilité cognitive » VertigO mai 2012 ADEME 146 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Les barrières techniques et financières Les barrières techniques Le manque de ressources humaines au sein de collectivités pour des raisons financières ou de taille ne permet souvent pas de financer le poste d’un employé dédié à plein temps à l’adaptation au changement climatique. S’il existe une politique d’adaptation, cette mission est souvent reportée sur le personnel existant qui voit sa charge de travail augmentée. Il ne pourra y consacrer alors qu’une faible part de sa charge de travail. Le recours fréquent à des stagiaires montre également le manque d’ambition et de volonté de mettre en place une démarche pérenne dans le temps alors que l’adaptation au changement climatique est un processus dynamique, continu et non ponctuel qu’il est nécessaire de suivre et d’évaluer. Pour y remédier, il convient alors que l’adaptation au changement climatique ne doit pas être portée par une seule personne mais par un groupe d’élus, de techniciens (espaces verts, voirie et réseaux, etc.), d’urbanistes, d’architectes, d’ingénieurs, etc. internes ou externes à la collectivité. Ce groupe référent pourra alors assurer pleinement la mise en place, le suivi et l’évaluation des stratégies d’adaptation et faire évoluer les politiques en conséquence au fur et à mesure des nouvelles données scientifiques. Pour exemple, Chicago a fait appel à une équipe d’experts, extérieure à la collectivité, pour évaluer les progrès scientifiques, l’état d’avancement des changements climatiques et formuler des recommandations ou améliorations. Ces recommandations sont alors intégrées en continu dans le plan climat de la ville, qui est ainsi actualisé en fonction de l’avancée des connaissances liées au changement climatique et à ses impacts (boucle de rétroaction dynamique). Les barrières financières L’émergence de la notion d’adaptation est apparue après la présentation du quatrième rapport du GIEC en 2007, en même temps que s’installait une crise économique profonde en Europe. Cette conjoncture n’a pas vraiment favorisé les enjeux espérés. En effet, au vu des difficultés financières des Etats et donc, des collectivités, les restrictions budgétaires ont touché tous les domaines. En particulier, les questions climatiques qui, face aux enjeux d’emploi, d’économie, d’éducation passent en second plan dans l’attribution des budgets. Pourtant, de nombreux projets de recherche ont été lancés par l’Union Européenne (Interreg III et IV-NWE) et l’Etat français. Quelques financements, dédiés à cette thématique, ont même été et sont encore distribués par le FEDER (UE), le FRAMEE (UE), l’ANR (Etat) ou encore le Ministère de l’Environnement et du Développement Durable. D’autres financements peuvent également être débloqués par des fondations, des subventions internationales ou nationales. D’autre part, la question des financements est une problématique forte dans le portage de telles politiques pour une collectivité locale. La mise en place de mesures spécifiques à chaque territoire pour faire face au changement climatique, non généralisables et non exportables d’un territoire à l’autre, peut représenter des coûts importants. L’enjeu consiste alors à tendre vers une mutualisation des réflexions, des moyens techniques et financiers pour diminuer les coûts, d’une part, et favoriser la création de bouquets de solutions « prêts en main » à destination des porteurs de projet. Enfin, les investissements nécessaires à la mise en place de politiques d’adaptation au changement climatique peuvent paraître lourds et conséquents. En effet, le changement climatique est un phénomène de grande ampleur qui peut freiner un certain nombre de collectivités. Le retour lointain des investissements oblige également à avoir des coûts-bénéfices à long terme, plusieurs décennies plus tard, ce qui n’est pas une habitude au sein des collectivités. Une mauvaise connaissance des coûts-bénéfices amène donc les collectivités à penser que réagir face à une catastrophe coûte moins cher que de s’y préparer. Ce qui explique, entre autre, que les acteurs locaux se tournent davantage vers des politiques d’atténuation visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (PDU, taxe carbone, etc.). Or, d’après le rapport Stern et d’autres programmes de recherche sur l’économie de l’adaptation, il est montré que mettre en place une politique proactive entraine au final moins de dépenses pour la collectivité qu’une politique réactive. ADEME 147 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FOCUS Politiques réactives, politiques proactives Les politiques réactives sont mises en place après un évènement extrême, une catastrophe (inondations, tempêtes, canicule, etc.) en vu de réparer les dommages causés. La seule stratégie anticipée concerne alors l’organisation des secours post-catastrophe comme la chaine de commandement du SDIS pour le déclenchement d’un feu de forêt. Personne ne ressent la nécessité de prendre des mesures d’anticipation alors que ces mesures tardives coûtent cher à la fois à la collectivité et aux administrés dans le bilan financier, environnemental et parfois humain. Les politiques proactives sont perçues aujourd’hui de manière négative. Les incertitudes envers le changement climatique laisse imaginer que mettre en place des mesures d’anticipation serait un gaspillage de l’argent public si les impacts énoncés ne se manifestent pas. Alors qu’en réalité, les mesures proactives permettent d’aller vers un réel changement des politiques et d’éviter, dès à présent, l’endommagement des environnements par des évènements extrêmes. Pour traiter de l’urgence face au changement climatique, il est nécessaire de dépasser ces barrières et ces incertitudes pour pouvoir mettre en place des actions à court terme. Certains éléments déclencheurs, certaines motivations personnelles peuvent ainsi aider à une mise en œuvre des stratégies d’adaptation de façon plus immédiate. 3.5.4.2. Les éléments déclencheurs à la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation La problématique du changement climatique tend à se diffuser progressivement auprès des acteurs en charge des documents d’urbanisme. Par conséquent, on ne part pas de rien. La prise de conscience de l’inéluctabilité du réchauffement climatique La réappropriation lente et progressive des enjeux du changement climatique par les élus s’explique en partie par l’approbation de la loi Grenelle 2, portant engagement national pour l’environnement en 2010. Les table-rondes ont permis d’aborder la question de l’adaptation au changement climatique qui s’est conclu, par ailleurs, par la Stratégie et le Plan national d’adaptation au changement climatique par le gouvernement en place. La prise de conscience du changement climatique passe par plusieurs leviers. Dans un premier temps, les conclusions du GIEC en 2007, puis dernièrement en septembre 2013 révèlent l’inéluctabilité du phénomène et l’urgence d’intervention des pouvoirs publics. L’évolution des températures à l’échelle du globe n’a jamais été aussi rapide depuis le siècle précédent et de décennie en décennie. Les mesures engagées en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre n’ont pas engendré les résultats escomptés. Aussi, l’incertitude du changement climatique inquiète fortement les instances internationales qui reposent notamment la responsabilité humaine au cœur du débat comme facteur du réchauffement climatique et de sa propre vulnérabilité face aux impacts du changement climatique. L’action des pouvoirs publics est donc cruciale. Dans un second temps, la qualité du cadre de vie est une préoccupation fondamentale des décideurs locaux. Aussi, dans l’objectif du bien-être, du confort et de la sécurité de leurs administrés, certains élus voient de bon œil l’adaptation au changement climatique comme un moyen de répondre à cette attente. ADEME 148 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le sentiment de vulnérabilité Les villes exposées à un aléa climatique sont souvent plus conscientes des enjeux et de l’urgence de s’adapter. En effet, en psychologie, le sentiment de vulnérabilité, représente « une peur profonde, une peur de tout y perdre… ». Aussi, souvent liés à un ou des évènements stressants, le sentiment de vulnérabilité peut entraîner un mal-être physique et psychologique, et diverses pathologies réactionnelles. Lors de la manifestation d’un événement climatique extrême (inondations, tempêtes, canicule, etc.), les individus peuvent ainsi être affectés de plusieurs manières : perte de proches, dégradation ou perte de biens, etc. Pour faire face à ce traumatisme, les individus tentent alors de trouver un remède. L’adaptation et la résilience représentent ainsi les solutions pour réduire les risques auxquels nous sommes sujet d’être affecté. L’adaptation, c’est faire face, apprendre à ne plus chuter, modérer les impacts des évènements de la vie. C’est l’« ensemble des phénomènes qui permettent la mise en accord et l'interaction harmonieuse d'un organisme et, plus généralement, d'un individu, avec de nouvelles conditions d'environnement, en particulier des circonstances éprouvantes. » La résilience, c’est résister, être en mesure de faire face à une situation de stress. C’est « la capacité à réussir à vivre et à se développer positivement, de manière socialement acceptable, en dépit du stress ou d'une adversité qui comporte normalement le risque grave d'une issue 147 négative. » Par conséquent, l’adaptation et la résilience favorisent la mise en place de mesures qui permettent la défense-protection, l'équilibre face aux tensions, l'engagement-défi, la relance, la positivité et la création. Le changement climatique peut alors, pour certains élus, constitué une motivation et un défi dans le cadre de leur mandat. 3.5.4.3. Le rôle des élus et l’engagement en faveur du développement durable et du changement climatique La volonté des décideurs locaux est indispensable pour mener une politique locale en faveur de l’adaptation au changement climatique. Le maire est garant de l’engagement porté en faveur des enjeux climatiques auprès de ses élus, techniciens, et de ses administrés. Il a donc un rôle crucial. Sa sensibilité aux questions climatiques pourra ainsi favoriser plus facilement la mise en place de mesures visant à assurer, aux habitants de sa commune, un cadre de vie de qualité et résilient, adapté aux futurs impacts du changement climatique. Son engagement existant en faveur des politiques de développement durable pourra permettre de déclencher une motivation supplémentaire pour participer à des actions innovantes en faveur de l’adaptation au changement climatique comme l’intégration d’un programme de recherche et/ou d’un réseau de villes (Grand Lyon-AMICA, Rouen-Futures Cities, etc.). En parallèle, l’appartenance à un réseau ou la proximité d’une ville engagée peut inciter les élus à s’engager dans l’adaptation au changement climatique. En effet, la présence de villes ou d’une agglomération pionnière dans le domaine de l’adaptation au changement climatique peut avoir des répercussions positives sur les villes adjacentes en favorisant la mise en place de leur propre stratégie ou l’adhésion à un projet global. Le regroupement intercommunal constitue une première porte d’entrée car il permet d’échanger et de partager sur les bonnes pratiques au sein des communes d’un même territoire qui sont susceptibles d’être impactées par les mêmes aléas climatiques. Les expériences locales pilotes ont ainsi un effet d’entrainement sur les autres collectivités qui s’approprient d’autant mieux les questions liées au changement climatique et y trouvent des réponses, des solutions, des éléments concrets à appliquer sur leur commune. Dans un autre cas, les congrès des maires, 148 ou toute autre association, peuvent être l’occasion d’échanger sur ces questions. Par exemple, le SIAGM en organisant des journées « énergie et climat » dans le cadre du réseau mairie-conseil de la CDC a été un élément déclenchant pour la mise en place du projet de recherche IMCORE dans le Golfe du Morbihan. 147 148 http://www.psychologies.com SIAGM, Syndicat Intercommunal d’Aménagement du Golfe du Morbihan ADEME 149 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le courage politique, enfin, est un autre élément déclencheur. La création de politiques d’urbanisme ambitieuses et novatrices permet ainsi de mettre l’adaptation au changement climatique, et de manière plus générale le développement durable, au cœur des priorités politiques. On pourrait alors imaginer que les marchés publics constituent une première étape dans la mise en place d’une stratégie d’adaptation. L’application d’un cadre des marchés publics plus créatif permettrait alors, lors de l’analyse d’offres ou de concours relatifs à des projets d’aménagement, d’attribuer le projet à l’équipe la plus performante en fonction de critères de durabilité et d’adaptabilité au climat et non en fonction de critères économiques. C’est donc une autre manière d’imaginer les stratégies d’adaptation au changement climatique, non plus comme les parents pauvres des ambitions politiques mais au contraire comme un élément de base à toute décision d’aménagement du territoire. 3.5.4.4. Un enjeu d’acculturation au phénomène du changement climatique Pourtant, ces exemples d’élus engagés dans l’adaptation au changement climatique sont rares. C’est pourquoi l’acculturation des parties prenantes constitue, encore aujourd’hui, un enjeu important. Vers une conscientisation des acteurs et des décideurs locaux Pour mettre en œuvre des stratégies d’adaptation, il est nécessaire de connaître sur quoi on va s’adapter et donc avoir conscience et connaissances des enjeux. L’acculturation des acteurs locaux constitue alors un enjeu important pour plusieurs raisons. En premier lieu, elle permet de favoriser la prise de conscience de l’urgence à intervenir. En ayant connaissance des impacts auxquels leur territoire sera soumis, il est plus probable que les élus prennent la mesure de l’urgence à intervenir en amont des catastrophes. Dans un second temps, elle vise à augmenter le niveau d’acceptation des coûts engagés en faveur de l’adaptation au changement climatique, à court terme, et ne pas considérer l’adaptation comme une contrainte mais comme une opportunité au changement (qualité de vie, gouvernance, confort, biodiversité, etc.). Dans un troisième temps, elle incite aux changements de comportements et encourage les choix politiques en faveur de l’adaptation au cœur des programmes municipaux et intercommunaux. Quels outils sont alors mobilisés ? Le premier levier consiste à faire participer les acteurs locaux à la définition du diagnostic de vulnérabilité. La participation des élus, des techniciens, des habitants et de l’ensemble des parties prenantes permet de révéler la vulnérabilité d’un territoire, les projections climatiques futures et les changements à venir. L’élaboration d’un diagnostic de vulnérabilité de manière concerté et participative permet ainsi de faire prendre conscience plus facilement de la vulnérabilité d’un territoire et des actions à engager par chacun. La concertation constitue, par ailleurs, un bon moyen pour se nourrir des perceptions, des ressentis des habitants et enrichir ainsi le diagnostic de vulnérabilité d’un territoire dans les deux sens. Le deuxième levier concerne le volet communication. Pour savoir sur quoi s’adapter, encore faut-il en être informé. Le partage de l’information et les actions de sensibilisation sont alors essentiels. Plusieurs moyens de communiquer existent. En voici quelques exemples issus principalement de villes des Pays-Bas rassemblées dans le réseau de villes Future Cities. Dans la ville d’Arnhem, les résultats de la campagne de mesure des températures urbaines par vélosinstrumentés ont été largement diffusés dans les médias locaux et régionaux et aussi lors du festival climatique de la ville. Un budget municipal a par ailleurs été débloqué pour multiplier les espaces verts dans la ville en vue de diminuer le stress thermique urbain. A Nimègue, le festival annuel « Notre cœur vert » est spécialement dédié au climat et de nombreux évènements et ateliers sont mis en place. Une boutique climat a même été inaugurée, dans la ville dans laquelle on peut trouver des conseils sur des produits, sur des aides financières existantes pour l’installation d’ENR par exemple, ou encore des ateliers ciblés sur des thématiques à destination des particuliers (atelier isolation par exemple). ADEME 150 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme A Tiel, un jeu vidéo a vu le jour sur la question de l’eau. A destination des acteurs locaux, le « jeu de l’eau » permet de modéliser, simuler les problèmes de l’eau sur le territoire communal et de mesurer les conséquences de la mise en place d’actions en faveur de l’adaptation au changement climatique. Par ailleurs, le jeu vise à montrer les interactions entre les différents acteurs de l’eau et leur nécessaire coopération. Enfin, les plateformes d’échanges, définies dans la première partie, sont des supports de communication essentiels dans la diffusion des connaissances relatives aux impacts du climat. Plus localement le Département de l’Hérault a produit et diffusé un film de 25 minutes sur « un changement climatique ? Dans l’Hérault ! » auprès des communes, EPCI, collèges, associations… de son territoire (1000 149 envois de DVD). Ce film est également en ligne et visible en streaming sur le site Internet de la collectivité. Vers une meilleure formation des personnes concernées L’acculturation des acteurs locaux réside également dans la formation des acteurs locaux. En effet, trop peu de personnes sont renseignées, formées sur les enjeux spécifiques de l’adaptation au changement climatique. Le plus souvent, en raison d’un manque de moyens techniques et financiers, les collectivités ne peuvent pas embaucher de personne supplémentaire pour assurer la stratégie d’adaptation au changement climatique. Le personnel en place peut alors être mobilisé, mais pas forcément sensibilisé ou formé à ce type d’enjeux. Pourquoi, alors, ne pas imaginer une formation dédiée à l’adaptation au changement climatique sous la même forme que les formations AEU sous la responsabilité de l’ADEME ? Ces formations pourraient alors être un bon moyen d’une part, d’informer, de sensibiliser les acteurs de l’aménagement du territoire, et d’autre part, de coordonner les visions des différentes parties prenantes sur l’adaptation au changement climatique. Serait alors concerné les collectivités locales mais aussi les architectes, urbanistes, paysagistes, ingénieurs, chargés d’opérations de BE spécialisés ou encore les promoteurs. Les journées de formation pourraient alors être assurées par les experts et l’ADEME. Les modules proposés concerneraient : 1°) la connaissance des enjeux de l’adaptation des villes au climat 2°) le retour d’expériences 3°) l’élaboration technique d’un diagnostic de vuln érabilité 4°) les mesures adaptatives, bouquet de solutions 5°) la concertation autour de l’adaptation au chang ement climatique 6°) l’animation d’une stratégie d’adaptation au cha ngement climatique : mise en œuvre, suivi et évaluation, etc. 150 Pour rebondir à cette préconisation, l’Allemagne a mis en place un programme de formation basé sur dix modules, présentant les principales étapes de l’élaboration d’une stratégie d’adaptation au changement climatique. Les participants sont invités à travailler sur le cas de l’État fictif de Zanadu pour simuler le 151 processus d’intégration de l’adaptation au changement climatique dans leur prise de décision . FOCUS Modules de formation pour la prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans la planification du développement Module 1 : Appliquer un objectif climatique Module 2 : Communiquer sur le changement climatique Module 3 : Interpréter des données climatiques Module 4 : Evaluer la vulnérabilité Module 5 : Identifier les options d’adaptation Module 6 : Développer un cadre d’actions Module 7 : Développer une capacité institutionnelle d’adaptation au changement climatique Module 8 : Contraintes climatiques locales, vulnérabilité et résilience Module 9 : Agir au niveau local et au-delà Module 10 : Intégrer l’adaptation dans le processus de projet 149 http://www.herault.fr/developpement-durable 150 Prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans la planification du développement : une formation tournée vers la pratique sur la base du document d’orientation de l’OCDE 151 http://www.oecd.org/fr/cad/environnement-developpement/changementclimatiqueetdeveloppement.htm ADEME 151 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 152 En parallèle, certaines collectivités territoriales, comme le Conseil Général de Seine-et-Marne , organisent des formations internes sur les enjeux du changement climatique sur leur territoire à destination du personnel du CG, avec l’appui de l’ADEME. Les colloques constituent également une dernière porte d’entrée pour l’information et l’échange d’expériences mais finalement ils représentent assez peu de vraies formations professionnalisantes. Vers un accompagnement des porteurs de projet Un certain nombre de guides méthodologiques peuvent faciliter les démarches des différents acteurs publics, et constituent des aides à la réflexion et à l’action. L’ADEME a par ailleurs publié plusieurs guides de recommandations, constitués comme des boites à idées, en vue de sensibiliser et d’accompagner les porteurs de projets dans la construction d’une démarche d’adaptation au changement climatique. De plus, la mise en place d’une démarche d’accompagnement certifiée peut-elle être un autre atout pour inciter les collectivités à engager ces démarches ? Les guides méthodologiques Des méthodologies générales ou spécifiques sont élaborées à destination des élus locaux. La première est spécifique au risque d’inondation, et n’est plus si actualisée. Elle peut cependant faciliter une première démarche de connaissance des enjeux et des obligations du maire. Le maire face au risque d’inondation – agir en l’absence de PPRI Guide élaboré par le Centre Européen de Prévention du Risque d’Inondation, avril 2008, téléchargeable sur www.cepri.fr La seconde méthodologie concerne plus précisément la vulnérabilité des territoires, et donc le début d’une démarche d’adaptation au changement climatique. « Guide d’accompagnement du territoire pour l’analyse de sa vulnérabilité socio- économique au changement climatique », à propos du SCOT « grenellisé » 2012, Sogreah, p.14 Ce guide, réalisé par le bureau d’études Sogreah pour le compte du Service de l’observation et des statistiques (SOeS) du MEEDDM, est une contribution visant à : − Sensibiliser les acteurs pour favoriser leur appropriation des enjeux, de la durée longue et des nouvelles postures à favoriser ; − Fournir des outils pour les décideurs et notamment les collectivités locales ; − Mieux connaître les ressources, leur vulnérabilité, les pressions qui s’exercent sur elles (conflits d’usage) ; - Susciter une évaluation sociétale de l’avenir d’une activité qui peut déboucher sur une transformation du capital humain et économique du territoire (nouveaux métiers, formations et emplois nouveaux) ; − Mettre en valeur les mécanismes d’une gouvernance au niveau des territoires, en s’appuyant notamment sur des démarches de type agendas 21 locaux au regard de la gouvernance mise en place La méthodologie développée à travers ce guide permet une première étape d’appropriation et de réflexion sur la question des impacts territoriaux du changement climatique. C’est un outil en appui de démarches territoriales susceptibles d’être développées localement ; il ne s’agit en effet pas ici d’imposer une méthode mais de proposer des outils, pour une prise en main par les acteurs eux-mêmes, en fonction de leur propre analyse et compréhension de leur territoire. Enfin, ce guide doit être considéré comme la première version d’un outil évolutif, qui sera à actualiser en fonction de l’amélioration des connaissances et grâce aux retours d’expériences des territoires. Enfin, une dernière méthodologie apparaît comme un recueil de fiches pratiques permettant de réfléchir aux enjeux de l’ACC, évalués au regard de la situation du Languedoc-Roussillon. ADEME Languedoc Roussillon, Adaptation au changement climatique, 12 fiches pour agir dans les collectivités locales, mai 2012 152 http://observatoire.pcet-ademe.fr/action/fiche/65/plan-de-formation-interne-aux-enjeux-du-changement-climatique ADEME 152 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Ces fiches concernent surtout l’adaptation en général, vue plus particulièrement en regard d’une part du réchauffement urbain, et de l’adaptation par de la végétalisation urbaine, des oasis de fraîcheur etc., et d’autre part de la gestion de l’eau et de son corollaire – sol (imperméabilisation, retrait-gonflement des argiles). Les fiches sont organisées autour des thèmes suivants : Connaître la vulnérabilité de son territoire vis-à-vis du changement climatique Intégrer des mesures d’adaptation au changement climatique dans les documents d’urbanisme Anticiper les futures canicules Améliorer le confort d’été dans les bâtiments publics Réduire les îlots de chaleur urbains Valoriser les zones de fraîcheur urbaines Lutter contre l'imperméabilisation des sols Engager une démarche d'économie d'eau Diversifier les ressources en eau Limiter le risque de retrait et gonflement des argiles Créer, développer et entretenir des espaces verts Favoriser l’adaptation de la forêt au changement climatique Ces fiches démontrent qu’au sein des réflexions sur l’adaptation, la gestion des submersions marines et de l’élévation du niveau marin est encore tardive. Ainsi, dans les 12 fiches de l’ADEME LR, et malgré le fait que cette région soit en avance dans la réflexion sur ces questions, la lutte contre la vulnérabilité du littorale à l’ENM n’apparaît pas dans les 12 fiches. A peine apparaît-elle incidemment dans la fiche 2, dans l’action « Fixer des orientations stratégiques en matière d’adaptation au changement climatique pouvant être inscrites dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) des SCOT et PLU », et encore à travers une seule phrase : « intégrer les risques présents et futurs d’inondations et de submersion marine ». L’action « Former les services en charge de l’instruction des permis de construire aux enjeux climatiques et environnementaux du territoire (formation des élus, des agents administratifs et des techniciens)» n’y fait pas non plus explicitement référence. Il apparaît donc que les données, l’information et l’expertise existent, notamment à la vue des nombreux programmes de recherche sur ces questions. La difficulté semblerait donc résider dans la traduction en direction des élus et des populations. Il importe aujourd’hui de réfléchir à des modes novateurs d’appropriation des méthodologies. 153 propose de développer Dans ce sens, on notera par exemple que le programme Camadapt-LITEAU notamment une modélisation participative des submersions fluviomarines et de leurs effets. Les arènes publiques extérieures à la gouvernance, sous la forme d’un jeu de rôles permettant aux acteurs de se familiariser avec les enjeux et de se mettre dans en situation d’agir en-dehors de ses propres intérêts. Enfin, on constatera que les approches multi-risques sont peu traitées dans les recherches en cours. Or les effets dominos entre risques liés au changement climatique et risques technologiques peuvent être nombreux et ne sont pas aujourd’hui questionnés de manière approfondie (vulnérabilité aux tempêtes de la centrale nucléaire du Blayais, vulnérabilité aux canicules des centrales nucléaires en général, qui seront plus difficiles à refroidir, notamment si le débit du Rhône diminue de 50% selon les scénarios). Dans d’autres cas, la prévention des risques technologiques pourra se heurter à des possibilités d’adaptation au changement climatique (impossibilité de reculer la route littorale de Frontignan, car elle est l’unique solution d’évacuation d’un hameau en cas d’accident technologique majeur sur la raffinerie de Sète). 153 Adaptation aux changements globaux dans la Réserve de Biosphère « Camargue Grand delta » - CAMADAPT, financé par le programme LITEAU – projet qui regroupe un grand nombre de compétences croisées (Histoire (histoire des aménagements hydrauliques au XIXs, adaptation), sociologie (gouvernance, sociologie cognitive, sociologie des problèmes publics), anthropologie (rep. sociales, conflit d'usages, savoirs vernaculaires ), géographie ( modélisation SMA participative), droit (urbanisme durable), hydrologie(changement global), géomorphologie (vulnérabilité, ligne de repli stratégique), écologie(résilience), ADEME 153 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme CXL. ADEME CXLI. Diagnostic de vulnérabilité d’un territoire au changement climatique (février 2012) CXLII. ADEME CXLIII. Elaborer et mettre en œuvre une stratégie ou un plan d’action d’adaptation dans un territoire (février 2012) CXLIV. ADEME CXLV. Suivre et évaluer l’adaptation au changement climatique dans les territoires (février 2012) CXLVI. ADEME CXLVII. Adaptation au changement climatique. 12 fiches pour agir dans les collectivités locales (mai 2012) CXLVIII. ADEMECXLIX. Guide de recommandation pour lutter contre l’effet d’îlot de ICARE-ALTO chaleur urbain à destination des collectivités locales (octobre 2012) CL. METL CLI. Référentiel de travaux de prévention du risque inondation dans l’habitat existant (juin 2012) CLII. MEDDTL-CGDD CLIII. Guide d’accompagnement des territoires pour l’analyse de leur vulnérabilité socio-économique au changement climatique (2011) CLIV. ONERC CLV. Etes-vous prêt ? Un guide pour l’adaptation à l’attention des collectivités locales CLVI. RAEE CLVII. Changement climatique. Comment s’adapter en Rhône-Alpes ? (2007 CLVIII. RAEE CLIX. Climat, réussir le changement. Engager son territoire dans une démarche d’adaptation (2012) CLX. GIZ-OCDE CLXI. Integrating cliamate change adaptation into development planning (2011) CLXII. OURANOS CLXIII. Elaborer un plan d’adaptation aux changements climatique. Guide destiné au milieu municipal québécois (janvier 2010) CLXIV. The world bank CLXV. Guide pour l’adaptation au changement climatique des villes. group Résumé analytique Tableau n° 8 - Présentation non exhaustive des guid es méthodologiques à disposition des collectivités pour mettre en place leur stratégie d’adaptation Les démarches AMO (Accompagnement en Maîtrise d’Ouvrage) Parallèlement, l’accompagnement au plus près des porteurs de projet par des acteurs compétents est important dans la mise en œuvre d’objectifs sensibles que représente le changement climatique d’une part, et l’élaboration d’actions innovantes dans les projets de planification et d’aménagement opérationnel d’autre part. Aujourd’hui, des guides, chartes ont été élaborés pour apporter des méthodologies de réflexion et des pistes de travail. L’ADEME a par ailleurs développé une explication assez poussée de la mise en place du 154 volet « Adaptation » dans les PCET sur son site internet . Mais la sensibilisation directe des personnes concernées constitue encore la solution la plus fiable pour faire prendre conscience des enjeux de l’adaptation au changement climatique. Pour aller plus loin, peut-on imaginer appliquer le même processus d’accompagnement que les Approches Environnementales de l’Urbanisme dans l’adaptation au changement climatique ? R Peut-on imaginer la création d’une nouvelle démarche certifiée ACC (Adaptation au changement climatique) pour favoriser une véritable plus-value climatique dans les pratiques urbanistiques auprès des décideurs locaux ? Ou l’AEU doit-elle assurer ce rôle et être la garante de l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans les projets d’aménagement à travers ses différents onglets ? 154 http://www.pcet-ademe.fr/content/clarification-des-concepts ADEME 154 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FOCUS 155 L’Approche Environnementale de l’Urbanisme L’Approche Environnementale de l’Urbanisme, AEU, est une démarche proposée par l’ADEME dans le but de favoriser la plus-value environnementale dans les pratiques urbanistiques. L’AEU est démarche d’accompagnement, d’Assistance à Maîtrise d’Ouvrage (AMO), un outil d’aide à la décision qui permet aux collectivités d'intégrer dès les phases de réflexion les enjeux environnementaux comme facteur décisif dans la composition urbaine. De plus, cette démarche offre la possibilité pour les élus d'être accompagnés par des urbanistes et des environnementalistes tout le long du processus de montage de projet. L'AEU se compose de plusieurs étapes. Dans un premier temps, un diagnostic urbain et environnemental est réalisé afin de déterminer les atouts et les contraintes du site. Pour comprendre la systémique du territoire à aménager, plusieurs thématiques sont étudiées comme la gestion des déplacements, la gestion de l'eau, les déchets, l'environnement sonore, la géologie, les risques naturels et technologiques, l'approvisionnement énergétique, les conditions climatiques, la biodiversité et le paysage. Dans un second temps, l'équipe d'urbanistes formule des enjeux qui permettront d'élaborer un plan de composition urbaine qui tienne compte du respect des problématiques environnementales. L'objectif de cette démarche est bien de produire des recommandations environnementales et de garantir l’intégration des préoccupations environnementales de l'amont à la réalisation des projets. Cependant, l'initiative des collectivités locales pour mettre en place cet outil tient, en grande partie, des financements accordés par l'ADEME. En effet, cet établissement public accorde une subvention de 20000 euros pour les AEU qui concernent des projets d'aménagement (ZAC, PUP, PAE,...) et de 50000 euros pour les AEU pour les documents de planification (PLU, ScoT). Malgré les incitations financières, il existe une disparité régionale dans la mise en place des AEU selon la volonté des élus et de leurs techniciens. On notera que les stratégies d’adaptation, tout comme les approches environnementales de l’urbanisme, sont mises en place en échange de subventions financières. La mise en place de missions d’AMO et de démarches opérationnelles volontaristes sont alors dans la plupart du temps tributaires des moyens financiers qui leur sont associés. Conclusion 155 E. DELAVEAU, « Développer la ville à l’heure du développement durable. L’intégration des préoccupations environnementales dans le processus de composition urbaine. », 2010, 111 p. ADEME 155 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.5.5. Quelles sont les pratiques déjà identifiées ou mises en place ? Dans quel cadre stratégique et/ou champs d’intervention se positionnent-ils ? Ont-ils été évalués ? « L’adaptation au changement climatique est une opportunité de repenser l’aménagement urbain. » La ville devra s’adapter au climat futur et à l’ensemble des impacts attendus aussi bien sur l’environnement naturel et urbain, les populations et les activités. Les enjeux auxquels devront répondre les collectivités pour faire face au changement climatique sont multiples : rafraichir la ville pour lutter contre les îlots de chaleurs urbains, se prémunir face à l’accroissement des inondations côtières et fluviales, anticiper la raréfaction de la ressource en eau et de la diminution de la ressource énergétique d’origine nucléaire. Ce chapitre développe les principales solutions préconisées pour une adaptation au changement climatique dans les politiques aménagistes principalement en vue de développer un urbanisme et une architecture adaptés à un environnement plus chaud. Aussi, les enjeux opérationnels se jouent tout autant à l’échelle de la conception urbaine des quartiers, de la conception des espaces publics et de la conception architecturale, la résilience urbaine comme fondement d’un nouveau mode d’aménagement des espaces de vie. 3.5.5.1. L’adaptation aménagistes au changement climatique dans les pratiques Au sein de la conception urbaine La conception urbaine est un élément indispensable à intégrer à la réflexion et aux actions à mener en faveur de l’adaptation au changement climatique puisque le dessin urbanistique et la forme des villes sont gravés dans le temps. Ainsi, il est toujours difficile de venir retravailler un tissu existant même si aujourd’hui, les opérations de renouvellement urbain se multiplient, laissant une occasion de repenser les villes modernes. La densité La première difficulté dans la conception urbaine est d’estimer la juste densité. Il est montré aujourd’hui, dans les programmes de recherche, que si la forme urbaine la plus dense va dans le sens des politiques d’atténuation en réduisant les émissions de gaz à effet de serre produites notamment par les déplacements domicile-travail, la ville dense va dans le sens contraire des enjeux d’adaptation. Deux enjeux se confrontent alors : faut-il privilégier la densité des villes ou sommes-nous prêts à nous étaler un peu plus pour vivre dans des villes plus fraiches ? Faut-il privilégier les mesures d’atténuation ou les stratégies d’adaptation plus consommatrices d’espace ? Cette question nous amène à nous re-questionner sur les modes de production de la ville actuelle qui prône à tout prix la densité. Quelle est alors la juste densité pour les villes que nous fabriquerons dès demain ? Densité et végétalisation sont-elles réellement incompatibles ? Dans tous les cas, l’augmentation de la densité renforce la vulnérabilité des systèmes urbains à certains épisodes climatiques extrêmes en concentrant les enjeux matériels, économiques et humains qu’il sera indispensable d’intégrer dans les réflexions urbaines. 156 La morphologie urbaine dans l’influence sur les microclimats urbains Dans une autre mesure, quelle est la forme urbaine la plus adaptée face aux impacts du changement climatique et notamment face au stress thermique et aux phénomènes d’îlots de chaleur urbains ? Quelle est la forme urbaine idéale face au changement climatique ? Plusieurs chercheurs se sont penchés sur cette question et en ont dégagé plusieurs principes de composition. Une thèse est d’ailleurs parue en octobre 2012 par Khaled Athamena sur l’étude de l’impact de la morphologie urbaine sur le confort dans les espaces extérieurs. 156 Voir K. Athamena, « Modélisation et simulation des microclimats urbains : étude de l’impact de la morphologie urbaine sur le confort dans les espaces extérieurs. Cas des écoquartiers. », Ecole Centrale de Nantes, 2012, 317 p. ADEME 156 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Lors de la composition d’un nouveau quartier, la forme et l’organisation des bâtiments entre eux sont déterminantes pour créer des ambiances urbaines qui soient agréable à vivre, à parcourir. Aussi, la hauteur et le profilé des façades impactent le microclimat en ville. En effet, plus le profilé de façades est important, plus la chaleur emmagasinée par le bâti le sera aussi. La composition d’un front urbain doit alors être pensée de sorte à limiter les linéaires bâtis trop importants. Les porosités entre les bâtiments sont ainsi largement préconisées pour favoriser un rafraichissement de l’air car elles permettent une meilleure aération des rues en laissant pénétrer le vent au sein des îlots et des espaces publics. La hauteur des constructions est un autre point important à prendre en compte dans le dessin urbanistique. En outre, les façades bâties horizontales sont plus adaptées pour profiter de la brise des vents et assurer une ventilation naturelle des espaces extérieurs. Il faut toutefois porter une attention particulière à ne pas favoriser un encaissement de la rue trop importante. Cette configuration de canyon urbain est doublement impactant. En plus de renforcer la chaleur dans un espace concis, il favorise la propagation des vents de façon violente (effets venturi). Dans la conception des nouveaux quartiers, l’organisation des bâtiments doit alors être pensée de sorte à jouer avec les brises de terre et de mer pour favoriser une libre circulation de l’air au plus juste, qui ne procure pas une source de gêne, et ainsi assurer un meilleur confort thermique de l’espace urbain. En parallèle, le profil des voiries est essentiel lors de la composition urbaine. De même que la hauteur des bâtiments impactent sur la sensation de chaleur, la largeur, l’orientation et l’ombrage des rues est un facteur important. En effet, plus la rue sera encaissée, plus le microclimat sera chaud. Le PIRVE a, par ailleurs, montré dans son étude sur le périurbain toulousain que le centre élargi (centre historique et faubourgs) est reconnu comme l’environnement urbain le plus chaud en raison de plusieurs paramètres : la stratification verticale, la morphologie, la géométrie des bâtiments et les matériaux utilisés. Le rôle des architectes et urbanistes consistent alors à repenser les modèles urbains en jouant sur un ensemble de paramètres (intégration du vent, de l’ensoleillement, des ombres portées, jeu sur les façades, l’orientation, l’implantation bâtie, etc.) pour limiter le stress thermique en milieu urbain dès aujourd’hui et encore plus demain avec la hausse des températures attendue. Les cœurs d’îlots Si la stratégie de verdissement concerne en particulier la trame d’espaces publics, les espaces privés végétalisé jouent également un rôle essentiel dans le rafraichissement des villes. En effet, le pouvoir « climatiseur » des végétaux est démontré et la végétalisation des cœurs d’îlots paraît un autre atout important pour favoriser des ambiances urbaines plus fraiches. L’exemple de la ZAC des Pielles à Frontignan-la-Peyrade, réalisée par l’équipe de Pierre Toure, est novateur dans le sens où elle s’attache tout particulièrement à prendre en compte le vent et le soleil dans l’aménagement de ce nouveau quartier. D’un côté, le dessin des îlots est organisé de sorte à assurer une protection aux vents dominants (fermeture à la Tramontane, au Mistral et aux vents du Sud) mais aussi il permet de profiter des brises de mer pour le rafraichissement des espaces (ouverture aux bises SUD/OUEST). Une étude aérodynamique a ainsi été menée pour optimiser l’intégration du vent dans l’aménagement urbain. Aussi, « un calcul des vitesses d’air au niveau des sites urbanisés environnants a été fait, ainsi qu’une étude d’adaptation de la forme géométrique résultante d’étude solaire par rapport aux vents forts. La morphologie générale du plan de masse a ainsi été étudiée de manière à avoir le moins de turbulences possibles dans les cours d’îlots, sur les façades et au niveau des espaces extérieurs. La forme urbaine des ilots doit permettre de protéger les logements et les espaces extérieurs de ces turbulences, tout, en étant suffisamment aérée pour favoriser une ventilation naturelle. Ainsi, l’ouverture des cours dans les 157 immeubles et leur gabarit permet d’évacuer les surchauffes en été, et de tempérer le quartier. » Tous les facteurs urbains et environnementaux sont donc essentiels à prendre en compte dans le dessin des villes. L’association d’experts au sein des équipes de conception peut aider les urbanistes et architectes à tendre vers une performance climatique dans la conception urbaine en portant une analyse précise des effets des éléments naturels (vent, eau, soleil) sur le microclimat urbain. 157 P. Toure, « ZAC des Pielles. Frontignan La Peyrade. », Le « off » du développement durable, 2013, 4 p. Fiche complète en annexe ADEME 157 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Figure 7. ZAC des Pielles. Pierre Toure architecte urbaniste Au sein de la conception des espaces publics Lieu de rencontre, de passage, de flux, de flânerie, de jeux, les espaces publics ne doivent pas être considérés comme des lieux de second choix dans la mise en œuvre de l’adaptation au changement climatique. L’intervention sur ces espaces « du dehors » a pour principal objectif le rafraichissement des villes au niveau du domaine public. Les actions engagées se tournent vers une végétalisation importante, l’utilisation de l’eau et le choix de matériaux « adaptés » à l’augmentation de l’ensoleillement et des températures. La stratégie de verdissement La nature est devenue une composante à part entière du milieu urbain depuis les dernières années. Elle assure de multiples fonctions esthétiques, écologiques, récréatives, pédagogiques que les citadins apprécient tout particulièrement. Aujourd’hui, depuis les réflexions du grenelle de l’environnement, l’enjeu de réintroduire la nature en ville est apparu comme une nécessité tout d’abord d’un point de vue écologique avec le souci de limiter la perte de la biodiversité et en parallèle pour assurer le confort climatique des citadins. Pour autant, il ne faut pas tendre à une banalisation de la végétalisation au risque de faire un simple verdissement de la ville. La mise en place d’une véritable trame verte urbaine à toutes les échelles de la ville (îlot, quartier, arrondissement, etc.) s’avère nécessaire pour mettre en place une stratégie d’adaptation efficace. Aussi, la politique de verdissement croise les enjeux climatiques (politiques urbaines) et écologiques (préservation de la biodiversité). Les végétaux sous toutes leurs formes sont de vrais outils pour les impacts futurs du changement climatique. Actuellement, une étude est menée pour approfondir la connaissance sur le lien entre les îlots de chaleur urbains et l’impact spatial et thermique des végétaux et de différents types de matériaux sur les microclimats urbains. Tout d’abord, grâce à l’évaporation de leur feuillage et à l’ombrage qu’il procure, la végétation participe en grande partie au rafraichissement de la ville et à la lutte contre les îlots de chaleur urbains. La nature peut ainsi « jouer le rôle d'amortisseur » face à la hausse des températures. En parallèle, le développement d’une trame verte favorise une meilleure qualité de la circulation de l’eau et de l’air en stockant les poussières et particules présents en grande quantité dans les villes. Enfin, à court terme, et pour répondre à la demande citoyenne d’espaces de verdure, la végétalisation de la ville constitue une mesure dite « sans-regret » car elle améliore l’esthétique et le confort urbain des habitants et des usagers. Concernant ce dernier point, les avis convergent pour dire qu’il faudra reADEME 158 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme questionner cette demande sociale pour aménager la ville de façon pertinente et pas seulement de façon opportuniste (demande de l’électorat). Pour multiplier les espaces végétalisés au sein de la ville, il existe une diversité d’actions à mettre en œuvre. Tout d’abord, il convient qu’il est indispensable de préserver les espaces végétalisés existants (massifs, arbres isolés, etc.). Ensuite, dans la phase de conception urbaine d’un quartier nouveau ou dans le cas d’une rénovation de quartier, il est nécessaire de prévoir des espaces publics végétalisés dans l’aménagement des quartiers et des îlots. Squares, mail paysagers, jardins publics sont autant d’espaces qui sont susceptibles de rafraichir le climat ambiant. La question de l’équité sociale et territoriale est ici posée. Chaque habitant devrait avoir les mêmes droits à disposer de lieux rafraichissant à proximité de son logement, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Même s’ils sont plutôt de l’ordre de la conception architecturale, les murs et toits végétalisés constituent également des espaces végétalisés supplémentaires. Ils font l’interface entre l’espace privé et l’espace public. Enfin, les surfaces perméables dédiées à la rétention et à la gestion des eaux de pluie (noues, bassins, fossés) ou au stationnement (evergreen, parking paysager, etc.) participent également à la végétalisation de la ville et à son rafraichissement en augmentant les surfaces. Il convient en parallèle de porter une attention sur les typologies d’espaces végétalisés. Toutes non pas le même pouvoir rafraichissant. Une pelouse aura par exemple, contrairement à une forêt, peu d’effet sur la baisse des températures en milieu urbain. Par conséquent, plus la stratégie de verdissement est arborée, plus l’effet sur la réduction du stress thermique sera efficace. Il va de soi que l’intégration de la nature en ville demande à être appliquée à l’ensemble des espaces urbains, aussi bien dans les espaces publics que dans les espaces privés, et qu’elle demande du temps. La flore, comme toute espèce vivante, a besoin de temps pour grandir et s’installer. Aussi, si la politique de verdissement a des effets à court terme en améliorant le cadre de vie des citadins, elle ne peut avoir des effets immédiats face aux enjeux de l’adaptation au changement climatique a moins qu’une politique d’anticipation ait été menée. FOCUS 158 L’approche coût-bénéfices de la nature en ville L'approche coûts/bénéfices de la «nature en ville» est bien sûr très complexe à appréhender. Comment trouver l'adéquation entre les souhaits des habitants (ex. un espace esthétique et pratique) et un rapport coûts/bénéfices avantageux (ex. un espace en équilibre écologique, nécessitant peu d'entretien et d'eau) ? Les coûts de telle ou telle forme de nature restent encore méconnus du grand public. Comment enfin traduire en euros les bénéfices de la « nature en ville » en termes de bien-être, de réconfort, de source d'apaisement pour les citadins ? L'approche coûts/bénéfices pose aussi la question de l'équité territoriale. Comment agir sur les quartiers les plus défavorisés en termes de nature pour rétablir l'équité face aux effets du changement climatique, mais aussi en termes de paysage, d'accès aux espaces naturels, etc. ? « Intégrer la nature en ville peut vouloir dire apporter de la nature à tous. Certains ne peuvent accéder à d'autres formes de nature (en raison d'un manque de mobilité, de moyens financiers...), donc la proximité est importante et la nature en ville peut jouer ce rôle là ! ». 158 Caroline Janue, « Nature en ville. Actes du cycle de séances d’information-débat », Conseil de Développement Grand Lyon, janvier 2013 ADEME 159 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FOCUS 159 Le rôle de la biodiversité sur le climat On comprend facilement comment le climat peut influer sur la biodiversité. Si les conditions environnementales changent (températures, pluviométrie en particulier), les écosystèmes seront impactés. L’action de la biodiversité sur le climat, plus difficile à appréhender, agit selon 3 grands mécanismes (Leadley, communication personnelle) : • Les organismes, qu’ils soient végétaux ou animaux, échangent des gaz avec l’atmosphère via les processus de photosynthèse et de respiration. En modifiant les écosystèmes, on modifie les flux de gaz à effet de serre vers l’atmosphère (majoritairement le CO2, la vapeur d’eau, et le CH4). Dans ces processus, la hauteur et la composition de la végétation terrestre jouent un rôle. • L’émission d’aérosols (poussières, composés organiques) par les végétaux influe notamment sur la formation des nuages. Si la couverture nuageuse est modifiée, le climat l’est aussi. • Un changement dans la couverture végétale modifie la réflexion des rayonnements solaires (la proportion d’énergie réfléchie par les couvertures des sols est appelée l’albédo). La prairie et la forêt n’ont, par exemple pas le même albédo ; ils sont bien inférieurs à celui de la neige ou de la glace, et à un degré moindre à celui du sol nu. Moins de rayonnement solaire réfléchi signifie plus d’absorption par la surface continentale, qui se réchauffe, ce qui a pour conséquence un échauffement de l’atmosphère. FOCUS 160 Les indicateurs de mesure de nature en ville Le «patrimoine naturel minimum» pour chaque habitant Pour parvenir à un meilleur maillage de la nature dans l'espace urbain, il est proposé de respecter un «patrimoine naturel minimum » par habitant. Celui-ci pourrait s'appuyer sur différents indicateurs : un quota de m2 de «nature» (espace naturel, plantations, etc..) par quartier et par habitant, une distance maximale à parcourir depuis chez soi pour accéder à un espace de « nature » ou encore la possibilité, pour chaque logement (ou entité prise en compte) d'avoir à portée de vue un élément de « nature », qu'il soit public, privé ou faisant parti du patrimoine commun. Le coefficient de biotope Il s'agit à la fois d'accroître la surface végétalisée sur le territoire et de diversifier les formes du végétal (pleine terre, toitures, façades). Au final, cela permet bien d'améliorer le maillage du territoire. Ce coefficient varie bien sûr en fonction des zones. Par exemple, l'article 13 du règlement du PLU de Grenoble impose des ratios différents : l'obligation de végétaliser les espaces libres dans les zones naturelles et forestières et urbaines pavillonnaires, une surface végétalisée d'au moins égale à 10% de l'unité foncière dans les zones économiques et un pourcentage variable d'espaces verts et d'espaces pleine terre en fonction de la taille de l'unité foncière et du type de zone dans les zones mixtes (entre 0 et 40 %). Dans ces villes, les futures constructions et les réhabilitations importantes doivent intégrer dans leurs projets la végétalisation d’une surface minimale. Celle-ci doit être plus importante si le quartier est déficitaire en espace vert. Les porteurs de projet doivent donc impérativement prendre en compte ce paramètre. Pour concilier quantité et qualité, il est prévu que le coefficient soit calculé non seulement en fonction de la surface de couverture végétale mais également de la qualité du support : espaces en pleine terre, espaces sur dalle ou toits, terrasses et murs végétalisés. 159 N. Massu, G. Landman, « Connaissance des impacts du changement climatique sur la biodiversité en France métropolitaine. Synthèse de la bibliographie », GIP Ecofor, mars 2011, 180 p. 160 Caroline Janue, « Nature en ville. Actes du cycle de séances d’information-débat », Conseil de Développement Grand Lyon, janvier 2013 ADEME 160 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme La gestion différenciée La gestion différenciée est par définition une technique paysagère qui vise à limiter l’impact des pratiques horticoles traditionnelles sur l’environnement. Pour aller plus loin, « le concepteur paysagiste crée un 161 Dans ce cas précis, la gestion espace adapté à son milieu (sol, climat, environnement urbain...). » différenciée peut être une technique de gestion des espaces végétalisés qui s’appuie sur les conditions présentes dans les milieux naturels locaux. Cet ajustement des techniques en fonction des évolutions climatiques va dans le sens de l’adaptation face au changement climatique. Cela passe par l’ajustement des techniques de plantation, de gestion et de suivi pour permettre une meilleure résilience des végétaux aux évolutions climatiques. Plusieurs aspects peuvent être soulevés. En premier lieu, le gestionnaire va sélectionner des plantes en fonction de son « origine » géographique et de préférence en fonction des conditions climatiques régionales. Les plantes indigènes sont ainsi privilégiées. Toutefois, il convient de sélectionner des plantes qui puissent s’adapter aux impacts du changement climatique (tempêtes, canicule, etc.) et à la hausse des températures. Aussi, la ville de Paris a mis en place une stratégie de verdissement qui privilégie des espèces végétales qui supportent les 1 à 162 2°C supplémentaire en milieu urbain dense . En second lieu, la gestion différenciée permet d’adapter les plantations en fonction de la disponibilité en eau. Les techniques d’arrosage utilisées se rapprochent ainsi davantage des réalités météorologiques locales. L’arrosage se fait alors avec des quantités limitées et irrégulières rendant les végétaux plus résistants, moins sujets au stress hydrique, grâce à un développement racinaire adapté aux variabilités climatiques. En outre, cette technique horticole et paysagère permet de limiter les intrants et les risques sanitaires, et favorise également la préservation de la ressource en eau et énergétique. Parallèlement, la production horticole doit être associée à la réflexion sur l’adaptation au changement climatique. Les essences en production aujourd’hui ne seront plantées que dans plusieurs années. Or, entre temps, le climat aura déjà évolué. Il est nécessaire alors que la filière horticole planifie ses productions sur le long terme, en réfléchissant dès aujourd’hui à l’évolution des changements globaux pour les prochaines campagnes de plantation. Les effets du changement climatique sur la végétation seront nombreux. Aujourd’hui déjà, la hausse des températures influe sur la répartition géographique des espèces végétales qui remontent vers le Nord et en altitude vers des conditions climatiques moins contraignantes. D’autre part, certaines espèces, si elles ont de faibles capacités migratoires, devront soit s’adapter sur place, soit disparaître. Cette nouvelle cartographie végétale est à prendre en compte dans les stratégies végétales à l’échelle d’une ville ou d’une agglomération en vue de développer des trames vertes qui soient cohérente avec le climat futur. Le choix des matériaux Les matériaux utilisés dans l’aménagement de l’espace public ont des propriétés optiques et thermiques qu’il est nécessaire de prendre en compte face au changement climatique. Deux aspects sont principalement impactant : la composition du matériau et sa couleur. Le référentiel du Grand Lyon « Lutte contre les îlots de chaleur urbains » a fait un état des lieux des matériaux utilisés sur l’espace public en fonction de leur nature et de leur couleur. On remarque alors que plus le matériau est foncé comme l’asphalte ou le béton de couleur gris-noir-brun plus l’albédo est faible. « L’albédo correspond au pouvoir de réflexion d’une surface exposée à la lumière. C’est une grandeur sans dimension, comprise entre 0 (pour une surface absorbant la totalité de la lumière incidente : corps noir) et 1 163 Plus l’albédo est faible et plus le (pour une surface réfléchissant la totalité de la lumière incidente). » matériau aura une forte inertie thermique et favorisera la rétention de chaleur au cœur du tissu urbain. A contrario, plus l’albédo est élevé, plus le matériau utilisé possède un bon pouvoir réfléchissant de la lumière. Pour exemple, aux latitudes des villes européennes et nord américaines, une augmentation de l’albédo moyen des villes de 0,20 à 0,45 permettrait de réduire la température jusqu’à 4°C les après-midi d’été . Selon la figure X, il est donc préconisé d’utiliser des dalles-pavés ou un revêtement réalisé en béton de couleur clair dans l’aménagement des espaces publics de demain. Depuis 2010, grâce à la mise au point de son référentiel « Espaces publics », le Grand Lyon vise à appliquer cette méthode de travail et de réflexion lors de la création de nouveaux espaces publics. 161 http://www.gestiondifferenciee.org/spip.php?article14 162 G. Simonet et N. Blanc, « L’adaptation de la gestion des espaces naturels urbains aux changements de la variabilité climatique régionale : exemple de Paris et Montréal », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 12 | mai 2012, mis en ligne le 04 mai 2012 163 Grand Lyon, « Référentiel Espaces publics. Lutte contre les effets d’îlots de chaleur urbains », 2010 ADEME 161 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Figure 8. Caractéristiques des matériaux et détermination de l’albédo Certaines pratiques visent également à retirer des revêtements de sol initiaux, notamment dans les quartiers anciens, et organise des actions de dépavement. Ces pratiques ont pour objectif d’améliorer le microclimat local en remplaçant les matériaux à forte inertie (et à faible albédo) par des revêtements plus perméables et plus clairs. En outre, cela permet également de purifier l’air et d’assurer un meilleur drainage des eaux de pluie. D'après les modélisations climatiques du programme de recherche associé entre les agglomérations de Lyon, Saint-Etienne et Grenoble, végétaliser les toits et utiliser des matériaux clairs pour la voirie permettrait de réduire ainsi les risques d'îlots de chaleur urbains de 13%. L’utilisation de l’eau dans l’espace public L’utilisation de l’eau dans la conception des espaces publics est souvent utilisée comme un argument pour lutter contre les îlots de chaleur urbains. Fontaines, bassins, jeux d’eau sont donc des éléments de nouveau exploités par les paysagistes. Au-delà de ça, certains ingénieurs ont mis en place des systèmes d’arrosage de la voirie. Dans le cadre de l’aménagement de la ZAC de la Buire à Lyon, cette technique a été inaugurée récemment. Or, l’utilisation de l’eau, la plupart du temps potable, pour rafraichir les villes se confronte avec les enjeux exposés précédemment à savoir la raréfaction de la ressource en eau. Il va de soi que l’utilisation de ce type de mesures doit être soit supprimé soit être intégré dans une boucle de recyclage pour l’arrosage des jardins par exemple. Mais on imagine mal réutiliser une eau pour jardiner qui a servi au préalable à rafraichir une route. De même, certaines difficultés sont soulevées quant à la réutilisation de l’eau dans les usages domestiques pour des raisons de sécurité sanitaire. Aussi, l’utilisation de l’eau doit être pensée avec parcimonie et intelligence. Le développement d’une trame bleue écologique au sein de l’aménagement des espaces publics constitue, quant à elle, plus une action envers le verdissement de la ville plutôt que l’utilisation de ces trames en vue d’exploiter l’eau comme « climatiseur » urbain. Les recueils d’eaux sont en effet sommaires et permettent davantage d’assurer un rôle de rétention temporaire lors de phénomènes pluvieux. Les espaces publics constituent des espaces majeurs dans la réflexion de l’adaptation au changement climatique. Les architectes, urbanistes, paysagistes, ingénieurs doivent favoriser l’aménagement « adapté » des espaces publics dans les projets d’aménagement. Du côté de la maîtrise d’ouvrage, les techniciens et leurs élus sont les garants de la qualité. Des principes fondateurs peuvent alors être posés dans le cadre de cahiers de prescriptions de ZAC ou encore de cahiers des charges de cession de terrain. Au sein du PLU, d’autres principes peuvent également être mis en place comme le coefficient de biotope au sein du règlement ou annexer les guides et chartes d’aménagement en pièces complémentaires. ADEME 162 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Au sein de la conception architecturale Dans le contexte méditerranéen et urbain de l’Hérault et en réponse à la problématique de l’adaptation au changement climatique, certains enjeux sont particulièrement sensibles pour assurer le confort d’été au sein des bâtiments et revêtent pour cela un caractère prioritaire : choix des matériaux et des modes constructifs, conception bioclimatique, isolation thermique, végétalisation des façades, valorisation des ombres portées et 164 production d’énergies renouvelables intégrée à l’architecture et au bâtiment . L’ensemble des pratiques énoncées ci-dessous sont issues en majorité soit du guide AURA, élaboré en collaboration entre Tekhnê architectes et la ville de Montpellier, soit du guide Qualité Environnementale dans l’Architecture et l’Urbanisme, élaboré conjointement entre Tekhnê et la ville de Grenoble. Morphologie externe et interne du bâtiment En premier lieu, la conception bioclimatique constitue un objectif primordial dans l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans la conception architecturale. Avant toute chose, le bâtiment doit assurer par son implantation, son orientation, sa morphologie et son enveloppe l’ensemble des conforts thermiques et lumineux. L’organisation spatiale des logements et des locaux économiques doit apporter une qualité d’habiter. Pour cela, l’agencement externe et interne du bâtiment prend toute son importance. L’orientation des bâtiments Nord-Sud est aujourd’hui démontrée comme étant le meilleur compromis entre apports de chaleur et apports de lumière en toute saison. L’orientation du bâtiment joue ainsi un rôle important pour le bon ensoleillement et fonctionnement de la ventilation naturelle des cellules bâties. L’organisation interne des bâtiments, complète les principes bioclimatiques. La construction de locaux traversant et le rapport des pleins et des vides, conditionne la lumière mais également le rafraichissement des pièces de vie en été. La ventilation naturelle y est alors simplifiée. L’aménagement de patios intérieurs permet d’offrir également des espaces tempérés. En effet, son emplacement au cœur du bâtiment, et sa configuration spatiale en cuvette, lui valent de conserver des températures toujours fraiches. « L’air frais qui s’y rassemble la nuit repousse l’air chaud vers le haut, autrement dit vers l’extérieur. Le rayonnement du sol vers le zénith renforce alors la baisse de température. Ainsi, l’été, une température agréable est conservée pendant un long moment, d’autant plus que la cour est 165 protégée de l’ensoleillement une bonne partie de la journée. » L’exploitation des ombres portées dans la conception bâtie doit être également prise en compte. Les effets de masque seront ainsi éloignés en hiver pour profiter des apports solaires, alors qu’en été, il est nécessaire de favoriser les masques solaires, sur les terrasses par exemple, pour profiter de l’ombre produite. Se protéger des vents dominants est tout aussi essentiel que de rechercher le confort thermique estival. En effet, la morphologie des bâtiments doit être pensée de sorte à protéger les espaces extérieurs des effets aggravants du vent (effets de canalisation, de tourbillon amont, de rouleau aval, venturi, etc.) comme il est judicieux d’organiser les bâtiments entre eux pour favoriser les effets de bises. Choix des techniques constructives Dans le cadre de l’adaptation au changement climatique, les systèmes et choix constructifs développés en faveur de politiques d’atténuation se rejoignent dans la conception architecturale. En effet, la recherche d’efficacité et de sobriété énergétique au sein des bâtiments en vue de réduire les consommations de chauffage et d’ECS profite également aux stratégies d’adaptation. Ainsi, la généralisation des bâtiments basse consommation, faiblement énergivores, permet d’anticiper les difficultés d’approvisionnement en énergie électrique durant les prochaines décennies. Un double enjeu se dessine : l’inertie thermique des matériaux et l’utilisation de ressources énergétiques inépuisables. L’inertie thermique appliquée aux nouveaux bâtiments favorise la régulation thermique des locaux en conservant la chaleur et la fraîcheur à l’intérieur du bâtiment. L’utilisation d’isolants à forte inertie est ainsi fortement préconisée (laine de bois, chènevotte, laine de roche haute densité, etc.). Cette technique constructive est très déterminante dans la capacité des bâtiments à assurer un confort d’été grâce à un déphasage « naturel » des températures diurnes et nocturnes au sein des espaces de vie. L’utilisation de ressources inépuisables dans l’approvisionnement énergétique des ménages constitue un enjeu de choix face aux futures difficultés de production des centrales nucléaires. De nouvelles solutions 164 Tekhnê architectes, Ville de Montpellier. « Guide AURA. Améliorer l’Urbanisme par un Référentiel d’Aménagement. », 2011, 52 p. S. Abdulac, « Les maisons à patio. Continuités historiques, adaptations bioclimatiques et morphologies urbaines. », Icomos France, 2011 165 ADEME 163 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme d’approvisionnement doivent ainsi être privilégiées au sein du bâtiment lui-même comme la production solaire photovoltaïque et thermique, la production bois-énergie ou encore la production aéraulique (éoliennes sur les toits). Toutefois, tous les choix constructifs en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre ne sont pas bénéfiques en vue de l’adaptation au changement climatique. La mise en place massive de fenêtres et baies vitrées, dans l’objectif de maximiser les apports solaires passifs en hiver, participent au réchauffement des logements. Il est donc indispensable d’associer cette mesure à la mise en place de protections solaires efficaces. Au sein du bâtiment, il existe une multitude de solutions architecturales pour se protéger du soleil estival. Ainsi, sur les façades Sud, une casquette, un balcon, un débord de toiture, un brise-soleil ou encore une pergola assurent une protection des locaux situés en dessous. Pour les façades exposées à l’Est et à l’Ouest, les systèmes de protection solaire amovibles sont privilégiés : stores et volets. Mais avant toute chose, il est préféré de limiter les ouvertures sur les façades les plus exposées, à savoir à l’Ouest. Et pour être encore plus efficace, la plantation d’arbres de haute tige sur les parties Ouest doit être favorisée. Par ailleurs, le choix de matériaux en fonction de leur propriété dans la construction bâtie est rarement pris en compte dans un objectif climatique. Or, pourtant, les propriétés radiatives des matériaux constituent un enjeu important dans la stratégie d’adaptation des villes. Comme dans les espaces publics, les matériaux utilisés dans la construction ont des capacités radiatives qui conditionnent le confort d’été aussi bien à l’intérieur des bâtiments qu’à l’extérieur, sur l’espace public et dans les cœurs d’îlots. Le choix d’un matériau en fonction de sa couleur, de son albédo et de ses propriétés radiatives est alors déterminant dans la stratégie d’adaptation face au stress thermique et aux îlots de chaleur urbains. L’utilisation du verre entraine, par exemple, un réchauffement prématuré des pièces de vie. Les apports solaires transmis par les vitrages atteignent les parois intérieures ensoleillées qui absorbent ces apports caloriques. Par le jeu de multi-réflexions des échanges radiatifs, l’ensemble des parois se réchauffent et augmentent ainsi la température de l’air et des surfaces participant ainsi à l’effet d’inertie de la pièce. « Le choix des vitrages devient dans ces conditions prépondérant car leur comportement solaire, thermique et 166 lumineux dépend de leurs caractéristiques d'absorption, de réflexion et de transmission. » . De la même façon, l’utilisation des matériaux de construction s’oriente principalement sur des matériaux dits à « corps noirs ». Or, leur forte capacité d’absorption de la chaleur est incompatible avec la hausse des températures hormis si la couleur de leur surface est claire, car c’est la couleur qui fixe le comportement du matériau vis-àvis du rayonnement solaire (le noir ne réfléchit rien, albédo = 0 ; le blanc réfléchit tout, albédo = 1). Le bois possède, quant à lui, une bonne capacité d’absorption de la chaleur. Son coefficient d’albédo de 0,35 lui confère de bonnes propriétés pour limiter le réchauffement des espaces urbains. Son utilisation dans l’architecture des façades est préconisée pour faire face à l’adaptation aux impacts du réchauffement climatique. Il est donc nécessaire dès l’amont du projet architectural (rédaction des cahiers de prescriptions) d’insister sur l’utilisation et la couleur de tel ou tel matériau pour limiter les surchauffes des bâtiments et des espaces à leur contact (rues, cœurs d’îlot). 167 La végétalisation des bâtiments est un autre facteur d’adaptation aux évolutions du climat. Toutes les parties du bâtiment sont concernées. On peut aussi bien végétaliser les façades, les toitures et les pieds d’immeuble. La végétation permet ainsi de protéger les façades des surchauffes en limitant l’absorption de la chaleur des matériaux, d’augmenter l’hygrométrie de l’air et le rafraichissement local, ou encore d’améliorer la qualité de l’air ambiant. Plusieurs techniques sont utilisées. L’aménagement des toitures plates en toitures végétalisées extensives, semi-intensives ou intensives permet en plus de rafraichir le climat local, d’assurer une isolation supplémentaire du bâtiment. La végétalisation des façades peut être de deux natures. D’une part, la végétalisation peut être directement porté par le mur par un substrat vertical. D’autre part, la tendance actuelle vise plutôt à éloigner la végétation des façades en se basant sur l’utilisation de plantes grimpantes guidées le long de structures (treillage en bois, treillage métallique, câble ou fil de fer, etc.). Ces plantes grimpantes ont pour intérêt de participer à la régulation thermique des logements en protégeant les espaces habités en été par leur feuillage en protégeant les bâtiments des dégradations prématurées (rayons UV, humidité, chocs thermiques). « … L’effet des murs végétalisés est avant tout lié à la surface couverte plus qu’à la densité de la couverture végétale. La position des feuilles qui vise la maximisation de l’exposition au soleil permet aussi de laisser place à la ventilation naturelle, ellemême favorisée par l’évapotranspiration. Les plantes grimpantes peuvent réduire les fluctuations de 166 http://audience.cerma.archi.fr/cerma/pageweb/theorie/solaire/rayont_solaire.html 167 M. Bouattour, F. Alain, « La végétalisation des bâtiments. », DREIF et EPA IDF, Paris, 2009 ADEME 164 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme température quotidiennes d’un mur de 50 %. Un mur ainsi recouvert ne dépasse guère 30 °C alors qu’un mur nu atteint 60 °C. Des études canadiennes ont dé montré que les plantes grimpantes permettent de 168 réduire la température intérieure d’un bâtiment si elles croissent sur les façades sud et ouest… » Enfin, la végétalisation des pieds d’immeubles participe au rafraichissement du bâtiment et de l’air ambiant. Le principe consiste à aménager des plantes ornementales en pieds de murs sur une épaisseur variable sous la forme d’une plate-bande ou d’un massif. Cet aménagement permet de limiter l’accumulation de la chaleur des sols minéraux et la réverbération du rayonnement solaire sur le bâtiment. Les pratiques quotidiennes au cœur du débat En outre, malgré tous les efforts pour assurer un meilleur confort thermique des bâtiments et des espaces publics, l’usager reste le seul garant de l’efficacité des mesures d’adaptation. « Mettre un bâtiment à forte inertie entre les mains des hommes implique nécessairement une obligation pour eux d'apprendre à s'en servir. Non pas que cela soit contraignant, mais il faut simplement changer les habitudes : ne pas ventiler la journée en été, et ventiler la nuit, si possible de manière naturelle. Il est nécessaire d’adapter 169 l’inertie du bâtiment à l’usage. » . De même, la mise en place de systèmes de régulation du débit d’eau dans les logements ne préfigure pas une faible consommation d’eau de la part des habitants. Seul un changement des pratiques et des habitudes pourra permettre la mise en place de stratégie d’adaptation qui montre leurs effets dans le temps. Cela passe en premier lieu par une campagne importante de communication, de partage des connaissances et de sensibilisation sur les bonnes pratiques à adopter. Dans certains cas, la contribution des particuliers à l’effort collectif peut être récompensée financièrement. Par exemple, certaines villes accordent une diminution de la taxe d’assainissement pour tous ceux qui aménagent un système de récupération des eaux de pluie dans leur terrain pour l’arrosage des jardins et plantations comme la taxe d’ordures ménagères qui diminue en fonction de la quantité de déchets produits, mise en place par la communauté urbaine de Strasbourg. Dans un second lieu, le bon sens et les bonnes conduites sont les premières réponses pour répondre au confort thermique. Les personnes se sont déshabituées à avoir chaud ou froid dans une société du confort. Pourtant certaines habitudes pourraient permettre de faire des économies simplement : se mettre à l’ombre quand il fait chaud, ne pas sortir lorsqu’il y a trop de vent, fermer les volets les jours de canicule, ventiler la nuit pour évacuer les calories en trop dans le logement ou encore s’hydrater. L’architecture face au risque d’inondations côtière et fluviale Dans un autre registre, la conception architecturale devra s’adapter à l’augmentation des évènements extrêmes. La multiplication des inondations dans les prochaines décennies provoquées par la submersion marine des villes ou encore la forte imperméabilisation des territoires oblige les architectes à devoir penser dès aujourd’hui à l’impact de l’eau sur les bâtiments et vis-à-vis de la protection des personnes. Les matériaux sont les premiers touchés. Leur capacité à absorber de telles immersions est faible et entraine des dommages irréparables. La pression exercée par un volume d’eau important dépend de trois facteurs : de la hauteur d’eau, de la vitesse d’écoulement et de la durée d’immersion des matériaux, et peut avoir des conséquences graves sur la solidité du bâtiment et la sécurité des personnes. Par exemple, « un mur maçonné ordinaire soumis à une différence de hauteur d’eau d’environ un mètre entre ses deux faces 170 De même, la vitesse du courant peut fragiliser les est fragilisé au point de pouvoir s’effondrer. » fondations du bâtiment et par effets induits détruire certains ouvrages tels les fenêtres, les portes, cloisons, etc. L’impact de la durée d’immersion sur les matériaux est encore peu étudié mais certaines conclusions sont déjà connues : • dissolution du plâtre dans l’eau, • dégradation des pellicules de carton des plaques de plâtre, • dégradation des peintures par modification chimique des liants, • décollement des parquets des supports bétons, • etc. Face à la connaissance des dommages, il est nécessaire que les architectes puissent intégrer ces réflexions dans leur pratique quotidienne. Plusieurs stratégies sont ainsi envisagées : la mise hors d’eau du bâtiment, 168 Y. Vergriete, M. Labrecque, « Rôles des arbres et des plantes grimpantes en milieu urbain : revue de littérature et tentative d’extrapolation au contexte montréalais. », IRVB : http://sd-1.archive-host.com/membres/up/709398102/Roledesarbres.pdf 169 Pôle construction Millénaire II, « L’inertie thermique dans la conception. » 170 METL-MEDDE, « Référentiel de travaux de prévention du risque d’inondation dans l’habitat existant », juin 2012 ADEME 165 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme la protection individuelle ou collective du bâtiment ou encore l’anticipation de la submersion du bâtiment en prévoyant de limiter les dommages. Figure 9. Zones inondables en France en 2010 Entre 2001 et 2010, 15% des évènements dommageables d’origine naturelle sur le territoire français étaient liés à des inondations. Sur le territoire français, 17 millions de personnes habitent en zones inondables. ADEME 166 / 248 32 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme CLXVI. Mise hors d’eau du bâtiment CLXVII. Construire en dehors des zones inondables. CLXVIII. Surélever le bâtiment au-dessus d’une côte de référence, habitations sur pilotis. CLXIX. Elévation des planchers bas. CLXX. Protection du CLXXI. Eviter les bâtiments de plain-pied. bâtiment et des personnes CLXXII. Prévoir des zones de refuge (construction d’un étage, d’un balcon, d’un accès sur le toit) et un système d’amarrage pour les secours. CLXXIII. Prévoir une sonde de détection de présence d’eau pour l’arrêt des ascenseurs. CLXXIV. Anticipation CLXXV. Aménager les caves de sorte à ce qu’elles puissent de la submersion du être submergées en premier. Une cave submergée permet ainsi bâtiment pour réduire le d’équilibrer de part et d’autre les pressions d’eau sur les murs coût futur des dommages enterrés et limite ainsi le risque d’effondrement. CLXXVI. Réaliser des planchers bas en poutrelles, en hourdis ou en dalles de compression coulées, peu vulnérables à l’inondation. CLXXVII. Mettre en place de systèmes d’étanchéité temporaire tels que les batardeaux - dispositif qui obture partiellement l’embrasure d’une porte ou d’une porte-fenêtre pour limiter la pénétration d’eau, - capots amovibles devant les petites ouvertures (entrées d’air, soupiraux, etc.) qui restent ouverts hormis lors d’un risque de submersion. CLXXVIII. Mettre en place des clapets anti-retour sur les réseaux d’eaux usées et des tampons de regard de visite repérables, accessibles et résistants à la mise en charge du réseau. CLXXIX. Colmater les voies d’eau possibles (fissures, joints défectueux, gaines). CLXXX. Protéger les vides sanitaires en aménageant des trappes qui ne se situent pas sur un même mur pour favoriser l’aération du vide sanitaire et une vérification des ouvrages. CLXXXI. Prévoir un point bas pour éliminer les eaux résiduelles. CLXXXII. Mettre hors d’eau les équipements de génie climatique. CLXXXIII. Mettre à l’abri le circuit électrique - disposer les réseaux électriques en hauteur dans les constructions, - individualiser les circuits électriques entre les parties hors d’eau et inondables, - privilégier les circuits électriques descendants pour éviter la rétention de l’eau dans les gaines et les conduits, - mettre hors d’eau les tableaux électriques et coffrets. CLXXXIV. Favoriser des cloisons sur ossature métallique, plus résistantes aux immersions (ciment-fibré, stratifié compact). CLXXXV. Favoriser un isolant qui soit susceptible d’être faiblement détérioré (type isolants certifiés ACERMI de classement 03 comme le polystyrène expansé). CLXXXVI. Utiliser des revêtements de sol qui supportent mieux d’être inondés (carrelage) CLXXXVII. Privilégier les plinthes (céramique ou PVC) et les huisseries (aluminium et acier traité) peu sensibles à l’eau. Tableau n°9 - Principes constructifs adaptés au ris que d’inondation issus du Référentiel de travaux de prévention du risque d’inondation du Ministère de l’écologie. On notera que l’architecture est au cœur de l’ensemble des préoccupations aussi bien sur la réduction des consommations d’énergie, sur la sécurité des personnes face au risque (impact sanitaire des matériaux sur la santé, impact des inondations sur les structures des bâtiments), sur l’utilisation de matériaux écologiques (matériaux biosourcés), etc., pas toujours cohérentes entre elles, ce qui rend difficile la mise en place d’une bonne architecture. Quels paramètres ainsi privilégiés ? ADEME 167 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Attention aux irréversibilités et aux « mal-adaptations » La mal-adaptation peut se définir comme la résultante d‘actions ostensiblement prises pour éviter ou réduire la vulnérabilité des populations ou des territoires face aux impacts du changement climatique, mais qui finissent elles-mêmes par comporter des impacts négatifs ou qui participent à augmenter la vulnérabilité 171 d’autres systèmes, groupes sociaux ou secteurs économiques. (Barnett J., O’Neil S., 2010) . Plusieurs exemples d’actions irréversibles et mal adaptées ont été analysées dans le cadre de programmes de recherche. Pour premier exemple, l‘évolution du climat aura tendance à augmenter les températures au sein des bâtiments. La mise en place de système de climatisation dans l’optique de s’adapter à la hausse des sensations de chaleur va à l’encontre des politiques d’atténuation qui vise à réduire les besoins énergétiques, en vue de minimiser les émissions de gaz à effet de serre. Autre exemple, la densification de la ville pour limiter l’étalement urbain et les émissions de GES rentre en conflit avec les politiques d’adaptation. La ville dense renforce ainsi les effets de chaleur urbains et le stress thermique déjà existant dans les villes. De plus, la végétalisation des milieux méditerranéens pour rafraichir les villes, si la stratégie végétale est mal pensée, peut aller dans le sens contraire de l’adaptation au changement climatique en renforçant la diminution de la ressource en eau douce et le déficit hydrique. Enfin, dans la même thématique végétale, la plantation d’arbres pour l’ombrage des espaces publics et le rafraichissement des quartiers peut entrainer des impacts non désirés et des difficultés de gestion pour les services des villes. Dès lors, la chute de feuilles abondantes peut entrainer un risque plus élevé d’inondation. En effet, l’accumulation des feuilles dans les canalisations peut favoriser le refoulement des eaux souterraines à la surface renforçant le phénomène d’inondations lors d’évènements pluvieux intenses et augmentant le risque sanitaire. La stratégie d’adaptation au changement climatique doit être imaginée dans sa globalité face aux impacts attendus ou inattendus. L’irréversibilité de certaines actions pourrait s’avérer alors néfaste pour les prochaines décennies. 3.5.5.2. La résilience des villes face aux impacts du climat futur Le concept de résilience laisse la possibilité sous-jacente de créer un urbanisme et une architecture visant à considérer le risque comme partie intégrante de l’aménagement urbain. Les pratiques énoncées ci-dessus intègrent tout à fait cette notion. La conception des villes et des quartiers nécessite d’être abordée dans une autre logique, ne répondant plus à la réparation des dommages liés aux évènements climatiques mais en acceptant et en intégrant les risques encourus dès l’amont, dans la conception des projets urbains et architecturaux. Selon Benoit Robert, professeur de polytechnique à l’université de Montréal, « si les sociétés veulent s’adapter, c’est aussi accepter les perturbations et apprendre à les gérer ». La résilience urbaine devient ainsi « d’une part, la capacité d’une ville à fonctionner alors que certains des composants du système urbain sont perturbés, d’autre part la capacité de la ville à se reconstruire (retrouver ses fonctions ou les adapter) à la suite de cette perturbation » (Lhomme et al., 172 2010) . Trois capacités des villes et des hommes face aux impacts du changement climatique sont ainsi définies. La capacité de résistance consiste à étudier l’endommagement possible provoqué par un événement climatique extrême, telles une inondation ou une canicule par exemple, et cherche à en réduire les dommages. La capacité d’absorption consiste à analyser les alternatives pouvant être bénéfiques au système urbain, aux habitants et aux usagers des villes. Enfin, la capacité de récupération représente le temps nécessaire pour remettre la ville en état et retrouver un fonctionnement urbain normal. 171 F. Bertrand, G. Simonet, « Les trames vertes urbaines et l’adaptation au changement climatique : perspectives pour l’aménagement du territoire », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement, Hors-série 12, mai 2012, mis en ligne le 04 mai 2012, http:// vertigo.revues.org/11869 172 M. Balsells, B. Barroca, Y. Diab, V. Becue, D, Serre, « Améliorer la résilience urbaine face au risque d’inondation : proposition d’une méthodologie. », ADEME 168 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Figure 10. Modèle DS3 appliqué pour l’analyse de la conception du quartier résilient Si l’on décline le modèle de résilience à l’échelle des villes, le changement climatique peut s’avérer être une véritable opportunité de plusieurs points de vue : le développement de nouveaux marché et la diversification économique des villes ou encore le confort et la qualité du cadre de vie. De nouveaux marchés économiques Les évolutions climatiques auront pour effets d’entrainer de nouvelles opportunités économiques pour les territoires dans tous les secteurs et notamment dans les zones les moins exposées aux phénomènes d’inondation et d’îlots de chaleur urbains. Concernant le secteur de l’agriculture, l’augmentation des températures aura un double effet. D’une part, les conditions climatiques pourraient favoriser des rendements agricoles plus importants du fait d’un climat plus clément sur l’ensemble de l’année. D’autre part, dans les latitudes plus au Nord, l’évolution du climat pourrait bien faire remonter certaines récoltes permettant ainsi aux agriculteurs en place de diversifier leurs productions et de s’ouvrir à de nouveaux marchés. Dans le secteur du tourisme, une redistribution des clients pourrait bien s’effectuer au profit des régions les plus fraiches. En France, la côte bretonne et vendéenne profiterait des températures plus clémentes pour attirer les flux touristiques. Le renforcement de l’activité aurait par conséquent des impacts importants en termes de retombées économiques sur le territoire local. En outre, la demande touristique en hausse aurait pour effet domino le renforcement des filières du bâtiment pour répondre à la nécessité de construire de nouveaux logements, hébergements touristiques et équipements en vue de l’afflux de populations qui souhaiteraient venir s’installer. Pour les villes du bassin méditerranéen, l’adaptation au changement climatique peut constituer une opportunité de diversification économique. En effet, aujourd’hui le développement du territoire est tourné autour d’activités « climato-dépendante », comme le tourisme. Si demain on assiste à une « désertification » des littoraux méditerranéens, pour devenir résilientes, les villes méditerranéennes devront trouver d’autres ressources économiques pour fonctionner. Dans le domaine de l’énergie, l’adaptation au changement climatique profite à mettre en place l’engagement en faveur de la transition énergétique. Les nouveaux métiers qui y sont associés et les besoins en entreprises compétentes permettront ainsi de diversifier le tissu économique local et l’embauche. Enfin dans le domaine de la construction, la nécessaire adaptation des logements existants face à l’augmentation des températures entrainera un regain des filières du bâtiment dédiées. La migration climatique vers le Nord, et de manière plus générale, l’adaptation au changement des températures préfigure un nouveau cadre économique pour la France dès à présent, à première vue, au profit des territoires plus au Nord et au détriment des villes du pourtour méditerranéen. ADEME 169 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le confort et la qualité du cadre de vie Au-delà d’une simple mesure adaptative, l’aménagement des villes pour réduire leur vulnérabilité et les dommages permet de développer des villes et des quartiers qui soient agréables à vivre et à parcourir. Ces mesures sont dites « sans regret ». Par exemple, la remise en valeur d’un cours d’eau dans un objectif premier de prévention des inondations (meilleure infiltration des eaux dans le sol) va entrainer toute une série de bénéfices écologiques mais aussi urbains, climatiques ou sociétaux. L’eau comme le végétal sont des éléments paysagers à forte sensibilité sociale. Aménager des espaces végétalisés, ou redécouvrir des cours d’eau, permet ainsi d’améliorer la qualité esthétique, écologique et sociale de ces lieux. L’aménagement d’un cadre de vie agréable et de qualité dégage une bonne image urbaine qui favorise, de surcroit, une meilleure attractivité urbaine, démographique, touristique et économique des villes. La résilience urbaine bouleverse les habitudes et les modes de faire car elle suggère une position proactive du système de gestion des risques et des politiques d’urbanisme de manière générale face aux impacts connus et méconnus, directs et indirects du changement climatique. Pour pouvoir continuer d’exister, les villes devront trouver les moyens de résister, d’absorber les chocs et d’innover dans les tous les secteurs (urbanisme, architecture, tourisme, agriculture, énergie, biodiversité, santé, risques naturels, etc.). En outre, tirer les bénéfices des mesures dites d’adaptation au changement climatique permet d’assurer une meilleure appropriation du coût de ces actions engagées en dépit de savoir si le risque se manifestera réellement un jour. Comment alors passer de la résilience à la transformation sociale ? Car en plus de provoquer une transformation des politiques d’urbanisme, la résilience urbaine devra s’appuyer sur une transformation sociale et sociétale à plus ou moins court terme. Conclusion ADEME 170 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 3.5.6. Les interventions sur l’existant ou l’aménagement de nouveaux secteurs sont-ils abordés de la même façon vis-à-vis de l’adaptation au changement climatique ? 3.5.6.1. La stratégie de protection des biens et des personnes face au risque de submersion marine En réponse à la vulnérabilité des territoires littoraux à l’érosion côtière et à l’élévation du niveau marin, la relocalisation des activités et des biens, autrefois plus connue sous l’appellation de « recul stratégique », a fait l’objet de réflexions depuis plusieurs années, ainsi que d’expérimentations territoriales. Le ministère de l’environnement a lancé en mars 2012 un appel à projets pour l’expérimentation de la relocalisation des activités et des biens : recomposition spatiale des territoires menacés par les risques littoraux. Le séminaire national de lancement du 14 février 2013 a permis de présenter les cinq projets retenus, quatre en métropole (dont un à Vias, dans l’Hérault), et un en Guadeloupe. FOCUS Le GIP Littoral aquitain : Etat d’avancement des réflexions sur la relocalisation des biens et activités En parallèle, et toujours pour s’adapter au risque érosion, l’étude menée par le GIP littoral aquitain et 3 sites ateliers visant à identifier les possibilités de relocalisation des biens et activités à Lacanau, La Teste et Labenne est en cours. Pour rappel, il s’agit d’étudier sur chacun de ces sites et dans le cadre d’un appel à projets national la faisabilité à moyen terme d’une relocalisation au niveau d’un front de mer urbain pour Lacanau, de campings pour La Teste et d’un plan plage pour Labenne. Les premiers comités de concertation associant de manière élargie les partenaires concernés se sont mis en place, un forum grand public est également prévu à Lacanau le 30 novembre 2013. Une exposition sur la gestion de la bande côtière bientôt disponible. Prévue dans le cadre du volet communication de la stratégie régionale de gestion de la bande côtière, le GIP et ses membres ont conçu une exposition itinérante dont l’objectif est de diffuser et de vulgariser les éléments de la stratégie régionale à destination aussi bien des techniciens et élus des collectivités que du grand public et des scolaires. Cette exposition sera disponible dès le mois d’octobre 2013 et les collectivités qui souhaitent en disposer peuvent d’ores et déjà prendre attache auprès du GIP littoral aquitain. Pour autant, les projets de relocalisation suscitent un grand nombre de questions qui restent en suspens dans nombre de disciplines. Un projet de thèse qui commencera en 2013, est prévu pour faire un état des lieux des actions et des projets dans un contexte comparé entre France et Québec. FOCUS Le recul stratégique RELOC. L’option de la relocalisation des biens et des activités face aux risques côtiers. Stratégies et enjeux territoriaux en France et au Québec. Projet de thèse en géographie dirigé en France par Catherine MEUR-FEREC, professeur à l’UBO et au Québec par Guillaume MARIE, professeur à l’UQAR. La question du « retrait stratégique » constitue un sujet de recherche pertinent pour les géographes, en termes de réorganisation territoriales impliquées par la délocalisation de certains enjeux ; sur quel type de territoire est-ce envisageable ? Pour quels types d’enjeux ? A quelles échelles spatiales et temporelles ? Quel niveau de risque est acceptable pour les communautés ? quelles pratiques de gestion privilégier pour la relocalisation ? Quels acteurs pilotent ? Quelle acceptabilité sociale ? Quelle disponibilité du foncier pour reculer dans des espaces om la construction est fortement contrainte par les aléas côtiers, la préservation de l’environnement et les activités littorales ? ADEME 171 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 173 avait élaboré, dès 2011, en En matière d’outils juridiques, le projet de recherche VuLiGAM-PIRVE réponse à la vulnérabilité au changement climatique des écosystèmes et des zones urbaines littoraux, des propositions d’intégration de ces enjeux en droit de l’urbanisme. L’avancée consiste à étaler dans le temps les procédures d’abandon des biens bâtis, à moduler les indemnisations et à créer une nouvelle notion juridique pour délimiter l’espace littoral vulnérable à l’élévation du niveau de la mer dans les cent prochaines années. FOCUS Projet VuLiGAM-PIRVE Les solutions proposées par le programme Vuligam visent, dans un premier temps, à délimiter une zone (grossièrement parallèle au rivage mais délimitée selon les prévisions des géomorphologues), dont on prévoit qu’elle sera envahie par la mer à l’échelle des cent prochaines années. Cette zone sera qualifiée à l’aide d’une nouvelle notion juridique : le « domaine public littoral » ou « patrimoine commun littoral », qui s’ajouterait juridiquement et géographiquement au domaine public maritime. La distinction entre les deux notions tient au choix entre propriété de l’Etat ou simple usage commun sans appropriation. Cette zone de domaine public ou patrimoine commun littoral sera inconstructible. En outre, dans certaines zones déjà urbanisées, un recul urbain pourra être décidé, qui consistera à « déconstruire » les immeubles. Pour ce faire, les outils juridiques aujourd’hui utilisés pour permettre l’abandon de ces immeubles par les propriétaires sont assez extrêmes : il s’agit d’une part de l’expropriation avec indemnisation maximum (sans tenir compte de la dévalorisation du bien due au risque) par le fonds Barnier. Cette solution, qui a été choisie dans le traitement de la tempête Xynthia, est à la fois autoritaire et non généralisable, en raison de son coût qui dépasserait très rapidement les capacités du fonds ; il s’agit d’autre part de « laisser la mer monter », et de prendre acte de la submersion d’un bien par les plus hautes eaux, ce qui permet alors de l’incorporer de façon automatique dans le domaine public maritime (DPM), sans aucune indemnisation. Le programme Vuligam propose une troisième voie qui permet d’étaler les mesures dans le temps, tout en limitant le coût financier pour la collectivité. L’utilisation des outils d’abandon des biens littoraux sur de longues durées (une ou deux générations), permet d’atténuer le choc et la douleur d’une perte brutale. Dans ce but, une méthode juridique (MariLMéthode d’Anticipation du recul innovante sur les Littoraux) propose d’opérer une perte progressive de la propriété sur ces biens, par démembrements successifs du droit de propriété : - sur une première période de trente ans, le propriétaire perdrait d'abord l'abusus de son bien, et serait donc dans l’impossibilité de le revendre ou de le transmettre à ses héritiers ; - sur une seconde période de trente ans, le propriétaire perdrait ensuite le fructus, il ne lui serait plus possible de louer le bien immobilier, mais il lui serait encore possible de l'habiter à titre de propriétaireoccupant; - sur la dernière période de trente ans, le propriétaire perdrait finalement l’usage (usus) de son bien. Cet échelonnement de la perte de tous les attributs du droit de propriété permet, d’une part au propriétaire d’accepter l’abandon progressif de ses biens sur lesquels il n’investirait plus, ni financièrement ni affectivement, les sachant condamnés. Il permet également à la collectivité d’échelonner les éventuelles indemnisations. Enfin, des pistes sont proposées pour imaginer de nouveaux critères d’indemnisation des biens ainsi abandonnés. En effet, les solutions généreuses du fonds Barnier seront impossibles à généraliser sur l’ensemble des littoraux français métropolitains et ultramarins, compte tenu de la valeur vénale extrême de certains immeubles, sur certains territoires comme la Côte d’Azur. Aussi, si l’on admet le principe que la solidarité ne pourra pas jouer pour tous, certains critères pourraient être définis qui permettraient de moduler les indemnisations. Les solutions proposées, si elles ne sont pas universelles, doivent donc être équitables. Or les solutions qui se profilent aujourd’hui sont uniquement fondées sur des calculs financiers et des logiques de marché (foncier ou assurantiel). Le programme Vuligam propose donc de remplacer ces critères, ou au moins les coupler avec des critères d’équité sociale qui seront à déterminer en discussion avec les parties prenantes. Les premiers critères qui peuvent être proposés sont : 173 VuLiGAM «Vulnérabilité des systèmes Littoraux d’une Grande agglomération méditerranéenne » 2008-2011 (laboratoires CEJU, CEREGE, EHESS, IMEP), financé dans le cadre du Programme Interdisciplinaire de Recherche Ville et Environnement – PIRVE (CNRS-MEEDDM) – www.pirve.fr ADEME 172 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme - la qualification de résidence permanente ou secondaire et le taux d’occupation de l’immeuble ; - la capacité fiscale du propriétaire ; - l’utilisation de l’immeuble indispensable à la profession (résidence de pêcheurs ou d’ostréiculteurs) ; - l’attachement familial au bien, qualifié d’après le nombre successif de générations de la même famille présentes dans l’immeuble ;… Cette méthode d’accompagnement juridique des projets de recul est en cours d’évaluation dans le cadre de deux projets de recherche, l’un portant sur des territoires faiblement urbanisés mais aux enjeux 174 175 environnementaux importants et l’autre dans le cadre d’un territoire fortement urbanisé (Côte d’Azur) . FOCUS Projet LiCCO présentation dans le cadre des ateliers nationaux du Conservatoire du Littoral (Montpellier 24 novembre 2012) 176 Au Royaume Uni l’Agence de l’environnement dans le cadre du projet Littoraux et Changement Côtiers à défini en 2011 des stratégies nationales de gestion des risques d’inondations et côtiers pour l’Angleterre et le Pays de Galles. Le principal axe vise à ne pas combattre les phénomènes naturels côtiers. Le littoral a été découpé en unité de gestion et 4 préconisations y sont mises en œuvre : - Maintenir la position – conserve et améliore au besoin ou complète les défenses existantes - Avancer la position – crée des nouvelles défenses ou les améliore pour pourvoir une protection supplémentaire - Repli stratégique – permet aux défenses existantes de continuer à fonctionner mais en réduisant la maintenance et en enlevant les parties détériorées à certains endroits - Aucune intervention – ne rien faire et superviser la situation Deux générations de stratégies SMP1 (1995) et SMP2 qui couvre 6000km de côtes. Un principe directeur pour les SMP2 est qu’ils devraient chercher à promouvoir des politiques de ‘gestion durable du littoral’ jusqu’au 22ème siècle en envisageant diverses échelles de temps. Il est recommandé que ces échelles de temps correspondent à peu près mais pas strictement à des périodes de temps, (des époques) de 0 à 20 ans (court terme), 20 à 50 ans (moyen terme) et 50 à 100 ans (long terme). 174 projet de recherche Camadapt - Adaptation aux changements globaux dans la Réserve de Biosphère « Camargue Grand delta » 2010 – 2013 dans le cadre du Programme de recherche LITEAU (MEEDM) étudie la faisabilité de cette méthode dans le cadre d’un territoire faiblement urbanisé, où les enjeux patrimoniaux concernent à la fois le patrimoine naturel riche et les différents types d’occupation humaine (hameaux, habitat isolé, villages). 175 Le projet de recherche pluridisciplinaire «AlternaLiVE - Alternatives Littoral Vulnérable – Elévation du niveau marin» 2012-2015, (laboratoires CEJU, CEREGE, REEDS-LAMETA, Conservatoire du Littoral), financé par la Fondation de France dans le cadre de l’appel à propositions de recherches « Quels littoraux pour demain ? – étudie la faisabilité de cette méthode dans le cadre d’un territoire fortement urbanisé (Côte d’Azur), en s’appuyant sur une analyse des risques, analyse économique, intégration des enjeux en droit de l’urbanisme. 176 www.licco.eu ADEME 173 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Cartes et modélisations publiques. Cela permet de partager avec le public le projet sur le long terme. Evolution de Swanage Nord 2010 2050 2100 ADEME 174 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Ces réflexions rejoignent manifestement celles d’autres acteurs. En témoigne l’intervention de Pierre Legal qui propose lui aussi « un droit de la propriété rénové » en s'appuyant sur les notions de propriétaire 177 éminent/ propriétaire utile : « Il suffit de considérer que le droit de propriété se divise en deux : un droit éminent, propriété incorporelle de direction et un droit utile, exercé par celui qui possède la maîtrise du bien meuble ou immeuble. Le propriétaire éminent dispose d’un véritable droit réel qui lui permet de fixer des limites, soit générales, soit particulières, au titulaire de la propriété utile. C’est ainsi que le propriétaire éminent, déclarant que le bien en question entre dans la qualification des propriétés environnementales, par voie d’immédiate conséquence, le propriétaire utile sait que certaines prérogatives lui sont interdites (constructibilité, usage…) ou limitées. En outre, les droits de préemptions (anciens droits de retrait) sont fondés, non sur un ensemble de textes complexes mais sur le fondement même de l’application de la propriété éminente. C’est également, un dispositif qui peut fonder la gestion de la rente foncière car le propriétaire éminent, l’Etat ou son délégué (une collectivité locale), pourrait retirer une partie du prix de cession sur le fondement même de sa propriété. » La relocalisation interroge aussi les écologues et les gestionnaires d’espaces naturels, avec de nouvelles questions émergentes : Comment éviter que la déconstruction de la/des premières lignes de bâtiments exposés à la mer ne conduise à repousser l’avancée urbaine par étalement dans l’arrière-pays, sur des lieux (garrigues, pinèdes, espaces naturels) qui sont intéressants du point de vue écologique, avec un nombre important d’espèces rares et protégées ? Comment gérer les territoires naturels ou renaturalisés du littoral ? De ce dernier point de vue, le projet VuliGam a proposé trois options de ces zones « désurbanisées » : • un développement léger de ces territoires, qui interdirait uniquement la construction mais permettrait le maintien d’activités humaines compatibles avec le maintien des espèces présentes sur les sites – du type Trame Verte et Bleue, ou zones Natura 2000 ; • une protection intermédiaire du milieu naturel, interdisant toute urbanisation et tous travaux publics, et qui permettrait la fréquentation du public, tout en le « canalisant » par des sentiers, ce qui se rapprocherait de la gestion par le Conservatoire du littoral ; • une protection renforcée de certains sites où seraient présentes des espèces endémiques (notamment celles d’A. tragacantha, caractérisées comme déclinantes, et dont l’extinction peut être sérieusement envisagée à court ou moyen terme) – du type réserve intégrale. Bien évidemment, les trois types de zonage pourraient se chevaucher. On peut très bien imaginer l’instauration d’une Trame Verte et Bleue littorale assez large, qui inclurait certaines zones gérées par le Conservatoire, et un certain nombre de réserves intégrales. Peut-on se servir de la taxe sur les Espaces Naturels Sensibles du département pour organiser une fréquentation « douce « du littoral (loisirs, sports de plein air, habitat de loisirs légers et « verts » (HQE, biosourcés...) ? Est-ce vraiment la mission de la taxe ? Comment organiser une cohabitation, une mixité entre la biodiversité ordinaire sur les espaces littoraux et de l’habitat ? Voir le Parc des Cévennes, Calanques ? Peut-on réinventer une occupation précaire du littoral, réinventer le nomadisme (pendant les canicules), reimaginer la notion de précarité dans un sens positif ? 3.5.6.2. Les outils déjà mis en œuvre dans les nouveaux aménagements sontils adaptés au tissu urbain existant ? On ne peut pas intervenir de la même manière sur des quartiers neufs, vierges de toute urbanisation, et dans des quartiers déjà urbanisés. La trame bâtie et d’espaces publics posée, il est alors difficile de revenir en arrière, hormis appliquer le même sort qu’aux quartiers de grands ensembles, la démolition partielle ou complète du quartier. Mais cette mesure serait bien trop coûteuse à appliquer à l’ensemble de la ville et les quartiers existants, même si ils présentent des risques face au changement climatique, possèdent des atouts urbains et architecturaux qui sont importants de conserver. On n’imaginerait pas alors raser un quartier de centre historique. Pourtant, l’adaptation au changement 177 Pierre Legal, Droit de propriété foncière et maîtrise des espaces littoraux : Innover face aux pesanteurs et aux contraintes, intervention au Conseil Régional Languedoc-Roussillon 27 mars 2013 ADEME 175 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme climatique doit également être pensée dans ces espaces qui constituent aujourd’hui l’essentiel de nos cadres de vie. Plusieurs actions sont ainsi identifiées pour répondre à l’enjeu d’adaptation au changement climatique dans le tissu urbain existant concernant le développement de la trame de fraicheur, le confort thermique dans les bâtiments et l’espace public et la mise en adéquation du bâti face au risque d’inondation. Les actions à engager dans le tissu existant reprennent les enjeux révélés dans l’aménagement de nouveaux quartiers mais leur traduction en sera différente. Certains outils utilisés pour limiter les effets de chaleur dans les nouveaux quartiers peuvent s’appliquer au tissu urbain existant dans le cas de projet d’aménagement de renouvellement urbain. Pour exemple, le projet des berges du Rhône à Lyon a transformé un espace complètement minéral dédié à la voiture en espace public paysager dédié aux modes doux. L’intégration du végétal, de l’eau et de matériaux moins sensibles à la chaleur (texture et couleur) a permis d’aménager un lieu plus agréable à vivre. Dans une autre logique, toujours à Lyon, la reconversion de la caserne Sergent Blandan en parc urbain de 17 ha en plein cœur de la ville participe au rafraichissement du climat urbain puisque les espaces autrefois minéralisés retrouvent une vocation végétale. De même, tous les projets de reconversion de quartiers en friche pour l’habitat ou les projets de réaménagement de voiries sont autant d’occasion de repenser l’environnement urbain. Le recours à des matériaux moins sensibles à la chaleur, à des formes urbaines plus adaptées et à un paysage plus verdoyant permettra à la fois de mieux appréhender la hausse des températures et de profiter d’un cadre de vie de qualité. Concernant les quartiers anciens, les actions à mettre en œuvre pour limiter les effets de stress thermique peuvent être de plusieurs natures. La mise en œuvre d’une stratégie de végétalisation constitue la première étape. Au moyen de microopérations, la ville peut alors s’adapter de façon progressive. L’association « Brin d’Guill » à Lyon et « Chantier nature » à Lille ont initié dès les années 1990, la mise en place d’un concept innovant. Ce concept consiste, en collaboration avec les habitants du quartier, à creuser un morceau de trottoir pour y installer des plantes grimpantes qui colonisent petit à petit les murs des façades. Ce type d’opération ne va pas abaisser de façon significative les températures en milieu urbain mais participe à l’effort collectif. Associée au verdissement de parcelles vides au lieu de les densifier à tout pris, comme le jardin d’Amaranthes à Lyon, le développement de la végétation favorise progressivement le rafraichissement de la ville constituée. Exemples réaménagement d’espaces déjà urbanisés au profit de l’adaptation au changement climatique de façon indirecte. Après Avant Berges du Rhône en 1979 et en 2009 Projet de réaménagement, In situ paysagistes ADEME 176 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Après Avant Rue principale du centre bourg de Saint-Jouvent Utilisation de matériaux clairs et plantations A gauche : parcelles vides non densifiées mais utilisées comme jardin partagé A droite : opération « Verdissons nos villes » ADEME 177 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FOCUS 178 Le verdissement des pieds de murs et des façades A l’origine, plus un engagement en faveur de la reconquête des rues et une volonté participative à améliorer leur environnement urbain, les multiples démarches de plantations des trottoirs et des murs favorisent, au final, un verdissement progressif des espaces déjà urbanisés avec des effets sur le rafraichissement des îlots urbains. Plusieurs opérations ont ainsi été initiées en France à Lyon, Lille, Rennes ou encore Strasbourg. L’opération originale « Verdissons nos murs » initiée par l’association « Chantier nature » en 1994 a été reprise par la ville de Lille en 2003. Elle propose aux citoyens de creuser une petite fosse dans le trottoir contre leur façade afin qu’ils puissent verdir leur façade notamment par des plantes grimpantes ou par un petit jardinet. Le coût du creusement de la fosse est pris en charge par la ville ainsi que les démarches d’autorisations auprès des autorités compétentes. Sur certaines rues, la volonté de créer un jardin linéaire et donc un corridor écologique a même poussé la ville à offrir des plantes. A Lyon et à Villeurbanne, l’opération dite des « Petits Brins zurbains » est lancée en 2006 par l’association ème « Brin d’Guill » dans le quartier de la Guillotière, dans le 7 arrondissement. Dans des fosses de douze centimètres de large et de trois centimètres d’épaisseur creusées à la disqueuse, les riverains peuvent déposer aisément des godets garnis de plantes, créant ainsi une identité végétale. Depuis, ces travaux pionniers ont fait école. Aujourd’hui, la ville de Lyon met à disposition des habitants volontaires des fosses de plantation découpées dans l’enrobé le long des façades d’une rue, des pieds de palissade, des délaissés de voirie, et non sans avoir vérifié préalablement que la qualité du substrat et les réseaux enterrés sont compatibles avec le chevelu racinaire des fleurs de bitume. De plus, la ville de Lyon délivre des conseils, fournit des listes de plantes à privilégier selon la nature des sols, l’orientation des trottoirs (ombre, soleil), le port des plantes à l’âge adulte (grimpante, aromatique, vivace, annuelle, tapissante). Charge à chaque habitant d’acheter les plantes, d’échanger des boutures et de s’organiser pour les arroser et les entretenir. Un autre outil de réduction de l’exposition aux risques d’îlots de chaleur et d’inondations consiste à s’attacher à l’adaptation de l’enveloppe bâtie. D’une part, la réhabilitation thermique des bâtiments doit être envisagée à grande échelle pour intégrer le confort d’été dans le parc existant (habitat, bureaux, équipements, etc.). Contrairement aux bâtiments neufs, l’intervention sur l’existant, d’un point de vue énergétique, est plus difficile à mettre en place. L’enveloppe déjà en place ne pourra pas subir de modifications majeures et les opérations devront s’effectuer avec une population déjà en place dans le bâtiment, qui aura, pour la plupart du temps à sa charge les frais financiers. Dans le cas de l’habitat social, le bailleur peut être un acteur important pour la rénovation thermique d’une partie du parc de logements. Pour illustrer ce propos, la ville d’Ugine en partenariat le bailleur social X et le bureau d’étude énergie et environnement Eegenie a mis en place un bouquet de travaux dans le cadre d’un habitat individuel en bande. Les Opérations d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) mises en œuvre par l’Agence nationale de l’habitat peuvent contribuer également à l’amélioration du confort thermique estival au sein des logements. Dans l’ensemble de ces travaux, on note que les actions sont souvent initiées pour d’autres raisons que l’adaptation au changement climatique (réduction de l’insalubrité, réduction des consommations de chauffage, etc.). Enfin, concernant la mise en adéquation des bâtiments au risque d’inondation, les solutions apportées pour les bâtiments existants sont les mêmes que pour les bâtiments neufs. Toutefois, l’intervention sur l’existant est plus délicate à mettre en place puisqu’elle entraine des coûts souvent plus importants que dans la construction neuve. Si des aides financières ne sont pas débloquées, aussi bien pour les habitants, les bailleurs ou les dirigeants d’entreprise, l’adaptation au changement climatique des bâtiments existants pourra alors être très fortement freinée. 178 http://www.lille.fr/cms/accueil/cadre-vie/parcs-jardins-promenades-lille/agir-pour-la-nature/verdissez-facades_1 C. Ansart, E. Boutefeu, « Sous le pavé, les fleurs. », publié le 04/02/2013 http://lepetitjardinierurbain.fr/?p=342 ADEME 178 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Conclusion L’ensemble des solutions présentées relèvent principalement de mesures visant à limiter le stress thermique et les inondations en ville pour la raison évoquée en première partie à savoir une prise en compte très restrictive des risques dans la mise en place des diagnostics de vulnérabilité et des stratégies d’adaptation au changement climatique. On ne réinvente pas les choses pour la plupart des mesures. L’innovation des pratiques aménagistes consiste en grande partie à revenir à des savoir-faire traditionnels qui ont été oubliés au fil du temps. Et dans la plupart du temps, les pratiques énoncées sont issues de stratégies de développement durable sans avoir pour objectif initial de participer à l’adaptation au changement climatique des villes. En exemple, le guide de Grenoble élaboré en 2010 par Tekhnê, souligne très peu de fois la notion d’adaptation. Conclusion partie 3 Conclusion Thème 2 ADEME 179 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.1. Constat et éléments introductifs 4.1.1. Changement Climatique, vulnérabilités et introduction des enjeux économiques Le GIEC, dans son rapport spécial de juin 2012, fait ressortir la complexité de l’analyse des risques naturels, combinaisons de paramètres physiques et humains. En effet, « les risques de catastrophes découlent d’interactions entre les phénomènes météorologiques et climatiques, d’une part, et l’exposition et la 179 vulnérabilité aux dangers, d’autre part » . En France, l’étude prospective des coûts engendrés par les évènements extrêmes conclut à un surcoût de 30 milliards d’euros pour un total de 60 milliards, soit un doublement à l’horizon 2030. Ces charges sont le résultat de la conjugaison de deux facteurs, le facteur socio-économique et le facteur climatique, comme l’illustre la figure X ci-dessous. Source : FFSA, (2009), Synthèse de l’étude relative à l’impact du changement climatique et de l’aménagement du territoire sur la survenance d’événements naturels en France, Colloque Impacts du changement climatique, le 29 avril 2009, Auditorium de la FFSA 179 GIEC, (2012), Résumé à l’intention des décideurs, Gestion des risques de catastrophes et de phénomènes extrêmes pour les besoins de l’adaptation au changement climatique, [sous la direction de Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor et P.M. Midgley]. Rapport spécial des Groupes de travail I et II du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat. Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni et New York (État de New York), États-Unis d’Amérique, pp. 1 à 20. ADEME 180 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.1.1.1. Les facteurs climatiques « Le changement climatique engendré par l’activité humaine est très susceptible d’accroître 180 l’intensité et la fréquence des évènements climatiques extrêmes.» De tels propos reviennent aujourd’hui de manière récurrente au sein de la communauté scientifique et ce constat semble être partagé à l’échelle internationale. 181 La compagnie de réassurance Munich Re , indique qu’après étude comparative des périodes 1960-1969 et 1993-2002, il s’avère que le nombre de catastrophes naturelles majeures (hors séisme) a plus que triplé, et ajusté à l’inflation, que les coûts économiques associés ont augmenté d’un facteur 6 tandis que ceux couverts par les assurances ont été multipliés par 10. D’un point de vue général, Munich Re estime que le 182 coût des catastrophes naturelles augmente de 11% par an depuis 1980 . En ce qui concerne les phénomènes d’inondations, un certain nombre de recherches montre clairement la relation existante entre le réchauffement climatique et l’intensification en amplitude et en fréquence des 183 phénomènes d’inondation . D’autre part, le rapport du Groupe de Travail I du GIEC, rendu public en février 2007, évalue la hausse moyenne totale du niveau de la mer entre 1961 et 2003 comprise 184 Evolution des dommages assurés imputables à des catastrophes naturelles au cours des entre 12 et 22cm . En se 30 dernières années. basant sur les scénarios Source : Swiss Re, base de données catastrophes naturelles indiqués par le GIEC, Horton et al, dans son étude réalisée pour l’Etat de New York, met en évidence les conséquences de l’élévation du 185 niveau de la mer sur la fréquence et l’amplitude des risques de submersion marine . Ainsi, une inondation côtière de période de retour de 100 ans en l’an 2000 aurait tendance à se produire tous les 35 à 55 ans en 2050 et tous les 15 à 35 ans en 2080. La hauteur d’eau moyenne lors d’un sinistre, dont dépend fortement l’ampleur des dommages engendrés, augmenterait d’environ 20% à l’horizon 2080. De la même manière, comme le rappelle Anziani, une élévation de 50cm du niveau de la mer ramènerait la 186 période de retour d’un évènement centennal à dix ans . Les simulations réalisées par la compagnie de 187 réassurance Swiss Re confirment ces pronostics et prévoient un doublement de la probabilité des dommages dus à des inondations extrêmes. Le coût des dégâts, très lié à l’amplitude de l’aléa va donc 180 «Climate change induced by human activity is likely or very likely to lead to increases in intensity and frequency of weather extremes.» Faull J., (2011), Opening remarks, Conference on Prevention and Insurance of Natural Catastrophes, Brussels, 18 October 2011 181 Munich Re, (2002), Munich Re Environmental Report 2002 182 Munich Re, (2009), Communiqué de presse du 26 novembre 2009 http://www.munichre.com/en/media_relations/press_releases/2009/2009_11_26_press_release_en.pdf 183 Simonovic S-P., Prodanovic P., Helsten M., (2007), Inverse Modelling of Climatic Change Impacts in the Upper Thames River Basin, 18th Canadian Hydrotechnical Conference, Challenges for Water Resources Engineering in a Changing World Winnipeg, Manitoba, 2224 aout 2007, Canada King County, (2010), Climate Change Impacts on River Flooding : State-of-the- Science and Evidence of Local Impacts, de DeGasperi C., Water and Land Resources Division, Seattle, Washington, USA 184 GIEC, (2007), Bilan 2007 des changements climatiques: les bases scientifiques physiques, 4 ème Rapport d’évaluation du Groupe de Travail I, Résumé à l’attention des décideurs (traduction provisoire non officielle), France, février 2007 185 Horton R. et al., (2011), Climate Hazard Assessment for Stakeholder Adaptation Planning in New York City, American Meteorological Society, November 2011 186 Anziani A., (2010), Rapport d’information, au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, Sénat, N°647, enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2010 187 Swiss Re, (2013), Catastrophes naturelles et techniques en 2012, Sigma, n°2/2013 ADEME 181 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme nécessairement continuer à augmenter comme l’illustre la figure X. Ainsi, « les hésitations ne sont plus 188 permises » et « l’heure est à la prise en compte […] de la menace» , juge l’AFPCN. 4.1.1.2. Les facteurs socio-économiques Un évènement naturel extrême, pour une amplitude donnée, voit ses conséquences varier en fonction de l’exposition et de la vulnérabilité, qui elles-mêmes sont la conjonction de multiples paramètres sociaux, économiques, démographiques, géographiques, culturels etc… Swiss Re relève que « l’impact actuel du changement climatique n’est pas aisément quantifiable et il peut bien se faire que l’accroissement des charges relatives aux catastrophes soit la résultante d’un accroissement 189 de la vulnérabilité » . 190 Selon le GIEC , l’urbanisation aurait participé à l’évolution à la hausse de l’exposition et de la vulnérabilité des infrastructures, des habitations et des populations aux phénomènes climatiques extrêmes et dès lors à l’accroissement des pertes économiques engendrées. Ainsi, les espaces littoraux, anciennement « territoires du 191 Taux de croissance annuels moyens de la population entre 2007 et vide » , ont laissé place à une urbanisation et 2040 (en%) artificialisation croissante liée en partie aux Source : Insee, Omphale 2010 aménités qu’ils procurent entrainant une 192 démultiplication des enjeux et donc des vulnérabilités. Dans un rapport pour l’OCDE , Alberto Monti explique cette situation par « l’application défaillante des codes de la construction et des plans d’occupation des sols ». A l’échelon national, les travaux de Laporte insistent sur la nécessité de diminuer la croissance effrénée du nombre 193 de logements en zones inondables . Cette tendance ne semble pourtant pas près d’évoluer, au regard des résultats de l’INSEE qui mettent en évidence un plus fort taux de croissance de la population dans les régions côtières et donc potentiellement soumises au risque de submersion marine (voir figure X). De la même manière, les flux migratoires pronostiqués en région Languedoc-Roussillon illustrent cette tendance (voir figure XX). D’autres facteurs rentrent également en jeu et sont relatifs aux comportements des individus et à leur méconnaissance du risque, du fait entre autre d’un manque d’expérience lié à une immigration récente. Le manque de culture du risque, Flux migratoires entre le Languedoc-Roussillon et ses principales régions d’échange entre 2037 et 2042 Source : Insee, Omphale 2010 188 Décamps H. et al., (2009), Réduire les vulnérabilités des systèmes écologiques et sociaux aux évènements climatiques extrêmes, Résumé exécutif du rapport, dans AFPCN, (2009), Etudes françaises sur l’adaptation au changement climatique, Dossier préparé pour l’évènement du 11/12/2009 : Conférence des Nations Unies sur le Changement Climatique (Copenhague, 7-18 décembre 2009) 189 Swiss Re, (2004), Natural catastrophes and made man disasters in 2003, SIGMA n°1/2003 190 GIEC, (2012), Résumé à l’intention des décideurs, Gestion des risques de catastrophes et de phénomènes extrêmes pour les besoins de l’adaptation au changement climatique, [sous la direction de Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor et P.M. Midgley]. Rapport spécial des Groupes de travail I et II du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat. Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni et New York (État de New York), États-Unis d’Amérique, pp. 1 à 20. 191 Corbin A., (1988), Le territoire du vide, L’Occident et le désir de rivage, 1750-1840, Paris, Aubier 192 OCDE, (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, Aspects fondamentaux des assurances n°6 193 Laporte V., (2009), Le point sur la croissance du nombre de logements en zones inondables, MEEDDAT/CGDD/SoeS, n°6 ADEME 182 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 194 comme le souligne le sociologue Jacques Theys , pourrait représenter la principale vulnérabilité des sociétés. Cette culture du risque est aujourd’hui mise en danger par le manque de connaissance du territoire et la trop faible sensibilisation faite par la société. L’ensemble de ces facteurs participe donc d’une vulnérabilité socioéconomique croissante, particulièrement concentrée en zone à risque. 4.1.2. Valeurs et modèle de développement des territoires face à ses vulnérabilités Eléments à piocher dans le projet ObsRV Idées développées : - valeurs économiques et sociologiques de la ville - introduction des questions clés qui se posent Eléments bibliographiques ou de travail : lien avec le rapport ObsRV sur les valeurs de la ville 4.1.3. Définition du périmètre d’étude Ce présent rapport traite de l’adaptation au changement climatique sous la lentille de deux principaux aléas : l’inondation et la submersion marine. Ce choix effectué par l’auteur vise en premier lieu, et dans la mesure où la durée du projet est limitée, à une plus grande exhaustivité et concentration des recherches de manière à éviter un survol peu constructif de l’ensemble des aléas. Par ailleurs, les phénomènes d’inondation et de submersion marine sont des problématiques particulièrement prégnantes au sein de l’Europe ainsi qu’en France puisqu’elles concernent une forte proportion de la population. Ainsi, la commission européenne a estimé entre 500 et 1 000 milliards d’euros la valeur économique 195 totale, tout secteur confondu, située à moins de 500 mètres de la côte méditerranéenne . De la même manière, les pertes économiques en Europe liées aux seules inondations ont été estimées à 25 196 milliards d’euros sur la période 1998-2002 et ont touché directement plus de 500 000 personnes . En France, « le péril inondation est à ce jour le plus coûteux depuis le début du régime Cat Nat : 55% sur la 197 période 1990-2010 » . Et le CEPRI d’ajouter : « Parmi les différents évènements naturels pris en charge par le régime Cat Nat, le risque inondation représente le premier aléa, tant en termes du nombre de sinistres 198 indemnisés qu’en termes de coût pour le système » . Avrillon, co-président de l’UNALCI France Inondations, fait quant à lui état de certains pronostics alarmants qui jugent à 17 millions le nombre 199 d’inondés et à 9 millions le nombre d’emplois mis en cause dans les 15 à 20 années à venir . Les enjeux liés aux deux aléas choisis sont donc majeurs et clairement identifiés. Dans ce cadre, la question de la dimension économique de l’adaptation aux changements climatiques prend tout son sens, à l’heure où les difficultés financières et économiques sont de plus en plus prégnantes. 194 Theys J, (1987), La société vulnérable. Evaluer et maîtriser les risques, Paris, Presses de l'ENS 195 Commission Européenne, (2004), Living with Coastal Erosion in Europe – Sediment and Space for Sustainability, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities 196 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 197 CCR, (2012), La réassurance des catastrophes naturelles en France : Modélisation des événements extrêmes d’inondation, Congrès SHF, Evénements extrêmes fluviaux et maritimes, Paris, 1 et 2 février 2012 198 CEPRI, (2013), Indemnisation des victimes, le 15 mars 2013 199 Avrillon J., (2012), Intervention lors des Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 ADEME 183 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.2. Connaissance et prise en charge des dommages 4.2.1. Compétences, responsabilités et réglementation 4.2.1.1. Acteurs, échelles et interactions Les inondations et autres catastrophes naturelles, après avoir été longtemps perçues comme un signe des Dieux dont la fatalité ne laisse à l’Homme aucune marge de manœuvre pour s’en prémunir, sont par la suite apparues dans la société comme « problème collectif » contre lequel il est permis et il faut 200 201 agir . Alberto Monti, dans son rapport pour l’OCDE , appelle tous les acteurs économiques concernés par la gestion des risques naturels à adopter une attitude relevant de la « contribution anticipative ». Ces acteurs regroupent gouvernements, pouvoirs publics, organisations internationales, institutions financières et acteurs privés. Le principe 10 de la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement durable adoptée en juin 1992 fait ressortir que la participation de l’ensemble des citoyens est la meilleure façon de traiter des questions d’environnement. De même, Donzelot et Epstein exposent que la participation est une condition 202 nécessaire au parachèvement de l’action publique . Pour sa part, le rapport du Cadre d’Action de Hyogo met en évidence la réelle nécessité d’un partenariat et d’une collaboration entre les acteurs publics et privés 203 dans le cadre de la gestion des risques . En Europe, et dans le contexte plus particulier des inondations, différents programmes et initiatives ont été 204 mis en place de manière à enrichir et partager les connaissances dans ce domaine . Ainsi, les crédits du PCRD (Programme Communautaire de Recherche et Développement) permettent le financement de la recherche et de l’innovation au niveau européen. De même, EXCIFF et EXCIMAP sont deux outils visant le partage et l’échange des connaissances et techniques liées à la gestion des inondations. La directive inondation s’inscrit elle aussi dans une stratégie de mise à niveau européenne de la prise en compte du risque inondation. A l’échelle nationale, la récente création de l’ONRN (Observatoire National des Risques Naturels) va dans ce sens et vise à centraliser les informations détenues par les différents acteurs (privés et publics) aux différentes échelles du territoire. La création de l’observatoire s’inscrit dans une stratégie de recensement et d’agglomération d’informations à un échelon local en réponse aux propos du GIEC qui précise que l’échelle internationale ne permet pas forcément d’obtenir des résultats concrets à l’échelon 205 local , une approche à échelle réduite étant plus adaptée. Dans le cadre de ce rapport et dans l’optique d’une meilleure précision des informations fournies, seules les échelles étatiques et infra étatiques seront traitées. En France, trois échelles principales rentrent traditionnellement en compte : l’échelle étatique, l’échelle des services déconcentrés de l’Etat et l’échelle communale. A celles-ci s’ajoutent les différents acteurs dont le poids dans le débat n’est pas négligeable par rapport à la question des risques naturels. Ainsi, les associations, les assureurs, les populations ou encore les promoteurs immobiliers occupent une place importante. Cette section vise donc à dessiner un aperçu global des rapports qu’entretiennent entre eux ces différents acteurs, de leurs responsabilités et préoccupations. Les interactions entre ces acteurs, dont les intérêts sont souvent divergents, complexifient la mise en œuvre des politiques de gestion des risques. En effet, comme en fait état le bilan des Assises des Territoires Ruraux de 2009, les élus locaux rapportent leurs difficultés à concilier d’une part développement 200 Morel-Journel C., (2001), La rivière et ses dangers : mise en perspective historique d’une forme de construction sociale des risques, Actes du colloque « Risques et territoires », tome 2, CNRS, Vaulx-en-Velin 201 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 202 Donzelot J., Epstein R., (2006), Démocratie et participation: l’exemple de la rénovation urbaine, Esprit, Dossier Forces et faiblesses de la participation, n° 326, p.5-34 203 UNISDR, (2005), Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015: Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes 204 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 205 GIEC, (2012), Résumé à l’intention des décideurs, Gestion des risques de catastrophes et de phénomènes extrêmes pour les besoins de l’adaptation au changement climatique, [sous la direction de Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor et P.M. Midgley]. Rapport spécial des Groupes de travail I et II du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat. Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni et New York (État de New York), États-Unis d’Amérique, pp. 1 à 20. ADEME 184 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme économique des territoires, pression démographique et contraintes environnementales, avec la prise en compte du risque à sa juste mesure et une planification urbaine responsable qui prenne en totale considération les risques naturels. Si c’est aujourd’hui aux communes et intercommunalités qu’appartient le pouvoir urbanistique, c’est pourtant l’Etat, dans une démarche de protection et de prévention, qui intervient en prescrivant les Plans de Prévention des Risques Naturels. Ceux-ci rentrent alors souvent en conflit avec les projets des élus locaux eux-mêmes soumis à la pression de la population, des promoteurs, des associations etc... Il est pourtant compréhensible que les services déconcentrés de l’Etat, en l’occurrence les préfets, souhaitent, au nom du principe de précaution, se prémunir d’une éventuelle mise en cause en cas de sinistres. L’exemple de Xynthia et de la responsabilité de certains élus accusés de n’avoir pas œuvré suffisamment pour la prévention est probant. Une étude sur les responsabilités et les conséquences liées aux contentieux des inondations développe en détail cette 206 question . Comme le préconisent de nombreux acteurs, une démarche concertée et partagée doit se mettre en 207 place . Reliant, dans sa thèse, indique cependant que la négociation reste un sujet sensible dans le 208 domaine de l’environnement , les données scientifiques et techniques étant souvent imposées par l’Etat, sans prise en compte du contexte local. Le facteur temporel joue également un rôle de premier rang puisque les attitudes diffèrent selon que la commune a vécu récemment une catastrophe naturelle ou non. Les priorités évoluent donc en fonction et l’oubli, des évènements passés, pèse dans les décisions stratégiques de demain. La population est également un enjeu majeur pour les élus dont un des objectifs premiers reste leur réélection prochaine. Ainsi, il est souvent moins coûteux pour l’élu, d’un point de vue individuel et à courte échéance, d’opter pour un comportement attentiste et inactif, les mesures de prévention étant souvent perçues comme des 209 contraintes par les particuliers riverains . Les interactions entre acteurs du territoire sont, dans le cadre de la gestion des risques naturels, souvent guidées par des intérêts personnels qui viennent entraver la réflexion sur la prévention des catastrophes. Ces difficultés sont le fruit d’interactions verticales entre les différents échelons décisionnels et horizontales entre les divers acteurs au sein même d’une échelle administrative. Cette double composante rend compte de la complexité à trouver un terrain d’entente allant dans le sens de la prévention des risques naturels et d’une démarche d’adaptation aux changements climatiques. Entre les relations entre les hommes viennent s’intercaler les documents réglementaires qui s’ils régulent les dialogues ne sont pas sans limites. 4.2.1.2. Vue historique et économique des documents réglementaires, limites et positionnements La France, tout comme la plupart des pays du monde, a été marquée tout au long de son histoire par de multiples catastrophes d’origines naturelles avec lesquelles elle s’est construite et contre lesquelles elle s’est tout d’abord efforcée de lutter pour aujourd’hui s’inscrire dans une stratégie de gestion des risques. La prise en charge des dommages d’une part et la prévention des sinistres d’une autre font partie 210 des préoccupations croissantes des politiques publiques . Il est important d’insister sur la complémentarité mais également la dissociation à effectuer entre ces deux modes d’actions, dits ex ante et 211 ex post, concepts clairement définis dans la littérature . 206 Drobenko B., (1999), Le contentieux des inondations : les responsabilités, Centre International de Droit Comparé de l’Environnement (CIDCE), Etude réalisée pour le compte du Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, Direction de l’Eau 207 MEDD, DPPR, SDPRM, CERTU, (2006), Information, participation du public, concertation et association dans les Plans de Prévision des Risques, sous la présidence de Nelly Olin, Ministre de l’Ecologie et du Développement Durable, 12 décembre 2006 208 Reliant C., (2004), L’expertise comme outil de territorialisation d’une politique publique? Fonctions et usages de l’expertise socioéconomique dans la politique d’aménagement des zones inondables en France et en Angleterre, Thèse de doctorat, Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, Centre de recherche d’enseignement et de recherche, eau, ville, environnement 209 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 210 Note : Ulrich Beck l’explique, la société actuelle accepte de moins en moins le risque et la fatalité. Beck U., (1986), Risikogesellschaft, Suhrkamp, Frankfurt, traduit en français par Laure Bernardi en 2001 sous le titre : « La société du risque, sur la voie d’une autre modernité «, Editions Aubier, Paris 211 Dayton-Johnson J., (2006), Catastrophes naturelles et vulnérabilité, Centre de développement de l’OCDE, Cahier de politique économique n°29 ADEME 185 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Des exemples marquants d’actions ex post se retrouvent dans l’Histoire, à l’image de la forte mobilisation (secours et reconstruction) menée par le premier ministre portugais à la suite du tremblement de terre de novembre 1755 ou encore de l’exemption d’impôt actée pour tous les sinistrés de la crue exceptionnelle de 212 1219 à Grenoble . L’action ex ante nécessite quant à elle des critères et des indicateurs d’évaluation définis en amont, à 213 contrario de l’action ex post qui se base sur les faits achevés. Comme l’indiquent Magnan d’une part et 214 l’AFPCN d’une autre, que ce soit, respectivement, dans le contexte général d’un projet d’adaptation au changement climatique, ou dans celui plus particulier aux problématiques d’inondations, il y a aujourd’hui une réelle préoccupation liée à l’évaluation et l’action ex ante qui devient un impératif de toute stratégie de prévention. Certains exemples historiques méritent tout de même d’être cités tels que, au Moyen Âge, la publication d’édits visant la construction de digues de protection le long des grands fleuves, ainsi qu’au XIXème siècle, suite aux inondations dramatiques de 1856, la promulgation d’une loi ayant pour objectif l’accomplissement 215 de travaux pour protéger la population . Ce n’est toutefois qu’au XXème siècle que nait une réelle dynamique de politique ex ante et que se 216 multiplient les textes prenant en compte les risques majeurs . Se succèdent alors différents plans à l’image 217 des PER (Plan d’Exposition aux Risques naturels prévisibles) qui se soldèrent par des échecs dus en grande partie à l’utilisation de modélisation hydrauliques lourdes déconnectées des enjeux d’une part, et au manque de communication entre les communes et les services techniques de l’Etat entrainant dès lors des conflits. Ces plans permirent tout de même de recenser le nombre de communes devant en bénéficier. Jugé initialement à 12800 communes et 800 millions de francs de moyens financier nécessaire à la mise en œuvre des PER, ces chiffres seront plus tard revus à la hausse, dans le cadre des PPRN. 4.2.1.3. Les Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRNP) Avec la loi du 2 février 1995 sur le renforcement de la protection de l’environnement, l’Etat créé les Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRNP, plus couramment appelés PPR) qui sont aujourd’hui l’outil réglementaire de référence en terme de politique de prévention menée par le ministère de l’environnement, du développement durable et de l’énergie. Cette loi permet de simplifier l’arsenal législatif du risque en abrogeant les PER (Plans d’Exposition aux Risques naturels prévisibles), les PZIF (Plans de Zone sensible aux Incendies de Forêts), ainsi que les anciens zonages définis par l’article R111-3 du code 218 de l’urbanisme de l’époque . A l’échelle de la commune, le PPR est prescrit par le préfet, financé par le Fonds de Prévention des Risques 219 Naturels Majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier , et par l’Etat, qui le réalise, par l’intermédiaire de la DDE (Direction Départementale de l’Equipement). Après approbation du préfet, le PPR est annexé au PLU où il vaut servitude d’utilité publique. Ainsi, la procédure est simplifiée par rapport aux anciens instruments de prévention, puisqu’elle est entièrement déconcentrée (prescrite par le préfet). Le PPR a pour but d’informer, de protéger les citoyens et lieux habités, ainsi que de mettre en place les plans de secours et d’évacuation. Il impacte également l’aménagement du territoire en tenant compte des risques et réglemente l’occupation des sols en définissant un zonage (constructible, constructible sous 212 Mandement de l’évêque Jean de Sassenage, (1219) 213 Magnan A., (2012), Evaluer ex ante la pertinence de projets locaux d’adaptation au changement climatique, revue Vertigo, Vol 12 n°3 Dossier : Emergence et mise en politique des se rvices environnementaux et écosystémiques 214 AFPCN, (2009), Etudes françaises sur l’adaptation au changement climatique, (version provisoire du 25 novembre 2009), Dossier préparé pour l’évènement du 11 décembre 2009, Conférence des Nations Unies sur le Changement Climatique, Copenhague, 7-18 décembre 2009 215 Gerin S., (2011), Une démarche évaluative des Plans de Prévention des Risques dans le contexte de l’assurance des catastrophes naturelles : Contribution au changement de l’action publique de prévention, Thèse de Doctorat, Université Paris Diderot, sous la direction de Richard Laganier et Roland Nussbaum 216 http://www.ecosociosystemes.fr/legislation.html 217 Beaurain C., Longuépée J., (2006), Dynamiques Territoriales et Proximité Environnementale : le cas du Risque d'Inondation, Développement durable et territoires, dossier 7, Proximité et environnement 218 Pezennec L., (2006), Prévention des risques naturels et technologiques à l’échelon local, Mémoire de fin d’étude de l’Institut d’Etude Politique de Lyon 219 Note : Le fonds Barnier finance jusqu’au 31 décembre 2013 à hauteur de 75% du coût de préparation et d’élaboration du PPR. Suite à la loi de finance pour 2013, il est prévu que sa participation s’élève, à partir de 2014, à 90% des dépenses. ADEME 186 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 220 condition, ou inconstructible) . De plus, la création des PPR a permis l’avènement de la crue centennale comme aléa de référence. De nouveaux objectifs sont fixés, et un total de 15000 communes dont 9400 pour les inondations sont recensées comme nécessitant un PPR. L’objectif pour 2013 est d’atteindre les 12500 communes dotées d’un plan, pour cela, les moyens financiers ont été portés à 13 millions d’euros en 2009. Cet outil réglementaire simplifie donc, de par son unicité, la mise en place de mesures de prévention et permet d’avoir une vision plus claire de l’état d’avancement d’une commune en termes de politique de gestion du risque. Il est intéressant de noter, comme le rappelle Anziani pour la mission commune 221 d’information , que les PPR ne sont pourtant pas les seuls documents permettant de prendre en compte le risque, les documents d’urbanisme classiques tels que les PLU peuvent également restreindre l’occupation des sols dans les zones à risque, par interdiction stricte ou sous condition (surélévation des planchers par 222 exemples). Le Goff rappelle tout de même que la présence d’un PPR annihile les dispositifs concurrents . Ledoux rappelle qu’un « bon PPR » doit être avant tout compris par tous, ce qui implique un travail commun 223 entre les populations, les associations et les élus . Sur ce point, les retours d’expériences permettent de déceler des failles et des difficultés dans la mise en pratique de ces plans de gestion des risques. Ainsi les 224 PPR restent critiqués par un grand nombre de parties prenantes, comme l’illustrent les travaux de Pottier , traitant de l’efficacité de la prévention réglementaire et qui propose un panorama critique basé sur des évaluations quantitatives et qualitatives des PPRi. De la même manière, à l’initiative de la FFSA et du GEMA, la MRN a développé une méthode d’analyse de la pertinence et de l’efficacité de la couverture des 225 PPRi à l’échelle nationale et locale . Leur bilan est mitigé et salue d’une part le succès de cette politique publique qui se traduit par l’augmentation forte du nombre de communes concernées par une procédure de PPRi. D’autre part, la MRN juge trop restreint le périmètre des PPRi et préconise un élargissement en termes d’empreinte géographique (réalisation à l’échelle du bassin versant par exemple) et d’aléas inondation considérés (le débordement de cours d’eau est souvent le seul aléa considéré, il s’agirait d’ouvrir le champ d’action du PPRi aux inondations par ruissellement ou débordement de nappe par exemple). 226 Bruno Barroca et Gilles Hubert font quant à eux le constat « que les nouvelles possibilités offertes par le PPR ont été trop peu exploitées jusqu’à présent ». Ainsi, les chiffres illustrent que sur un peu plus de 10 000 227 PPR inondation, près de 3400 ne sont pas encore approuvés et donc pas opérationnels. Ils ne sont dès lors pas réellement représentatifs de la mise en place d’une stratégie d’action que ce soit en termes d’occupation des sols, de mise en œuvre de mesure de prévention ou de sensibilisation. Par ailleurs, la MRN met en lumière que si 80% des territoires situés en AZI sont couverts par un PPRi, seuls 50% de ceux 228 situés dans l’EAIP (Enveloppe Approchée des Inondations Potentielle) le sont . L’EAIP, enveloppe plus large, définit une zone d’inondation potentielle, dans laquelle la pénétration des PPRi reste donc encore insuffisante et où des efforts restent à fournir. Gerin relève que 60% des communes possédant un PPRi n’ont pas précisé le type d’inondation traité et 20% ne sont rattachés à aucun cours d’eau ou bassin de 229 risque . 220 Letremy C., (2009), Assurance des risques naturels en France : sous quelles conditions les assureurs peuvent-ils inciter à la prévention des catastrophes naturelles ?, CGDD, Etudes et documents – n°1, mars 2009 221 Anziani A., (2010), Rapport d’information, au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, Sénat, N°647, enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2010 222 Le Goff E., (2001), Risques naturels et dépossession, Mémoire de D.E.A., Ecole des Mines de Paris, Pôle Cindyniques, Université Nice Sophia Antipolis 223 Ledoux B., (2009), Etat de l’art des recherches sur certaines mesures non-structurelles de gestion du risque inondation (PPR et système catnat), CEMAGREF et MEEDDM 224 Pottier N., (1998), L'utilisation des outils juridiques de prévention des risques d'inondation : évaluation des effets sur l'homme et l'occupation des sols dans les plaines alluviales (application à la Saône et à la Marne), Thèse de doctorat, sous la direction de Untermaier J., Ecole nationale des ponts et chaussés, Paris, France Pottier N., Hubert G., Reliant C., (2003), Quelle efficacité de la prévention réglementaire dans les zones inondables ? Eléments d’évaluation, Annales des Ponts et Chaussées, n°105, p. 14-23 225 MRN, (2009), Evaluation de la contribution des Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) à la réduction de la vulnérabilité collective et individuelle, Synthèse, FFSA, GEMA, Novembre 2009 226 Barroca B., Hubert G., (2008), Urbaniser les zones inondables, est-ce concevable ?, Développement durable et territoires, dossier 11, Catastrophes et territoires 227 Chiffres de la Direction générale de la prévention des risques du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer 228 MRN, (2009), Evaluation de la contribution des Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) à la réduction de la vulnérabilité collective et individuelle, Synthèse, FFSA, GEMA, Novembre 2009 229 Gerin S., (2011), Une démarche évaluative des Plans de Prévention des Risques dans le contexte de l’assurance des catastrophes naturelles : Contribution au changement de l’action publique de prévention, Thèse de Doctorat, Université Paris Diderot, sous la direction de Richard Laganier et Roland Nussbaum ADEME 187 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme En ce qui concerne les communes littorales, dont certaines furent particulièrement touchées par la tempête Xynthia, notamment du fait d’une mauvaise anticipation du risque de submersion marine consécutifs d’une 230 231 surcote , seules 124 possèdent un PPRi approuvé qui prend en compte ce risque alors que près de 800 d’entre elles (sur un total de 864 communes littorales) sont classées à risque lors de marées exceptionnelles par la FFSA. La mise en place d’un PPR littoral pour 242 autres communes a été jugé prioritaire à l’horizon 2014 par le ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement. D’autre part, les procédures d’élaboration, d’adoption et de révision sont jugées trop longues et les ministères de l’écologie et de l’intérieur ont signé, le 7 avril 2010, une circulaire encourageant les préfets à les accélérer. D’un point de vue plus structurel, Philippe Masure, maire d’Albertville, estime qu’il y a une incompatibilité de fond entre ce que proposent les documents d’urbanisme qui relèvent du « développement économique et social des territoires » et les PPR relatifs à une « planification spatiale […], souvent inconciliable avec les 232 projets de développement » . Collombat met lui aussi en évidence ce « caractère antagoniste des relations 233 Etat/élus » , le premier visant la protection maximale quand le second doit avant tout servir le développement et l’intérêt local. Collombat préconise l’élargissement du dialogue à la question de l’aménagement du territoire et non plus seulement de la sécurité, souvent perçu comme un frein au développement économique. L’introduction de débats en amont de la prescription d’un PPRi peut également faciliter son acceptation et justifier par la concertation sa mise en œuvre. En ce sens, Bidault, délégué générale du CEPRI, juge qu’un « partenariat [entre Etat et collectivités territoriales] fonctionne mieux qu’une 234 logique réglementaire descendante » . De même Olin, ex-Ministre de l’Ecologie et du Développement Durable indique que «la demande d’information et de participation de l’ensemble des acteurs aux processus de décision dans le domaine des risques se fait de plus en plus pressante, que ce soit de l’État vers les 235 collectivités territoriales et le grand public ou des collectivités territoriales vers leurs administrés » . Au niveau financier, il est intéressant de rappeler que l’élaboration d’un PPRi, bien que financé par l’Etat, engendre toujours un surcoût en termes de prévention pour la commune, et ce, sans contrepartie du 236 secteur assurantiel . Ce paramètre participe également de la réticence des élus locaux à s’engager dans une réelle démarche de prévention et d’approbation du PPR prescrit. Liliane Besson regrette pour sa part que l’élaboration des PPR ne coïncide pas temporellement avec celle 237 238 des PLU , et ce dans un souci de cohérence . Cette problématique est souvent génératrice de conflits quand le PPR arrive après l’adoption d’un PLU, ce qui est compréhensible au regard de la quantité de travail requis pour l’élaboration de ce dernier. Par ailleurs, certains retours d’expérience sont parlants et illustrent la prise en compte encore insuffisante des prescriptions faites dans le PPRi au sein des documents 239 d’urbanisme et des délivrances de permis de construire . Ainsi, une enquête menée par le MEDDTL et la DATAR montre que l’augmentation moyenne du nombre de logement en zone inondable a été de 7.9% entre 1999 et 2006. A titre d’exemple, Eric Doligé, président du CEPRI, fait état de près de deux tiers des 240 éco-quartiers situés en zones inondables . Il y a donc un réel écart entre prescription des PPRi et 230 Anziani A., (2010), Rapport d’information, au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, Sénat, n°647, enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2010 Leonard J-L., (2010), Rapport d’information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia, La mission d’information, Assemblée Nationale, n°2697, enregistré à la Présid ence de l’Assemblée nationale le 1er juillet 2010 231 Recensement au 16 février 2011, Base de données Gaspar 232 Propos de Masure P., Atelier 1, Assises Nationales des Risques Naturels, le 20 janvier 2012 233 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 234 Bidault S., auditée dans le cadre de Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 235 MEDD, DPPR, SDPRM, CERTU, (2006), Information, participation du public, concertation et association dans les Plans de Prévision des Risques, sous la présidence de Nelly Olin, Ministre de l’Ecologie et du Développement Durable, 12 décembre 2006 236 MRN, (2009), Evaluation de la contribution des Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) à la réduction de la vulnérabilité collective et individuelle, Synthèse, FFSA, GEMA, Novembre 2009 237 Besson L., (2005), Les Risques Naturels, de la connaissance pratique à la gestion administrative, éditions Techni.Cités, juillet 2005, p. 13 238 Propos de Masure P., Atelier 1, Assises Nationales des Risques Naturels, le 20 janvier 2012 239 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 240 Audition de M. Eric Doligé, sénateur du Loiret, président du CEPRI, le mardi 12 juin 2012, sous la présidence de Nègre L. dans le cadre de la mission commune d’information inondation dans le Var ADEME 188 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme aménagement du territoire. Cet écart est encore plus creusé en matière de réglementation du littorale puisque les SCOT n’intègrent que très mal un volet maritime au sens des risques de submersion marine. Les PPR suscitent donc les débats et les critiques et soulèvent un certain nombre d’interrogations listées 241 entre autre par Gerin dans sa thèse , et qui laissent une certaine marge de manœuvre et d’amélioration. 4.2.1.4. PAPI, PSR et DI Lancés en 2003 à la suite des nombreuses inondations survenues entre 1999 et 2002, les PAPI ont pour objectif de « réduire les conséquences des inondations sur les territoires à travers une approche 242 globale du risque, portée par un partenariat entre les services de l’Etat et les acteurs locaux » . Ainsi, un comité de pilotage est créé et peut être constitué par une collectivité locale ou un groupement (syndicat mixte, communauté d’agglomération, etc…). Les PAPI sont avant tout des outils contractuels entre les collectivités et l’Etat qui relèvent d’une démarche volontariste et innovent de par leur format particulier à savoir celui de l’appel à projet. Ainsi, sur une centaine de candidatures, 55 projets ont été retenus en 2003 243 puis en 2006 pour mettre en place ce programme axé sur cinq grands points : - La connaissance et la conscience du risque - La surveillance, la prévision et l’alerte - La réduction de la vulnérabilité des territoires - Le ralentissement dynamique - Les travaux de protection Le projet doit remplir un certain nombre de critères pour donner lieu à une labellisation attribuée par un comité spécifique, et qui permet, par la suite, d’être prioritaire pour l’obtention d’un financement par le fonds 244 Barnier dont le portefeuille qui y est dédié s’élève à un montant prévisionnel de 350M€ sur la période 2011-2015. A cette démarche viennent s’annexer les PSR (Plans de Submersion Rapide) qui visent à inciter les territoires à adopter une démarche pragmatique sur une zone cohérente vis-à-vis des risques de submersion marine, d’inondation par ruissellement, de crue soudaine ou de rupture de digue. Si certaines faiblesses des PAPI ont pu être identifiées telle que leur faible impact sur la prise en compte des 245 246 risques dans l’aménagement du territoire , le bilan est globalement positif et traduit l’intérêt, en termes 247 d’inondations, d’une approche intégrée à l’échelle du bassin versant . Ils ont permis de faire la transition en vue de la directive inondation parue le 23 octobre 2007, transposée en droit français dans la loi n°20 10-788 du 12 juillet 2010 et le décret n°2011-277 du 2 mar s 2011, et qui oblige les états membres à « réduire les conséquences négatives des inondations » et engage ainsi la mise en place d’une nouvelle Stratégie 248 Nationale de Gestion des Risques Inondation (SNGRI) plus « ambitieuse et pragmatique » . Celle-ci se décompose en trois niveaux d’échelle différents, national (SNGRI), territorial avec les PGRI (Plan de Gestion des Risques Inondation) à élaborer à l’horizon 2015 au niveau du bassin hydrographique, et local à travers 249 les différents outils existants (PAPI, PPRi, PLU, PCS, PSR etc…) . L’élaboration des PGRI d’ici 2015 intégrera par la suite le dispositif d’appels à projets des PAPI dans l’optique d’une harmonisation entre les 241 Gerin S., (2011), Une démarche évaluative des Plans de Prévention des Risques dans le contexte de l’assurance des catastrophes naturelles : Contribution au changement de l’action publique de prévention, Thèse de Doctorat, Université Paris Diderot, sous la direction de Richard Laganier et Roland Nussbaum, p.127 242 CEPRI, (2013), Les PAPI, publié le 9 janvier 2013 http://www.cepri.net/actualites/items/lindemnisation-des-victimes-dinondation-9.html 243 Levraut A-M., (2009), Des PAPI d’aujourd’hui aux enjeux de la directive européenne inondations : Séminaire national PAPI, Synthèse, MEEDDM, 18 novembre 2009 244 Note : Le détail des critères requis est résumé dans MEDDTL, (2011), Programmes d’action de prévention des inondations (PAPI), De la stratégie au programme d’action, Cahier des charges, février 2011 245 Gerin S., (2011), Une démarche évaluative des Plans de Prévention des Risques dans le contexte de l’assurance des catastrophes naturelles : Contribution au changement de l’action publique de prévention, Thèse de Doctorat, Université Paris Diderot, sous la direction de Richard Laganier et Roland Nussbaum 246 Jouanno C., (2009), Des PAPI d’aujourd’hui aux enjeux de la directive européenne inondations : Séminaire national PAPI, Synthèse, MEEDDM, 18 novembre 2009 247 Retaillau E., (2009), Des PAPI d’aujourd’hui aux enjeux de la directive européenne inondations : Séminaire national PAPI, Synthèse, MEEDDM, 18 novembre 2009 248 Michel L., (2009), Des PAPI d’aujourd’hui aux enjeux de la directive européenne inondations : Séminaire national PAPI, Synthèse, MEEDDM, 18 novembre 2009 249 MEDDTL, (2011), La politique de gestion des risques inondation : ce qui change aujourd’hui, Direction Générale de la Prévention des Risques, Plaquette de présentation, Novembre 2011 ADEME 189 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme différentes échelles de l’action de prévention. Les premiers enseignements tirés des retours d’expériences des PAPI mettent l’accent sur la nécessité d’un renforcement des capacités et marges de manœuvres des 250 maîtres d’ouvrage par rapport à la dynamique de planification urbaine . Les différentes parties prenantes de celle-ci (Syndicats porteurs de SCOT, EPCI, communes, cabinets d’urbanisme), doivent être intégrés et participer activement aux démarches des PAPI. Encrée dans le principe d’amélioration continue, la directive inondation propose un cycle de révision tous les six ans et assure ainsi théoriquement une action cohérente sur le long terme dont les mises à jour permettront un recadrage de la stratégie par rapport aux enjeux du moment. Elle propose un renforcement des moyens mis en œuvre et ce tout spécialement dans les zones dites Territoires à Risques Importants d’Inondation (TRI) dont la définition après concertation auprès des COMITER (Commissions Territoriales) a abouti fin 2012. Une cartographie des surfaces inondables et des risques d’inondation avec intégration d’un chiffrage des enjeux et donc d’une certaine manière de la vulnérabilité doit être réalisée d’ici fin 2013 préparant ainsi l’élaboration des PGRI pour 2015. 4.2.2. Quels indicateurs de quantification de l’ampleur d’un phénomène ? 4.2.2.1. Retour sur les sinistres en France et à l’étranger La fréquence et l’intensité des phénomènes naturels extrêmes ainsi que l’ampleur des dégâts qui en résultent évoluent à la hausse dans la majorité des pays du globe. Katrina, Andrew, Xynthia, Lothar et plus récemment Sandy sont autant de noms évocateurs de catastrophes, de désastres naturels ayant engendrés des pertes humaines et des coûts de dommages très élevés. Les rapports annuels publiés par la compagnie de réassurance Swiss Re illustrent clairement cette tendance marquée par des années record telles que 2005 ou 2011 qui auront coûté respectivement, 78 et plus de 110 milliards de dollars aux compagnies d’assurance. Plus récemment, les pertes assurées consécutives à l’ouragan Sandy se sont élevées à 28,2 milliards de dollars et les pertes économiques totales auront atteint un montant de 65 milliards de dollars. En France, Xynthia aura causé la mort de 47 personnes et coûté plus de 2,5 milliards d’euros dont environ 251 1,5 couvert par les assurances . Le tableau suivant relève un certain nombre de catastrophes naturelles majeures, en France et à l’étranger : Année MONDE 1926 1992 2002 2004 2005 2008 2012 2012 FRANCE 1910 1988 1992 2002 Déc 2003 2010 1990 1999 Evènement Période de retour Grand Ouragan de Miami Tempête Andrew (USA, Cuba, Haïti etc…) 30 à 40 ans Inondations, tempêtes (Allemagne, Autriche, République tchèque, etc…) Tempête Ivan (USA, Venezuela, Colombie etc…) Tempête Katrina (USA) 14 et 21 ans Ouragan Ike Ouragan Sandy (USA, Haïti, Cuba etc…) + de 100 ans Sécheresse dans la Corn Belt (USA) INONDATIONS Débordement de la Seine à Paris 100 ans Inondations dans le Gard (Nîmes) 50 ans Inondation dans le Vaucluse (Vaison-la- 50 ans Romaine), l’Ardèche et la Drôme Inondation dans le Gard 75 ans Inondations de la Loire aux Pyrénées, en 100 ans passant par Arles Inondations dans le Var (15 et 16 juin) 10 à 20 ans TEMPETES Tempête Daria 18 ans Tempêtes Lothar et Martin 120 ans Coût total Coût pour les assureurs 26,5 Mrds$ 16,8 Mrds$ 17 Mrds$ 3,5Mrds$ 23 Mrds$ 13,8 Mrds$ 125 Mrds$ 31,5 Mrds$ 70 Mrds$ 16 Mrds$ 62,2 Mrds$ 21,5 Mrds$ 35 Mrds$ 11 Mrds$ 1,1 Mrds€ 521 M€ 500 M€ 300 M€ 300 M€ 1,2 Mrds€ 1,5 Mrds€ 780 M€ 900 M€ 1 Mrd€ 615 M€ 1,5 Mrds€ 6,9 Mrds€ 250 MEDDTL, (2011), Programmes d’action de prévention des inondations (PAPI), De la stratégie au programme d’action, Cahier des charges, février 2011 251 Anziani A., (2010), Rapport d’information, au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, Sénat, N°647, enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2010 ADEME 190 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 2009 2010 198919921996 Eté 2003 Tempête Klaus Tempête Xynthia - de 100 ans 4,2 Mrds€ - de 100 ans 2,5 Mrds€ CANICULES – MOUVEMENTS DE TERRAIN – AUTRES Sécheresse géotechnique (retrait-gonflement 2 Mrds€ argiles) 1,7 Mrds€ 1,5 Mrds€ Canicule 1,3 Mrds€ 20 ans 2 Mrds€ 1,4 Mrds€ La FFSA note que les évènements dits locaux (fréquents, localisés et d’une intensité relative) représentent 60% des indemnités versées dans le cadre du régime des catastrophes naturelles. Les évènements extrêmes, s’ils sont très spectaculaires et médiatisés ne représentent que 40% des indemnités versées par 252 les assureurs . Par ailleurs, les coûts associés varient suivant une multitude de paramètres plus ou moins interdépendants qui dérivent du couple aléa/vulnérabilité. La littérature spécialisée a fait ressortir un certain nombre 253 d’indicateurs jugés pertinents et qui pèsent également dans le coût des inondations : - La durée de la submersion, proportionnelle au niveau de dégradation des biens. - La hauteur d’eau, qui même si elle n’est pas toujours liée à l’ampleur des dommages, peut au-delà d’un certain seuil endommager le bâti. - La rapidité des interventions de secours qui dépend étroitement de l’accessibilité des sites sinistrés - L’étendue spatiale des sinistres. En effet il est avéré que l’étendue des sinistres et donc la démultiplication des besoins de sauvegarde et de secours participe de l’ampleur des dommages. Si l’intensité d’un aléa donné peut difficilement être diminuée, il est donc clair que l’ampleur des dégâts occasionnés dépend d’une multitude de paramètres et rend évident l’intérêt de la prévention des risques, de la diminution de la vulnérabilité et de l’adaptation au changement climatique. Quelles propositions d’outils pour l’évaluation de l’ampleur des 4.2.2.2. catastrophes ? Cette question revêt une double dimension qui relève d’une part de l’évaluation ex post d’un sinistre qui intéresse tout particulièrement les différents échelons territoriaux (Etat et services décentralisés) et d’autre part de l’évaluation statistique ex ante qui concerne plus directement le système assurantiel et réassurantiel. 254 L’évaluation ex-post est la plus couramment réalisée et s’effectue à deux niveaux d’échelles : - Au niveau de l’Etat qui en a la responsabilité et les moyens grâce aux outils d’informations, organismes de recherches, bases de données statistiques, observatoires dont il dispose. - Au niveau des collectivités locales et des acteurs locaux qui possèdent une connaissance fine et détaillée à leur échelon territorial. Cette caractérisation ex post de l’ampleur d’un sinistre a souvent tendance à associer données physiques et ampleur des dommages subis. Les indicateurs d’intensité sont alors relativement classiques tels que la hauteur d’eau, la rapidité de la montée des eaux ou encore la durée de la submersion. A ces indices viennent très vite s’ajouter les données liées aux dommages corporels tels que le nombre de morts ou de blessés ainsi qu’une évaluation empirique du montant des dégâts réalisée par les acteurs de terrain ou les sinistrés eux-mêmes. L’expertise permet ensuite une évaluation plus précise de l’ampleur des dommages sur les biens, les entreprises, les équipements publics ou la biodiversité. Selon leur nature, ces informations proviennent d’organismes différents. Un rapport de l’Agence de l’Eau Artois Picardie rappelle les différents 255 acteurs mobilisés par secteur dans la prise et le traitement de l’information à la suite d’une inondation . La conjugaison de l’ensemble de ces données rend compte ex post de l’ampleur des catastrophes. Cette évaluation mobilise de nombreux acteurs, du secteur privé (assureurs, réassureurs) au secteur public (Etat, collectivités, centre de recherche public etc…). Cette analyse ex post constitue un retour d’expérience 252 FFSA, (2009), Synthèse de l’étude relative à l’impact du changement climatique et de l’aménagement du territoire sur la survenance d’événements naturels en France, Colloque Impacts du changement climatique, Auditorium de la FFSA, mercredi 29 avril 2009 253 Plan Loire Grandeur Nature, (1998), Evaluation des dommages aux activités, approche assurantielle, volume 1, Equipe pluridisciplinaire d’assistance aux maîtres d’ouvrage, novembre 1998 254 Bourrelier P-H., (2007), Allocution introductive retranscrite dans : Synthèse des travaux et des auditions réalisés dans le cadre du groupe de travail « Retour d’Expérience », Séminaire du 20 mars 2007, Paris, AFPCN 255 Agence de l’Eau Artois Picardie, (2006), Evaluation économique des dommages liés aux inondations, Ecodécision conseil en environnement, rapport final, février 2006 ADEME 191 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme essentiel pour cerner clairement les difficultés rencontrées et impulser par la suite la mise en route de stratégies d’amélioration. A contrario, l’évaluation ex ante est l’étude en amont des catastrophes naturelles. Il s’agit d’un enjeu primordial dans une optique d’anticipation et de préparation de la population et des infrastructures au sinistre à venir. Il s’agit d’un point central pour les compagnies d’assurance et de réassurance. Ainsi, celles-ci développent des outils statistiques et de modélisation qui leur permettent de juger du niveau de risque et de son assurabilité comme l’illustrent les investissements réalisés par la CCR qui a multiplié par 900 sa vitesse 256 de calcul . Un échantillon des principaux outils utilisés par les assurances est proposé en section 2.4.4. Néanmoins, la tâche n’est pas aisée et les outils statistiques peuvent s’avérer inefficaces pour le cas des catastrophes naturelles, au regard de la particularité et de la complexité des risques associés, 257 difficilement probabilisables . L’évaluation des phénomènes se fait également par le biais de la surveillance météorologique ou hydrologique. Ainsi, des organismes dédiés, tels que Météo France ou Vigicrues permettent d’évaluer en amont l’ampleur des phénomènes. Cette évaluation permet une anticipation de l’ordre de quelques jours qui peut jouer un rôle crucial dans la baisse de la vulnérabilité des populations et des biens. Cette veille journalière se base sur des niveaux de vigilance et le déclenchement selon des seuils précis d’alertes d’envergures différentes en fonction du phénomène attendu. 4.2.3. Comment caractériser et évaluer les dommages ? 4.2.3.1. Typologie des dommages, limites de l’approche socioéconomique Le terme de dommage renvoie, dans le cadre du changement climatique, aux conséquences 258 259 négatives de ses impacts , et celui de bénéfice est utilisé en réponse à un impact positif . Dumas souligne à juste titre que le niveau effectif des dommages est fonction des deux paramètres suivants : 260 l’exposition et l’adaptation. En France, la littérature spécialisée concernant la typologie des dommages fait état de deux niveaux hiérarchiques : - Dans un premier temps, les dommages peuvent être discriminés selon leur inclination à être monétarisable. Ainsi, Hubert et Ledoux distinguent les dommages tangibles, dont l’évaluation monétaire est possible, des dommages dits intangibles, dont les connaissances actuelles ne 261 permettent pas cette évaluation monétaire . - Dans un second temps, une distinction est effectuée entre les dommages dits directs et 262 indirects . Les dommages directs se rapportent à des dégâts matériels imputables à l’impact physique de l’aléa, alors que les dommages indirects relèvent des conséquences sur l’activité économique. Le tableau en Annexe 1 : Dommages tangibles et intangibles fournit des exemples de ces différents types de dommages. 256 IBM, (2012), CCR multiplie par 900 sa vitesse de calcul, Amélioration de la modélisation des catastrophes naturelles avec une solution d’IBM, Etude de cas, IBM, novembre 2012 257 Kunreuther H., Pauly M., (2006), Insuring against catastrophes, paper for Financial Risk Management in Practice: The Known, The Unknown and The Unknownable, 29 décembre 2006; Zimmerli P., (2003), Catastrophes naturelles et réassurance, Swiss Re, Compagnie suisse de réassurance ; 258 Dumas P., (2006), L’évaluation des dommages du changement climatique en situation d’incertitude : l’apport de la modélisation des coûts de l’adaptation, Thèse de doctorat, sous la direction de Hourcade J-C., Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris 259 Ambrosi P., (2004), Amplitude et calendrier des politiques de réduction des émissions face aux risques climatiques : leçons des modèles intégrés, Thèse de doctorat, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris 260 Note : Par la suite, une distinction de sens pourra être faite entre les termes expositions et vulnérabilités, ce n’est pas encore le cas ici où le terme exposition est à prendre au sens large 261 Hubert G., Ledoux B., (1999), Le coût du risque…L’évaluation des impacts socio-économiques des inondations, Presses de l'École nationale des ponts et chaussées, Paris 262 D4E, (2007), Évaluations socio-économiques des instruments de prévention des inondations, Ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement Durable ADEME 192 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Cette typologie est un pré requis nécessaire à toute évaluation ultérieure notamment de la part des assureurs. Dans cette optique, et dans le cadre de l’assurance des dommages, cette analyse prend tout son sens tant il est clair que la prise en charge des dommages intangibles est plus problématique que celle des dommages tangibles comme le souligne le GIEC : « Il est difficile de chiffrer, d’assortir d’une valeur monétaire et, par conséquent, de prendre en compte de nombreux impacts, telle la perte de vies humaines, 263 de patrimoine culturel ou de services procurés par les écosystèmes. » . Dans un même ordre d’idée, Stephanie Bidault, membre du CEPRI, a fait ressortir, lors des Assises Nationales des Risques Naturels 2012, un certains nombres de témoignages qui mettent en évidence les impacts psychologiques forts 264 engendrés par une inondation . Le constat d’un rapport du CEPRI portant un regard sur 30 projets français d’évaluation économique des dommages et des mesures de préventions, est sans appel : aucune des 30 études n’a estimé les dommages intangibles. Il y a donc un réel effort à porter sur ce point. Selon Ambrosi, les dommages indirects sont également délicats à prendre en compte et à représenter. En effet, les interactions de marché et les scénarios et effets dominos sont nettement moins faciles à appréhender que 265 l’impact direct d’une canicule sur les cultures par exemple . De la même manière, l’estimation du coût de la vie humaine fait clairement débat et suscite bien souvent la critique d’un point de vue éthique. Les difficultés ne sont pas non plus les moindres par rapport à l’attribution d’une valeur chiffrée à l’environnement et ses 266 aménités. Si les études et débats autour de ces questions se multiplient , les réponses données ne font pas consensus et sont très largement délaissées dans la pratique et dans le cadre de la prévention des catastrophes naturelles tout particulièrement. Une autre typologie de dommage, directement en lien avec le changement climatique, est proposée par 267 Ambrosi et Hourcade . Ainsi, ils distinguent les dommages transitoires des dommages dits stationnaires ou permanents. Ainsi, la démarche classique d’évaluation des dommages n’est selon eux focalisée que sur les dommages dits permanents. Ceux-ci sont évalués d’une manière « statique » où le climat est stabilisé et l’adaptation parfaite. Les dommages sont alors la résultante directe du niveau du climat. Les dommages transitoires, a contrario, prennent en compte la double dépendance entre économie et climat et leurs évolutions distinctes à des rythmes différents. Hallegatte montre qu’il y a une corrélation forte entre 268 l’amplitude des dommages observés et l’équilibre économique de la société touchée . Par ailleurs, les dommages transitoires sont également caractérisés par une adaptation imparfaite liée à une mauvaise anticipation de la vitesse d’évolution du climat ou à une trop forte inertie de certains systèmes. Ce problème est dans certains cas difficile à détecter a priori mais peut avoir des conséquences désastreuses par la suite. L’existence de ces défauts d’ajustement ne semble pas irréaliste au regard d’une part des nombreuses 269 incertitudes qui entourent le changement climatique et d’autre part de la relative lenteur de certains 270 secteurs à s’adapter . Dans le même ordre d’idée, Tol fait état d’un délai dans l’ajustement des valeurs 271 272 liées aux aménités environnementales . Des études plus approfondies telles que celles de Mendelsohn , 263 GIEC, (2012), Résumé à l’intention des décideurs, Gestion des risques de catastrophes et de phénomènes extrêmes pour les besoins de l’adaptation au changement climatique, [sous la direction de Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor et P.M. Midgley]. Rapport spécial des Groupes de travail I et II du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat. Cambridge University Press, Cambridge, Royaume-Uni et New York (État de New York), États-Unis d’Amérique, pp. 1 à 20. 264 Propos de Bidault S., Atelier 2, Assises Nationales des Risques Naturels, le 20 janvier 2012 265 Ambrosi P., (2004), Amplitude et calendrier des politiques de réduction des émissions face aux risques climatiques : leçons des modèles intégrés, Thèse de doctorat, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris 266 Pappalardo M., (2010), Donner une valeur à l’environnement : la monétarisation, un exercice délicat mais nécessaire, La Revue du CGDD, CGDD, Décembre 2010 Bontems P., Rotillon G., (2007), L’économie de l’environnement, La Découverte, Repères, Paris Bolt K., Ruta G., Sarraf M, (2005), Evaluer les coûts de la dégradation de l’environnement, Un Manuel de Formation en Anglais, Français et Arabe, Environment Department papers toward environmentaly and socially sustainable development, The World Bank, septembre 2005 Angel M., (1999), La nature a t-elle un prix ? Critique de l’évaluation monétaire des biens environnementaux, Presses de l’école des mines, Sciences économiques et sociales, Paris Le Net M., Belliat Z., (1993), Le prix de la vie humaine. Tome I : calcul par la méthode du capital humain compensé. Application à l'évaluation du coût économique de l'insécurité routière, Ecole nationale des ponts et chaussées, Commissariat général du plan, Ecole des Mines de Paris, EDF, Direction des routes, Direction de la sécurité et de la circulation routière, institut de la communication sociale, octobre 1993 Masson S., (2001), L’évaluation économique de la “valeur de la vie statistique”. Méthodes, résultats, effet de contexte 267 Ambrosi P., Hourcade J.-C., (2002), Evaluer les risques climatiques: ambiguïté de l’information et effets de croyance, Risques, n°50 268 Hallegatte S., (2005), Interactions d’échelles en économie : application à l’évaluation des dommages économiques du changement climatique et des évènements extrêmes, Thèse de doctorat, Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris 269 GIEC, (2007), Bilan 2007 des changements climatiques: les bases scientifiques physiques, 4 ème Rapport d’évaluation du Groupe de Travail I, Résumé à l’attention des décideurs (traduction provisoire non officielle), France, février 2007 270 Note : Les secteurs économiques ne sont pas les seuls à être touchés, la biodiversité par exemple peut avoir une vitesse d’adaptation trop faible, à l’image des arbres dont la migration est lente. 271 Tol R.S.J., (1996), The damage costs of climate change towards a dynamic representation, Ecological Economics, n°19, p.67-90 ADEME 193 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 273 274 de Nordhaus ou encore de Tol l’échelle mondiale. 4.2.3.2. ont fourni une évaluation des dommages stationnaires et transitoires à Dommages et assurabilité : quel regard de l’assureur ? Le fonctionnement assurantiel, dans le cadre des catastrophes naturelles, se distingue du système 275 classique par la spécificité du risque assuré. En effet, comme le rappellent Kunreuther et Pauly , ou plus 276 récemment le rapport de Nguyen , les risques associés aux évènements naturels extrêmes, dits 277 278 « LPHC » , à la différence des autres, ne sont pas indépendants entre eux , et ce en raison d’une double caractéristique : L’ampleur des dommages engendrés et des coûts d’indemnisations résultants (« fat-tailed losses ») d’une 279 part et l’étalement géographique des dégâts occasionnés (« spatially correlated losses ») d’une autre . Ainsi, comme le souligne la compagnie de réassurance Swiss Re, l’agrégation des risques, un des principes 280 fondateurs des politiques classiques d’assurance, n’est plus avantageux . Cet outil, basé sur la loi des 281 grands nombres , qui participait de l’avantage comparatif du secteur assurantiel, ne trouve alors plus de validité. La question d’une stratégie adéquate de gestion de ces risques particuliers se pose donc, et invite à s’interroger sur la notion d’assurabilité. Pour Gollier, un risque est jugé inassurable si, étant donné un environnement économique, aucun transfert 282 de risque avantageux ne peut être exploité mutuellement par les assurés et les assureurs . De manière plus détaillée et plus technique, le comité européen des assureurs, Insuring Europe, signale que 283 l’assurabilité repose sur quatre principes fondamentaux : Le caractère aléatoire de l’évènement La quantification des dommages La mutualisation des risques La viabilité économique 284 Ces principes, à l’image de ceux résumés par Hausmann , ont été repris par la compagnie de réassurance 285 Swiss Re et s’inspirent des différents critères d’évaluation de l’assurabilité d’un risque, proposés depuis 286 plusieurs décennies dans la littérature spécialisée. Ainsi, Berliner présente un système d’évaluation basé sur les neuf critères suivants : 272 Mendelsohn R., Morrison W., Schlesinger E., Andronova N.G, (2000), Country-specific market impacts of climate change, Climatic Change, n°45, p.553-569 273 Nordhaus W.D., Boyer J., (2000), Warming the World: Economics Models of Global Warming, MIT press 274 Tol R.S.J., (1999), New estimates of the damage costs of climate change – Part I: Benchmark estimates, Document de travail, IVM, Vrije Universiteit, Amsterdam 275 Kunreuther H., Pauly M., (2006), Insuring against catastrophes, paper for Financial Risk Management in Practice: The Known, The Unknown and The Unknownable, 29 décembre 2006, p. 10 276 Nguyen T., (2013), Insurability of Catastrophe Risks and Government Participation in Insurance Solutions, Background paper prepared for the Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2013, UNISDR 277 LPHC : Low Probability High Consequences 278 Note : Ce n’est par contre pas le cas des catastrophes naturelles en elles-mêmes. Ainsi, Swiss Re, dans son rapport SIGMA de 2002, Catastrophes naturelles et techniques en 2001, attire l’attention sur l’indépendance des phénomènes environnementaux si l’échelle prise en compte est assez large (échelle monde par exemple). Une diversification des risques est alors possible. 279 Note : Selon Alberto Monti, s’ajoute une troisième composante à savoir le « décalage temporel entre le montant des primes annuel et celui des dommages attendus annuels » Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 280 Swiss Re, (2002), Catastrophes naturelles et techniques en 2001, SIGMA n°1/2002 281 Camerer C., Kunreuther H., (1989), Decision Processes for Low Probability events: Policy Implications, 8 Journal of Policy Analysis and Management 1989, p. 565-592 282 “We define a risk as uninsurable, if given the economic environment, no mutually advantageous risk transfer can be exploited by the consumer and the suppliers of insurance.” Gollier C. (1997), About the Insurability of Catastrophic Risks, The Geneva Papers on Risk and Insurance, 22 (N° 8 3, April 1997) p. 177-186 283 Hlatky T., CEA (Insuring Europe), (2011), Insurance of Natural Catastrophes in Europe: Basic Principles of Insurability, Conference on Prevention and Insurance of Natural Catastrophes, Bruxelles, 18 octobre 2011 284 Hausmann P., (1998), Floods – An Insurable Risk?, Zurich, Swiss Re 285 Swiss Re, (2002), Catastrophes naturelles et techniques en 2001, SIGMA n°1/2002 286 Berliner B., (1982), Limits of Insurability of Risks, Englewood Cliffs, NJ, Prentice-Hall, Inc. ADEME 194 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme - le caractère aléatoire de l’évènement, le sinistre maximal possible, le montant moyen des dommages occasionnés, la fréquence du sinistre, la prime d’assurance, les contraintes juridiques, les politiques des pouvoirs publiques, 287 le phénomène d’aléa moral le plafond de garantie. Ainsi, l’assurabilité d’un risque résulte à la fois de points de connaissance technique mais également des choix stratégiques et prises de décisions de l’assurance. Il y a donc une double composante à 288 prendre en compte, objective et subjective . L’assurabilité objective (recherchée) ne peut être valide que 289 si les deux aspects sont satisfaits . Dans le cas contraire, la stabilité financière de l’assurance peut être mise en péril. Il est donc clair, comme le soutenait Knight il y a près d’un siècle, que les assurances sont mieux à même de tirer du profit d’un risque probabilisable que d’une incertitude pour laquelle les paramètres rentrant en jeu ne 290 sont que peu ou pas connus . D’autres part, deux autres problèmes sont mis en avant et peuvent entraver l’assurabilité d’un risque en compromettant et réduisant à la fois la capacité de souscription de certains risques par les assureurs, le 291 périmètre d’action de l’assurance et sa pénétration dans le marché (primes trop coûteuses) : - L’incertitude généralisée. Reflet de l’imprévisibilité inhérente à un risque (même jugé assurable), elle entraîne un surcoût et donc une hausse des primes plus ou moins élevée suivant le niveau d’incertitude. La pénétration de l’assurance dans le marché peut alors être réduite. - L’asymétrie d’information. Elle apparait lorsque l’assuré possède plus d’informations que 292 293 l’assureur. Ce dernier s’expose alors fortement aux problèmes d’aléa moral et d’antisélection . Le changement climatique ajoute une incertitude supplémentaire à la problématique et vient handicaper les acteurs de la gestion du risque. Comme l’indique Charpentier, « il est très difficile d’assurer dans un 294 environnement changeant » . Ainsi, Levene affirme que l’évolution du climat représente un défi très sérieux 295 pour les assurances . Toutefois, les avancées de la recherche dans le domaine des statistiques permettent aujourd’hui d’étendre 296 le champ de l’assurabilité à certains aléas . Ainsi, la loi de probabilité des ouragans est aujourd’hui relativement bien connue et il est ainsi possible d’estimer l’occurrence d’un évènement possible dont 287 Shavell S., (1979), On Moral Hazard and Insurance, Quarterly Journal of Economics (QJE), p. 541-562 288 Berliner B., Spühler J., (1990), Insurability issues associated with managing existing hazardous waste sites, dans Kunreuther H., Gowda R., (1990), Integrating Insurance & Risk Management for Hazardous Waste, Kluwer Academic Publishers, p. 134 et suivantes 289 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6, p. 16 290 Knight F. H., (1921), Risk, Uncertainty, and Profit, Houghton Mufflin Company, Boston 291 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6, p. 18 292 Note : Ce phénomène apparait lorsque les agents, parce qu’ils sont assurés, font moins d’effort pour éviter ou diminuer l’impact (sur les biens par exemple) d’un sinistre. Cela augmente alors le montant des indemnisations. Shavell S., (1979), On Moral Hazard and Insurance, Quarterly Journal of Economics (QJE), p. 541-562 Winter R., (1992), Moral Hazard and Insurance Contracts, dans Dionne G., (1992), Contributions to Insurance Economics, Kluwer, Boston 293 Note: Cette situation résulte le plus souvent d’une asymétrie d’information entre l’assureur et l’agent assuré. Ainsi, ce dernier, mieux informé que l’assureur sur son risque, souscrira à une police d’assurance si son risque est mauvais, mais n’y souscrira pas si son risque est bon. Ainsi l’assurance se verra attribuer plus de mauvais que de bons risques et devra par la suite augmenter le montant de sa prime, ce qui engendrera le même processus. Se développe alors un cercle vicieux où agents ayant les bons risques seront de plus en plus découragés de souscrire à une assurance qui n’attirera plus que ceux ayant les mauvais risques, qui peut, à terme, faire disparaître le marché. Skogh G., (2000), Mandatory Insurance: Transaction Costs Analysis of Insurance, dans Bouckaert B., De Geest G., Encyclopedia of Law and Economics, volume II. Civil Law and Economics, Cheltenham, Edward Elgar Dionne G., Doherty N., (1992), Adverse Selection in Insurance Markets : A Selective Survey, dans Dionne G., (1992), Contributions to Insurance Economics, Kluwer, Boston 294 “It is extremely difficult to insure in a changing environment” Charpentier A., (2008), Insurability of Climate Risks, The Geneva Papers, 2008, 33, (91–109) 295 Levene P., (2004), dans San Diego Union-Tribune, (2004), Changes in climate pose greatest challenge for insurers, say experts from around world, San Diego Union Tribune, 23 avril 2004 296 Chemarin S., Henry C., Michel-Kerjan E., (2004), Incertitude, précaution et assurabilité, étude réalisée pour le Commissariat général du Plan ADEME 195 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 297 l’intensité serait supérieure à tous les évènements antérieurs . De tels modèles ne s’appliquent malheureusement pas encore aux problématiques d’inondation ou de submersion marine, par nature très différentes. L’Etat a également un rôle à jouer, dans la mesure où, dans certains cas, il ne peut pas accepter que des citoyens ne puissent pas être assurés contre des évènements dont l’impact pourrait être majeurs d’un point 298 de vue sanitaire, économique ou social . Différents leviers lui permettent alors de rendre le risque assurable, dont le plus répandu reste la constitution d’un fonds de garantie, dont la CCR est le représentant en France, complété par une garantie illimitée relevant du principe de solidarité nationale. Cette stratégie possède des avantages, des inconvénients et des limites qui seront largement débattues dans la suite de ce rapport. 4.2.4. L’indemnisation des dommages: limites et possibilités 4.2.4.1. Aperçu des différents régimes assurantiels dans le monde Une grande partie des pays développés et plus particulièrement des pays occidentaux possèdent un système d’assurance des catastrophes naturelles en général ou des inondations en particulier. Cependant, les caractéristiques de ces régimes assurantiels varient énormément selon le pays et conditionnent des variables telles que le niveau des primes payées, le type de risque assuré ou encore la pénétration du marché assurantiel. 299 Sandink regroupe ces modèles assurantiels en quatre catégories différentes : • Public combiné (France, Espagne) • Public facultatif (Etats Unis) • Privé combiné (Royaume-Uni, Suisse) • Privé facultatif (Allemagne) Dans le cas de l’approche facultative, l’agent doit payer une prime supplémentaire non obligatoire pour accéder à la protection. C’est le cas de l’Allemagne, de la Belgique, de l’Italie ou des Etats Unis. Ce modèle pose deux problèmes majeurs : La pénétration du marché assurantiel qui reste souvent très faible (moins de 300 10%), les primes étant trop élevées , et le phénomène d’antisélection qui est souvent très répandu. La viabilité économique des assurances est alors doublement réduite. Il est alors compréhensible que l’OCDE 301 préconise le modèle combiné . Dans celui-ci, l’assurance inondation est intégrée à un contrat multirisque. Ainsi, la communauté qui souscrit à une police d’assurance est plus étendue, la pénétration donc plus grande et la viabilité économique est renforcée. Le tableau suivant compare ces différents modèles assurantiels et met en avant leurs avantages et inconvénients : 297 Embrechts P., Klüppelberg C., Mikosh T., (1997), Extremal Events in Finance and Insurance, Springer Verlag, New York Zajdenweber D., (2000), Économie des extrêmes, Flammarion 298 Bentoglio G., Betbèze J-P., (2005), L’état et l’assurance des risques nouveaux – Exercice prospectif, juin 2005 299 Sandink D., Kovacs P., Oulahen G., Mcgillivray G., (2010), Rendre les inondations assurables pour les propriétaires canadiens : document de travail, Toronto, Institut de prévention des sinistres catastrophiques et la Compagnie Suisse de Réassurances SA 300 Crichton D., (2008), Role of insurance in reducing flood risk, The Geneva Papers on Risk and Insurance, vol. 33, p. 117-132 301 Paklina N., (2003), Flood insurance, Paris, OCDE ADEME 196 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme MODELE ASSURANTIEL Le modèle « privé combiné » du Royaume-Uni Intégrée à la police d’assurance habitation ordinaire, la couverture inondation bénéficie d’une forte pénétration du marché. L’ABI (l’Association des assureurs britanniques) a conclu en 2002 un accord avec le gouvernement britannique, visant à ne plus protéger les agents soumis à un risque inondation de probabilité 1 sur 75302. Par ailleurs, le montant de la prime est indexé sur le risque, et des modulations de franchise font également partie des leviers d’action possibles des assurances. De son côté, le gouvernement britannique, désengagé du point de vue de l’indemnisation des dommages, œuvre pour des actions de prévention303. Suite aux inondations d’intensité exceptionnelles de 2007, l’ABI a fait pression sur l’Etat pour que celui-ci mette en œuvre une politique plus active de prévention dans les zones à risque élevé304, de manière à pouvoir offrir aux habitants la possibilité de s’assurer à un coût plus abordable305. Il est également à noter que la politique du gouvernement prend en compte l’évolution du climat et ses effets induits tout particulièrement sur les phénomènes de submersion marine306. Le modèle « public facultatif » américain : NFIP Le National Flood Insurance Program ne propose une couverture contre les inondations qu’aux habitants d’une zone préalablement identifiée et qui a souhaité participer au programme308. Basé sur un système de points309 (Community rating system (CRS)), les communautés sont récompensées de leurs politiques vertueuses en termes de prévention si celles-ci vont au-delà des minimas demandés par le NFIP. Une diminution des primes (de - 0 à - 45%) est alors appliquée. Seules les personnes résidente d’une zone à haut risque, dite SFHA (Special Flood Hazard Area), ont l’obligation de contracter une assurance. Des subventions sont versées aux propriétaires dont la structure a été construite avant la création des cartes de zonage. AVANTAGES INCONVENIENTS Réduction du problème d’antisélection (modèle combiné, et possibilité d’exclusion des risques jugés trop élevés) Certains particuliers ne sont pas assurés Un taux de pénétration élevé, de l’ordre de 95%307, et de ce fait un montant de prime abordable (50£ en moyenne) Le système est vulnérable en cas de phénomène d’amplitude extrême Une dynamique de prévention menée par le gouvernement et déconnectée du système assurantiel L’Analyse Coût Bénéfice comme condition d’un projet d’adaptation, de prévention, de réduction de la vulnérabilité La prise en compte du changement climatique Une responsabilisation des acteurs via le système de points et de diminution de prime, et donc une incitation à la mise en œuvre de mesures de prévention La lutte contre l’aménagement en zone à risque, menée de manière dynamique depuis l’élection de 2007 La faible pénétration du marché assurantiel et la forte présence d’antisélection impliquant une mutualisation des risques limitée et de fait une viabilité économique bancale, comme l’illustre Katrina. La prise en charge des dommages par le particulier au-delà du plafond de 250.000$311 Le montant élevé des primes, de 475$ par an en moyenne312 (diminutions comprises) Par ailleurs, le NFIP a le droit d’emprunter à l’Etat dans les cas extrêmes ne lui permettant pas d’assumer à lui seul l’indemnisation des dommages d’une catastrophe naturelle. Ainsi, suite à l’ouragan Katrina en 2005 et aux crues du Mississipi en 2008, le NFIP a dû emprunter plus de 19 milliards de dollar à l’état américain pour combler la dette consécutive à l’ampleur des dommages. En 2005 le ratio de perte a atteint 789% et la dette du NFIP au trésor public a été évaluée en août 2010 à 18.8 milliards de dollar310. L’incapacité du régime à assurer des sinistres considérables, c'est-à-dire supérieurs à la moyenne historique313 Des cartes d’aléa trop peu précises314 302 Huber M., (2004), Reforming the UK Flood Insurance Regime: The Breakdown of a Gentleman’s Agreement, Economic and Social Research Council Centre for Analysis of Risk and Regulation, Londres, London School of Economics and Political Science 303 « L’objectif de [la politique] est de s’assurer que le risque d’inondation est pris en compte à chaque étape du processus de planification afin d’éviter la construction dans des zones exposées au risque d’inondation et d’éloigner les projets d’aménagement des zones présentant les risques les plus élevés » Communities and local government, (2006), Planning Policy Statement 25: Development and Flood Risk, Communities and Local Government, Londres, R.-U. 304 Note : Le gouvernement britannique a mis en place une typologie des zones à risque inondation. Celle-ci distingue trois zones de probabilité (faible, moyenne et élevée). 305 Nguyen T., (2013), Insurability of Catastrophe Risks and Government Participation in Insurance Solutions, Background paper prepared for the Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2013, UNISDR 306 Communities and local government, (2006), Planning Policy Statement 25: Development and Flood Risk, Communities and Local Government, Londres, R.-U. 307 Crichton D., (2002), UK and global insurance responses to flood hazard, Water International, vol. 27, p. 119-131 308 Note : Ces communautés doivent également, pour être admissibles, présenter une probabilité de risque d’au moins 1 sur 100, et attester qu’une population réside dans cette zone. 309 Federal Emergency Management Agency (FEMA), Community Ratings System of NFIP, http://www.fema.gov 310 Federal Emergency Management Agency (FEMA), http://www.fema.gov 311 Burby R-J., (2001), Flood insurance and floodplain management: the US experience, Environmental Hazards, vol. 3, p. 111-122 ADEME 197 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le modèle privé facultatif allemand L’assurance inondation est un complément optionnel de la couverture bâtiment. La prime ainsi que les franchises sont indexées sur le risque et sont fixées directement par les assureurs qui se basent à la fois sur l’historique des évènements et sur le logiciel de cartographie ZÜRS. En effet, depuis 2001, ce logiciel répertorie les zones de risques en quatre catégories (très faible, faible, modéré, élevé), se basant ici encore sur la période de retour probabilisée. Par ailleurs, il est depuis 2004 interdit de construire en zone inondable. Depuis la crue dévastatrice de l’Elbe en 2002 qui causa plus de 11 milliards d’euros de dégâts, dont seulement 1,8 étaient assurés, de nombreux débats autour du système d’indemnisation ont eu lieu sans pour autant déboucher sur une refonte du système. L’Etat avait par ailleurs déclenché des aides publiques à hauteur de 7,1 milliards d’euros. De même, les inondations de 2013 dont le coût est estimé entre 12 et 15 milliards d’euros ne coûteront que 2 milliards aux assureurs mais l’ouverture d’un fonds doté de 8 milliards d’euros est actuellement en discussion, laissant présager une « solidarité nationale » via une hausse d’impôt. Le modèle public combiné espagnol Le Consorcio de Compensaciôn de Seguros (CCS), organisme public d’assurance, détient le monopole et bénéficie de la garantie illimitée de l’état, encore jamais mis en œuvre jusqu’à présent. Il assure les évènements jugés extraordinaires qui ne sont pas explicitement garantis par une autre police d’assurance. Les primes sont fixes et depuis 2004 il n’y a plus de franchise en ce qui concerne les contrats automobiles et habitation. En parallèle, l’Etat mène des missions de prévention des risques encrées dans la stratégie nationale d’aménagement du territoire. Incitation forte à mettre en œuvre des mesures de prévention, dans l’optique de voir le montant de ses primes baisser Un phénomène d’antisélection et une faible pénétration de l’assurance complémentaire inondation (de l’ordre de 32% en 2013)315 Un coût élevé des primes (de 49 à 244€ selon le lieu et l’historique des évènements) Aucune couverture contre le risque de subsidence n’est proposée Elimination absolue des phénomènes d’antisélection, de perception myope du risque316 ou d’aléa moral et pénétration totale du marché donc mutualisation des risques Relativement bonne situation du CCS qui a pu accumuler 5,8 milliards d’euros de réserves fin 2012317 et lui permettrait de faire face à deux catastrophes d’ampleur exceptionnelle Le risque de subsidence n’est pas pris en compte. Interrogation quant à la prise en compte du changement climatique et ainsi quant à la pérennité de ce modèle Pas ou peu d’incitation à effectuer des mesures de prévention et peu de conscience du risque chez le particulier D’autres systèmes hybrides existent également et sont en partie détaillés dans le rapport de Monti pour 318 l’OCDE . Bien que l’objectif de ce chapitre ne soit pas d’effectuer un état des lieux exhaustif de l’ensemble des systèmes assurantiels dans le monde, le régime hybride suisse, novateur sur différent points, mérite tout de même une certaine attention. Ainsi, ce système assurantiel a la particularité de faire coexister un modèle privé où les assureurs se regroupent en pools et un modèle public d’assurance, basé sur le monopole de 19 ECA (Etablissements Cantonaux d’Assurance). Ceux-ci jouissent de plusieurs niveaux de réassurance, l’UIR (L’Union Inter-cantonale de Réassurance) et le fonds CIREN (Communauté Inter-cantonale de Risques Eléments Naturels). Par ailleurs, une grande partie des primes – d’un montant relativement faible – est attribuée au financement de mesures de prévention priorisées, complétées par une forte implication de l’Etat fédéral. La Suisse a en effet mis en place une stratégie permettant de pointer les zones de forte vulnérabilité et de classer par ordre de rentabilité les mesures de prévention à effectuer. En avance sur ces questions par rapport aux modèles 319 européens, Brugnot confirme que sa « démarche socio-économique est probablement la plus poussée » . 312 Government Accountability Office (GAO), (2007), National Flood Insurance Program: FEMA’s Management and Oversight of Payments for Insurance Company Services Should Be Improved, Washington, DC, Government Accountability Office 313 Government Accountability Office (GAO), (2007), National Flood Insurance Program: FEMA’s Management and Oversight of Payments for Insurance Company Services Should Be Improved, Washington, DC, Government Accountability Office 314 Walker D., (2006), Federal Emergency Management Agency: Challenges for the National Flood Insurance Program, témoignage devant le président du Committee on Banking, Housing and Urban Affairs, US Senate, déclaration de David M. Walker, Comptroller General of the United States, Washington, DC, Government Accountability Office 315 Fitch, (2013), Agence de notation 316 Note : Tendance qui consisterait à nier le risque et dès lors à ne pas souscrire de police d’assurance. Camerer C., Kunreuther H. ,(1989), Decision Processes for Low Probability events: Policy Implications, 8 Journal of Policy Analysis and Management 1989, p. 565-592 317 Consorcio de Compensacion de Seguros, (2012), Summary of the activity 2012 318 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 319 Brugnot G., (2003), Les analyses socio-économiques du risque d’inondation en Europe : leur utilisation dans la réduction de la vulnérabilité et dans les systèmes d’indemnisation, Compte rendu du Séminaire, Paris, 4-5 décembre 2003 ADEME 198 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Le système français des catastrophes naturelles peut aussi être associé à un modèle hybride qui se rapproche, tout comme le système suisse, du modèle public combiné. Son fonctionnement, ses évolutions et limites sont détaillées dans le chapitre suivant. 4.2.4.2. Cohérence, pérennité et limites du régime CatNat français Suite à l’ampleur des dégâts des inondations de la Saône, du Rhône et de la Garonne de 1981 et en réponse à la mobilisation générale des assureurs qui participèrent alors à l’effort national, la loi du 13 juillet 1982 vient marquer le début du régime de solidarité CatNat en France. Ainsi, au dispositif assurantiel classique, vient s’ajouter un régime permettant l’indemnisation d’évènements jugés « inassurables » par le seul secteur privé ; la définition de ces évènements étant large : « Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les 320 dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher 321 leur survenance ou n'ont pu être prises. » . Cette définition floue du périmètre d’action du régime, en permettant d’assurer des évènements dont la nature ou l’ampleur n’est pas clairement déterminée, peut également engendrer une forme de laxisme de la 322 323 part de l’Etat et ainsi mener à un recours abusif au régime de solidarité fragilisant sa stabilité financière . En outre, et comme l’avait suggéré François Vilnet, président de l’APREF (Association des Professionnels de la Réassurance en France), une objectivation de la reconnaissance CatNat par la fixation de seuils 324 325 minimum d’intensité et l’établissement d’une liste de périls clairement nommés et fixés par décret sont aujourd’hui prévus. L’objectivation de la reconnaissance CatNat constituera une réelle innovation et ouvrira, 326 selon l’APREF, une porte vers la flexibilité du régime . Cette couverture contre les effets des catastrophes naturelles profite donc automatiquement à tout agent 327 ayant souscrit à une police d’assurance de biens . L’état de catastrophe naturelle doit être constaté par 328 arrêté interministériel suite à la demande du maire auprès du préfet . Sur la période 1982-2011, près de 329 80% des demandes ont été acceptées et 59% de celles-ci ont concerné des sinistres dus aux inondations . Après plusieurs évolutions, le régime est aujourd’hui financé à hauteur de 12% des primes du contrat multirisque habitation et de 6% des primes du contrat incendie et vol pour un véhicule ou à défaut, 0.5% de 330 la cotisation afférente aux dommages au véhicule . Le montant annuel de ces prélèvements s’est élevé à 1,3 milliards d’euros en 2012. 320 Note : Dans le cas des inondations, et d’après l’analyse de Ledoux, « l’intensité anormale » aurait pour correspondance une crue ou des précipitations de période de retour de dix ans minimum. Ledoux B., (2006), La gestion du risque inondation 321 Article L.125-1 du Code des assurances 322 Note : Il est à ce sujet intéressant de rappeler les nombreuses hésitations auxquelles a été confronté l’Etat quant au déclenchement ou non d’arrêtés CatNat à la suite de la sécheresse de 2003, comme le rappellent Frécon et Keller. Frécon J-C., Keller F., (2009), Rapport d’information fait au nom du groupe de travail sur la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 et le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles constitué par la commission des finances, Sénat, Session extraordinaire de 2009-2010, n°39, enregistré à la présidence du S énat le 14 octobre 2009 323 Léonard J-L., (2010), Rapport d’information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia, la mission d’information, n°2697, Assemblée Nationale 324 CCR, (2011), Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, 17 novembre 2011 325 Luginsland M., (2011), Le régime cat’ nat’ en voie de modernisation, Dossier Argus Assurance, 8 juillet 2011; http://www.argusdelassurance.com/marches/produits-services/le-regime-cat-nat-en-voie-de-modernisation.50751 326 Note : Les détails de ce projet de loi de réforme du régime des catastrophes naturelles est détaillé plus loin dans ce chapitre. 327 Note : Environ 2% des personnes ne possèdent pas d’assurance. L’obligation d’assurance serait donc une mesure permettant d’éviter des drames de particuliers se rendant compte trop tard qu’ils ne sont pas assurés. Il est important de rappeler que le régime des catastrophes naturelles ne s’applique pas dans les zones inconstructibles (si le logement a été construit après l’approbation d’un PPR). 328 Note: Par ailleurs, le lien de causalité entre l’évènement naturel et le dommage subi doit être avéré. Steinle-Feuerbach recense un certain nombre de conflits ayant eu lieu suite à la contestation de ce lien par les compagnies d’assurance. Si le régime Cat’ Nat’ répond à une quantité large, et jusqu’à ce jour non limitée de catastrophes naturelles, le lien de causalité doit être clairement établi. Steinle-FeuerBach M-F., (2002), Inondations : responsabilités et force majeure, Programme Risque Inondation, CERDACC, Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, avril 2002 329 CCR, (2011), Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, 17 novembre 2011 330 Note : La prime d’assurance CatNat est à un taux fixe de 12% sur les contrats multirisque habitation pour les particuliers et pour des contrats d’assurances spécifiques pour les entreprises. Il est à noter que, contrairement à un particulier, le montant de la prime pour une entreprise varie notablement en fonction de différents critères (taille des installations, valeur des biens, niveau de risque de l’activité, mesures de prévention entreprises…). La modulation de la surprime envisagée pour la prochaine réforme du régime catnat ne concernera selon Franck Saudo, alors conseiller technique de Christine Lagarde en charge des banques, des assurances et des ADEME 199 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme C’est la CCR (Caisse Commune de Réassurance), société détenue à 100% par l’Etat, qui centralise les fonds et se charge d’indemniser les dégâts directs subis par les particuliers dès lors que l’état de 331 catastrophe naturelle a été constaté par un arrêté interministériel et selon les termes des contrats signés avec les différentes compagnies privées d’assurance. La CCR ne possède cependant pas le monopole du marché de la réassurance. Les assurances peuvent choisir de ne pas se réassurer ou de faire appel à une autre compagnie de réassurance mais ces options sont très rarement choisies, puisque la CCR est la seule 332 dont le seuil d’intervention est fixé aujourd’hui à environ 3 à bénéficier de la garantie illimitée de l’Etat 333 milliards d’euros . Il existe en France deux types de contrat de réassurance qui permettent aux assurances de se prémunir 334 contre les conséquences financières d’évènements d’extrême ampleur : Le contrat en quote-part Ce contrat de réassurance permet à l’assureur de partager les risques de manière proportionnelle avec le 335 réassureur. Ainsi, l’assureur cède une certaine part du montant de ses primes au réassureur qui se doit de rembourser un pourcentage équivalent des indemnisations que devra verser l’assureur à l’avenir. Ainsi le système quote-part permet à l’assurance de mutualiser ses risques. Le contrat en stop-loss Ce contrat fonctionne à la manière d’une franchise et s’élève en moyenne pour les assurances à 5% des 336 primes perçues . Le fonctionnement de ce contrat, dit en excédent de perte, est simple : au-delà d’un certain montant d’indemnisation dû par l’assureur (montant fixé au préalable), c’est la compagnie de réassurance qui couvre les frais, et ce jusqu’à une limite haute (également fixée lors du contrat). Dans le cas où la CCR est le réassureur, cette limite haute n’existe pas. Le stop-loss permet donc aux assurances de se 337 prémunir d’une très forte sinistralité que ce soit en fréquence ou en accumulation . er Du côté des assurés, une franchise est appliquée et s’élève depuis le 1 janvier 2002 à 380€ pour les 338 particuliers et à 10% du montant des dommages sur les biens à usage professionnel ou trois jours ouvrés en cas de seules pertes d’exploitation. Collombat souligne que ces franchises calculées comme un pourcentage des dommages peuvent handicaper considérablement certaines entreprises travaillant avec 339 des matériaux couteux, allant même jusqu’à les empêcher de relancer leur activité . marchés financiers, que les grandes entreprises qui, en fonction du taux fixé encore à définir, devrait les inciter efficacement à prendre des mesures de prévention, ce qui ne serait très probablement pas le cas pour les particuliers, dont la hausse de la surprime de quelques euros ne serait, d’après Laurent Montador, directeur des catastrophes naturelles, fonds publics et études techniques à la CCR, que peu impactant (à noter que la prime catnat ne coûte à un particulier que environ 20€ par an, alors qu’elle s’élève pour un professionnel à plus de 130€). Il est dès lors également envisageable qu’une entreprise qui a fait des efforts pour se prémunir des incendies en installant des extincteurs va payer une surprime CatNat bien moins élevée qu’une autre alors que sa vulnérabilité à l’aléa inondation par exemple n’a pas diminué. Ceci traduit un décalage évident entre la finalité et le moyen. 331 Article L.431-9 du Code des assurances « La caisse centrale de réassurance est habilitée à pratiquer les opérations de réassurance des risques résultant de catastrophes naturelles, avec la garantie de l'Etat, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.» 332 CCR, (2001), Les catastrophes naturelles en France. Natural disasters in France 333 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 334 CCR, (2011), Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, 17 novembre 2011 335 Note : Prise sur l’entièreté du portefeuille de manière à éviter les phénomènes de sélection adverse, cette part est de 42% en moyenne et limitée à 50% depuis 2000 Erhard-Cassegrain A., Massé E., Momal P., (2004), Evolution du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, Document de travail de la Direction des Etudes Economiques et de l’Evaluation Environnementale, Série Synthèses, n°04-S06 336 CGDD, (2009), Assurance des risques naturels en France : sous quelles conditions les assureurs peuvent-ils inciter à la prévention des catastrophes naturelles ?, Etudes et Documents, Economie et Evaluation, Risque et Assurance, n°1, mars 2009 337 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 338 Arrêtés des 7 et 19 septembre 1983 et arrêtés du 5 septembre 2000 339 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 ADEME 200 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme De plus, depuis 2001, des coefficients multiplicateurs sont appliqués à la franchise initiale et sont fonctions, dès lors que la commune ne possède pas de PPR prescrit ou approuvé, du nombre de reconnaissances 340 CatNat dont elle a fait l’objet au cours des 5 dernières années . En cas de prescription à un PPR, cette modulation Nombre de reconnaissance CatNat Impact sur la franchise est suspendue et la commune a un délai de 4 ans 1 ou 2 Pas d’impact pour faire approuver son plan sous peine d’y être multiplication par 2 soumis à nouveau. Vertueuse en théorie, cette 3 mesure s’avère inefficace dans la pratique. En effet, 4 multiplication par 3 la prescription à un PPR, première des six étapes 5 et plus multiplication par 4 de la procédure normale à sa mise en place, n’implique pas la mise en œuvre de mesure de prévention, tant que celui-ci n’est pas approuvé. Par ailleurs, les assurances ont également le droit de refuser l’assurance d’un particulier dans le cas où celui-ci ne se conformerait pas, dans un délai de 5 ans, aux instructions données par le PPRi. Ce cas reste rare sur le terrain. Enfin, le BCT (Bureau Central de Tarification) a pour mission de réguler et d’arbitrer les échanges et conflits possibles entre assurés, assureurs, le préfet et la CCR. Le système français d’assurance des catastrophes naturelles suit donc un modèle qui pourrait être qualifié de « mixte combiné », ou plus précisément, comme l’indique le Vice-président de l’AFPCN, P-H. Bourrelier, 341 de « régime hybride utilisant les assureurs comme exécutants d’un dispositif sous fort contrôle étatique » . Le progrès qu’a constitué le régime de solidarité CatNat a fait l’unanimité et semble pour l’instant être un levier efficace pour pallier aux catastrophes naturelles. La FFSA émet un jugement « globalement positif » sur le régime qui permet, selon elle, de couvrir les dommages aux victimes tout en assurant un équilibre économique à la fois de l’Etat et des compagnies d’assurance. Ce régime, s’il convient aux assurances, suscite tout de même la critique sur différents points et par un certain nombre d’autres acteurs. En outre, si le recours à la garantie de l’Etat n’a pour l’instant eu lieu qu’une seule fois, à la suite des tempêtes Lothar et Martin de décembre 1999, et pour le modeste montant de 263 millions d’euros, la perspective d’un séisme sur la Côte d’Azur ou d’une inondation d’ampleur centennale à Paris, dont le coût des dommages se situerait entre 5 et 15 milliards d’euros, mettrait en péril le régime et la contribution de l’Etat serait alors bien plus importante. 342 D’autre part, de nombreux retours d’expérience font état de l’inertie engendrée par les rapports d’expertise et les procédures administratives qui ralentissent le processus d’indemnisation, les assurés devant attendre 343 parfois plus d’un an avant d’en recevoir la totalité . Une telle situation s’avère souvent très problématique pour les professionnels qui trouvent beaucoup de mal à reprendre leur activité. C’est également le cas des collectivités locales qui bénéficient de la solidarité nationale par le biais de l’action n°1 « Aides exceptionnelles aux collectivités locales » du Programme 122. Le décalage entre le début des travaux de reconstruction entrepris par les collectivités et l’arrivée effective des remboursements bouscule sévèrement 344 leur planification budgétaire . Bourrelier propose par exemple une décentralisation du régime qui pour l’instant voit remonter l’intégralité des demandes d’indemnisation à Paris. Une gestion plus locale pourrait 345 œuvrer en faveur de la réactivité du régime . 340 CCR, (2011), Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, 17 novembre 2011 341 Propos de Bourrelier P-H. recueillis par Collombat P-Y. dans Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 342 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 Anziani A., (2010), Rapport d’information, au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, Sénat, N°647, enregistré à la Présidence du Sénat l e 7 juillet 2010 Léonard J-L., (2010), Rapport d’information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia, la mission d’information, n°2697, Assemblée Nationale Dumas P., Chavarot A., Legrand H., Macaire A., Dimitrov C., Martin X., Queffelec C., (2005), Mission d’enquête sur le régime d’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, Rapport de synthèse, 5 octobre 2005 343 Note : Pour le cas des dégâts engendrés par la sécheresse, les dossiers ne sont analysés qu’en fin d’année de manière à ce que l’intégralité des conditions météorologiques soit connue. Un temps très long peut s’écouler entre la demande et la fermeture du dossier. 344 Léonard J-L., (2010), Rapport d’information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia, la mission d’information, n°2697, Assemblée Nationale 345 Propos de P-H. Bourrelier recueillis par P-Y. Collombat dans Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 ADEME 201 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 346 mais cette Par ailleurs, le régime CatNat bénéficie d’une pénétration quasi-totale dans le marché protection forte et « illimitée » ne participe vraisemblablement pas à une dynamique de prévention. Ce point alimente les débats depuis des années, le récent projet de loi en étant une des conséquences. En effet, celui-ci, portant sur la réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, a été présenté le 4 avril 2012 devant le Sénat et vise à améliorer sa transparence et à inciter à la prévention. Il porte, dans les grandes lignes, sur les points suivants : - L’établissement par voie réglementaire de la liste exhaustive des phénomènes naturels éligibles au régime d’indemnisation des catastrophes naturelles - La fixation par voie réglementaire de la méthodologie, des paramètres et des seuils d’intensité, en fonction desquels un évènement naturel sera reconnu ou non comme catastrophe naturelle. - La transformation du versement au profit du fonds Barnier en une contribution additionnelle qui, dans l’optique d’une meilleure transparence pour les assurés, figurera sur les avis d’échéance des contrats d’assurance. - La prise en charge des sinistres relatifs aux phénomènes de subsidences par l’assurance construction, dans le cadre de la responsabilité décennale des constructeurs. - La non garantie stricte des biens situés en zones inconstructibles Ce projet de réforme va dans le sens des recommandations d’évolution du cadre juridique du régime des 347 CatNat faites depuis des années, à l’image de celles réalisées par la Mission d’enquête en 2005 . Bien que le régime soit amené à évoluer, la stratégie nationale de prévention s’opère aujourd’hui en parallèle du régime CatNat et est financée en grande partie par le fonds Barnier, dont le fonctionnement est décrit dans le prochain chapitre. 4.2.4.3. Le fonds Barnier La loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renf orcement de la protection de l’environnement a donné naissance au FPRNM (Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs), dit fonds Barnier. Dans sa configuration initiale, ce fonds était exclusivement dédié à l’indemnisation des expropriations consécutives d’une exposition trop forte à certains risques naturels. Entre 1995 et 2011, onze lois ont fait évoluer son domaine d’intervention au champ plus large de la prévention : financement d’études, de travaux, d’acquisitions amiables de biens menacés ou d’action d’information et de sensibilisation et depuis 2006 le financement à hauteur de 75% des dépenses nécessaires à la préparation et à l’élaboration des PPRN (ce 348 financement pourrait s’élever à 90% suite aux propositions faites par la loi de finances de 2013) . Le fonds a également finalisé en 2012 la mise à jour des cartes des zones inondables et des risques d’inondation dans le cadre de la directive européenne inondation. Ces multiples extensions du champ d’action du fonds se traduisent logiquement par une hausse des dépenses. De ce fait, le fonds Barnier, géré par la CCR, est aujourd’hui financé à 90% par un prélèvement à hauteur de 12% sur les surprimes issues du régime CatNat contre 4% puis 8% dans le passé. Ses ressources ont ainsi fortement augmenté, passant de 30 millions d’euros en 2006 à 130 millions d’euros en 2009. Malgré cela, Anziani juge qu’« il est peu probable qu’à droit 349 constant, le fonds Barnier puisse absorber le coût des indemnisations envisagées » . En effet, Daniel Dubost, ancien chef du service France Domaine a, en 2010, pronostiqué un coût d’environ 800 millions d’euros pour l’acquisition des quelques 1515 habitations considérées en zone noire en juin 2010. Ce nombre a par la suite été ramené à 800 habitations, mais il est clair que le montant des dépenses engendrées reste prohibitif par rapport aux moyens dont le fonds dispose, et ce même en étalant le rachat sur plusieurs années. En effet, Anziani fait état de 75 millions d’euros de dépenses annuelles incompressibles, ce qui réduit de beaucoup la flexibilité et les marges de manœuvre du fonds Barnier. Selon Anziani, plusieurs solutions seraient alors envisageables : 346 Maurel F., Grislain-Letrémy C., Peinturier C., (2010), Le régime d’assurance des catastrophes naturelles en France métropolitaine entre 1995 et 2006, CGDD, Etudes et Documents, Economie et Evaluation, n°22, Mai 2010 347 Dumas P., Chavarot A., Legrand H., Macaire A., Dimitrov C., Martin X., Queffelec C., (2005), Mission d’enquête sur le régime d’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, Rapport de synthèse, 5 octobre 2005 348 Miquel G., Fortassin F., Esgaulx M-H., (2013), Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux, Projet de loi de finances pour 2013, notes de présentation, examen de l’article 64, 29 mars 2013 349 Note : Les indemnisations envisagées par le fonds Barnier sont l’indemnisation des habitants des zones classées en « zone de solidarité » suite à la tempête Xynthia. Anziani A., (2010), Rapport d’information, au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, Sénat, N°647, enregistré à la Présidence du Sénat l e 7 juillet 2010 ADEME 202 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme - La modulation des primes CatNat et dont une partie, entre 50 et 75%, serait affectée au fonds Barnier. - L’augmentation du taux des primes attribuées au régime CatNat, dont la hausse de 1% permettrait de dégager 100 millions d’euros pour le fonds Barnier. - Dans la continuité des évolutions du financement du fonds, la hausse du taux de prélèvement aujourd’hui à 12%. - Un prélèvement exceptionnel sur les réserves accumulées par la CCR, évaluées à plus de 2.5 milliards d’euros en décembre 2012. Collombat propose quant à lui un recentrage des investissements du fonds Barnier autour de ses missions 350 de prévention et une recherche systématique des alternatives possibles au rachat budgétivore des biens . 4.2.4.4. Indemnisation : Moyens et leviers d’actions des assurances Comme l’illustre le chapitre 4.2.3.2, le mécanisme assurantiel en matière de phénomènes environnementaux diffère par nature du mécanisme classique en ne remplissant pas les critères requis pour l’assurabilité d’un risque. Ces risques étant pour la plupart tout de même assurés, il devient nécessaire, pour 351 les compagnies d’assurances d’essayer de les anticiper et de s’en prémunir . Pour cela, différentes options sont envisageables pour sauvegarder la validité de leur portefeuille. Une première, et qui est très largement répandue aujourd’hui, consiste en l’évaluation statistique du risque. Même si les catastrophes naturelles, par nature, sont très difficilement probabilisables, les outils de calcul actuels permettent d’obtenir une vision globale des risques encourus, notamment de ceux de relativement faible ampleur et forte fréquence a contrario des évènements majeurs à la période de retour très longue. 352 Ainsi, par le biais d’une analyse basée sur des retours d’expérience , des bases de données et d’éventuelles modélisations, il est possible pour les assurances d’évaluer grossièrement la vulnérabilité de leur portefeuille à un aléa donné. Swiss Re se positionne et juge que si il est possible « d’établir une estimation globale de l’aléa » à partir des connaissances scientifiques, il ne faut pas exclure l’éventualité que les sinistres passés ne soient pas 353 représentatifs des sinistres à venir . Cette réflexion met en évidence la difficulté à effectuer une analyse prospective des effets du changement climatique sur le coût des dommages. Les résultats des modélisations effectuées par les assurances sont donc à interpréter prudemment. Selon Swiss Re, la modélisation des catastrophes naturelles doit prendre en compte quatre facteurs fondamentaux : - La fréquence et l’intensité de l’aléa - La vulnérabilité, rapport entre le dommage subi et l’intensité de l’aléa - La valeur des objets assurés et leur répartition - La proportion des dommages assurés 354 Deux types de modélisations peuvent alors être réalisés : - La modélisation déterministe, fondée sur un scénario. Elle consiste en la confrontation de la valeur actuelle des biens aux sinistres de catastrophes antérieures connues. Cette méthode a l’avantage d’être relativement simple dans sa réalisation mais reste très limitée et n’illustre pas le risque moyen de portefeuille encouru par une assurance sur une année. - La modélisation probabiliste fondée sur une multitude de scénarios. Cette méthode ne prend ici en compte non pas un scénario catastrophique, mais l’intégralité des catastrophes envisagées pondérées par leurs probabilités, et ce sur une durée très longue, pouvant aller jusqu’à plusieurs dizaines de milliers d’années. Cette modélisation a l’inconvénient d’être lourde à mettre en œuvre, 350 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 351 Note : Dans le cadre du régime français CatNat, l’anticipation des risques des catastrophes naturelles reste pour les assureurs une préoccupation mais n’est toutefois pas primordiale. En effet, les assureurs, dès lors qu’ils se réassurent auprès de la CCR, ont connaissance du montant maximal des indemnisations qu’ils auront à effectuer en cas de sinistre. Dès lors, leur anticipation ne constitue plus un enjeu majeur. 352 Capblancq J., Quantin A. (CCR), (2007), Allocution retranscrite dans : Synthèse des travaux et des auditions réalisés dans le cadre du groupe de travail « Retour d’Expérience », Séminaire du 20 mars 2007, Paris 353 Zimmerli P., (2003), Catastrophes naturelles et réassurance, Swiss Re, Compagnie suisse de réassurance 354 Zimmerli P., (2003), Catastrophes naturelles et réassurance, Swiss Re, Compagnie suisse de réassurance ADEME 203 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme mais s’avère nettement plus fine et permet d’identifier plus clairement le volume des charges 355 moyennes encourues par l’assureur . La CCR applique aussi bien la méthode déterministe que la méthode probabiliste et combine l’utilisation de la base de données statistiques géocodées Athéna (Analyse et Traitement de l’Historique des Evènements Naturels Assurés) et celle de l’outil de modélisation opérationnel Artémis (Analyse des Risques Traités par 356 Evènements, Modélisation Informatique et Statistique) pour effectuer une estimation des coûts auxquels ils devront potentiellement faire face (figure X). La méthode déterministe vise plus particulièrement à estimer les coûts pour les assureurs et la CCR quelques jours après la survenance d’un sinistre. La méthode probabiliste s’inscrit quant à elle dans une 357 évaluation ex ante . Comme le souligne Antoine Quantin, directeur de la modélisation à la CCR, le développement de la modélisation probabiliste est une avancée importante dans l’évaluation des sinistres à venir et de leurs impacts financiers pour les 358 assureurs (figure XX). En 2012, les modélisations Description Générale du Modèle probabilistes effectuées par la Source : CCR CCR, avec un maillage de 50m, ont permis de mettre à la disposition de ses clients des cartes des probabilités d’inondation sur tout le territoire. A l’avenir, la CCR prévoit l’élaboration de cartes plus précises avec un maillage pouvant descendre jusque 5m et intégrant les risques sécheresse. Celles-ci permettront, selon Antoine Quantin, d’optimiser grandement la gestion de portefeuille des assureurs et facilitera la mise en œuvre de la future directive européenne Solvabilité II à laquelle les assurances devront répondre par une estimation de leur exposition 359 deux-centennale . Ces études ne sont bien sûr pas sans limites ni incertitudes, tributaires, par exemple, des bases de données parfois incomplètes ou trop peu précises. Ces limites ont été énumérées en détail par la CCR lors du congrès SHF des er 360 1 et 2 février 2012 . La MRN (Mission Risque Naturel), créée en 2000 par la 355 Note : Dans le cadre du changement climatique, la pertinence d’un tel modèle peut être remise en cause. En effet, la simulation d’un grand nombre d’évènement, si elle ne prend pas en compte que leur ampleur et fréquence vont changer, ne reflètent en rien l’impact possible du changement climatique. 356 Capblancq J., Quantin A., (2007), Allocution retranscrite dans : Synthèse des travaux et des auditions réalisés dans le cadre du groupe de travail « Retour d’Expérience », CCR, Séminaire du 20 mars 2007, Paris 357 CCR, (2012), La réassurance des catastrophes naturelles en France : Modélisation des événements extrêmes d’inondation, Congrès SHF, Evénements extrêmes fluviaux et maritimes, Paris, 1 et 2 février 2012 358 Quantin A., (2012), dans : CCR multiplie par 900 sa vitesse de calcul, Amélioration de la modélisation des catastrophes naturelles avec une solution d’IBM, Etude de cas, IBM, novembre 2012 359 http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/solvency/index_fr.htm 360 CCR, (2012), La réassurance des catastrophes naturelles en France : Modélisation des événements extrêmes d’inondation, Congrès SHF, Evénements extrêmes fluviaux et maritimes, Paris, 1 et 2 février 2012 ADEME 204 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme FFSA (Fédération Française des Sociétés d’Assurance) et le GEMA (Groupement des Entreprises Mutuelles d’Assurance) est également un organisme développé dans cette optique. Cette association, à l’origine de l’ONRN (Observatoire National des Risques Naturels), a pour but d’encourager la contribution des assurances à l’approfondissement des connaissances des risques naturels et leur participation technique aux politiques de prévention. Dans le même ordre d’idée, Bourrelier insiste sur l’importance de l’intensification des échanges entre les gestionnaires du risque d’une part et les compagnies de réassurance d’une autre. Et d’ajouter que la capitalisation des informations détenues par les différentes parties prenantes et leur participation active aux retours d’expériences et aux démarches d’évaluation sont les clés d’une 361 gestion globale des risques naturels . Ce processus « progressif et pragmatique, repose sur la confiance » des différents participants qui acceptent de partager leurs connaissances et travaux pour en faire profiter l’ensemble des acteurs. Cette démarche n’est aujourd’hui vraisemblablement pas optimum, et il est facilement compréhensible que les assurances ne souhaitent pas faire profiter la concurrence de leurs 362 données. Par ailleurs, une telle pratique peut être jugée, selon l’OCDE , « incompatible avec la politique antitrust et la politique de la concurrence en vigueur ». En effet, celle-ci s’apparenterait à la formation d’un « pool d’assurance », de par la mise en commun des informations et des données. Bentoglio et Betbèze proposent un autre type de modélisation qui permettrait de remédier aux problèmes de 363 l’éparpillement et de la mauvaise accessibilité des données . Nommée « back-stressing », cette méthode consisterait à simuler la réaction de l’Etat et des assurances en cas de survenance d’un évènement majeur ayant déjà eu lieu à l’étranger. D’autres alternatives sont possibles afin d’accroître la capacité d’absorption financière des assurances pour l’indemnisation des catastrophes naturelles et relèvent ici moins d’outils que de choix politiques et stratégiques: 364 • L’offre liée de produits . Il s’agit d’un groupement de risques disjoints, indépendants (inondation, incendie etc…), limitant ainsi le cumul des risques. Cette politique s’inscrit dans une logique de solidarité générale entre les consommateurs qui, s’ils s’assurent par exemple contre les incendies, s’assurent alors automatiquement contre les inondations, quand bien même ils ne sont pas situés en zone à risque. Une modulation de prime peut être envisageable pour les catégories dont le niveau de risque est très faible, c’est le cas au Royaume-Uni. En France, le système de solidarité nationale relève également de l’offre liée de produit, mais sans modulation de prime. 365 • Les groupements d’assurances . Cette stratégie a pour atout essentiel de réussir dans certains cas à pallier à l’inassurabilité d’un risque. Réglementairement, cette possibilité reste limitée aux accords entre entreprises mais ne permet pas à celles-ci de retirer de la concurrence une partie des produits. Une telle option est donc largement contrainte par les politiques antitrust qui ne s’accordent 366 pas avec la création de pools d’assurance . Cette stratégie est à creuser et n’est pas du tout envisagée en France dans le cadre du régime CatNat, compte tenu de la couverture offerte par la CCR. 367 • L’assurance paramétrique avec indice météorologique . L’indemnisation est ici fonction, non pas du dommage effectif mais d’un indice météorologique. Cette approche a l’intérêt de ne pas tenir compte de la vulnérabilité des infrastructures. Les assurés seront indemnisés de manière identique pour un même aléa, qu’ils aient subi ou non des dommages. Il y a là une réelle incitation à la prévention. Il serait ainsi imaginable qu’un ménage qui a investi dans des mesures préventives efficaces rentabiliserait ses dépenses, en se faisant indemniser par son assurance, à chaque fois qu’un aléa se produirait, et ce sans avoir subi de dommage conséquent. En combinant cette politique avec le système classique, ou en corrélant fortement l’indice météorologique aux dommages effectifs, les distorsions ainsi que les trop fortes injustices peuvent ainsi être évitées. De plus, les coûts de mise en route sont lourds puisqu’il s’agit de mettre en place un grand plan de développement des points de mesures météo de manière à ce qu’ils soient assez proches les uns des autres (et des assurés) pour permettre de fournir une image nette et objective de l’amplitude de 361 Bourrelier P-H. (AFPCN), (2007), Allocution de clôture retranscrite dans : Synthèse des travaux et des auditions réalisés dans le cadre du groupe de travail « Retour d’Expérience », Séminaire du 20 mars 2007, Paris 362 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 363 Bentoglio G., Betbèze J-P., (2005), L’état et l’assurance des risques nouveaux – Exercice prospectif, juin 2005 364 Commission européenne, (2013), Livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine, COM(2013) 213 final, Strasbourg, le 16 avril 2013 365 Commission européenne, (2013), Livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine, COM(2013) 213 final, Strasbourg, le 16 avril 2013 366 Swiss Re, (2002), Catastrophes naturelles et techniques en 2001, SIGMA n°1/2002 367 Commission européenne, (2013), Livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine, COM(2013) 213 final, Strasbourg, le 16 avril 2013 ADEME 205 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme l’aléa. Des exemples d’application de l’assurance paramétrique sont présentés dans l’encadré cidessous. L’assurance paramétrique avec indice météorologique Ce type de politique assurantielle se développe aujourd’hui tout particulièrement au sein du secteur agricole dans les pays en voie de développement. Quelques exemples de missions menées : La sécheresse au Malawi (Banque Mondiale) Pluie en Inde (réseau de coopératives agricoles) Kenya, Rwanda, Mali etc… (programme GIIF) Munich Re, Swiss Re, Allianz et beaucoup d’autres compagnies d’assurance ou de réassurance participent déjà à des missions un peu partout dans le monde. Des bases de données climatiques telles que GSOD sont à la disposition des entreprises pour évaluer l’ampleur des paramètres climatiques. Le GIIF (Global Index Insurance Facility) met au point des indicateurs plus performants et cohérents en termes de risques quand les données sont insuffisantes sur place. Ainsi, les projets du GIIF ont permis d’assurer plus de 80.000 agriculteurs en Afrique. Michael Moreno, du bureau de conseil Speedwell Weather, met en évidence les avantages et inconvénients d’une telle méthode, également repris par Rauch (chef du Corporate Climate Centre, Climate & Renewables, de la compagnie de réassurance Munich Re) : Avantages : o Le paiement est contractuel, il n’y a pas d’expertise des dégâts et donc une baisse des coûts de gestion o Une indemnisation très rapide (5 jours) liée à la simplification des procédures et des contrats Inconvénients : o Nombre de stations de mesures météo trop faible induisant un risque de proxy o L’assuré peut recevoir une indemnisation sans avoir subi de dommage et vis versa Ce type de modèle s’avère, selon les compagnies de réassurances, très performant dans le domaine agricole des pays en voie de développement mais ne trouve pour l’instant pas d’écho dans les pays développés, tout au moins à l’échelle des particuliers. Une des principales raison réside dans la différence d’ordre de grandeur des dommages entre les pays du sud et du nord économique. Toutefois, des possibilités existent pour les entreprises via les produits dérivés météorologiques. • • Les produits dérivés météorologiques. Basés également sur des indices météorologiques, ces contrats apparaissent en Europe au début des années 2000 et s’appliquent tout particulièrement aux 368 entreprises . Le principe est simple et fait écho à celui de l’assurance paramétrique : l’assureur propose un contrat bien défini à une entreprise qui se verra indemnisée au cas où l’évènement se produit. Par exemple, une entreprise qui se rend compte d’une baisse des ventes en cas de forte chaleur pourra souscrire à une assurance la dédommageant si une température fixée est dépassée. Ce type de contrat, basé sur des indices météorologiques simples (température, pluviométrie, etc…) 369 et sont plus aisément s’intéresse avant tout aux risques climatiques dits non catastrophiques probabilisables par les assureurs. 370 La titrisation des risques (Insurance Linked Securities). Ce récent outil s’inscrit dans les 371 méthodes dites de transfert alternatif du risque (ART) et de financement alternatif du risque (ARF) qui s’étend au marché de l’assurance des catastrophes naturelles depuis une vingtaine d’année. Il consiste en l’émission de titres sur les marchés financiers et semble être un outil efficace pour permettre aux assureurs de pallier aux évènements très peu fréquents et à très fort niveau de sinistralité (« LFHC events »). Ainsi, les compagnies d’assurance ou de réassurance émettent des titres, dits obligations CatNat ou CAT bonds, pour un aléa en particulier et une durée déterminée. Les montants levés seront, selon que la catastrophe naturelle a eu lieu ou non, remboursés avec un taux d’intérêt attractif pour l’acheteur, ou utilisés suite au déclenchement de la clause de nonremboursement. Celui-ci, dit « trigger », est clairement spécifié et peut dépendre de différents indices (degré des indemnisations, niveau de perte, paramètre météorologique, etc…). Ces obligations présentent les intérêts tout particuliers d’être indépendants des marchés financiers et des crises économiques ainsi que de posséder des taux bien plus intéressants que ceux du marché spéculatif classique. De plus, les marchés financiers présentent une source de financement énorme (estimée à 13 trillions de dollars) en comparaison avec le seul marché de l’assurance (de l’ordre de 372 310 milliards de dollars) . Après plus de 10 ans d’existence, l’ouragan Katrina fut le premier à mettre en défaut les détenteurs de bonds qui ont alors cumulé une perte de 190 millions de dollars. Ceci n’a en rien freiné le volume des émissions qui ne cesse de gonfler et devrait atteindre les 30 373 milliards de dollars en 2016 . Cependant le développement de cet outil reste en France encore très 368 Berteaux A., (2007), Le trading de produits dérivés climatiques, mémoire, IPAG Paris, Master 2007 369 Roustant O., (2002), Produits dérivés climatiques : aspects économétriques et financiers, thèse de Doctorat 370 Commission européenne, (2013), Livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine, COM(2013) 213 final, Strasbourg, le 16 avril 2013 371 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 372 Barrieu P., (2002), Produits dérivés météorologiques et environnement, thèse 373 Fritsch C., (2000), Obligations catastrophes, au confluent de la finance et de l'assurance, Responsable équipe Insurance Linked Securities, AXA Investment Managers, dans la revue Variances n°34, ENSAE, octobre 2008 ADEME 206 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme • • • • marginal, du fait d’une certaine méfiance envers un marché nouveau et peu mature. A titre d’exemple, l’émission de titres par la CCR pourrait impulser une dynamique en ce sens aux autres 374 compagnies d’assurance françaises . 375 Les produits dérivés swaps . Cette technique financière repose sur le principe de diversification des risques. Elle permet à deux compagnies d’assurance de s’échanger des risques. La plateforme 376 informatique CATEX centralise les activités qui s’élèvent à plus de 4 milliards de dollars par an . Selon Stoll, représentant de Swiss Re au japon, ce système novateur deviendra une « tendance lourde pour des compagnies contraintes de plus en plus à optimiser la mobilisation de leurs 377 capitaux » . Ainsi, en 2001, Swiss Re échangea avec Tokyo Marine & Fire des risques de tornade en Floride, de séisme en Californie et de pluie torrentielles en Europe contre un tremblement de terre et des typhons au Japon, pour une valeur de 450 millions de dollars. 378 La couverture à long terme . Signé pour une période de plusieurs années, ce contrat fixe, ou dont les closes sont bien définies à l’avance, avec modulation de prime si des mesures de prévention sont prises par exemple, permettrait aux assurances à la fois d’avoir un portefeuille assez rempli pour pallier à des catastrophes aux lourds impacts financiers et également d’abaisser le coût 379 administratif, les contrats n’étant pas renégociés chaque année . Un tel modèle peut également 380 permettre d’inciter à la prévention . La modélisation et la simulation des dommages. Cette méthode consiste en la simulation des 381 dommages et donc des coûts suite à une catastrophe d’amplitude donnée. Selon Munich Re cela permettrait de diminuer les coûts de gestion et de simplifier et accélérer la procédure d’indemnisation (puisque, tout comme dans le cas de l’assurance paramétrique, il n’y a pas d’expertise à réaliser). Dans certains cas, un tel régime pourrait cependant augmenter le risque de base encouru par les sociétés d’assurance, qui, fonction de leurs simulations pourraient se voir verser des indemnités mal-(sur)-dimensionnées. La coassurance. A la manière de la franchise, la coassurance permet aux assureurs de partager une partie du risque avec les assurés. Ainsi, un pourcentage de participation de l’assuré est convenu lors du contrat et permet ainsi aux assureurs de se prémunir du phénomène d’aléa moral par exemple. Une limite supérieure ou l’exclusion de la couverture de certains biens peuvent 382 également être convenus entre les deux parties . Ces outils sont pour la plupart peu utilisés en France dans le cadre des catastrophes naturelles, car ils sont aujourd’hui peu adaptés au régime CatNat actuel. Dans l’éventualité d’une évolution de celui-ci, les assureurs devront sans doute s’inspirer de ces leviers d’action pour garantir la viabilité de leur portefeuille et assumer le poids des indemnisations futures. 374 Bentoglio G., Betbèze J-P., (2005), L’état et l’assurance des risques nouveaux – Exercice prospectif, juin 2005 375 De l’anglais to swap : échanger 376 http://www.catex.com/ 377 Propos de Jürg Stoll, recueillis par Georges Baumgartner pour la brève de swissinfo.ch du 13 juillet 2001 378 Commission européenne, (2013), Livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine, COM(2013) 213 final, Strasbourg, le 16 avril 2013 379 Note : Ce double effet positif va dans le sens du régime Solvabilité II qui vise à mieux connaitre le risque de portefeuille encouru par les assurances. 380 Voir chapitre 3.4.3. Politiques publiques et optimisation du système (ré)assurantiel 381 Rauch E. (Munich Re), (2011), Insurance of natural catastrophes : Data requirements, risk analysis, indemnification, Munich RE, dans le cadre de la conference “Prevention and Insurance of Natural Catastrophes”, 18 octobre 2011, Bruxelles 382 Commission européenne, (2013), Livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine, COM(2013) 213 final, Strasbourg, le 16 avril 2013 ADEME 207 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.3. Stratégies d’adaptation, coûts et gouvernance 4.3.1. Evaluation de la vulnérabilité d’un territoire 4.3.1.1. Quels indicateurs et quels outils d’évaluation de la vulnérabilité ? 383 La notion de vulnérabilité a été très largement traitée dans la littérature et les connaissances à son sujet se sont affinées au cours du temps. La communauté scientifique est aujourd’hui univoque concernant sa définition. Celle-ci décrit la vulnérabilité comme une fonction de trois paramètres : l’exposition, 384 la sensibilité, l’adaptabilité . Malgré cette bonne connaissance des différentes variables participant de la vulnérabilité, la vulnérabilité des territoires en général et urbaine en particulier, restent des concepts dont 385 l’appréhension est complexe de par leurs aspects « multidimensionnelles et dynamiques » . A titre d’exemple, l’aspect social souvent sous estimé, prend en compte la notion d’acceptabilité du risque qui pose souvent certaines difficultés d’appréciation. Dans le cadre plus particulier du changement climatique, l’évaluation de la vulnérabilité n’en reste pas moins un enjeu de taille pour fournir une aide à la décision pertinente et objective dans le but de prioriser les stratégies d’adaptation. Elle permet également d’éviter une « mal-adaptation », au profit d’une adaptation 386 « sans regret » . Comme Meur-Ferec le souligne à plusieurs reprises, l’évaluation de la vulnérabilité peut se faire selon deux approches substantiellement différentes : - La vulnérabilité classique qui traduit la capacité d’endommagement des biens et des personnes et 387 se focalise donc sur les enjeux . - La vulnérabilité globale qui traduit quant à elle la capacité de réponse du territoire, de la société à une crise potentielle, celle-ci pouvant être la résultante d’un aléa (largement le cas dans le contexte du changement climatique) ou de la structure (contexte socio-économique, fonctionnel, culturel 388 etc…) . Il est clair que l’approche classique est beaucoup plus restrictive que l’approche globale dont la complexité 389 rend la mise en œuvre parfois difficile, comme en fait part Meur-Ferec . 390 Leone et Vinet en identifient, quant à eux, deux autres : 383 Wisner B., Blaikie P., Cannon T., Davis I., (2003), At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, Edition n°2, London, Routledge D'Ercole R., (1994), Les vulnérabilités des sociétés et des espaces urbanisés : concepts, typologie, modes d'analyse, Revue de géographie alpine n°4, spécial « Croissance urbaine et risques naturels dans les montagnes des pays en voie de développement », p.87-96 Leone F., Vinet F., (2006), La vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles. Analyses géographiques, Géorisques, n°1, collection de l’Equipe d’Accueil G ESTER, Edition Publications de l’Université Paul-Valéry, Montpellier 3 Cannon T., (2000), Vulnerability Analysis and Disasters, dans Parker D-J., Edition Floods, London, Routledge Thouret J-C., Chardon A-C. (1994), Cartographie de la vulnérabilité d’une population citadine face aux risques naturels : le cas de Manzales, Mappemonde, 4 Pelling M., (1997). What determines vulnerability to floods: A case study in Georgetown, Guyana Environment and Urbanization, 9(1), p.203-226 384 GIEC, (2001), Bilan 2001 de l'évolution du climat: Troisième rapport d'évaluation, Rapport de synthèse du GIEC, Wembley, Royaume-Uni: Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat Kelly P-M., Adger W-N., (2000), Theory and practice in assessing vulnerability to climate change and facilitating adaptation, Climatic Change 47(4), p. 325-352 Brooks N., Adger W-N. et al., (2005), The determinants of vulnerability and adaptive capacity at the national level and the implications for adaptation, Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions 15(2), p. 151-163. Gallopin G-C., (2006), Linkages between vulnerability, resilience, and adaptive capacity, Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions 16(3), p. 293-303 385 Quenault B., Bertrand F., Blond N., Pigeon P., (2011), Réinterprétation interdisciplinaire et systémique du couple vulnérabilité/adaptation urbaine au changement climatique, Actes du colloque « Renforcer la résilience au changement climatique des villes : du diagnostic spatialisé aux mesures d'adaptation » (2R2CV), Université Paul Verlaine, Metz, France, le 7 et 8 juillet 2011 386 Note : Une stratégie d’adaptation « sans regret » permet à la fois de réduire la vulnérabilité future au changement climatique mais apporte également des bénéfices immédiats de telle manière qu’elle n’aura jamais été réalisée en vain. 387 MATE, METL, (1997), Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPR), guide général, Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, Ministère de l’Equipement, du Transport et du Logement, Paris, La Documentation Française 388 D'Ercole R., (1994), Les vulnérabilités des sociétés et des espaces urbanisés : concepts, typologie, modes d'analyse, Revue de géographie alpine n°4, spécial « Croissance urbaine et risques naturels dans les montagnes des pays en voie de développement », p.87-96 389 ADEME 208 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme - L’approche analytique où les différents enjeux sont différenciés : enjeux structurels, corporels, humains, environnementaux, institutionnels, fonctionnels. - L’approche holistique ou systémique où la vulnérabilité est vue comme un système complexe et interconnecté. La résultante de ces deux approches met en évidence que la vulnérabilité relève d’un système dynamique où un certain nombre de facteurs interagissent, ce qui rend complexe son évaluation. Thomas-Maret et Bleau, adoptent quant à elles une vision plus opérationnelle et mettent en avant trois 391 manières principales d’aborder la vulnérabilité : 392 - L’approche en termes d’indicateurs de vulnérabilité 393 - L’approche en termes de facteurs de vulnérabilité 394 - L’approche en termes de dommages Si la définition de base de la vulnérabilité fait consensus, il est clair qu’au regard de la littérature, les approches de son évaluation sont diverses et variées. De nombreux outils et méthodologies d’évaluation ont 395 donc été proposés par la communauté scientifique . Ces documents, à l’image du guide méthodologique de diagnostic de vulnérabilité du territoire au changement climatique mis en 2010 à disposition des acteurs 396 locaux par le Service de l’Observation des Statistiques , traitent de la vulnérabilité via le spectre général de l’évolution du climat et ne se penchent pas en détail sur les problématiques spécifiques d’aléas inondation et submersion marine sur lesquels se concentre le présent rapport. Le guide base son analyse sur le croisement d’indicateurs avec les retours d’expériences des évènements passés et va ainsi dans le sens des remarques faites par Bourrelier qui considère que la connaissance de la vulnérabilité d’un territoire ne peut résulter que du « croisement des données de base dont dispose l’Etat et 397 des informations détenues par les acteurs locaux qui sont aussi les déterminants de cette vulnérabilité » . Il est intéressant de préciser les différents points signifiants préconisés par le guide pour l’évaluation globale de la vulnérabilité d’un territoire: 398 - Le choix de l’échelle adéquate : Le SCoT apparait comme l’entité territoriale optimale , les incertitudes relatives aux données étant trop fortes pour des échelles territoriales plus petites (intercommunalités, communes, bassins de vie etc…). - L’approche par secteur est nécessaire à l’exhaustivité de l’analyse et permet également d’effectuer un état des lieux des activités du territoire et de leur prégnance dans l’économie. - L’identification des milieux physiques congrus aux impacts spécifiques potentiels du changement climatique sur le territoire permet de cerner les environnements les plus sensibles et sujets à l’évolution du climat. - Le choix des données appropriées et leur croisement avec des retours d’expériences est à réaliser de manière rigoureuse et conditionne les résultats. - La pondération des enjeux permet une caractérisation globale de la vulnérabilité Eric Petitpas, responsable Sinistre, Dommages et Construction auprès de l’assureur AXA, l’a rappelé le 20 ième 399 journée CCR organisée à Paris : il y a une réelle nécessité d’avoir une juin 2013 lors de la 4 connaissance fine de la vulnérabilité d’un territoire à l’aléa inondation pour être en mesure d’anticiper les coûts des dommages engendrés ainsi que de cibler les mesures de prévention à mettre en œuvre. Au regard des présentations faites lors de cette journée, l’évaluation de la vulnérabilité aux phénomènes spécifiques que sont les inondations et les submersions marines ne semble pas très avancée en France et 390 Leone F., Vinet F., (2006), La vulnérabilité, un concept fondamental au cœur des méthodes d’évaluation des risques naturels, dans Leone F., Vinet F., (2006), Vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles, Analyses géographiques, GESTER, Collection « Géorisque » n°1, Publications de l’uni versité Paul-Valéry Montpellier 3 391 Thomas I., Bleau N., Soto Abasolo P., Desjardin-Dutil G., Fuamba M., Kadi S., (2012), Analyser la vulnérabilité sociétale et territoriale aux inondations en milieu urbain dans le contexte des changements climatiques, en prenant comme cas d’étude la ville de Montréal, Rapport final pour OURANOS, 137 p. 392 Theys J., Fabiani J-L., (1987), La société vulnérable. Evaluer et maîtriser les risques, Presses de l'Ecole Normale Supérieure 393 D’Ercole R., Thouret J-C., (1996), Vulnérabilité aux risques naturels en milieu urbain : effets, facteurs et réponses sociales, Cahiers des Sciences Humaines 32(2): p.407-422. 394 Pigeon P., (2002), Réflexions sur les notions et les méthodes en géographie des risques dits naturels, Annales de Géographie, 111(627): p.452-470 395 Leone F., (2003), Les travaux de recherche portant sur l’évaluation de la vulnérabilité aux menaces naturelles. État de l’art et disponibilité opérationnelle (hors inondations), Partie I d’un rapport établi pour le compte de la DRAST, MEDDTL, Paris 396 Przydrozny I., Million M., Michel I., Brunnengreber P., Russo L., Guiran G., (2010), Guide d’accompagnement du territoire pour l’analyse de sa vulnérabilité socioéconomique au changement climatique, SOGREAH consultants SAS, numéro de projet : 1020011, 19 janvier 2010 397 Bourrelier P-H. (AFPCN), (2007), Allocution introductive retranscrite dans : Synthèse des travaux et des auditions réalisés dans le cadre du groupe de travail « Retour d’Expérience », Séminaire du 20 mars 2007, Paris 398 Note : Ce chapitre s’intéressera par la suite à l’évaluation de la vulnérabilité à l’échelle du bâti, des infrastructures. 399 Petitpas E., (2013), Présentation : Les plans de gestion des crises au niveau des sociétés d’assurance, 4ième journée CCR, le 20 juin 2013, Paris ADEME 209 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 400 les outils disponibles se focalisent essentiellement sur l’aléa, l’analyse de la vulnérabilité à l’inondation se faisant à posteriori et de manière relativement empirique. Elle s’appuie avant tout sur l’expérience passée et les décisions prises restent très subjectives et dépendent en fait principalement des connaissances des décideurs. Leone et Vinet en font également le constat : « Plus que l’aléa, la vulnérabilité bute sur les 401 problèmes de quantification et sur les limites de la modélisation en ce domaine » . Il est pourtant clair que l’évaluation de la vulnérabilité est primordiale, au même titre que celle de l’aléa, 402 puisque la conjugaison de ces deux composantes forme la notion de risque . De plus, il semble important de noter que l’évaluation de la vulnérabilité et celle de l’aléa ne débouchent pas sur des prises de décisions et des mesures identiques. Ainsi, le focus sur l’aléa induit avant tout des mesures de mitigation alors que celui sur la vulnérabilité a tendance à orienter les décisions vers des stratégies d’adaptation. En effet, de 403 l’évaluation d’un aléa résultent surtout des informations spatiales et relatives aux dommages pressentis alors qu’une évaluation de la vulnérabilité permet de faire ressortir des indices par secteurs entrainant alors des actions plus ciblées et incite à la réflexion sur d’éventuelles possibilités d’adaptation. Bien que la littérature sur l’analyse de la vulnérabilité soit moins abondante dans le domaine spécifique des inondations et des submersions marines que dans celui du changement climatique, des organismes ont tout de même proposé des outils dont certains sont détaillés ci-après. 4.3.1.2. Echantillon d’outils, applications et limites 4.3.1.3. Vulnérabilité aux catastrophes naturelles, exemple français Letremy du CGDD, a proposé en 2009 une méthodologie permettant d’étudier les disparités 404 géographiques et les profils de risque à l’échelle du département avec pour focus les aléas inondation et sécheresse. Il s’agit ici d’un outil permettant d’estimer directement le niveau de risque qui ne s’attache pas uniquement à la vulnérabilité. Cette méthode repose sur un croisement des données assurantielles détenues par la FFSA sur la période 1988-2006 et des données relatives à la prévention et aux arrêtés CatNat de la DGPR sur la période 1982-2007. Une douzaine de variables jugées représentatives ont été dégagées: - Le nombre de sinistre rapporté au nombre de contrat d’assurance - L’indemnité moyenne par sinistre - Le ratio sinistre à primes - L’indemnité moyenne des particuliers pour le risque inondation - L’indemnité moyenne des particuliers pour les autres risques - L’indemnité moyenne pour la fréquence annuelle maximale observée - Le nombre d’arrêtés CatNat inondation par commune - Le nombre d’arrêtés CatNat sécheresse par commune - Le nombre de PPR par commune - Le nombre de PPR inondation par commune - Le nombre de PPR sécheresse par commune Après plusieurs étapes de traitement de ces variables, la méthode aboutit à une décomposition en 7 profils de département différents dont l’analyse détaillée des résultats a permis ensuite un classement avec intégration de désignations qualitatives du type : « faible risque, faible prévention » ; « sinistralité, forte prévention » ; « forte concentration d’enjeux (urbanisation), très forte prévention » ; « coûts assurantiels très importants, forts enjeux, forte prévention » etc… 400 Note : parmi ceux-ci : l’outil développé par la CCR, Artémis et Athéna utilisés par la MRN, et tous les outils d’évaluation développés et utilisés par les compagnies privées d’assurance 401 Leone F., Vinet F., (2006), La vulnérabilité, un concept fondamental au cœur des méthodes d’évaluation des risques naturels, dans Leone F., Vinet F., (2006), Vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles, Analyses géographiques, GESTER, Collection « Géorisque » n°1, Publications de l’uni versité Paul-Valéry Montpellier 3 402 Leone F., Vinet F., (2006), La vulnérabilité, un concept fondamental au cœur des méthodes d’évaluation des risques naturels, dans Leone F., Vinet F., (2006), Vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles, Analyses géographiques, GESTER, Collection « Géorisque » n°1, Publications de l’uni versité Paul-Valéry Montpellier 3 403 Voir résultats des logiciels Athéna et Artémis utilisés par la MRN 404 Letremy C., (2009), Assurance des risques naturels en France : sous quelles conditions les assureurs peuvent-ils inciter à la prévention des catastrophes naturelles ?, CGDD, Etudes et documents – n°1, mars 2009, p. 44 à 51 ADEME 210 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Cette méthode ne fournit qu’une vision très globale du risque encouru par les départements et prend par exemple très mal en compte les problématiques de submersion marine, à l’image des départements de la côte ouest du pays, dont certains on pourtant été très touchés par Xynthia mais qui pour la majorité son classés en risque faible (voir figure X). Figure X Carte de vulnérabilité des territoires La création d’un outil d’évaluation du risque en général, ou de la vulnérabilité en particulier, doit donc s’encrer dans une réflexion plus complexe et plus profonde en tenant compte par exemple, comme le 405 signifie Bourrelier, des retours d’expérience mais aussi et surtout des effets induits de l’évolution du climat sur l’ampleur et la fréquence des aléas et donc des sinistres. 4.3.1.4. Vulnérabilité des territoires aux inondations, exemple canadien Les phénomènes d’inondations sont une préoccupation grandissante au Canada, et tout particulièrement dans la ville de Montréal qui a été de nombreuses fois touchées, les derniers évènements datant de janvier 2013. Financé par la ville et l’Etat, le projet Ouranos mené par Thomas-Maret et Bleau a pour objectif d’analyser la vulnérabilité sociale et territoriale aux inondations en milieu urbain avec pour cas 406 d’étude la ville de Montréal . Ce projet vise à construire une méthode d’analyse de la vulnérabilité, à hiérarchiser cette vulnérabilité en fonction d’indicateurs, pour ensuite repérer les populations, secteurs et activités particulièrement sensibles et enfin établir des priorités d’intervention en terme de planification adaptative. 407 Quatre étapes ont été identifiées pour atteindre ces objectifs : 1) L’état des lieux historique des zones inondées et le croisement avec les cartographies disponibles des zones inondables. 2) La modélisation des niveaux d’eau possiblement atteints. 3) L’analyse de la vulnérabilité via trois indices principaux. La vulnérabilité est ici définie comme la somme de la sensibilité sociale et de la sensibilité territoriale à laquelle vient se soustraire la capacité d’adaptation. Ainsi, trois indices ont fait l’objet de croisements : o L’Indice de Sensibilité Sociale par Addition d’Indicateurs Pondérés (ISSAIP) : Il s’agit d’une extension de l’Indice de Sensibilité Sociale (ISS), basé sur une Analyse des 405 Bourrelier P-H. (AFPCN), (2007), Allocution introductive retranscrite dans : Synthèse des travaux et des auditions réalisés dans le cadre du groupe de travail « Retour d’Expérience », Séminaire du 20 mars 2007, Paris 406 Thomas I., Bleau N., Soto Abasolo P., Desjardin-Dutil G., Fuamba M., Kadi S., (2012), Analyser la vulnérabilité sociétale et territoriale aux inondations en milieu urbain dans le contexte des changements climatiques, en prenant comme cas d’étude la ville de Montréal, Rapport final pour OURANOS, 137 p 407 Note : Une attention toute particulière sera portée sur la phase 3 de la méthode, étape clé dans l’analyse de la vulnérabilité puisqu’elle traite des indicateurs à prendre en compte, et de leur traitement. ADEME 211 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 408 et dont la pertinence a fait Composantes Principales (ACP) développée par Cutter 409 s’imposer la méthode dans le domaine de l’analyse de vulnérabilité . 410 o L’Indice de Sensibilité Territoriale (IST) : Le focus est ici mis sur les enjeux majeurs du territoire, par secteur, et tout particulièrement les infrastructures susceptibles d’être touchées par des inondations. o L’Indice de la Capacité d’Adaptation (IAdapt) : Cet indice reprend, dans un souci de 411 cohérence, une méthode développée par Cutter qui repose ici sur cinq catégories de déterminants (social, économique, institutionnel, infrastructurel et communautaire) au sein desquels viennent s’intégrer un certain nombre d’indicateurs. La mise en relation de ces trois indices permet de fournir un indicateur unique, celui de la vulnérabilité. Le rapport insiste sur l’importance de la pertinence de ces indicateurs qui doivent être le reflet réaliste et exhaustif des paramètres qui participent de la vulnérabilité sociale et territoriale. Il faut également souligner que si une revue complète de la littérature permet d’identifier un grand nombre d’indicateurs potentiellement pertinents, elle ne fournit pas un modèle « clé en main », les 412 indicateurs n’étant pas forcément tous adaptés au territoire de l’étude . Une phase de recontextualisation est alors nécessaire. Les questions de la disponibilité des données ainsi que des éventuelles asymétries d’échelles se posent également et conditionnent la méthodologie à mettre en œuvre. Ainsi, pour répondre entre autre à cette problématique, le groupe de travail Ouranos a complété son jeu de données statistiques, en ce qui concerne les indicateurs de sensibilité sociale, par une démarche plus itérative intégrant les résultats d’entretiens et d’ateliers organisés avec des spécialistes locaux. L’ISSAIP a été le résultat de ce processus dont la méthode, détaillée dans le 413 rapport, avait déjà été utilisée par des spécialistes de la gestion des risques . Un tel procédé n’a pas été nécessaire pour la définition des IST et IAdapt. 4) La cartographie des vulnérabilités en fonction des résultats de la modélisation (étape 2), et la typologie des vulnérabilités ainsi que la hiérarchisation des espaces de niveaux de vulnérabilité différents. Pour cela, l’équipe de recherche a créé l’indice de vulnérabilité IVu, fonction des trois indices calculés précédemment, couplé avec des scénarios de crue, prenant en compte les incertitudes liées à l’évolution du climat. Les résultats tirés de la méthodologie développée par l’équipe de recherche Ouranos semblent pertinents et reflètent avec justesse les différents niveaux de vulnérabilité du territoire. Thomas et Bleau font également ressortir la difficulté majeure rencontrée, à savoir l’obtention des données et informations nécessaires, qui, dans certains cas (trop forte indisponibilité ou hétérogénéité), peut véritablement bloquer toute l’étude ou bien mener à d’importantes approximations. L’apport de cette méthode pour les décideurs, urbanistes ou aménageurs, est clair : il s’agit avant tout d’un outil d’aide à la décision puisqu’il identifie clairement les zones où des actions prioritaires sont à mettre en œuvre. Le couplage avec les incertitudes liées au changement climatique est primordial (étape 4) et rend l’outil d’autant plus puissant qu’il est réalisé sur le long terme. 414 Par ailleurs, un aspect pourtant jugé fondamental par Leone et Vinet , n’a pas été pris en compte par cette méthode : l’acceptabilité du risque. Cette notion relative au niveau de risque que les populations sont prêtes 408 Cutter S-L., Boruff B-J., et al., (2003), Social Vulnerability to Environmental Hazards, Social Science, Quarterly 84(2) 409 Note : Comme le rappelle le rapport Ouranos, cette méthode a été choisie car elle a déjà été utilisée par de nombreux experts de la vulnérabilité et semble avoir fait consensus quant à sa fiabilité. Elle a d’autre part été reprise par le ministère des services sociaux et de la santé du Québec pour une de leur étude. 410 Note : La sensibilité territoriale reprend ici la définition de D’Ercole : «La vulnérabilité territoriale renvoie à l’idée qu’il existe, au sein de tout territoire, des éléments localisables susceptibles d’engendrer et de diffuser leur vulnérabilité à l’ensemble d’un territoire, provoquant des effets qui peuvent perturber, compromettre, voire interrompre son fonctionnement et son développement», dans D'Ercole R., Metzger P., (2009), La vulnérabilité territoriale : une nouvelle approche des risques en milieu urbain, Cybergeo 411 Cutter S., Burton L., Emrich C., (2010), Disaster Resilience Indicators for Benchmarking Baseline Conditions, Journal of Homeland Security and Emergency Management, Vol. 7, n°1, Art icle 51 412 Birkmann J. (2007), Risk and vulnerability indicators at different scales: Applicability, usefulness and policy implications, Environmental Hazards 7(1), p.20-31 413 Fedeski M., Gwilliam J., (2007), Urban sustainability in the presence of flood and geological hazards: The development of a GISbased vulnerability and risk assessment methodology, Landscape and Urban Planning 83(1), p. 50-61. Ebert A., Kerle N. et al, (2009), Urban social vulnerability assessment with physical proxies and spatial metrics derived from air- and spaceborne imagery and GIS data, Natural Hazards 48(2): 275-294. Simpson D-M., Katirai M., (2006), Indicator Issues and Proposed Framework for a Disaster Preparedness Index (DPi), Center for Hazards Research and Policy Development, University of Louisville 414 Leone F., Vinet F., (2006), La vulnérabilité, un concept fondamental au cœur des méthodes d’évaluation des risques naturels, dans Leone F., Vinet F., (2006), Vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles, Analyses géographiques, GESTER, Collection « Géorisque » n°1, Publications de l’uni versité Paul-Valéry Montpellier 3 ADEME 212 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme à supporter est essentielle dans une telle démarche, mais s’avère bien entendu très difficile à analyser et 415 quantifier . 4.3.1.5. français Vulnérabilité des territoires littoraux à la submersion marine, exemple L’analyse de la vulnérabilité d’un territoire aux phénomènes de submersion marine se distingue de celle liée aux inondations par la nature différentes des deux aléas, comme le soulève très justement 416 Lambert-Habib . Ainsi, et de manière synthétique, l’aléa submersion marine bénéficie de l’abondance des documents scientifiques quantifiant de manière prospective et différenciée suivant les territoires l’élévation du niveau des mers consécutif au réchauffement climatique. L’étape de modélisation incluant des mécanismes complexes de probabilité se simplifie alors. Sur la base des données scientifiques abondantes, Hammar-Klose et Thieler ont proposé en 2001 un indice 417 de vulnérabilité du littoral, nommé Coastal Vulnerability Index . Cet indice empirique moyenne sans pondération les six variables suivantes: - L’amplitude de la marée - La hauteur de la houle aux abords des côtes - La pente de la zone côtière - Le taux de recul du rivage - L’érodabilité potentielle du rivage basé sur les caractéristiques géomorphologiques - La montée historique locale du niveau moyen de la mer Critiqué par un certain nombre d’experts dont les géomorphologues français du CEREGE (Centre Européen 418 de Recherche et d’Enseignement des Géosciences de l’Environnement) , cet indice composite, très populaire aux Etats-Unis et sur un grand nombre de plages dans le monde, s’impose donc souvent comme indicateur de référence et permet des comparaisons de résultats au niveau international. A titre d’exemple, le Conservatoire du Littoral s’appuie sur cet indicateur pour évaluer la sensibilité de leurs sites en l’ajustant à 419 l’aide de différents éléments . En France, un certain nombre de projets de recherche ont été lancés et visent à effectuer une évaluation plus fine et transversale de la vulnérabilité des territoires côtiers à l’élévation du niveau de la mer et au risque de submersion marine. A titre d’exemple, le projet ANR MISEEVA (Marine Inundation hazard exposure and Social, Economic and Environmental Vulnerability), réalisé aux échelles régionales et locales vise à fournir une évaluation de la vulnérabilité sociale, économique et environnementale des côtes combinant une approche de modélisation de l’aléa à l’appréciation de la résilience. Les travaux de Meur420 Ferec s’inscrivent également dans cette dynamique, à l’image de la méthode d’évaluation réalisée sur les communes de Wimereux, Wissant, Oye-Plage, Bray-Dunes et Frontignant. Celle-ci repose sur un « graphique en radar » en quatre branches : aléa, enjeux, gestion des risques, perception du risque par les sociétés exposées, gradué de 0 (non vulnérable) à 5 (très vulnérable) et qui synthétise la vulnérabilité de chaque commune. Chacune de ces familles a donné lieu au remplissage d’une grille prenant en compte une 415 Peretti-Watel P., (2001), La société du risque, Repère, La découverte 416 Lambert-Habib M-L., Affre L., Allouche A., Laffont-Schwob I., Nicolas L., Sabatier F., (2011), VuLiGAM – Vulnérabilité des systèmes Littoraux d’une Grande Agglomération Méditerranéenne, Rapport final, PIRVE, juillet 2011 417 Hammar-Klose E., Thieler E.R., (2001), Coastal Vulnerability to Sea-Level Rise: A Preliminary Database for the U.S. Atlantic, Pacific, and Gulf of Mexico Coasts, U.S., Geological Survey 418 Lambert-Habib M-L., Affre L., Allouche A., Laffont-Schwob I., Nicolas L., Sabatier F., (2011), VuLiGAM – Vulnérabilité des systèmes Littoraux d’une Grande Agglomération Méditerranéenne, Rapport final, PIRVE, juillet 2011 419 Le Conservatoire du Littoral, (2012), Le conservatoire du littoral face au changement climatique 420 Meur-Ferec C., Hénaff A., Lageat Y., Le Berre I., (2012), Les effets du changement climatique sur la vulnérabilité des territoires côtiers aux risques d'érosion et de submersion en France métropolitaine : une fraction du problème, Colloque international « Géorisque 2012 », El Jadida, Maroc Meur-Ferec C., (2009), L’évaluation de la vulnérabilité globale : outil d’aide à la gestion des risques côtiers, Semaine de la mer et du littoral, Lorient, France Meur-Ferec C., Deboudt P., Heurtefeux H., Flanquart F., Morel V., Roussel S., Lequint R., (2006), Vers une stratégie de gestion à long terme de l’érosion côtière : l’apport de l’évaluation de la vulnérabilité, Intéraction Nature, Société Analyse et Modèles, UMR 6554 LETG, La Baule Meur-Ferec C., Dedoudt P., Morel V., (2008), Coastal Risks in France: An Integrated Method For Evaluating Vulnerability, Journal of Coastal research, volume 24, issue 2, p.178-189 ADEME 213 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 421 multitude de critères descripteurs caractérisant la vulnérabilité . Cette analyse systémique à l’échelle de la commune permet de mettre en perspective les options possibles en termes d’adaptation dans le but de guider les décideurs dans leurs choix stratégiques. 4.3.1.6. Bilan 422 Birkman, dans sa revue critique des méthodologies d’évaluation de la vulnérabilité , conclut qu’il existe encore un large fossé entre le développement de méthodes théoriques et leur usage opérationnel. Ce constat se vérifie tout particulièrement en France où les retours d’expériences sont peu nombreux, voire 423 inexistants en terme d’évaluation par une approche globale . Si la littérature est foisonnante pour certains 424 aléas (séismes, éruptions volcaniques ou submersion marine) , elle l’est beaucoup moins pour d’autres 425 (inondations) et les rares travaux existants ne prennent en compte que certaines composantes de la vulnérabilité. Un réel effort reste donc à fournir en la matière, même si, comme le rappellent Leone et Vinet, 426 « une nouvelle génération d’études a vu le jour » , à l’image par exemple de l’équipe Plan Loire Grandeur 427 Nature ou des travaux menés par Berthelier et al . Ces études sont alors le moteur de décisions stratégiques de prévention et d’adaptation à une échelle territoriale. Si les difficultés rencontrées par la communauté scientifique pour évaluer la vulnérabilité d’un territoire aux aléas inondation (et submersion marine dans une certaine mesure également) sont bien présentes, elles le sont moins à l’échelle du bâti et des infrastructures. Ainsi, un certain nombre de documents ont développés des profils de vulnérabilité des bâtiments en croisant les aléas aux différents éléments structurants qui les 428 constituent (toitures, aménagement intérieur, infrastructure, superstructure etc…) . A titre d’exemple, JeanClaude Eude fait état au 16 janvier 2012 de la réalisation de 1093 diagnostics de vulnérabilité aux 421 Note : Meur-Ferec précise que la famille « perception » n’a pas pu donner lieu à grille de données préexistante mais s’est basé sur les résultats d’une enquête auprès de 600 personnes. L’élaboration du questionnaire de cette enquête s’était fondé sur des entretiens effectués au préalable auprès d’un certains nombre d’acteurs (politiques, techniciens et usagers). 422 Birkman J., (2006), Measuring Vulnerability to natural hazards, Toward disaster resilient city 423 Note : Des analyses sectorielles existent mais ne fournissent pas aux décideurs une vision claire et simple de la vulnérabilité de leur territoire. Les décisions qui peuvent en résulter ne pourront que difficilement s’intégrer dans une démarche globale et intégrée sur l’ensemble du territoire. 424 Mavoungo J., (2006), La vulnérabilité des populations exposées à la menace sismique aux Antilles, Thèse de doctorat, Département de Géographie, Université des Antilles et de la Guyane, Martinique Wisner B., (1998), Marginality and vulnerability: Why the homeless of Tokyo don’t ‘count’ in disaster preparations — Applied Geography, Volume 18, Issue 1, p. 25-33. D’Ercole R., (1991), Vulnérabilité des populations face au risque volcanique. Le cas de la région du volcan Cotopaxi (Équateur), Thèse de doctorat, spécialité Géographie-Aménagement, Université Joseph Fourier, Grenoble Gaillard J.-C., D’Ercole R., Leone F., (2001), Cartography of population vulnerability to volcanic hazards an lahars of Mount Pinatubo (Philippines) : a case study in Pasig-Potrero River basin (province of Pampanga), Géomorphologie : relief, processus, environnement, n° 3, p. 209-222. Lavigne F., (1999), SIG et zonage des risques volcaniques: application au volcan Merapi, Java, Indonésie, Bulletin de l’Association des Géographes Français, p. 371-382 Dibben C., Chester D.-K., (1999), Human vulnerability in volcanic environments : the case of Furnas, São Miguel, Azores, Journal of Volcanology and Geothermal Research, Volume 92, Issues 1-2, p. 133-150 Lesales T., (2005), La vulnérabilité des sociétés exposées aux risques volcaniques, le cas des Petites Antilles, Thèse de doctorat, Géographie, Université des Antilles et de la Guyane 425 Clark G.-E., Moser S.-C., Ratick S.-J., Dow K., Meyer W.-B., Emani S., Jin W., Kasperon J.X., Kasperon R.-K., Schwarz H.-E., (1998), Assessing the Vulnerability of Coastal Communities to Extreme Storms : The Case of Revere, MA., USA, Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, 3 (1), p. 59-82 D.E.F.R.A., (2003), Flood risk to people : phase 1, London Ledoux B., Sageris (1999), Guide de la conduite des diagnostics des vulnérabilités aux inondations pour les entreprises industrielles, MATE 426 Leone F., Vinet F., (2006), La vulnérabilité, un concept fondamental au cœur des méthodes d’évaluation des risques naturels, dans Leone F., Vinet F., (2006), Vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles, Analyses géographiques, GESTER, Collection « Géorisque » n°1, Publications de l’uni versité Paul-Valéry Montpellier 3 427 Berthelier E., Masson A., Billaudet A., (2006), Réalisation de 13 diagnostics de vulnérabilité d’entreprises de la Nièvre exposées au risque d’inondation de la Loire et de ses affluents, dans Leone F., Vinet F., (2006), Vulnérabilité des sociétés et des territoires face aux menaces naturelles, Analyses géographiques, GESTER, Collection « Géorisque » n°1, Publications de l’université Paul-Valéry Montpellier 3 428 Aubé M. et al. (2011), Changements climatiques, Vulnérabilité et adaptation des immeubles, document de travail, répertoire des guides de planification immobilière, Corporation d’hébergement du Québec, mars 2011 ADEME 214 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 429 inondations réalisés gratuitement pour les entreprises volontaires et ce dans le cadre de l’Etablissement Public Loire. Des propositions de mesures prioritaires de réduction de la vulnérabilité ont été proposées. Les différents travaux de recherche et méthodologies utilisées ne seront pas approfondis dans le présent chapitre. Des éléments de détails seront donnés dans le Thème 2. 4.3.2. Stratégies d’adaptation aux problématiques inondations et submersion marine 4.3.2.1. Adaptation : possibilités et limites La notion d’adaptation au changement climatique peut être définie comme l’ensemble des actions visant à diminuer la vulnérabilité d’un système (écologique, économique, social) au changement climatique 430 431 432 433 voire même à en tirer profit . Ackerman , tout comme Robledo ou Fankhauser , distingue l’adaptation planifiée de l’adaptation spontanée. Cette dernière est une réaction « automatique » du système (économique, environnemental ou social) à un évènement naturel et est souvent effectuée dans le cadre privé, à l’échelle de l’individu, tandis que l’autre relève d’une volonté « réfléchie », généralement le fruit de 434 politiques publiques . Comme le remarque Dumas, une seconde distinction doit être faite et porte sur la dimension temporelle de l’adaptation. En effet, l’adaptation peut être pro-active ou au contraire réactive, la première anticipant un changement avéré du climat tandis que l’autre a lieu une fois le changement climatique réalisé. Fankhauser note qu’une adaptation planifiée peut être à la fois anticipée et réactive dans la mesure où les stratégies d’adaptation se déroulent dans le temps et qu’elles se penchent à la fois sur le passé (retours d’expériences, évènements extrêmes récents) et sur les projections (modélisation 435 prospective, scénarios etc…) . Enfin, une dernière différenciation peut être établie selon le degré 436 d’irréversibilité ou d’inertie de la mesure d’adaptation . Ainsi, les mesures dites non réversibles ou d’adaptation inerte se distinguent des mesures instantanées. Les premières, irréversibles, ont une durée de vie très importante et donc une forte inertie ne permettant pas une rectification ou un remplacement rapide (c’est le cas de nombreuses structures lourdes telles que l’habitat ou les ouvrages de génie civil). Dans la même catégorie, les mesures d’adaptation inerte sont caractérisées par une inertie de mise en place et un coût relativement élevé (c’est le cas de la recherche ou de l’évolution du cadre institutionnel par exemple). Les mesures instantanées, au contraire, peuvent être mises en œuvre très rapidement ou sont facilement ajustables et ne nécessitent pas de coût additionnel. Dumas propose un tableau récapitulatif des différentes possibilités d’adaptation et des intersections entre les diverses typologies précitées (cf Annexe 2 : 437 Différents types d’adaptation). Ces typologies ont par la suite été reprises par l’ONERC . 438 Selon De Perthuis et al , il existe une différence majeure entre l’atténuation et l’adaptation en termes de nature des bénéfices et de partage des responsabilités. L’atténuation permet de produire un bien profitant à 429 Eude J-C., (2012), Intervention lors des Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 430 GIEC, (2001), Climate Change 2001 : Impacts, Adaptation, and Vulnerability, Published for the Integovernemental Panel on Climate Change by GRID Arendal, contribution of Working Group II to the Third Assessment Report for the Intergovernemental Panel on Climate Change Smit B., Burton I., Klein R.J., Wandel J., (2000), An anatomy of adaptation to climate change and variability, Climatic Change, n°45, p.223-251 431 Ackerman F., Stanton E-A., (2011), Climate Economics: The State of the Art, Stockholm Environment Institute 432 Robledo C., Forner C., (2005), Adaptation of forest ecosystems and the forest sector to climate change, Rome, FAO, Swiss Agency for Development and Cooperation et Swiss Foundation for Development and International Cooperation. 433 Fankhauser S., Smith J.B., Tol R.S., (1999), Weathering climate change : some simple rules to guide adaptation decisions, Ecological Economics, n°30, p.67-78 434 Füssel H.-M., (2007), Adaptation planning for climate change: concepts, assessment approaches, and key lessons, Sustain Sci, vol. 2, p. 265-275 435 Fankhauser S., Smith J.B., Tol R.S., (1999), Weathering climate change : some simple rules to guide adaptation decisions, Ecological Economics, n°30, p.67-78 436 Dumas P., (2006), L’évaluation des dommages du changement climatique en situation d’incertitude : l’apport de la modélisation des coûts de l’adaptation, Thèse de doctorat, sous la direction de Hourcade J-C., Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris 437 ONERC, D4E, (2008), Impacts du changement climatique, adaptation et coûts associés en France, Document d’étape, juin 2008 438 De Perthuis C., Hallegatte S., Lecocq F., (2010), Economie de l’adaptation au changement climatique, Conseil Economique pour le Développement Durable, février 2010 ADEME 215 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme l’ensemble des individus, et relève donc du bien public, il est donc compréhensible que les pouvoirs publics prennent en charge son développement. En revanche, l’adaptation produit quant à elle des biens dits privés puisqu’ils n’ont tendance qu’à profiter à certaines catégories (personnes situées en zone à risque, secteur particulièrement sensible à l’évolution du climat etc…). Il n’y a donc a priori pas de raison pour que les mesures d’adaptation ne soient pas financées par d’autres acteurs que les acteurs privés, logique que De Perthuis et al. contestent en s’appuyant sur un certain nombre d’arguments justifiant l’intervention publique en matière d’adaptation : - La mauvaise diffusion des informations sur le changement climatique, ses impacts, et les mesures d’adaptation envisageables - Les problèmes de coopération au niveau local, pourtant indispensables à la mise en œuvre des projets d’adaptation - La mauvaise prise en compte du long terme au niveau des acteurs privés - La rentabilité des projets où l’intérêt serait faible pour le privé et élevé pour la collectivité - Les grands réseaux d’infrastructure qui jouent un rôle clé dans l’économie d’un pays et qui ne peuvent être gérés que par le public puisqu’ils ont valeur d’intérêt général - La prégnance des normes, notamment dans le domaine du bâtiment, qui n’incitent pas à une prise d’initiative en matière d’adaptation, les contraintes établies étant déjà tellement importantes. - Le budget, qui pour certains acteurs ne permet pas la mise en œuvre de moyens de d’adaptation. Ces arguments sont valables aussi bien à l’échelle nationale qu’à l’échelon international, déterminant ainsi la responsabilité et le rôle de la communauté internationale pour l’adaptation. 439 440 441 repris plus tard par l’IPCC puis par l’OCDE , plusieurs choix Ainsi, les décideurs ont, selon Burton possibles d’adaptation au changement climatique : - Ne pas agir, et assumer alors les coûts induits par l’évolution du climat. L’inaction peut être forcée ou choisie, respectivement si les capacités technico-socio-économiques ne sont pas suffisantes pour permettre d’agir, ou si les dépenses engendrées par une stratégie d’adaptation s’avèrent trop élevées en rapport aux risques et coûts induits attendus. - Partager les coûts par le biais d’aides publiques, des assurances, etc… - Contrôler les menaces en érigeant des structures protectrices. - Prévenir les dommages en adaptant ses activités (utilisation de certaines graines plus résistantes en agriculture par exemple) - Diversifier les activités, changer ses usages. La promotion et le développement de filières 442 alternatives permet d’améliorer la résilience d’un territoire aux effets de l’évolution du climat . - Relocaliser ou délocaliser les activités. La relocalisation peut être volontaire ou forcée dans le cas où la menace ne permet plus d’exercer aucune activité (exemple de la hausse du niveau de la mer et de la submersion de certaines îles). Ce cas sera plus profondément traité dans la section Focus sur le recul stratégique et la relocalisation. - Développer les activités de recherche pour mettre au point des technologies nouvelles et des méthodes d’adaptation innovantes. - Changer les comportements et modes de vies via des actions de sensibilisation ou des outils réglementaires. 443 444 Par ailleurs, De Perthuis et al. rappelle l’importance de ne pas sous estimer le risque de mal-adaptation . Trois sources de mal-adaptation peuvent être distinguées. La première se rapporte à des mesures qui augmentent la vulnérabilité au climat quelque soit son évolution. La deuxième est relative à la non réalisation ex post des scénarios pressentis ex ante en termes d’évolution du climat traduisant alors une « suradaptation » qui ne s’avère en fait pas nécessaire. Ce deuxième cas n’est pas regrettable, contrairement au dernier. Celui-ci relève quant à lui d’un mauvais choix réalisé ex ante. Elle découle souvent d’une mauvaise 439 Burton I., (1996), The growth of adaptation capacity: practice and policy, dans Smith J.B. et al., Adapting to Climate Change: An International Perspective, New York: Springer, pp. 55-67 440 IPCC, (2001), Climate Change 2001: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Contribution of Working Group II to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press 441 Agrawala S., Bosello F., Carraro C., et al., (2010), Plan or react? Analysis of adaptation costs and benefits using integrated assessment models, OECD Environment Worling Papers N°23, OECD Publis hing 442 Note : De Perthuis et al. met en garde contre l’atteinte d’un seuil où la capacité d’adaptation serait dépassée, les activités spécialisées étant historiquement plus sensibles aux grands changements quels qu’en soient leur nature De Perthuis C., Hallegatte S., Lecocq F., (2010), Economie de l’adaptation au changement climatique, Conseil Economique pour le Développement Durable, février 2010 443 De Perthuis C., Hallegatte S., Lecocq F., (2010), Economie de l’adaptation au changement climatique, Conseil Economique pour le Développement Durable, février 2010 444 Note : Le GIEC définit la mal-adaptation comme « un changement dans les systèmes naturels ou humains qui conduit à augmenter la vulnérabilité au lieu de la réduire ». ADEME 216 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme interprétation ou prise en compte des informations disponibles ex ante et aurait pu être évité, ce qui la rend regrettable. La mise en place de stratégies dites « sans regret » est donc à privilégier. Pour sa part, Thorsson attire l’attention sur la dimension holistique des mesures d’adaptation visant à réduire 445 la vulnérabilité . En outre, des effets non escomptés et non voulus sur la société peuvent découler de la conjugaison de plusieurs mesures prises indépendamment. L’approche intégrée prend alors tout son sens et la composante sensibilisation/information en premier lieu. Une telle approche permettrait de limiter les effets dits d’encouragement dérivant de toute mesure de prévention et qui consiste en une tendance générale des 446 citoyens à s’exposer plus aux risques suite à l’augmentation du niveau de protection . Les travaux de 447 Peltzman sur les mesures de sécurité routière illustrent bien cet effet . Dans un autre ordre d’idée, il est important de rappeler que les conditions, les pratiques et la culture locale sont des variables à ne pas négliger dans l’élaboration de stratégies d’adaptation. Ainsi, Reilly et Schimmelpfennig mettent en évidence 448 l’importance d’une adéquation des mesures avec le contexte local . Schneider montre quant à lui que des phénomènes de résistance face à des pratiques nouvelles peuvent ralentir voire remettre en cause 449 l’intégralité du projet . Les stratégies d’adaptation au changement climatiques sont donc à réfléchir et concevoir avec précaution. Au niveau du bâti, et dans le cadre plus particulier des phénomènes d’inondation et de submersion marine, trois leviers d’adaptation ressortent : - Eviter l’aléa (construction de vides sanitaires, rehausse des niveaux habitables, etc…) - Résister à l’aléa (batardeaux, etc…) - Céder à l’aléa (matériaux peu sensibles) Ces différentes stratégies seront traitées plus en détail dans le Thème 2. 4.3.2.2. Focus sur le recul stratégique et la relocalisation La relocalisation fait partie des différents choix possibles dont disposent les décideurs dans le cadre d’une démarche d’adaptation au changement climatique. Comme le précise De Perthuis et al, une telle stratégie ne peut aboutir sans la coordination de l’action publique et l’impulsion par les collectivités locales d’une procédure concertée en relation étroite avec les documents de planification urbaine et les démarches 450 entreprises par le Conservatoire du littoral . Ces solutions de relocalisation répondent aujourd’hui en grande partie aux problématiques liées à la submersion marine et la hausse du niveau des mers. Il est important de noter qu’à la différence d’autres phénomènes naturels (inondations, tempêtes, etc…), l’élévation de la mer en conséquence du changement climatique est un fait avéré. La notion de risque est alors différente, comme le rappelle Lambert-Habib, 451 puisque « la réalisation de l’aléa est donc certaine à long terme » . La problématique est dès lors toute autre et induit une approche particulière et qui consiste, selon Lambert-Habib, en une généralisation du « recul stratégique » en matière de politique d’adaptation. Par ailleurs, cette solution d’adaptation, si elle peut s’avérer être la plus pertinente d’un point de vue économique et sur une vision long termiste, son acceptation par les populations n’est pas toujours aisée comme le confie Cyrille Schott, préfet et conseiller maître en service extraordinaire à la Cour des Comptes, qui indique que « le repli stratégique, [solution] économiquement douce, […] est difficile à faire passer 452 humainement » . Dans le même ordre d’idée, Ryan, dans son étude auprès d’un échantillon de 518 habitants en Australie conclue à une très probable opposition de la population au développement d’une 445 Thorsson S., Andersson-Sköld Y. , Lindberg F. , Johansson A., Janhäll S., Rayner D., Moback U., Andersson Ouvka M., (2007), Adapting cities to climate induced risks - example Frihamnen (Free port area), Göteborg, Présentation pour la Conférence Urban Nexus 446 Treich N., (2005), L’analyse Coût-Bénéfice de la Prévention des Risques, version préliminaire 447 Peltzman S., (1975), The effects of automobile safety regulation, Journal of Political Economy, n°83, p.677-725 448 Reilly J.M., Schimmelpfennig D., (1999), Agricultural impact assessment, vulnerability, and the scope for adaptation, Climatic Change, n°43, p.745-788 449 Schneider S.H., Easterling W.E., Mearns L.O., (2000), Adaptation : sensitivity to natural variability, agent assumptions and dynamic climate changes, Climatic Change, n°45, p.203-221 450 De Perthuis C., Hallegatte S., Lecocq F., (2010), Economie de l’adaptation au changement climatique, Conseil Economique pour le Développement Durable, février 2010 451 Lambert-Habib M-L., Affre L., Allouche A., Laffont-Schwob I., Nicolas L., Sabatier F., (2011), VuLiGAM – Vulnérabilité des systèmes Littoraux d’une Grande Agglomération Méditerranéenne, Rapport final, PIRVE, juillet 2011 452 Schott C., (2012), Intervention d’un grand témoin, dans Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 ADEME 217 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 453 stratégie de recul stratégique si celle-ci n’est pas compensée par des indemnisations financières . De même, Le Goff souligne que « les intérêts […] divergent de façon brutale quant à la prise en charge du coût relatif à la prévention des risques naturels – […] les propriétaires refusant cette fois la baisse incontestable 454 de la valeur de leurs biens qui en découle – » . 455 Abel et al. propose quelque principes visant à guider les stratégies de recul stratégique : - Créer des liens entre les différents niveaux de décision, et inciter la gouvernance dite 456 polycentrique permettant au projet de s’intégrer à tous les échelons territoriaux. - Assouplir les règles de manière à ce qu’elles intègrent les incertitudes et puissent s’adapter en 457 458 conséquence. Ainsi, London et Titus ont proposé d’autoriser la construction immobilière le long des côtes sous la condition qu’une fois la mer arrivée à un certain niveau prédéfini, le propriétaire déménage. Abel juge que le droit immobilier combiné à des mécanismes de seuil biophysiques peut parer les incertitudes inhérentes à l’évolution du climat, a contrario d’un droit basé sur un indice temporel, jugé inadapté au contexte. Ce postulat vient compléter la réflexion menée par l’équipe de recherche du projet VuLiGAM qui propose d’échelonner dans le temps les pertes successives des 459 différents attributs du droit de propriété (voir section Quels outils fonciers ou juridiques et quels acteurs de l’accompagnement de la perte de valeur ?). - Le renforcement des règles incitant à déménager si un certain seuil de risque est atteint. Abel propose, sous certaines conditions à définir, que les risques, incertitudes, bénéfices et coûts soient assumés par les propriétaires et les promoteurs immobiliers et non plus par l’Etat, de manière à inciter à envisager des mesures d’adaptation, et en outre un retrait stratégique. - Institutionnaliser les catastrophes naturelles comme une opportunité de changement et non de reconstruction. Cette proposition ne peut se faire, selon Abel, qu’ex ante, le phénomène de crise liée à l’urgence de l’action lorsque le sinistre se déclare ne permet pas d’établir une stratégie de recul, et conduit de manière quasi-automatique à la reconstruction des biens à l’identique, comme cela a été le cas en France lors de la tempête Xynthia. Lambert-Habib propose trois options de gestion des zones « désurbanisées » suite au recul stratégique: - Le maintien d’un développement léger des territoires sous la contrainte d’une interdiction de construction. - La protection intermédiaire du milieu naturel, à l’image des actions menées par le conservatoire du littoral. L’accès au public est permis, dans le respect de la biodiversité et de l’environnement mais toute urbanisation est interdite, qu’il s’agisse de constructions publiques ou privées. - La protection renforcée qui s’imposerait à certaines zones particulièrement riches ou fragiles d’un point de vue écosystémique où l’accès serait très limité. 453 Ryan A., Gorddard R., Abel N., Leitch A., Alexander K., Wise R., (2010), House Ownership, Sea Level Rise and Planned Retreat – A Preliminary Survey of Attitudes, CSIRO Ecosystem Sciences, Canberra 454 Le Goff E., (2001), Risques naturels et dépossession, Mémoire de D.E.A., Ecole des Mines de Paris, Pôle Cindyniques, Université Nice Sophia Antipolis 455 Abel N., Gorddard R., Harman B., Leitch A., Langridge J., Ryan A., Heyenga S., (2011), Sea level rise, coastal development and planned retreat: analytical framework, governance principles and an Australian case study, Environmental Science & Policy n°14, p.279288 456 Lebel L., Anderies J.M., Campbell B., Folke C., Hatfield Dodds S., Hughes T.P., Wilson J., (2006), Governance and the capacity to manage resilience in regional social–ecological systems, Ecology and Society n°1 457 London J.B., Dyckman C.S., Allen J.S., Wood C.C., Jackson S.R., (2009), An Assessment of Shoreline Management Options Along the South Carolina Coast, Office of Ocean and Coastal Resource Management, South Carolina Department of Health and Environmental Control 458 Titus J.G., (2009), chapitre 12, Institutional Barriers, dans Titus J.G., Anderson K.E., Cahoon D.R., Gesch D.B., Gill S.K., Gutierrez B.T., Thieler E.R., Williams S.J., Coastal Sensitivity to Sea Level Rise: a Focus on the Mid Atlantic Coast U.S., Climate Change Science Program and the Subcommittee on Global Change Research, p.163–176 459 Lambert-Habib M-L., Affre L., Allouche A., Laffont-Schwob I., Nicolas L., Sabatier F., (2011), VuLiGAM – Vulnérabilité des systèmes Littoraux d’une Grande Agglomération Méditerranéenne, Rapport final, PIRVE, juillet 2011 ADEME 218 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Zoom sur les procédures d’expropriation Les procédures d’expropriation pour cause de risque naturel sont entrées dans la législation en janvier 1994 et ont été intégrées à la loi Barnier de 1995. Certaines conditions sont nécessaires à la mise en route d’une telle procédure. Ainsi, l’article 11 de la loi de 1995 impose que les conditions suivantes soient vérifiées : Le type de risque (liste exhaustive établie) La gravité de la menace (menaçant gravement la vie humaine) La comparaison des coûts (si ceux relatifs à de la protection ou de la sauvegarde s’avèrent plus élevés que les indemnités d’expropriation) Ce dernier point pose le problème certain de l’objectivité de l’analyse coût bénéfice. Le nombre de dossier d’expropriation reste cependant limité puisqu’il ne dépasse pas la centaine depuis la création du fonds, et a représenté à peine 2M€ de dépense en 2012, contre plus de 100 fois plus en ce qui concerne les acquisitions à l’amiable (conséquemment à Xynthia). Les procédures d’expropriation qui s’avèrent particulièrement avantageuses pour les particuliers puisque la valeur vénale estimée ne prend pas en compte le risque naturel auquel le bien est soumis, permettent, d’après Le Goff, de « contourner, dans un nombre de cas limité et discrétionnairement définis, la procédure PPR, et par la même le principe de non indemnisation des servitudes ». En effet, la prescription d’un PPR, bien que valant servitude d’utilité publique, ne devrait normalement pas conduire à une procédure d’expropriation et donc à une indemnisation. A POURSUIVRE Idées à développer : Quel positionnement induit en termes de stratégie de relocalisation ? Eléments biblio: Voir exemple des travaux belges (contact Arnould Lefébure, secrétaire général de la commission internationale de l’Escaut) sur un calcul d’optimisation entre coûts d’investissement dans des infrastructures et prise en compte du coût des dommages. Prise de contact avec la commune de Vias (Hérault) qui participe au programme de GIZC (2013-2015) de relocalisation et de son acceptation (utilisation de la méthode Coûts Bénéfices). 4.3.2.3. Quels ordres de grandeurs économiques relatifs à la mise en œuvre de stratégies d’adaptation ? Au niveau local, un des principaux freins à la mise en œuvre de stratégie d’adaptation reste le paramètre économique. En effet, la plupart des mesures d’adaptation planifiées ont un coût. Ces coûts 460 résultent des investissements réalisés ainsi que des coûts de fonctionnement associés . Leur évaluation a priori, est indispensable. Une revue des différentes méthodes d’estimation des coûts en matière d’adaptation 461 a été réalisée par Agrawala et al . Deux méthodologies classiques d’estimation des coûts ont pu être dégagées : - l’approche « top-down » : elle s’attache aux montants investis dans les secteurs sensibles au climat et donc potentiellement enclins à subir un surcoût lié aux impacts du changement climatique. - l’approche « bottom-up » : elle cherche à estimer les investissements nécessaires pour prévenir et diminuer les effets de l’évolution du climat. Une approche sectorielle est souvent choisie. A l’échelle globale, il est très difficile d’effectuer une approche « bottom-up », la complexité des paramètres en jeu étant trop élevée et leur agrégation délicate. Ainsi, des organismes tels que la Banque Mondiale ou le Programme des Nations Unies pour le Développement ont adopté, pour effectuer leurs calculs à l’échelle Monde, une approche « top-down ». Les résultats aboutissent pour ces deux organismes à des fourchettes allant de 4 à 109 milliards de dollars par an. La Convention Cadre des Nations Unies évalue quant à elle le coût de l’adaptation entre 44 et 166 milliards de dollars par an, et ce pour l’ensemble des pays. Une extrapolation de ces calculs permet d’estimer les coûts en France à une fourchette comprise entre 1 et 6 460 De Perthuis C., Hallegatte S., Lecocq F., (2010), Economie de l’adaptation au changement climatique, Conseil Economique pour le Développement Durable, février 2010 461 Agrawala S., Fankhauser S., (2008), Economic Aspects of Adaptation to Climate Change, OECD, Paris ADEME 219 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme milliards de dollars. En Europe, le Global Vulnerability Assessment a évalué les coûts relatifs à la protection des côtes européennes au phénomène de submersion marine à hauteur de 4 milliards d’euros par an sur la période 1990-2020. Les ordres de grandeurs économiques relatifs aux stratégies d’adaptation diffèrent énormément suivant la nature des mesures mises en œuvre. Ainsi, dans le cadre d’une stratégie de sensibilisation, Jean-Claude Eude indique que la prise de conscience de 15000 acteurs économiques (industriels, tertiaire, etc…) sur 462 sept ans n’aurait qu’un coût d’environ 1 million d’euros . A contrario, la commission hollandaise Delta II estime que le coût annuel nécessaire pour répondre aux enjeux de la protection contre la hausse du niveau 463 de la mer est de 1 milliard d’euros sur la période 2010-2100 . A titre de comparaison, le fonds Barnier, 464 financeur de la prévention en France , n’est doté en moyenne que de 100 millions d’euros de réserve… Le coût de l’adaptation aux changements climatiques dépend donc avant tout largement des objectifs identifiés et de la stratégie choisie. Les ordres de grandeurs sont donc très variables et participent d’un flou qui ne dynamise pas les débats des décideurs. De la même manière et comme l’illustre Picard, les difficultés d’évaluation des coûts de préventions et d’adaptation à une échelle plus large que celle du bâti complexifient 465 la mise en place d’un système viable de financement des organes qui prennent ces mesures . 4.3.2.4. Quelle gestion des mesures existantes et quels coûts associés ? La mise en place de stratégie d’adaptation au changement climatique s’inscrit nécessairement dans le temps et la question de la gestion future des mesures prises aujourd’hui se pose. Cette gestion a un coût qu’il ne faut pas négliger, comme le rappelle De Perthuis et al. qui juge que le coût de l’adaptation est sous 466 évalué si il ne prend pas en compte le coût de fonctionnement et de gestion . De même, la circulaire du 17 467 aout 1994 insiste sur le fait que « la protection contre les inondations est réalisée en premier lieu par l'entretien constant et la remise en état des ouvrages existants (digues notamment) et en second lieu par la réalisation de travaux ou d'ouvrages complémentaires ». La gestion, l’entretien, la remise à neuf des ouvrages sont donc des sujets centraux pourtant trop souvent laissés à la marge par les décideurs. Ainsi, Collombat s’interroge sur le problème de la staticité des outils de gestion des risques tels que les PPR. Etant 468 donné que ceux-ci doivent traiter de la situation actuelle , la rareté de leur révision soulève clairement le problème de la cohérence de ces plans avec une stratégie nationale d’adaptation au changement climatique. De même, la circulaire du 8 juillet 2008 souligne le rôle important censé être joué par les services déconcentrés de l’Etat en termes de surveillance et de contrôle des barrages et des digues. Pourtant la mauvaise gouvernance des ouvrages existants, et tout particulièrement des digues, semble être le cœur du problème, comme l’a signalé à maintes reprises le préfet Cyrille Schott lors de la rencontre « Assureurs et Géographes » organisée par la MAIF le 25 mars 2013. Le CEPRI a évalué entre 7 500 et 9 000 km de digues et ouvrages de défense en France métropolitaine, dont 1 350km de digues côtières. Chantal Jouanno, ancienne Secrétaire d’Etat à l’Ecologie, estimait à un tiers les digues posant des problèmes de 469 sécurité, comme le rappelle le rapport d’information mené par J-L. Léonard suite à la tempête Xynthia . Selon les experts, 1 à 2 millions d’euros par km de digue seraient nécessaire à leur rénovation et remise aux 470 normes, ce qui reviendrait à un coût de 3 à 4 milliards d’euros . Ce coût élevé protégeant souvent un faible 462 Eude J-C., (2012), Intervention lors des Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 463 Anziani A., (2010), Rapport d’information, au nom de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, Sénat, N°647, enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2010 464 Note : Le fonds Barnier financera à partir du 31 décembre 2013 à hauteur de 90% des coûts de mises en œuvre des PPRN, le reste est pris en charge par l’Etat. 465 Picard P., (2011), Combining incentives for prevention and social solidarity in natural disaster insurance, Présentation, Conférence “Catastrophes naturelles: prevention et assurances”, 18 octobre 2011 466 De Perthuis C., Hallegatte S., Lecocq F., (2010), Economie de l’adaptation au changement climatique, Conseil Economique pour le Développement Durable, février 2010 467 Circulaire n°MATE/SDPGE/BPIDPF/CCG n°234 relative à la politique de l’Etat en matière de risques naturels prévisibles et de gestion des espaces situés derrière les digues de protection contre les inondations et les submersions marines. 468 Normand T., audité dans le cadre de Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 469 Léonard J-L., (2010), Rapport d’information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia, la mission d’information, n°2697, Assemblée Nationale 470 Allocution du président de la république, le 16 mars 2010, la Roche sur Yon ADEME 220 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme nombre de la population participe de la réticence à mener à bien ces travaux de renforcement. Il est également intéressant de rappeler ce qu’indique le conservatoire du littoral : une politique basée uniquement sur la résistance aux aléas impliquerait nécessairement, à terme, une évolution de la réglementation, et une prise en charge financière des ouvrages de protection du trait de côte par les propriétaires du front de mer, 471 la solidarité nationale ayant atteint ses limites . Ce scénario prospectif invite donc à s’interroger plus profondément sur le modèle économique actuel en matière de financement de l’adaptation. A cela vient s’ajouter l’absence d’une politique de coordination nationale en matière de gestion des ouvrages, ainsi que la faible implication financière de l’Etat qui devrait, selon Leonard, être le moteur 472 permettant d’entrainer les autres acteurs concernés . D’autre part, en matière d’inondation, la gestion des ouvrages ne peut être réellement efficace que si une gestion du cours d’eau a été effectuée en amont comme le montre l’exemple de la vallée de Gapeau qui 473 investit annuellement 250 000 euros en la matière et limite de ce fait les risques de crues. Il s’agit alors de 474 rappeler que la loi prévoit que l’entretien du cours d’eau incombe au propriétaire riverain . Dans les faits, les formalités administratives nécessaires à l’exécution de travaux d’entretien sont si lourdes, qu’elles découragent les rares riverains ayant entrepris la démarche et les dissuadent bien souvent de répondre à leurs obligations. Il semble donc que la gestion des mesures d’adaptation engagées pose réellement problème en France, de par un manque d’encadrement réglementaire clair et une gouvernance défectueuse. Au regard des attentes de la directive inondation, un réel travail est à fournir dans cette voie, pré requis des prises de décisions futures. 4.3.3. L’assurance, un acteur de la prévention ? 4.3.3.1. Assurance et aménagement du territoire Dans le cadre d’une réflexion globale sur la participation des assureurs à l’adaptation au changement climatique, il est clair que les compagnies d’assurances jouent un rôle notable dont les bénéfices sont souvent perçus indirectement. Ainsi, une forte pénétration du secteur assurantiel permet aux particuliers et petites entreprises de sauvegarder leur équilibre financier, et d’éviter ainsi les faillites et autres externalités économiques négatives indirectes engendrées par l’évolution du climat. Un partage des risques efficaces de la part des assurances donne également au secteur privé une certaine flexibilité. Ainsi, ceux-ci peuvent être amenés à innover et prendre plus de risques apportant alors une plus value, et devient donc un 475 facteur de production et de développement économique . A contrario, et dans une approche plus directe, le rôle des assureurs dans la prévention et l’aménagement du territoire reste extrêmement marginal voire inexistant. En 1997, Bourrelier en faisait déjà le constat : « A aucun moment les assureurs n'ont engagé de recours pour sanctionner les défauts flagrants de prévention, contrepartie considérée dans les manuels comme indispensable au fonctionnement sain d'une mutualisation, et lorsque certaines mutuelles ont commencé à réagir devant des situations qui leur 476 paraissaient abusives, elles ont soulevé un tollé général.» . La loi de 1982 prévoit pourtant que les indemnisations ne seront faites que si « les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages 477 n'ont pu empêcher leur survenue ou n'ont pu être prises. » . Bourrelier dénonce le non respect de la loi, la composante « victimisation » prenant le dessus sur la question des mesures de prévention effectuées lors 478 de l’arrivée d’un sinistre . 471 Le Conservatoire du Littoral, (2012), Le conservatoire du littoral face au changement climatique 472 Léonard J-L., (2010), Rapport d’information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia, la mission d’information, n°2697, Assemblée Nationale 473 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 474 Article L.214-14 du code de l’environnement 475 De Perthuis C., Hallegatte S., Lecocq F., (2010), Economie de l’adaptation au changement climatique, Conseil Economique pour le Développement Durable, février 2010 476 Bourrelier P-H., (1997), La prévention des risques naturels, Rapport d’évaluation, Paris, La Documentation française 477 Article L.125-1 alinéa 3 du Code des assurances 478 Allocution de Bourrelier P-H., (1999), Évaluation d'une politique publique et retour d’expériences: le cas de l'instance d'évaluation de la politique publique de prévention des risques naturels, Séminaire du CNRS, mars 1999 ADEME 221 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Si le régime CatNat français n’incite pas les assurances à s’intéresser au niveau de prévention de leurs assurés, les assureurs ne tiennent pas non plus à s’engager pour diminuer la vulnérabilité de leurs clients. Outre la revendication de plus en plus fréquente de leur implication dans les problématiques de prévention (comme le montre la création de la MRN et les différents rapports de la FFSA ou du GEMA), celle-ci semble s’être limitée à une meilleure connaissance des risques, ou à la diffusion d’informations à des fins de sensibilisation. Gerin indique que la MRN joue également un rôle d’incitateur auprès de l’Etat dans le but 479 qu’il fasse respecter les mesures de préventions . Elle soulève par ailleurs que ce rôle peut en théorie s’étendre aux assurés, et ce d’une manière directe dans le cadre de la relation commerciale qu’ils entretiennent. Dans les faits, Gerin rapporte les difficultés rencontrées à obtenir des résultats pratiques de la part des assurés, constat logique dans le cadre du régime protecteur CatNat. Les compagnies d’assurances sont donc très peu présentes sur le terrain de l’aménagement du territoire et de la gestion des ouvrages de protection. La mission d’information menée par J-L. Léonard suggère une participation des assureurs aux travaux de protection collective et plus particulièrement à la gestion des 480 digues . Un prélèvement sur la surprime de 12% pourrait contribuer au financement du « plan digue » et ainsi effectuer un premier pas vers une collaboration des assureurs à la stratégie de prévention. En réponse à cette proposition, la FFSA s’est positionnée très clairement et « s’oppose vigoureusement aux propositions faites dans les rapports parlementaires de prélever sur les provisions d’égalisation des assureurs et de la 481 CCR les financements d’actions de prévention » , prétextant qu’une telle mesure remettrait en cause la gestion prudentielle « indispensable à la gestion sérieuse d’un risque aussi volatile que l’aléa naturel ». La FFSA, au nom des assurances, préconise donc une intensification des politiques publiques en matière de prévention, plutôt qu’un élargissement du rôle des assureurs à celui de la prévention. Dans la perspective d’une évolution du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, il serait pourtant dans l’intérêt des assureurs de réduire la vulnérabilité de leurs clients dans l’optique de réduire également les dommages et coûts associés. A l’heure actuelle, dans un système d’indemnisation protecteur et solidaire, aucune incitation ne pousse les assureurs à entreprendre des actions préventives au niveau de l’aménagement du territoire. Idée à développer : - Problématique de la remise en l’état à l’identique suite à un sinistre Eléments bibliographiques ou de travail : - voir quel est le positionnement des assureurs aux Pays-Bas, en Belgique et en Angleterre Voir SADA assurance et le positionnement d’autres assurances sur le sujet 479 Gerin S., (2011), Une démarche évaluative des Plans de Prévention des Risques dans le contexte de l’assurance des catastrophes naturelles : Contribution au changement de l’action publique de prévention, Thèse de Doctorat, Université Paris Diderot, sous la direction de Richard Laganier et Roland Nussbaum 480 Léonard J-L., (2010), Rapport d’information sur les raisons des dégâts provoqués par la tempête Xynthia, la mission d’information, n°2697, Assemblée Nationale 481 FFSA, (2011), Prévention et assurance contre les catastrophes naturelles, février 2011 ADEME 222 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.3.3.2. Le dilemme entre équité et prévention: perspectives d’une aporie « Si la prévention s’efforce d’éviter les dommages, l’assurance n’incite pas les agents assurés à prendre des 482 mesures de prévention » , Faull. A la manière de Faull, Kunreuther et Pauly affirment que « fournir une assistance ex post réduit les 483 incitations à la gestion des risques ex ante » . Ce constat semble être partagé par une partie de la communauté scientifique qui s’accorde à dire que le système de tarification uniforme des primes 484 d’assurance n’est pas le moteur du développement de mesures de prévention . Le récent rapport de l’office américaine GAO (Government Accountability Office) s’inscrit également dans ce courant de pensée et met en exergue les effets induits d’une garantie illimitée de l’Etat et des primes d’assurance non indexées sur le risque réellement encouru. Ainsi, le GAO mentionne trois impacts 485 majeurs : - le découragement des assureurs privés à participer à des actions de prévention - une tendance à la baisse des prescriptions, par les assureurs à des polices de réassurance, dans la mesure où l’Etat propose sa garantie en cas de catastrophe majeure. La dépendance directe aux fonds publics est alors accrue et l’exposition financière de l’Etat également. - l’incitation à développer les zones à risque d’un point de vue démographique et économique. Nguyen considère que la libéralisation du marché de l’assurance des catastrophes naturelles – à l’image du système britannique – semble être la meilleure alternative pour pallier aux conséquences précitées. La charge des mesures de prévention reviendrait alors à l’Etat afin de lisser les trop fortes disparités territoriales et de diminuer ainsi le montant des primes des zones anciennement à risque élevé. Une telle politique ne peut être portée par le système assurantiel privé puisque les retombées positives de la prévention, en termes de diminution des coûts d’indemnisation des dommages ne peuvent bénéficier exclusivement au seul acteur qui l’aurait financée, mais pourraient également profiter à d’autres et potentiellement à d’autres assureurs n’ayant mis en œuvre aucune mesure de prévention. Dans une société concurrentielle, l’investissement dans la prévention des inondations ne comporte donc pour les compagnies d’assurance 486 que très peu d’intérêt et ne s’avère pas compétitif . La notion d’échelle est ici primordiale puisque le financement de mesures de réduction de la vulnérabilité à l’échelle du bâtiment, pourrait nuancer le propos. Par ailleurs, il est important de noter qu’il n’est aujourd’hui pas dans l’intérêt des assureurs français de différencier le montant des primes (en fonction des mesures de prévention mises en œuvre) du fait du coût 487 de gestion associé prohibitif qui pourrait jouer en leur défaveur . La tarification uniforme semble donc arranger les compagnies d’assurance sur un grand nombre de points. De ce fait, si les compagnies d’assurances ont conscience de l’évolution à la hausse des coûts des catastrophes naturelles qui devraient 488 doubler à l’horizon 2030 si aucune nouvelle mesure de prévention n’est prise , elles ne s’implique pourtant pas directement dans la prévention. 489 En France, les mécanismes d’indemnisation et de prévention sont juxtaposés et non pas convergents et cela semble convenir au secteur assurantiel. En effet son porte parole, la FFSA, appelle à « une plus grande 490 différenciation entre le financement de l’indemnisation et le financement de la prévention » , ce qui revient à distinguer clairement les responsabilités et de facto à écarter les assureurs d’une intervention directe. 482 “Prevention is driven by the incentive to avoid damage whilst insurance reduces the insured’s incentive to take preventive measures.” Faull J., (2011), Opening remarks, Conference on Prevention and Insurance of Natural Catastrophes, Bruxelles, 18 octobre 2011 483 “Providing assistance ex post reduces parties’ incentives to manage risk ex ante” Kunreuther H., Pauly M., (2006), Insuring against catastrophes, paper for Financial Risk Management in Practice: The Known, The Unknown and The Unknownable, 29 décembre 2006 484 http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/consumer/natural-catastrophes/index_fr.htm Gollier C., (2000), Robinson Crusoé, l’assureur et le petit père du peuple, Risques, n°42, p.102-106 Letremy C., (2009), Assurance des risques naturels en France : sous quelles conditions les assureurs peuvent-ils inciter à la prévention des catastrophes naturelles ?, CGDD, Etudes et documents – n°1, mars 2009 485 United States Government Accountability Office (GAO), (2010), Natural Catastrophe Insurance Coverage Remains a Challenge for State Programs, 17 mai 2010 486 Nguyen T., (2013), Insurability of Catastrophe Risks and Government Participation in Insurance Solutions, Background paper prepared for the Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2013, UNISDR 487 Mechler R., Dlugolecki A., Linnerooth-Bayer J., Hochrainer S., (2011), Insurance Instruments for Adaptation to Climate Change, IIASA, Conférence Prevention and insurance of natural catastrophes, Bruxelles, 18 Octobre 2011 488 Chiffre de la FFSA, 2010 489 Dumas P., Chavarot A., Legrand H., Macaire A., Dimitrov C., Martin X., Queffelec C., (2005), Mission d’enquête sur le régime d’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, Rapport de synthèse, 5 octobre 2005 490 FFSA, (2011), Prévention et assurance contre les catastrophes naturelles, février 2011 ADEME 223 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 491 Malgré les nombreux débats que la question du dilemme entre équité et prévention engendre , l’Etat n’a encore jamais effectué de refonte globale du régime des catastrophes naturelles. Il y a tout de même apporté certaines modifications, parmi lesquelles l’élargissement en 2003 de la saisine du BCT au préfet et à la CCR et la modulation de franchise en 2000 qui semblaient fournir des premiers éléments de réponse à la 492 problématique . Ainsi, le BCT peut réévaluer le montant de la surprime catastrophes naturelles si les assurés s’opposent à des mesures de prévention élémentaires. De la même manière, les assureurs ont la possibilité de recourir au BCT si les prescriptions faites par le PPRN n’ont pas été réalisées dans un délai de 5 ans. L’expérience montre que ce levier d’action n’est jamais utilisé en pratique, et les plaintes reçues ne 493 proviennent que des assurés et non des assureurs . La modulation de franchise, quant à elle a été victime des travers liés au délai d’approbation de quatre ans des PPR prescrits qui autorise ainsi d’une certaine manière les maires à feindre une dynamique de prévention tout en gardant une franchise basse. Ce fut le cas pour la majorité des 516 communes qui ont été soumises à un doublement de leur franchise fin septembre 2007. Elles ont alors lancé une procédure de prescription à un PPR dans l’unique but de voir leur 494 modulation de franchise annulée . De plus, il est important de rappeler, que dans les faits, seules 400 communes sont aujourd’hui encore menacées par une modulation de cette franchise, ainsi, comme le fait remarquer Gerin, « les pouvoirs publics ne peuvent plus guère compter sur la modulation de franchise pour 495 inciter les communes à la prescription ou l’approbation des PPRN » . Collombat s’étonne quant à lui de ce « curieux mécanisme qui pénalise gravement des personnes qui ne sont responsables ni de l’importance des dégâts subis, ni de l’absence de PPRN approuvé dans leur commune. » et se positionne en faveur de sa suppression. Il propose la mise en place d’une modulation en fonction d’un système de bonus/malus 496 indexé sur les efforts effectués par l’assuré en matière de mesure de prévention . Le projet de loi adopté en conseil des ministres le 3 avril 2012 visant à moduler, non pas les franchises, mais les primes en fonction du risque encouru, et ce pour les entreprises et les collectivités locales ne va pas non plus dans le bon sens, au regard des critiques faites par Collombat. Cette mesure n’entraine aucune responsabilisation puisque la modulation dépend du lieu où se situe l’entreprise et non pas, encore une fois, de l’effort de prévention fourni. Selon Collombat la modulation de la prime en fonction de l’effort de prévention est donc une solution souhaitable et ne remettrait pas pour autant en cause le principe de solidarité nationale. En effet, la surprime payée par l’assuré s’élève aujourd’hui en moyenne à 25 euros par an et par contrat. Ce faible montant donne donc une certaine marge de manœuvre en termes de modulation de prime, sans pour autant trop pénaliser le propriétaire. Collombat mise donc ici avant tout sur la création d’un dialogue entre assureurs et assurés lors de la fixation du contrat, ce qui constituerait une opportunité pour responsabiliser les 497 particuliers . De la même manière, Gollier démontre, de manière très pédagogue, que l’indexation du montant de la prime sur l’effort de prévention est une solution efficace pour lutter contre le phénomène 498 d’aléa moral . Ainsi, cette solution semble fournir un cadre vertueux et intéressant à la fois aux particuliers et aux assureurs. Le régime français des catastrophes naturelles, basé sur la solidarité nationale et une tarification uniforme 499 des primes, n’incite donc pas à la prévention des particuliers et l’Etat assume pour l’instant son rôle de garant de dernier recours en cas d’extrême sinistralité et de défaillance de la CCR. Cette situation est confortable à la fois pour la population qui paye une somme très raisonnable pour se couvrir des risques, et 491 Note : P-H. Bourrelier faisait remarquer en 1997 déjà que le dispositif d’indemnisation « a un effet de déresponsabilisation générale et qu’il n’incite à aucun progrès technique ou professionnel » dans Bourrelier P-H., (1997), La prévention des risques naturels, rapport de l’instance d’évaluation, édition La documentation française, Paris De la même manière, suite à Xynthia, le Président de la République s’insurgeait : « ce système est incompréhensible. Il est évidemment inefficace, puisqu’il n’incite absolument pas à la prévention, et il est injuste » (La Roche-sur-Yon, le 16 mars 2010) 492 CCR, (2010), Les catastrophes naturelles en France, Mai 2010 493 Maurel F., Grislain-Letrémy C., Peinturier C., (2010), Le régime d’assurance des catastrophes naturelles en France métropolitaine entre 1995 et 2006, CGDD, Etudes et Documents, Economie et Evaluation, n°22, Mai 2010 494 CGDD, (2009), Le point sur : Le rôle de l’assureur dans la prévention des catastrophes naturelles, Economie et évaluation, risques et assurances, n°9, mars 2009 495 Gerin S., (2011), Une démarche évaluative des Plans de Prévention des Risques dans le contexte de l’assurance des catastrophes naturelles : Contribution au changement de l’action publique de prévention, Thèse de Doctorat, Université Paris Diderot, sous la direction de Richard Laganier et Roland Nussbaum 496 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 497 Note : Comme il en avait été fait état dans la section 3.3.1., le dialogue entre assureurs et assurés, s’il existe, ne débouche à ce jour que très rarement sur des applications pratiques. 498 Gollier C., (2000), Robinson Crusoé, l’assureur et le petit père du peuple, Risques, n°42, p.102-106 499 Note : Un constat original a été relevé par Burby et mérite d’être noté : les retours d’expériences aux Etats Unis ont montré que les collectivités recevant une aide de l’Etat suite à un désastre ont une tendance plus forte à investir par la suite dans des mesures de prévention que celles qui ne bénéficient pas de ces aides. Il y a là un réel paradoxe qui prend à contrepied les inférences intuitives. Burby J.R., Cigler B.A. et al., (1991), Sharing Environmental Risks: How to Control Governments’ losses in natural disaster ADEME 224 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme pour les assureurs qui, grâce à la CCR, sauvegardent leur portefeuille. Elle pose par ailleurs la question de la cohérence sur le long terme au regard de l’évolution du climat et de la concentration toujours plus forte des enjeux en zone à risque. Jusqu’à quand l’Etat acceptera-t-il de se porter garant ? Dans la section suivante, il est proposé de s’interroger sur les outils de l’Etat pour optimiser le système d’assurance des catastrophes naturelles. 4.3.3.3. Politiques publiques et optimisation du système (ré)assurantiel Selon l’OCDE, la puissance publique occupe une place centrale en matière de gestion des 500 catastrophes et est le premier levier d’optimisation du système assurantiel des catastrophes naturelles. En mettant en place un dispositif juridique adéquat, en subventionnant à la fois l’administration du dispositif de gestion des catastrophes et les assurances au profit des bénéficiaires, et en acceptant le rôle de dernier réassureur, la puissance publique peut participer de manière efficace et pérenne à la double problématique de la gestion des risques et de l’adaptation au changement climatique. Différentes pistes de réflexion ont déjà été amorcées dans l’optique de faire évoluer le système d’indemnisation actuel dans le sens de la prévention et de la réduction de la vulnérabilité: - L’indexation des primes sur le risque et transferts redistributifs. Ceci permettrait à la fois de fournir une information claire au résident quant au risque qu’il encourt, et d’éviter les phénomènes d’aléa moral. Cette modulation des primes pourrait être couplée avec des « transferts redistributifs ». Ainsi, le rapport de Latruffe et Picard démontre que la libéralisation du marché dégagera Libéralisation et solidarité nationale, deux notions forcément un gain et peut fournir une réponse à compatibles ? la problématique de la prévention qu’ils Laure Latruffe (Inra - Rennes et Thema) et Pierre Picard qualifient de « talon d’Achille du système (Université Paris X – Nanterre, Thema et Cepremap) traite français d’indemnisation des catastrophes du problème de la non incitation du régime de solidarité naturelles » : CatNat en matière de prévention et proposent un modèle économique novateur en la matière : « Une libéralisation du marché de l’assurance En corrélant le montant des primes avec le niveau de des catastrophes naturelles, associée à des risque, les particuliers seront incités à porter le poids de la transferts compensateurs entre classes de prévention pour bénéficier de primes moins élevées. Au risques permettrait d’améliorer la prévention niveau national, les coûts totaux des catastrophes naturelles diminuent et l’argent dégagé peut être sans sacrifier et même en accroissant la redistribué aux personnes ayant subis des coûts de solidarité envers les individus à risque prévention forts. Cela revient à taxer les contrats 501 élevé » (voir encadré). En effet, si l’incitation d’assurance à bas risque pour subventionner ceux à haut à la prévention qui découle de l’indexation du risque. Ainsi, tout en incitant à la prévention, la solidarité nationale n’est pas mise à mal. montant des primes sur le risque est assez forte Les calculs faits démontrent également la robustesse du (ou si l’Etat engage des investissements modèle aux asymétries d’informations, ce qui n’est pas importants dans de telles mesures), cette négligeable quand l’un des intérêts principal du régime libéralisation dégagera forcément un gain, CatNat réside dans sa capacité à résister aux phénomènes d’antisélection. généré par la baisse des coûts d’indemnisation. Ce gain pourrait ensuite être redistribué aux résidents des zones à hauts risques supportant des primes élevées. La perspective d’un cercle vertueux serait donc possible, dans la théorie. - La subvention des mesures de prévention effectuées par des agents qui ne sont pas directement 502 soumis au risque et dont il est jugé qu’elles bénéficieront à la communauté . Ainsi, en ciblant les actions et les subventions de manière à favoriser les externalités positives en amont du problème, il est possible de diminuer la vulnérabilité en aval et ce à l’échelle de tout un territoire (subventionner les agriculteurs en leur demandant en contrepartie de limiter le remembrement en est un exemple). De plus, Martin et al., dans une étude menée aux Etats-Unis, indique que les assurés préfèrent, 503 lorsque qu’ils en ont la possibilité, diminuer leur prime pour financer des mesures de prévention . Le facteur limitant de cette politique semble résider dans le manque de données et d’informations 500 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 501 Latruffe L., Picard P. (2002), Assurance des catastrophes naturelles, faut-il choisir entre prévention et solidarité ? 502 Erhard-Cassegrain A., Massé E., Momal P., (2004), Evolution du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, Document de travail de la Direction des Etudes Economiques et de l’Evaluation Environnementale, Série Synthèses, n°04-S06 503 Martin F. Grace, Robert W.Klein, Paul R. Kleindorfer, (2002), The Catastrophe Coverage ADEME Demand 225 / 248 for Homeowners Insurance with Bundled Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme centralisées quant aux éléments aggravants ou atténuants de tel ou tel type de désastre. Une telle base relèverait alors sans doute de la responsabilité de l’Etat ou des collectivités territoriales. 504 - La catégorisation des individus . Par la création d’une typologie d’individus (habitant dans un bâtiment neuf ou un bâtiment ancien par exemple), il est possible de diminuer les inégalités de coûts nets de prévention en subventionnant différemment des individus soumis à un même risque mais dont la vulnérabilité est différente. Cette solution pourrait se coupler avec un système d’assurance différenciée selon la vulnérabilité du propriétaire occupant. 505 - La catégorisation des zones à bas risque . La définition d’un zonage différenciant non seulement les niveaux de risques directs, mais également les niveaux de risques indirects permettrait, par exemple, de subventionner les zones dites à bas risque mais qui sont fortement soumises à des zones à plus hauts risques (externalités négatives des digues par exemple). Cette méthode d’évaluation transversale du risque, permettrait alors d’ajuster les primes et les subventions, dans un souci d’équité. - La contractualisation des mesures de réduction de la vulnérabilité de manière à ce qu’elles conditionnent l’accès à la couverture assurantielle. L’assurance conditionnée à la mise en œuvre de mesures de limitation de la vulnérabilité, dont les frais associés peuvent faire l’objet de subventionnement, semble être un compromis efficace entre l’assurance à tarification uniforme et celle laissant libre le marché, basée sur le risque. 506 La couverture à long terme . Signé pour une période de plusieurs années, ce contrat incite à la fois les assurés et les assureurs à œuvrer pour la prévention. En effet, les assurés auraient intérêt à voir leurs primes baisser, et les assureurs supporteraient ainsi un coût moins élevé en cas de dommage. Par ailleurs, le montant des dommages évoluant à la hausse, et les incertitudes concernant les impacts du changement climatique pousseraient les assureurs à proposer des primes annuelles initialement plus élevées pour un contrat long terme que pour un contrat annuel ou la flexibilité est plus grande. Cela constituerait une limite de cet outil. 507 - Les mécanismes de surveillance et de garantie (sélection des demandes d’assurance, techniques de différenciation des risques, exclusion de garantie, coassurance, franchises etc…) qui permettent de lutter contre les phénomènes de sélection adverse et d’aléa moral. 508 - Un dispositif de bonus-malus supervisé par l’Etat et la CCR . Ce système, qui pourrait également passer par des mécanismes de franchise, permettrait de responsabiliser aussi bien les assureurs que les assurés quant au risque pris en charge, et également de pérenniser la situation financière de la CCR. - Une offre globale avec aide directe de la part des assurances pour les travaux de prévention 509 (avec prêt concessionnel à taux aidé par exemple ). Un contrat évolutif où le montant de la prime diminuerait une fois les mesures de prévention réalisées constituerait une solution. Kunreuther et Pauli préconisent également que ce « pack » soit plus avantageux que les paiements séparés d’un 510 contrat d’assurance et d’un prêt bancaire classique . - L’exonération fiscale. L’Etat peut décider de l’exonération fiscale des réserves budgétaires faites par les compagnies d’assurance pour indemniser les catastrophes naturelles. Une telle mesure peut, 511 selon l’OCDE , s’avérer efficace. Une multitude d’outils pourraient donc permettre à l’Etat de faire évoluer le système assurantiel afin de fournir une réponse au dilemme entre équité et prévention. Ces outils iraient dans le sens d’un désengagement de l’Etat du processus d’indemnisation, tout en sauvegardant la notion de solidarité nationale. Idées à développer : Comment faire évoluer la couverture assurantielle dans le sens d’une dissuasion à la reconstruction des biens exposés ? 504 Picard P., (2011), Combining incentives for prevention and social solidarity in natural disaster insurance, Présentation, Conférence “Catastrophes naturelles: prevention et assurances”, 18 octobre 2011 505 Picard P., (2011), Combining incentives for prevention and social solidarity in natural disaster insurance, Présentation, Conférence “Catastrophes naturelles: prevention et assurances”, 18 octobre 2011 506 Commission européenne, (2013), Livre vert sur les assurances contre les catastrophes d'origine naturelle et humaine, COM(2013) 213 final, Strasbourg, le 16 avril 2013 507 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6, p. 18 508 509 510 Bentoglio G., Betbèze J-P., (2005), L’état et l’assurance des risques nouveaux – Exercice prospectif, juin 2005 World Bank Group, (2010), Guide pour l’adaptation au changement climatique des villes, résumé analytique Kunreuther H., Pauly M., (2003), Neglecting disaster: why don’t people insure against large losses? 511 Monti A., (2004), Assurance et risques environnementaux, Une analyse comparative du rôle de l’assurance dans la gestion des risques liés à l’environnement, OCDE, Aspects fondamentaux des assurances n°6 ADEME 226 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.4. Analyse socio-économique d’aménagement des projets 4.4.1. Evaluation de l’efficacité des mesures de prévention des risques 4.4.1.1. Quels indicateurs d’efficacité et de pertinence des mesures de prévention? D’après le CEPRI, l’évaluation de la pertinence des mesures de prévention est une étape essentielle pour un certain nombre de raisons : - La plus grande transparence des décisions. - L’élaboration d’une stratégie globale, par la hiérarchisation, la pondération et la confrontation des possibilités d’actions. - L’aide à la programmation et ainsi une meilleure prise en compte du long terme. Dans le cadre d’un projet d’adaptation au changement climatique, l’appréciation qualitative et quantitative des « progrès » réalisés est indispensable, dans une dynamique d’amélioration continue. L’identification des indicateurs pertinents permettant de rendre compte de ces résultats n’est pas simple. Ainsi, les effets positifs consécutifs à la mise en œuvre de plans d’action stratégique en termes d’adaptation ne sont pour certains 512 pas visibles tant que l’apparition d’un nouveau sinistre n’a pas eu lieu . Il s’agit alors de mettre en place un 513 système d’indicateur adapté à cette démarche, processus continu dans le temps , où les échelles spatiotemporelles des résultats fluctuent suivant la nature de la mesure effectuée. Marceau, Otis et Simard 514 distinguent classiquement trois échelles différentes associées à trois catégories de « cibles » : Les cibles directes (court terme) Les cibles intermédiaires (moyen terme) Les cibles ultimes (long terme) Il est donc compréhensible que l’évaluation de l’efficience d’une mesure d’adaptation en rapport à sa cible ultime n’est pas aisée et même souvent inopportune, les cibles à court et moyen termes étant plus 515 appropriées pour une première évaluation des performances . Dans l’optique d’un choix ad hoc d’indicateurs, le consortium Ouranos propose le développement successif de deux modèles : Le modèle de problématique. Celui-ci a pour but de schématiser les causes et symptômes du problème à résoudre (ici celui de l’adaptation au changement climatique). Le modèle logique. Il vise à mettre en relation une analyse fine de la stratégie menée (nature, ampleur des moyens, effets attendus, obtenus directement, etc…) et les cibles intermédiaires et ultimes. Une approche sectorielle peut être développée et permettre de prioriser les éléments sur lesquels doit se baser l’analyse d’efficacité de la mesure de prévention. Ces deux modèles permettent de mettre au point un système d’indicateur adapté. L’adaptation au changement climatique étant par nature un processus, différents types d’indicateurs doivent être utilisés, de manière à illustrer les trois catégories de cibles présentées plus haut. Ainsi, il s’agira de différencier indicateurs de processus et indicateurs de résultats, les premiers s’attachant aux changements factuels et comportementaux, quand les seconds sont le reflet de l’efficacité des politiques et des activités d’adaptation. Différents cadres de M&E (Mesure et Evaluation) de l’adaptation au changement climatiques existent. Le 516 traduisant la difficulté rencontrée par la consortium Ouranos fait état de 22 cadres et 336 indicateurs communauté scientifique et les organismes nationaux et internationaux (UNDP, UNFCCC, UKCIP etc…) à se mettre d’accord quant au modèle d’évaluation le plus pertinent et ses indicateurs associés. En ce qui concerne les choix d’action en matière de prévention des risques inondation ou submersion marine, la pertinence des projets s’est très longtemps bornée à une évaluation en termes hydraulique, 512 Consortium Ouranos, (2012), Éléments pour un référentiel d’évaluation en adaptation aux changements climatiques : Le cas de l’ICAR-Québec, Rapport de recherche (version finale), 28 mars 2012 513 Füssel H.-M., (2007), Adaptation planning for climate change: concepts, assessment approaches, and key lessons, Sustain Sci, vol. 2, p. 265-275 514 Marceau R., Otis D., Simard P., (1992), La planification d'une évaluation de programme, dans Parenteau R., Management public : comprendre et gérer les institutions de l'État, Sillery, Presses de l'Université du Québec, p. 445-480 515 Consortium Ouranos, (2012), Éléments pour un référentiel d’évaluation en adaptation aux changements climatiques : Le cas de l’ICAR-Québec, Rapport de recherche (version finale), 28 mars 2012 516 Consortium Ouranos, (2012), Éléments pour un référentiel d’évaluation en adaptation aux changements climatiques : Le cas de l’ICAR-Québec, Rapport de recherche (version finale), 28 mars 2012 ADEME 227 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 517 comme le rapportent de nombreux textes en la matière . Les évaluations doivent se porter aujourd’hui à un niveau plus large prenant en compte les aspects socioéconomiques ainsi que les bénéfices que ces actions entraînent dans les différents secteurs (habitat, industrie, agriculture etc…). En France, quelques outils d’évaluation existent comme l’illustre la section suivante. 4.4.2. Quels modèles et outils de calcul et d’évaluation? La collaboration du CEPRI et du MEEDDAT a permis, en 2008, de réaliser un état des lieux des pratiques 518 existantes en termes d’évaluation économique des mesures de gestion locale du risque inondation . Ce manuel met en perspectives les différentes possibilités, en termes d’approche, de démarches ou d’outils d’évaluation. Il se base sur une trentaine d’études françaises réalisées entre 1993 et 2008 et en effectue une analyse comparée. Il ressort, d’un point de vue général, que l’approche économique, si elle permet de nourrir les débats en interne des services décisionnels, ne fait que très rarement partie intégrante du processus de décision. De manière synthétique, le rapport conclut que l’utilisation des outils d’évaluation économique (analyse coût-bénéfice, évaluation contingente, méthode des prix hédoniques, analyse coûtefficacité, ou encore analyse multi-critère) s’attarde pour la grande majorité des cas avant tout sur l’évaluation des mesures dites structurelles et n’intègre pas, par exemple, une démarche de réduction de la vulnérabilité. Par ailleurs, il apparait clairement que la méthodologie utilisée pour mettre en œuvre les outils économiques varie sensiblement selon l’interprétation de chacun. Un manque d’homogénéité et une 519 réinterprétation voire une réinvention des modèles préexistants ressort donc clairement . Ainsi, le CEPRI propose la création d’outils « type » facilitant la prise en main par les bureaux d’études et maitres 520 d’ouvrages : le guide de l’ACB paru en novembre 2011 dérive de ces décisions . En termes d’efficacité économique, Brooks considère l’analyse coûts bénéfices comme l’outil le plus pertinent à l’évaluation 521 économique de l’adaptation au changement climatique . C’est le sujet du chapitre suivant. 4.4.3. L’Analyse Coûts Bénéfices 4.4.3.1. Quelle place de l’ACB dans le processus de décision en matière d’adaptation ? Le but de l’ACB est simple : il vise à « réaliser toutes les décisions dont les bénéfices sont 522 supérieurs aux coûts » . Cette méthode qui permet avant tout de guider la prise de décision, a été développée aux Etats-Unis dans les années 1930 dans le cadre de l’aménagement et la protection des cours d’eau et des zones humides. Après une période florissante d’après guerre, l’utilisation de l’ACB a diminué et ne réapparaitra clairement que sous l’administration Carter, à la fin des années 1970, qui fait 523 rentrer l’ACB dans la loi américaine . Depuis, tout projet et politique de régulation dont les effets et impacts sont représentatifs doit faire l’objet d’une ACB. En France, si la méthode est relativement bien connue dans 517 Voir les rapports du CEPRI Erdlenbruch K., Gilbert E., Grelot F., Lescoulier C., (2008), Une analyse coût-bénéfice spatialisée de la protection contre les inondations – Application de la méthode des dommages évités à la basse vallée de l’Orb, dans Ingénierie n°53, mars 2008, p.3-20 Treich N., (2005), L’analyse Coût-Bénéfice de la Prévention des Risques, version préliminaire MEDDTL, (2011), Programmes d’action de prévention des inondations (PAPI), De la stratégie aux programmes d’action, Cahier des charges 518 CEPRI, (2008), Evaluation de la pertinence des mesures de gestion du risque d’inondation, Manuel des pratiques existantes, juin 2008 519 Note : Le CEPRI indique que les études ayant réalisé des courbes d’endommagement ne se sont jamais servi de l’expérience acquise, ce qui complique l’analyse comparative des projets d’une part et dénote d’un besoin de centralisation des informations par la création de guides méthodologiques de référence 520 CEPRI, (2011), L’ACB (analyse coût/bénéfice): une aide à la décision au service de la gestion des inondations, Guide à l’usage des maîtres d’ouvrage et de leurs partenaires, Novembre 2011 521 Brooks N., Anderson S., Ayers J., et al., (2011),Tracking Adaptation and Measuring Development, London/Edinburgh, IIED 522 Treich N., (2005), L’analyse Coût-Bénéfice de la Prévention des Risques, version préliminaire 523 Executive orders : 12044, 12991, 12866 ADEME 228 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme certains secteurs (la santé ou l’industrie par exemple) et a été mise à l’épreuve plus ou moins rigoureusement dans le cadre de grands choix stratégiques d’aménagement du territoire (l’aéroport de Nice, l’A86, etc…), elle est restée longtemps inutilisée dans celui de la prévention des risques. Aujourd’hui, certaines directives et prérogatives d’une plus grande transparence des processus de décision semblent aller dans le sens d’une rationalisation des choix en termes de gestion des risques environnementaux et donc de l’ACB. Dans le cadre des PAPI, l’ACB devient un impératif pour les actions dont les investissements sont importants (supérieurs à 2M€ ou à 25% du budget du programme). En 2007, la Directive 2007/60/CE relative à l’évaluation et à la gestion des risques inondations, dite Directive Inondation, préconise de tenir compte, dans les plans de gestion, « d’aspects pertinents tels que les coûts et avantages ». En réponse, les PGRI incluent « lorsqu’elle existe, pour les bassins hydrographiques ou sous-bassins communs, la description de la méthode d’analyse coûts-avantages, définie par les États membres concernés, 524 utilisée pour évaluer les mesures ayant des effets transnationaux» . En 2008, l’OCDE souligne que le processus décisionnel en matière d’adaptation au changement climatique doit être régi par le principe de 525 rationalité économique . Ainsi, la démarche d’analyse coût bénéfice s’impose peu à peu comme un outil approprié et essentiel dans le processus de décision. 526 Comme le rappelle Treich , plusieurs méthodes d’ACB existent et sont toutes issues des théories développées aux Etats-Unis dans le cadre des projets d’aménagement des cours d’eau et de lutte contre les inondations : - Initiée par l’US Army Corps of Engineers, l’approche des dommages évités correspond à une estimation des ingénieurs du coût des réparations. 527 - L’approche des prix hédoniques (méthode dite indirecte) correspond au prix que la population est prête à payer pour une certaine réduction du risque. Elle se base très souvent sur le marché immobilier et compare les valeurs des biens en fonction de la zone où ils sont situés. 528 - L’enquête, ou la méthode d’évaluation contingente (méthode dite directe) est réalisée elle directement auprès des citoyens-propriétaires et vise à évaluer leur propension à payer pour des mesures de prévention. La méthode dite des choix conjoints, basée sur le même principe, permet une approche plus détaillée et fine pour faciliter le choix du projet final. Ces trois approches diffèrent donc grandement et leur comparaison a permis de mettre en lumière la complexité d’une approche globale. Ainsi, Shabman et Stephenson montrent que les consentements à payer de la population diminuent en fonction du risque pour les méthodes des dommages évités et celle des prix 529 hédoniques, ce qui n’est pas le cas pour l’évaluation contingente . Des différences apparaissent également en termes de niveau d’estimation entre la méthode des dommages évités (point de vue d’ingénieurs) et celle de l’évaluation contingente (point de vue des citoyens). Ces constats traduisent le décalage entre les approches des spécialistes et de la population et invitent à une interprétation précautionneuse des résultats. Dans le cadre de l’adaptation au changement climatique en général et de la gestion des inondations en particulier, la méthode des dommages évités est la plus utilisée. Son fonctionnement peut être décomposé, 530 d’après Agrawala et al., en quatre étapes clés : 1. L’estimation ex-ante des coûts bruts entrainés par le changement climatique 531 2. L’estimation des coûts de l’adaptation au changement climatique 3. L’estimation des coûts évités grâce à la mise en place de ces mesures d’adaptation 4. La comparaison des étapes 2. et 3. 532 Cette méthode met en œuvre un quatuor de concepts indispensables : 524 Directive 2007/60/CE 525 Agrawala S., Fankhauser S., (2008), Economic Aspects of Adaptation to Climate Change: Costs, Benefits and Policy Instruments, OECD, Environment Directorate 526 Treich N., (2007), Présentation de l’Analyse Coût-Bénéfice (ACB), Conférence AFPCN et MEDD, 7 mars 2007 527 Déronziers P., Terra S., (2006), Bénéfices économiques de la protection contre le risque d’inondation, MEDD - D4E, série Études n°06-E05, document de travail 528 Grelot F., (2004), Gestion collective des inondations – Peut-on tenir compte de l’avis de la population dans la phase d’évaluation économique a priori ?, thèse de l’École nationale supérieure d’arts et métiers, Paris Brouwer R., Bateman I., (2005), Temporal stability and transferability of models of willingness to pay for flood control and wetland conservation, Water Resources Research, vol. 41 Zhai G. et al., (2006), Willingness to Pay for Flood Risk Reduction and its Determinants in Japan, Journal of the American Water Resources Association, vol. 42, n° 4, p. 927-940 529 Shabman L., Stephenson K., (1996), Searching for the Correct Benefit-Estimates: Empirical Evidence for an Alternative Perspective, Land Economics 72(4), p.433-449 530 Agrawala S., Bosello F., Carraro C., et al., (2010), Plan or react? Analysis of adaptation costs and benefits using integrated assessment models, OECD Environment Worling Papers N°23, OECD Publis hing 531 Note : 70 milliards d’euros d’investissement (pour la majeure partie dans les infrastructures) par an seraient requis pour pouvoir commencer à diminuer les dommages induits par le changement climatique. D’après Narain U., Margulis S., Essam T., (2011), Estimating costs of adaptation to climate change, Climate Policy, volume 11, p. 10011019 ADEME 229 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme - Le Dommage Moyen Annuel (DMA) - Les Dommages Evités Moyens Annuels (DEMA) - La Valeur Actuelle Nette (VAN) - Le taux d’actualisation La manipulation de ces quatre variables est une condition nécessaire à l’application de l’ACB. Messner distingue quant à lui trois échelles possibles pour l’ACB qui diffèrent de par la quantité d’information 533 nécessaire, la précision des résultats et les niveaux de gestion qu’elles impliquent : 1. L’échelle macro, relevant d’une politique nationale ou internationale de gestion des inondations. L’ACB a l’avantage de ne nécessiter qu’une faible quantité d’information mais les résultats ne sont pas très précis in fine. 2. L’échelle méso, relevant d’une stratégie de gestion des inondations à une échelle moyenne (département, SAGE etc…). La quantité de données nécessaire est moyenne pour une précision moyenne également. 3. L’échelle micro, qui relève de la prise de mesure de prévention isolée, au niveau local, et dont l’ACB nécessite un grand nombre d’informations et permet alors d’obtenir des résultats d’une grande précision. Il est clair que la complexité de mise en œuvre d’une ACB est inversement proportionnelle au niveau d’échelle choisi, la finesse des résultats en dépendant également largement. Une des principales difficultés de l’ACB, pourtant condition sine qua non en vue d’une analyse globale, réside en l’adoption d’une même unité de mesure, la mesure monétaire étant la plus largement choisie. En effet, si le surplus monétaire est une composante de la qualité d’un projet, l’évaluation du bien être social 534 engendré est en revanche beaucoup plus complexe . Les économistes répondent à cette problématique en supposant que tout bien détenu par un individu participe à son bien être, la valeur de ce bien être étant égale à la valeur économique des biens. En ce sens, et comme le rappelle Treich, « l’ACB sépare les 535 questions d’efficacité des questions d’équité » . Bien que contestée, et comme le rappelle Eric Doligé, sénateur et président du CEPRI, devant être utilisée 536 537 « avec précaution » et « en aucun cas être le seul élément de décision » , l’ACB possède des qualités et avantages évidents. Tout d’abord, l’ACB possède l’avantage de fournir un indicateur synthétique et clair, 538 pouvant appuyer la prise de décision . Par ailleurs, le CEPRI estime qu’elle peut aider à la relation entre les différents acteurs en étant porteur des bons arguments, que sa mise en œuvre permet une meilleure compréhension du territoire et participe donc du développement d’une stratégie globale et intégrée puisque moteur de la concertation et du dialogue avec l’ensemble des parties prenantes. Selon Treich, l’ACB permet 539 également de limiter les pressions exercées par les lobbies et de rendre plus transparentes les 540 décisions . Dans le domaine de la prévention des risques, les choix découlant des politiques publiques ont souvent tendances à relever du « paternalisme », ce que l’ACB exclut. D’autre part, l’ACB est souvent utilisée ex ante pour aider à la décision, mais l’intérêt d’une analyse ex post existe également et permettrait de répondre au problème soulevé lors des Assises Nationales des Risques Naturels 2012, à savoir le 541 manque d’évaluation claire du retour sur les investissements préventifs . 532 Note : Plus d’information sur le fonctionnement de la méthode des dommages évités dans : Erdlenbruch K., Gilbert E., Grelot F., Lescoulier C., (2008), Une analyse coût-bénéfice spatialisée de la protection contre les inondations – Application de la méthode des dommages évités à la basse vallée de l’Orb, dans Ingénierie n°53, mars 2008, p.3-20 533 Messner F., Penning-Rowsel E., Green C., Meyer V., Tunstall S., Van Der Veen A., (2007), Evaluating flood damages: guidance and recommendations on principles and methods, Flood site 534 Johansson P-O., (1987), The Economic Theory and Measurement of Environmental Benefits, Cambridge University Press 535 Treich N., (2005), L’analyse Coût-Bénéfice de la Prévention des Risques, version préliminaire 536 CEPRI, (2011), L’ACB (analyse coût/bénéfice): une aide à la décision au service de la gestion des inondations, Guide à l’usage des maîtres d’ouvrage et de leurs partenaires, Novembre 2011 537 CEPRI, (2008), Besoins et attentes en matière d’évaluation de la pertinence des mesures de gestion des risques d’inondation, décembre 2008 Note : Ce point de vue est partagé par plusieurs spécialistes en la matière, à l’image de Kopp et al. qui soulignent les possibilités différentes d’utilisation de l’ACB au sein du processus de décision, celle-ci pouvant être un critère strict ou au contraire être une variable parmi d’autres au sein du processus. Kopp R.J., Krupnick A.J., Toman M.A., (1997), Cost-Benefit Analysis and Regulatory Reform: An Assessment of the Science and the Art, Discussion Paper 97-19, Resources for the Future, Washington, D.C., 59 p 538 Henry C., (1984), La microéconomie comme langage et enjeu de négociations, Revue économique, n°1, p. 177-197 539 Treich N., (2007), Présentation de l’Analyse Coût-Bénéfice (ACB), Conférence AFPCN et MEDD, 7 mars 2007 540 Treich N., (2005), L’analyse Coût-Bénéfice de la Prévention des Risques, version préliminaire 541 Résultats de l’Atelier 1 : risques naturels et aménagement du territoire : comment concilier développement des territoires et prévention des risques ?, animé par Beaurepaire E., Assises Nationales des Risques Naturels 2012, Actes, 19 et 20 janvier 2012, Palais des congrès, Bordeaux ADEME 230 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme Si les avantages que peuvent apporter les ACB sont certains, il n’en reste pas moins que des difficultés 542 viennent souvent entraver leurs mises en œuvre. Treich fait état d’un certain nombre d’entre elles : - Le choix de la gouvernance. Les questions relatives au choix des porteurs du projet d’ACB et à leur financement sont souvent complexes. - L’évaluation des dommages sanitaires (mortalité, troubles psychologiques etc…) est un paramètre important mais difficile à estimer de par le manque de données d’une part et l’intangibilité du dommage d’une autre. - L’intégration des méthodes d’évaluation contingente pourrait permettre d’apporter une information quant au consentement à payer des populations et leur aversion au risque. Treich invite ici les assureurs à fournir des données en la matière. Une telle évaluation permettrait d’obtenir des résultats relatifs à la perception des risques par les citoyens et donc complémentaires de la méthode ingénieure classique des dommages évités. - Le traitement de l’équité est essentiel. En effet, si l’ACB met en lumière des solutions apportant des bénéfices, la question de la redistribution de ces bénéfices n’est pas simple, les mécanismes rentrant en comptes étant complexes. D’autre part et d’un point de vue opérationnel, il manque en France un guide de référence univoque des directives de l’ACB dans le domaine des inondations, qui pourrait s’inspirer, comme le préconise Treich, du « guidelines » publié depuis longtemps par l’Office of Management Budget aux Etats-Unis. Un premier pas a été réalisé dans ce sens en résonnance avec la création des PAPI. Ainsi, le CEPRI a publié en novembre 2011 un guide annexé d’un rapport technique sur le fonctionnement et la méthodologie de l’ACB. Ce rapport, validé par le MEDDTL (et prochainement amélioré par le CGDD), vise les porteurs de décisions et propose également une base de données facilitant sa mise en œuvre opérationnelle destinée plus particulièrement 543 aux maîtres d’ouvrage . Si l’ACB a été souvent le parent pauvre des politiques stratégiques de gestion des risques naturels en 544 France et a pris un certain retard par rapport à ses voisins européens , son utilisation se développe enfin aujourd’hui, à l’heure où, comme le souligne Eric Doligé, « des incertitudes pèsent sur le budget de nos 545 collectivités territoriales » . Les applications et les retours d’expérience peinent encore à se multiplier en France, mais la connaissance de l’outil se propage au sein des acteurs locaux et un certains nombre de projets de prévention des risques inondation, sans forcément appliquer une méthode ACB validée, a déjà 546 donné lieu à des analyses économiques poussées . Idées à développer : - Comment évaluer le poids de l’analyse économique au sein des autres composantes d’une action de prévention (sociales, structurelles et économiques, environnementales) ? 542 Treich N., (2012), L’évaluation économique de la prévention, intervention lors des Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 543 CEPRI, (2011), L’ACB (analyse coût/bénéfice): une aide à la décision au service de la gestion des inondations, Guide à l’usage des maîtres d’ouvrage et de leurs partenaires, Novembre 2011 MEDDTL, (2011), Programmes d’action de prévention des inondations (PAPI), De la stratégie au programme d’action, Cahier des charges, Annexe 4, février 2011 MEDDTL, (2010), Analyse Coût Bénéfice, annexes techniques, décembre 2010 544 AFPCN, (2007), Compte rendu du Séminaire sur l'application de l'analyse coûts-bénéfices aux risques naturels, Conférence AFPCN et MEDD, 7 mars 2007 545 CEPRI, (2011), L’ACB (analyse coût/bénéfice): une aide à la décision au service de la gestion des inondations, Guide à l’usage des maîtres d’ouvrage et de leurs partenaires, Novembre 2011 546 CEPRI, (2008), Evaluation de la pertinence des mesures de gestion du risque d’inondation, Manuel des pratiques existantes, juin 2008 ADEME 231 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.4.3.2. Applications aux risques inondations et submersion marine en France et retours d’expérience La diffusion de la méthode d’ACB s’élargit donc et quelques retours d’expérience existent déjà, à l’image de l’application du guide réalisé par le CEPRI au Syndicat Mixte du Bassin Versent de l'Austreberthe et du Saffimbec (SMBVAS). De la même manière, la basse vallée de l’Orb a fait l’objet d’une ACB utilisant 547 la méthode des dommages évités et a permis à Erdlenbruch et al. ,de retracer la méthodologie adoptée et d’effectuer un retour critique sur la pertinence de l’analyse réalisée et des résultats obtenus. La question de la transférabilité de la méthode employée a également été posée et des perspectives de développement sont proposées de manière à intégrer, à l’avenir, les effets non monétarisables et notamment les valeurs dites de « non-usage » (environnement, patrimoine culturel, biodiversité etc…). A l’instar de l’étude effectuée dans la basse vallée de l’Orb, le recours au calcul de fonctions d’endommagement a eu lieu et la méthode 548 fait preuve d’une certaine robustesse scientifique. Par ailleurs, selon P-H. Bourrelier , les fonctions d’endommagement ne peuvent être établies sans l’appui du retour d’expérience à l’échelle locale, ce qui pose une nouvelle fois la problématique du manque de données disponibles. A contrario, le CEPRI semble insister sur l’importance d’une double approche portant à la fois sur des outils de calculs et sur l’utilisation de 549 ratios et fonctions préexistantes empruntées au retour d’expérience . L’intégration des incertitudes est également un paramètre dont les bureaux d’études et utilisateurs de l’ACB 550 doivent tenir compte, par le biais, comme le propose Treich de valeurs d’option ou de tests de sensibilité . A titre d’information, il est intéressant d’indiquer que les assureurs semblent, au regard de leur absence de positionnement dans la littérature, tout à fait détachés de la question des ACB aussi bien du point de vue de l’utilisation de la méthode en elle-même que de celui de son financement. Les assureurs ne sont pourtant pas inconscients de la prise en compte croissante de la dimension économique dans les projets de préventions, au regard des propos tenus lors des Assises Nationales des Risques Naturels 2012 dont 551 l’atelier 7 a été copiloté par la MRN, mission à l’initiative des assureurs . Par ailleurs, la FFSA estime que la création de l’ONRN fournit une aide pour l’implémentation des ACB, dans la mesure où il offre un 552 historique des dernières années et apporte un « éclairage nouveau » . Au regard des données nécessaires à la mise en place d’une ACB, les informations fournies par la FFSA via l’ONRN ne semblent pas être d’un grand secours aux collectivités s’engageant dans une telle analyse. Par ailleurs, et comme le souligne Montador, directeur de la CCR, des échanges de techniques telles que les modélisations réalisées par la 553 compagnie de réassurance profiteraient au monde de l’intervention . L’ACB devient donc un outil qui se développe dans le cadre de l’analyse ex ante des projets de réduction de la vulnérabilité. Si l’intérêt de cette méthode ainsi que ses avantages en termes d’aide à la décision ne laissent pas de doute, l’ACB possède un certain nombre de limites pointées du doigt par une partie de la communauté scientifique. Idées à développer : - Quels seraient les modèles économiques associés ? - Comment répartir les coûts d’adaptation entre les différents acteurs : privés et publics ? 547 Erdlenbruch K., Gilbert E., Grelot F., Lescoulier C., (2008), Une analyse coût-bénéfice spatialisée de la protection contre les inondations – Application de la méthode des dommages évités à la basse vallée de l’Orb, dans Ingénierie n°53, mars 2008, p.3-20 548 Bourrelier P-H. (AFPCN), (2007), Allocution introductive retranscrite dans : Synthèse des travaux et des auditions réalisés dans le cadre du groupe de travail « Retour d’Expérience », Séminaire du 20 mars 2007, Paris 549 CEPRI, (2008), Evaluation de la pertinence des mesures de gestion du risque d’inondation, Manuel des pratiques existantes, juin 2008 550 Treich N., (2007), Présentation de l’Analyse Coût-Bénéfice (ACB), dans AFPCN, (2007), Compte rendu du Séminaire sur l'application de l'analyse coûts-bénéfices aux risques naturels, Conférence AFPCN et MEDD, 7 mars 2007 551 Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 552 Penet S., (2012), Intervention lors des Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 553 Montador L., (2012), Intervention lors des Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 ADEME 232 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.4.3.3. Limites de l’ACB L’ACB, moteur de la décision, pose différentes questions pouvant limiter son application. En premier lieu, et comme le résume Angelier, l’évaluation économique en général et l’ACB en particulier 554 sont souvent vues comme des méthodes trop mécaniques dont l’indicateur monétaire synthétique de 555 sortie, ne mettant souvent l’accent que sur les biens et services marchands, peut s’avérer réducteur et donner lieu à des prises de décisions socialement, sanitairement ou environnementalement inappropriées, voire dangereuses. Un deuxième point pose également problème et concerne l’application de l’ACB dans le cadre du changement climatique. En effet, en se basant sur les différentes typologies de dommages recensées par 556 Dumas , l’évaluation des coûts engendrés par ses dommages – nécessaire à la mise en œuvre d’une ACB – s’avère particulièrement ardue. En effet, comment intégrer les incertitudes liées aux changements climatiques, à l’évolution de l’économie et à leurs rythmes respectifs pour évaluer les dommages dits transitoires ? Les impacts du changement climatiques pouvant être lents et continus tout comme totalement non linéaires et suivant une logique et une dynamique complexe, l’ACB peut facilement mener à des mesures dites de mal adaptation ou de sous ou sur adaptation. Cette limite est d’autant plus marquée que les mesures envisagées s’inscrivent dans le long terme. Dans un troisième temps, et d’un point de vue fondamental et conceptuel, il est important de noter que de 557 nombreux intellectuels se sont interrogés sur les limites éthiques de l’ACB . L’idée que tout surplus net est forcément bon pour la société a été remise en cause. Ainsi dans le cadre de l’adaptation au changement climatique, les mesures choisies, à une certaine échelle (souvent réduite dans le cadre des inondations), en bénéficiant à certains secteurs ou groupes sociaux, peuvent par ailleurs entrainer des externalités négatives pour d’autres. Pour autant, une ACB pourrait conclure que la mesure de prévention doit être menée à bien, le bénéfice au global étant supérieur aux coûts induits par les effets néfastes sur l’autre zone. Un tel cas n’est, selon l’économiste et prix Nobel de la paix Amartya Sen, pas acceptable socialement, d’autres valeurs 558 que l’ACB ne peut pas calculer, rentrant en compte . Ainsi, de nombreuses réflexions philosophiques portent sur l’intangibilité de certains biens et sur leur valorisation monétaire systématique dans l’ACB (coût 559 d’une vie humaine, coût du bien-être, coût de l’environnement etc…) . Un quatrième point suscite également des interrogations, notamment en ce qui concerne l’application de la méthode des prix hédoniques et de l’évaluation contingente. Cette difficulté est relative à l’irrationalité des décisions faites par l’homme, problématique largement étudiée et débattue dans le cadre des recherches en 560 psychologie , et traduit les biais comportementaux de la population, et ce tout particulièrement en termes 561 562 d’appréhension des risques . Ainsi, ces imperfections restent, selon Kagel et Roth , difficiles à raccorder avec la rationalité des théories économiques en général et de l’ACB en particulier. De la même manière, les questionnaires visant à évaluer le consentement à payer des citoyens pour un certain niveau de diminution des risques ont été critiqués, à l’image de Diamond et Hausman qui indiquent que les résultats ne peuvent pas être représentatifs puisque les réponses faites n’ont pas d’incidences directes sur les individus qui les 563 formulent et qui se comportent dès lors d’une manière différente que confrontés à une situation réelle . Enfin, un dernier point a également retenu l’attention de certains spécialistes de l’ACB. Si cette méthode permet en théorie de déterminer avec une relative précision le meilleur effort de prévention à entreprendre 554 Angelier N., (2006), Évaluation et comparaison de l’efficacité de projets d’aménagement hydraulique à l’échelle du bassin versant, mémoire de master 2 de l’École nationale du génie de l’eau et de l’environnement de Strasbourg, Cemagref 555 Gendreau N., Longhini M., Combe P.-M., (1998), Gestion du risque d’inondation et méthode Inondabilité : une perspective socioéconomique, Ingénieries-EAT, n° 14, p. 3-15 556 Dumas P., (2006), L’évaluation des dommages du changement climatique en situation d’incertitude : l’apport de la modélisation des coûts de l’adaptation, Thèse de doctorat, sous la direction de Hourcade J-C., Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris 557 Adler M. D., Posner E. A., (2001), Cost-Benefit Analysis, Legal, Economic and Philosophical Perspectives, Chicago University Press Glickman T. S.,Gough M., (1995), Readings in Risk, Resources for the Future Parfit D., (1984), Reasons and Persons, Oxford University Press Wolff J., (2004), Making the world safe for Utilitarianism, University College London 558 Sen A. K., (1970), Collective Choice and Social Welfare, Advanced Textbooks in Economics, édition C.J. Bliss and M.D. Intriligator 559 Ackerman F., Heinzerling L., (2004), Priceless: On Knowing the Price of Everything and the Value of Nothing, The New Press, New York 560 Kahneman D., Slovic P., Tversky A., (1982), Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases, New York, Cambridge University Press 561 Thaler R., (1991), The Winner’s Curse: Paradoxes and Anomalies of Economic Life, Princeton University Press Voir également les erreurs dans l’application de la règle de Bayes, les paradoxes d’Allais ou ceux d’Ellsberg. 562 Kagel J.H., Roth A., (1995), Handbook of Experimental Economics, Princeton University Press 563 Diamond P.A.,Hausman J.A., (1994), Contingent Valuation : Is some number better than no number ?, Journal of Economic Perspectives, n°8, p.45-64 ADEME 233 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme au sens de l’efficacité économique et sociale, les décideurs sont souvent freinés par des éléments externes qui influent sur leur choix final. Comme le rappelle Füssel, ce choix n’est que rarement la simple résultante 564 d’une ACB . La décision prise ne sera alors pas le reflet des préconisations déduites de l’ACB. Ces éléments perturbateurs sont divers et variés et se rapprochent souvent des intérêts personnels du décideur (agenda politique et ambitions personnelles, avantages ou contribution financière de certains lobbies, pression de certaines associations influentes etc…). Ainsi, à titre d’exemple, Cropper a établi une relation 565 entre certains choix de politiques publiques soumises à l’ACB et la présence de lobbies . De la même manière, Viscusi a mis en lumière le lien entre certaines décisions en termes de nettoyage de sites pollués 566 567 et des paramètres politiques . Par ailleurs, ils peuvent aussi résulter, selon le Consortium Ouranos de l’indisponibilité des ressources humaines, informationnelles, matérielles et financières. Les critères 568 d’acceptabilité sociale ou le contexte politique et social et donc la pression possible de l’opinion publique, dans le bon ou le mauvais sens, sont également des paramètres qui rentrent en jeu dans les mécanismes décisionnels. Ces altérations du processus de décision peuvent aussi émaner du cadre réglementaire ou institutionnel lui-même comme le rappelle Treich qui dénonce l’uniformisation des normes de prévention à l’échelle nationale, desquelles peuvent rarement découler les décisions les plus efficaces définies par l’ACB. Treich propose d’intégrer au sein même du processus d’ACB ces composantes externes impactant 569 l’efficacité de la mise en œuvre . Une réflexion est à porter sur ce point. 564 Füssel H.-M., (2007), Adaptation planning for climate change: concepts, assessment approaches, and key lessons, Sustain Sci, vol. 2, p. 265-275 565 Cropper M., Evans W., Berardi S., Ducla-Soares M., Portney P., (1992), The determinants of pesticide regulation : A statistical analysis of EPA decision making, Journal of Political Economy, n°100, 175-97 566 Viscusi K.W., Hamilton J.T., (1999), Are risk regulators rational? Evidence from hazardous waste cleanup decisions, American Economic Review, n°89, 1010-27 567 Consortium Ouranos, (2012), Éléments pour un référentiel d’évaluation en adaptation aux changements climatiques : Le cas de l’ICAR-Québec, Rapport de recherche (version finale), 28 mars 2012 568 Tompkins E-L., Adger W. N., (2005), Defining response capacity to enhance climate change policy, Environmental Science & Policy, volume 8, p. 562–571 569 Treich N., (2005), L’analyse Coût-Bénéfice de la Prévention des Risques, version préliminaire ADEME 234 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.5. Modèle économique de la ville, gains et pertes de valeur 4.5.1. Valorisation des territoires et des infrastructures existantes 4.5.1.1. Quelle (dé)valorisation Changement Climatique ? des infrastructures existantes face au Le changement climatique en général, et les phénomènes d’inondation et de submersion marine en particulier font peser une menace de plus en plus pressante sur les zones urbaines à risque. Ces espaces rassemblent souvent une quantité importante de richesse liées aux aménités environnementales d’une part, et aux infrastructures et activités d’une autre. Le secteur immobilier constitue souvent la majeure partie de cette seconde concentration de valeur. En effet, les zones les plus sensibles aux phénomènes extrêmes sont souvent celles qui offrent un cadre de vie particulièrement agréable en période normale, et donc celles qui bénéficient d’une surcote d’un point de vue financier. Par ailleurs, les activités immobilières et le secteur 570 du bâtiment sont, comme le rappelle Dantas, des piliers de l’économie nationale : ils occupent la première place en termes de création de valeur ajoutée, de destination d’investissement et de poste de consommation des ménages et sont le sixième employeur national, et ce depuis plus de 50 ans. La question d’une possible dévalorisation liée aux impacts négatifs du changement climatique est donc essentielle. A ce jour, les effets sur la dévalorisation des biens ne sont pas encore clairement visibles. A l’image des quelques études rapportées plus bas, le bilan est aujourd’hui encore mitigé et la perception d’une perte de valeur immobilière n’est pas évidente pour l’ensemble des acteurs interrogés. Ainsi, si certains retours d’expérience rapportent que les biens immobiliers, suite à des épisodes marquants d’inondation « ne se 571 vendent plus au prix du marché, voire ne se vendent plus du tout » , d’autres au contraire soutiennent que 572 « le risque ne joue pas sur le prix ni sur le choix de logement des ménages » , pourvu que celui-ci cumule un certain nombre d’aménités. A contrario, Dantas, dans sa thèse, met en évidence que « la prise en compte des risques naturels […] liés à la proximité du littoral peut modifier ou affaiblir cet effet [effet positif 573 de la proximité de la plage sur les prix] » . La question de la balance entre aménités (paysage, proximité de l’eau, du rivage, etc…) et risque est alors primordiale dans l’estimation de la dévalorisation potentielle des infrastructures et des territoires en général. Cette problématique n’est pas simple, comme le rappellent Longuépée et Zuindeau, « dans la mesure où la localisation en zone inondable est très souvent corrélée 574 avec la proximité d’aménités environnementales positives » . Leur étude menée sur la basse vallée de la Canche a conclut à un effet positif de l’ordre de 13,7% (aménités) et un effet négatif de l’ordre de 11,2% (risque inondation). Les conclusions de la série d’entretiens menée par le CeTe Nord Picardie auprès d’élus locaux, de professionnels de l’immobilier, d’associations d’habitants et d’organismes locaux, mettent donc en évidence deux réactions différentes : - L’absence totale de ressenti d’une quelconque influence du risque sur les marchés. - L’appréhension d’un effet dépréciatif en conséquence non pas du changement climatique mais de l’approbation des PPR littoraux en cours. La première réponse peut s’expliquer par la non perception du risque. Ici, les conséquences d’un phénomène de submersion marines ne sont aujourd’hui visibles que via les modélisations réalisées par les 575 bureaux d’étude : « tant qu’il n’y aura pas d’évènements majeurs, il n’y aura pas de décote » . La seconde réaction met clairement en lumière les craintes émergentes en ce qui concerne l’impact négatif de l’approbation d’un PPR pour le développement économique de la collectivité. Ainsi, Martel fait état de 570 Dantas M. (2010), Analyse économique des effets de la planification urbaine sur les prix immobiliers et fonciers en zone littorale : le cas du Bassin d'Arcachon, thèse de doctorat en sciences économiques, Université Montesquieu, Bordeaux IV 571 CeTe Nord Picardie, (2012), Risque de submersion marine et marchés fonciers et immobiliers sur le littoral du Nord-Pas-de-Calais, Phase 1 – Approche qualitative des marchés et exemples d’adaptation, DDTM 62, MEDDE, juin 2012 572 CeTe Nord Picardie, (2012), Risque de submersion marine et marchés fonciers et immobiliers sur le littoral du Nord-Pas-de-Calais, Phase 1 – Approche qualitative des marchés et exemples d’adaptation, DDTM 62, MEDDE, juin 2012 573 Dantas M. (2010), Analyse économique des effets de la planification urbaine sur les prix immobiliers et fonciers en zone littorale : le cas du Bassin d'Arcachon, thèse de doctorat en sciences économiques, Université Montesquieu, Bordeaux IV 574 Longuépée J., Zuindeau B., (2001), L'impact du coût des inondations sur les valeurs immobilières : une application de la méthode des prix hédoniques à la basse vallée de la Canche, Cahiers du GRATICE, n°21, p. 143-166 575 CeTe Nord Picardie, (2012), Risque de submersion marine et marchés fonciers et immobiliers sur le littoral du Nord-Pas-de-Calais, Phase 1 – Approche qualitative des marchés et exemples d’adaptation, DDTM 62, MEDDE, juin 2012 ADEME 235 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 576 l’émergence d’un nouvel abattement pour « risque naturel inondation» avec le déploiement des PPRi . Il décompose cette perte de valeur en différents facteurs : - Le coût de mise en sécurité (compteur à l’étage, revêtements spéciaux etc…), (poids dans l’abattement total : entre 5 et 10% de l’abattement total) - La privation de jouissance lors de la survenance de l’aléa (temps d’inhabitabilité variable selon le temps de séchage, les travaux requis etc…), (poids dans l’abattement total : entre 5 et 10%) - La mise en danger des personnes et des biens (relativement difficile à évaluer par l’expert), (poids dans l’abattement total : entre 5 et 40%) - L’illiquidité du capital qui reflète la difficulté à vendre les biens (poids dans l’abattement total : entre 0 et 10%) - L’identification du risque sur le marché relatif à la perception du risque de l’habitation par la société (la proximité avec le cours d’eau peut être un facteur), (poids dans l’abattement total : entre 5 et 15%) - Les conséquences admnistratives, juridiques liées au PPRi. En effet, si à la suite d’un sinistre la reconstruction n’est pas permise ou alors n’est possible qu’à des conditions coûteuses, la décote sera plus importante. (poids dans l’abattement total : entre 5 et 20%). - La pondération de la superficie développée qui rend compte du pourcentage de l’habitation située de plain pied et donc particulièrement vulnérable à l’inondation. (poids dans l’abattement total : entre 5 et 10%) - La récurrence de la sinistralité (poids dans l’abattement total : entre 5 et 10%) - Le surcoût d’assurance (pas encore effectif en France, la modulation de la prime ou la hausse de la franchise sont des paramètres non négligeables). Le surcoût peut en outre se traduire par la non assurance des biens et donc la non couverture par le régime des catastrophes naturelles en 577 application du code des assurances . (poids dans l’abattement total : environ 5%) Par ailleurs, et comme le fait remarquer Dantas, les potentielles dévalorisations de biens pourront être 578 compensées par certains effets à l’exemple de l’« effet rareté » engendré par la diminution du nombre de biens disponibles consécutifs à l’inconstructibilité de certaines zones, effet qui se traduit par une hausse des prix, comme l’illustrent les études de Malpezzi sur l’impact des réglementations environnementales sur les 579 prix de l’immobilier . L’influence du risque submersion marine ne sera donc pas homogène sur l’ensemble d’un territoire et doit être pensée de manière systémique de manière à traduire au mieux les multiples combinaisons d’effets à des échelles diverses, comme l’illustre le CeTe Nord Picardie : - A l’échelle macro : l’effet rareté et l’effet de report de la pression urbaine sur les communes adjacentes - A l’échelle micro : l’effet dépréciatif engendré par les contraintes réglementaires couplé d’une plus grande perception des risques par les acteurs territoriaux et la population. Ces différents effets seront plus ou moins prégnants selon le territoire, et la question de l’identification des territoires vulnérables à une forte dévalorisation de leur territoire constitue un réel enjeu. En effet, comme le 580 souligne le rapport Vuligam , l’anticipation est le seul moyen de pallier aux réactions précipitées voire brutales induites par l’urgence et la crise, qui, au regard des suites de la tempête Xynthia, mènent rarement à des solutions concertées inscrites sur le long terme. Ainsi, selon C. Beaurain et J. Longuépée, les 581 territoires peuvent être différenciés « selon différents niveaux d’attractivité » . La détermination de ces 582 niveaux d’attractivité peut se faire via le principe de « micro localisation » . Ainsi, à titre d’exemple, le long d’un cours d’eau, il est aisé de distinguer les territoires bénéficiant d’aménité paysagères et ne subissant pas les inondations des territoires sinistrés fréquemment et voyant ainsi leur attractivité diminuer. Cette analyse, pour être efficace, implique, selon C. Beaurain et J. Longuépée, la présence de rentes de situation des communes bénéficiant des externalités positives du cours d’eau. Si cette méthode semble robuste en théorie, elle l’est beaucoup moins quand il s’agit d’intégrer les doubles incertitudes liées aux changements climatiques et socioéconomiques. 576 Martel, (2010), La création d’une zone PPRI affecte-t-elle la valeur d’un immeuble régulièrement inondé… ?, AJDI, novembre 2010 577 Article L.125-1 alinéa 3 du Code des assurances 578 Dantas M. (2010), Analyse économique des effets de la planification urbaine sur les prix immobiliers et fonciers en zone littorale : le cas du Bassin d'Arcachon, thèse de doctorat en sciences économiques, Université Montesquieu, Bordeaux IV 579 Malpezzi S., (1999), A simple error correction model of house prices, Journal of Housing Economics, vol 8, n°1, p.27-62 580 Lambert-Habib M-L., Affre L., Allouche A., Laffont-Schwob I., Nicolas L., Sabatier F., (2011), VuLiGAM – Vulnérabilité des systèmes Littoraux d’une Grande Agglomération Méditerranéenne, Rapport final, PIRVE, juillet 2011 581 Beaurain C., Longuépée J., (2006) Dynamiques Territoriales et Proximité Environnementale : le cas du Risque d'Inondation, Développement durable et territoires, Dossier 7 582 Caron A., Torre A., (2001), Conflits d’usages et de voisinages dans les espaces ruraux, ronéo, INRA, SADAPT, Paris Papy F., Torre A., (2002), Quelles organisations territoriales pour concilier production agricole et gestion des ressources naturelles ? in Torre (éd.), Etudes et Recherches sur les Systèmes Agraires et le Développement, n°33, Le local à l'ép reuve de l'économie spatiale, pp. 151-169. ADEME 236 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme D’une manière générale, la littérature relative à la dévaluation d’infrastructures ou de territoires en conséquence du changement climatique reste encore assez peu fournie à ce jour. La question de l’appréhension de la perte de valeur par les populations et les sphères décisionnelles semble avant tout tournée vers l’impact des PPR sur la restriction foncière, mais ne semble pas encore réellement tenir compte des impacts induis par l’évolution du climat, les échelles de temps étant sans doute trop grandes. Ainsi, comme le résume Bourrelier : « Pour un maire, le danger, c’est le Plan de Prévention des Risques, pas le risque en lui-même ! ». Idées à développer (dans la mesure du possible) : - Sur quels critères sélectionner ces territoires/infrastructures/bâtiments? Quelle gouvernance associée ? - Comment adapter des stratégies de dépréciation en fonction de l’occurrence probabiliste des phénomènes locaux et extrêmes ? Eléments bibliographiques ou de travail : - Se rapprocher du Conservatoire du Littoral pour prendre connaissance : o De leur démarche en cours de quantification de la valeur des territoires protégés par le Conservatoire (tourisme en particulier) o De leur possible évolution de positionnement pour accompagner la perte de valeur des territoires (maîtrise foncière des territoires sinistrés type Xynthia) - Travaux menés sur une approche sociologique auprès des élus de la notion de littoral + approche sociologique des élus face au changement climatique (se rapprocher du président de la fondation MAIF pour contact avec sociologue qui aurait déjà mené ce type d’étude) 4.5.1.2. Quels outils fonciers ou l’accompagnement de la perte de valeur ? juridiques et quels acteurs de 583 Le projet de recherche VuLiGAM porté par Lambert-Habib dans le cadre du programme de recherche PIRVE (Programme Interdisciplinaire de Recherche Ville et Environnement), propose la création d’une ligne parallèle au rivage, jusqu’à laquelle la submersion sur cent ans serait aujourd’hui avérée et confirmée par les géomorphologues. La zone ainsi définie sera inconstructible et pourra être la propriété de l’Etat sous la forme d’un « domaine public littoral » ou dénué d’appropriation, relevant de l’usage commun, sous la forme d’un « patrimoine commun littoral ». La désurbanisation et la déconstruction nécessaire des habitations peuvent aujourd’hui être portées par deux instruments juridiques : - Comme cela a été le cas après la catastrophe Xynthia, par le fonds Barnier, l’indemnisation des habitants à un niveau maximum, sans tenir compte de la dévalorisation des biens est une possibilité. Celle-ci est très coûteuse et donc difficilement généralisable à l’ensemble de la zone définie. - La seconde possibilité, a contrario, est la non indemnisation des biens et l’intégration des propriétés submergées dans le Domaine Public Maritime. La réponse à la problématique est alors claire et radicale mais ne paraît pas socialement acceptable. Lambert-Habib propose une troisième possibilité à savoir l’étalement dans le temps de l’abandon des habitations, et limitant le coût financier pour la collectivité. Ainsi, et de manière à éviter « le choc et la douleur d’une perte brutale », un abandon progressif avec pertes successives des différents attributs du droit de propriété, l’abusus, le fructus puis l’usus du bien, pourrait être imaginé et réparti sur trois périodes de trente ans chacune. Le propriétaire perdrait donc tout d’abord le droit de céder ou vendre son bien (abusus), puis celui de le louer (fructus), puis enfin celui de l’occuper (usus). Cette stratégie possède le double avantage de laisser au propriétaire le temps d’accepter progressivement la perte de son bien et d’échelonner dans le temps le financement par la collectivité d’éventuelles indemnisations. Lambert-Habib est par ailleurs consciente que malgré cet étalement temporel, le coût des indemnisations pourrait tout de même se révéler très élevé, au regard de la valeur vénale extrême de certaines habitations situées sur la côte, notamment dans le sud est de la France. Une modulation des critères d’indemnisation aujourd’hui exclusivement basés sur une logique financière ou de marché est proposée par le rapport VuLiGAM. Un couplage avec des critères d’équité sociale tels que la qualification de la résidence (permanente ou 583 Lambert-Habib M-L., Affre L., Allouche A., Laffont-Schwob I., Nicolas L., Sabatier F., (2011), VuLiGAM – Vulnérabilité des systèmes Littoraux d’une Grande Agglomération Méditerranéenne, Rapport final, PIRVE, juillet 2011 ADEME 237 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme secondaire) et le taux d’occupation de l’immeuble, la capacité fiscale du propriétaire, l’utilisation faite des locaux (espace indispensable à l’activité professionnelle ou non) ou encore l’attachement familial du bien (nombre de générations successives présentes dans le bâtiment). Comme le précise Lambert-Habib, ces critères qui s’éloignent des principes de solidarité nationale et d’égalité entre les citoyens, s’inscrivent par ailleurs dans une démarche novatrice de « responsabilité commune mais différenciée », et fait écho aux évolutions du droit international de l’environnement en rapport avec le changement climatique. Idées à développer : - Quels outils fonciers seraient disponibles actuellement pour porter ce type de mécanisme ? (EPF, Conservatoire du Littoral…) - Quels sont les acteurs qui peuvent accepter une perte de valeur de leurs actifs ? 4.5.1.3. Comment valoriser les changements d’affectation des sols ? Abel et al. estiment que des pertes de valeurs des propriétés sont à prévoir en cas de changement 584 d’affectation des sols en zone côtière . A l’image des conclusions tirées par le CeTe Nord Picardie, deux stratégies d’adaptation sont envisageables pour répondre à la problématique de la hausse du niveau de la mer et des phénomènes de submersion 585 marine : - Le recul stratégique - Le développement des zones à risques en identifiant de nouveaux usages et en repensant donc l’aménagement du territoire. La réaffectation des zones à risques constitue donc une solution d’adaptation pour les collectivités locales. Plusieurs usages de ces espaces sont possibles : - L’usage naturel (trame verte, trame bleue) - L’usage de loisir (sport) - L’usage d’activités nécessitant une proximité de la mer (ostréiculture, conchyliculture, activités nautiques, pêche…) Compléter cette partie. 4.5.2. Gains et pertes de valeur : quelles péréquations économiques possibles ? 4.5.2.1. Coopération œuvre des PPRi intercommunale et rapports de force dans la mise en La multiplicité et la complexité des enjeux à l’échelle de la commune expliquent en partie les difficultés rencontrées en termes de mise en œuvre des PPR et de coopération intra et intercommunale. D’après Collombat et suite à une session d’enquête sur le terrain, le contenu et les aboutissants des PPRi sont largement connus et intégrés par les acteurs locaux et font l’objet de dialogues entre les parties 586 prenantes. Cet aspect positif est contrebalancé par le « blocage » que ces débats suscitent . En effet, il semble difficile de concilier les différentes parties prenantes d’une stratégie d’aménagement du territoire tant les enjeux sont multiples. Dans ce cadre, Collombat dénonce « l’absence d’un cadrage national précisant les 584 Abel N., Gorddard R., Harman B., Leitch A., Langridge J., Ryan A., Heyenga S., (2011), Sea level rise, coastal development and planned retreat: analytical framework, governance principles and an Australian case study, Environmental Science & Policy n°14, p.279288 585 CeTe Nord Picardie, (2012), Risque de submersion marine et marchés fonciers et immobiliers sur le littoral du Nord-Pas-de-Calais, Phase 1 – Approche qualitative des marchés et exemples d’adaptation, DDTM 62, MEDDE, juin 2012 586 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 ADEME 238 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 587 conditions d’élaboration de ces PPRi » . Un tel cadrage permettrait sans doute de centrer le débat exclusivement sur la composante prévention, en la distinguant des enjeux économique en général et du secteur immobilier en particulier, secteur qui joue aujourd’hui un rôle clé dans les choix stratégiques des politiques locales. Ces conflits entre prévention des risques et attentes en termes de développement local opposent souvent l’Etat aux élus locaux. Ces difficultés à trouver un accord résultent bien souvent d’une divergence d’aspiration entre les services de l’Etat qui souhaitent une protection maximale des zones à risque et les élus locaux qui se soucient avant tout des possibilités en termes de développement économique (qui a souvent lieu dans les zones jugées à risque). Mais la problématique ne se restreint pas aux conflits verticaux entre les différents échelons décisionnels, elle s’étend également aux relations horizontales des communes entre elles. Ainsi, Beaurain et Longuépée jugent quant à eux que « dès lors que la mise en place des PPRi se fonde sur l’échelle communale, elle tend à pérenniser une situation 588 asymétrique entre les communes » . Dans le même ordre d’idée, Domenach et Marc estiment qu’« il manque un mécanisme articulant les zones soumises à risques et celles qui ne le sont pas ; ces 589 mécanismes permettraient d'accroître une forme de solidarité entre ces zones » La coopération intercommunale pourrait ainsi constituer une réponse à ces dissonances. En outre, 590 l’intercommunalité en tant que « technique de gestion mutuelle des problèmes locaux » , offre, selon Domenach et Marc, différents modes de coopérations. De la coopération dite simple à la coopération « plus intégrative », l’intercommunalité possède des atouts et avantages multiples et peut, selon la structure choisie, être l’outil efficace à une approche harmonieuse et concertée de l’aménagement du territoire. 591 Bourrelier fait ressortir quatre composantes de la prévention, pour lesquels des formes d’intercommunalité différentes sont adaptées : - Le contrôle de l’occupation des sols. C’est la Communauté Urbaine qui serait la mieux placée pour agir en ce sens, puisqu’elle possède les compétences en matière d’urbanisme, mais, comme le 592 précisent Domenach et Marc il s’agit d’une structure « lourde à mettre en place » . A celle-ci se substitue, depuis la loi du 16 décembre 2010, la métropole, pour les regroupements de plus de 500 000 habitants. Les compétences de la métropole sont plus larges encore que celles de la communauté urbaine. - La mitigation. Un syndicat à vocation unique ou multiple (SIVU ou SIVOM) semble être la structure 593 adéquate pour mener ce type d’action . - La surveillance. La structure sous forme de syndicat mixte ressort ici comme la forme la plus adaptée. Il s’agirait alors pour lui de chapoter les actions des communes et intercommunalités subordonnées qui s’occuperaient chacune d’une partie du bassin versant par exemple. 594 - La préparation. C’est ici le contrat de rivière qui prendrait tout son sens puisqu’il s’agit là non pas d’une structure intercommunale mais supra-communale qui coordonnerait ainsi plus efficacement 595 les actions d’information, de formation et de réaction à l’alerte . Cependant, la coopération intercommunale se heurte fréquemment à des difficultés comme l’illustre 596 l’exemple de la basse vallée de la Canche, analysé par Beaurain et Longuépée , où la coordination entre les communes en matière de gestion intégrée groupée n’est pas sans obstacle. Ces impedimenta s’expliquent en partie par les conditions mêmes de la création de ces groupements communaux. Ainsi, selon Beaurain et Longuépée, une des conditions à la genèse d’une coopération intercommunale est la proximité environnementale qu’ils définissent comme suit : « La proximité environnementale renvoie en définitive à une double caractéristique : une situation géographique partagée et la constitution d’interactions entre acteurs appartenant à une même zone caractérisée par l’unité paysagère ». Celle-ci, substituée à la 587 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 588 Beaurain C., Longuépée J., (2006) Dynamiques Territoriales et Proximité Environnementale : le cas du Risque d'Inondation, Développement durable et territoires, Dossier 7 589 Domenach J., Marc E., (1998), Intercommunalité et risques naturels. Aspects juridiques, Ingénieries EAT, hors série risques naturels, pp. 27-35 590 Domenach J., Marc E., (1998), Intercommunalité et risques naturels. Aspects juridiques, Ingénieries EAT, hors série risques naturels, pp. 27-35 591 Bourrelier P.H., (1997), La prévention des risques naturels, Rapport d’évaluation, Paris, La Documentation française 592 Domenach J., Marc E., (1998), Intercommunalité et risques naturels. Aspects juridiques, Ingénieries EAT, hors série risques naturels, pp. 27-35 593 Note : Ces EPCI sans fiscalité propre disparaissent petit à petit et s’intègrent aux communautés de communes (à fiscalité propre) pour des raisons d’économie d’échelle. 594 Domenach J., Marc E., (1998), Intercommunalité et risques naturels. Aspects juridiques, Ingénieries EAT, hors série risques naturels, pp. 27-35 595 Bourrelier P.H., (1997), La prévention des risques naturels, Rapport d’évaluation, Paris, La Documentation française, p.58 596 C. Beaurain, J. Longuépée, (2006) Dynamiques Territoriales et Proximité Environnementale : le cas du Risque d'Inondation, Développement durable et territoires, Dossier 7 ADEME 239 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme proximité géographique traditionnelle, peut théoriquement permettre la création d’un « espace de 597 coordination (une structure intercommunale ad hoc)» . La tentative menée par le Syndicat Intercommunal d'Aménagement de la Basse Vallée de la Canche (SIABVC) rassemblant, en 1996, 30 communes le long du cours d’eau, a fait ressortir les limites de ce concept, puisqu’il s’est avéré que les modalités des actions à mettre en œuvre ont buté contre « la divergence des intérêts des acteurs à coopérer » et a finalement 598 débouché sur la mise en place de PPRi communaux . Cet échec s’explique également par l’incomplétude des conditions nécessaires, au sens de Caron et Torre, à la mise en œuvre de plans d’actions (économiques, sociaux ou juridiques). Ainsi, la proximité géographique (ou ici environnementale) doit, pour déboucher vers une coordination des modalités d’actions, être complétée d’une proximité 599 organisationnelle . Une autre cause explique les difficultés rencontrées par les initiatives de coopération intercommunale dans le cadre de la gestion des risques naturels. Ainsi le PPR communal ne permet pas d’impulser une logique de 600 solidarité entre les communes proches au sens de Rallet et Torre . En effet, les communes « bénéficiant de rentes de situation n’ont à priori aucun intérêt à coopérer avec celles subissant les contraintes liées aux 601 risques naturels et aux PPRi » . Ainsi, le problème se pose dès lors que la surface à risque ne concerne pas l’ensemble des communes présentes dans l’EPCI. Dès lors, « il n’est juridiquement pas possible de mutualiser une compétence qui ne constitue pas un intérêt commun à l’ensemble des collectivités, sauf si il 602 s’agit d’un syndicat à la carte » . Comme le constate Cabannes, « la longue marche de l'intercommunalité depuis un siècle s'est caractérisée par des formes minimalistes de coopération sans solidarité fiscale, ce qui 603 suppose la persistance d'une concurrence entre communes » . Des solutions résident par ailleurs dans la création d’une instance intercommunale à une échelle plus grande que celle retrouvée plus haut avec le SIABVC. Le SAGE et la Commission Locale de l’Eau (CLE) peuvent alors constituer une opportunité. Une telle structure, à l’échelle du bassin versant et regroupant donc un grand nombre de communes (plusieurs vingtaines, voire plusieurs centaines) autour d’une proximité environnementale peut permettre la mise en œuvre de mesures cohérentes. Ainsi, Domenach considère que « l’enjeu du développement local, de l’aménagement du territoire et de la solidarité, sur un espace non plus structuré par les frontières communales, peut favoriser la prise en compte collective des difficultés rencontrées par une commune, lorsque celles-ci ont un impact direct ou indirect sur le projet 604 territorial ; tel est le cas de la prévention et de la gestion des risques naturels. » . Beaurain et Longuépée rappellent tout de même, et à juste titre, que l’envergure d’un SAGE relève moins de l’action technique sur le cours de l’eau que de l’aménagement du territoire, et est alors, pour le maire, souvent synonyme de perte de pouvoir. Plus récemment, l’Etablissement Public Loire (EP Loire) est un exemple de coopération à l’échelle du bassin de la Loire et regroupe 50 collectivités et groupement autour d’un syndicat mixte. Eude rappelle que cette 605 initiative s’inscrit dans une « logique de mutualisation des moyens et d’économie d’échelle » . Son succès s’explique en partie par la proximité institutionnelle de différentes parties prenantes. 597 Rallet A., (2002), L'économie de proximité. Propos d'étape in Torre A., (2002), Etudes et Recherches sur les Systèmes Agraires et le Développement, n°33, Le local à l'épreuve de l'économie spatiale , pp.11-25. 598 Note : D’autres exemples illustrent les difficultés de la coopération intercommunale en matière de gestion des risques, celui du syndicat de la vallée de Gapeau, finalement dissout, en est un. 599 Caron A., Torre A., (2001), Conflits d’usages et de voisinages dans les espaces ruraux, ronéo, INRA, SADAPT, Paris Kirat Th., (1999), La proximité, source d’externalités négatives : le droit comme technologie de la structuration des espaces et de la gouvernance locale, Deuxièmes Journées de la proximité, Toulouse, 19-20 Mai 600 Rallet A., Torre A., (2001), Proximité et localisation 601 Beaurain C., Longuépée J., (2006) Dynamiques Territoriales et Proximité Environnementale : le cas du Risque d'Inondation, Développement durable et territoires, Dossier 7 602 Domenach J., Marc E., (1998), Intercommunalité et risques naturels. Aspects juridiques, Ingénieries EAT, hors série risques naturels, pp. 27-35 603 Cabannes M., (2000) L'intercommunalité entre concurrence et solidarité, Colloque international Citoyenneté, coopération décentralisée et développement des territoires, 18-19 mai, Dunkerque. 604 Domenach J., Marc E., (1998), Intercommunalité et risques naturels. Aspects juridiques, Ingénieries EAT, hors série risques naturels, pp. 27-35 605 Allocution de Eude J-C., dans les Assises Nationales des Risques Naturels, (2012), Atelier 7, Economie et risques : la prévention, levier d’une maîtrise des coûts des risques naturels ?, MEDDTL, IRSTEA, Bordeaux, le 19 janvier 2012 ADEME 240 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.5.2.2. Péréquations : Contexte, possibilités et limites 606 Domenach et Marc le rappelaient déjà en 1998 , « la fiscalité apparaît comme un instrument du développement de la coopération ». Ainsi, la perspective des péréquations entre les territoires pourrait constituer un outil de coopération pertinent dans le cadre du financement de l’adaptation au changement climatique. Chomentowski décrit la péréquation territoriale comme un processus d’égalisation des situations fiscales et 607 économiques entre les collectivités locales et les communes . Pour Michelet et Delpech, « il s’agit de réduire les disparités tant spatiales que sociales entre collectivités, et d’obtenir, à niveau de service public équivalent, un même taux d’effort pour les contribuables et résorber la fracture sociale qui sépare les 608 territoires » . Pour résoudre les déséquilibres financiers et fiscaux entre les territoires, l’Etat a mis en place un système de redistribution des richesses dès les années 1960 via la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF). Il existe 12 dotations qui sont attribuées aux communes, aux EPCI, aux départements et aux régions. Trois d’entre elles sont des dotations de péréquation : - La Dotation de Solidarité Rurale (DSR) - La Dotation Nationale de Péréquation (DNP) - La Dotation de Solidarité Urbaine et de Cohésion Sociale (DSU) Ces dotations sont basées sur différents critères d’éligibilité et représentent l’outil privilégié des péréquations dites verticales, de l’Etat vers les collectivités. Par ailleurs, une péréquation dite horizontale s’est mise en place et se base sur trois dispositifs : - La Contribution Economique Territoriale (CET) - Le Fonds de Solidarité pour la Région Ile de France (FSRIF) - Le Fonds de Péréquation Communal et Intercommunal (FPCI) A contrario des péréquations verticales dont la tendance est à la stagnation, les péréquations horizontales sont amenées à se développer dans les années à venir. A titre d’exemple, le FPCI, qui permet de prélever à certaines communes et de reverser à d’autres moins favorisées, ne représentait que 150 millions d’euros en 609 2012 et représentera plus d’un milliard d’euros à partir de 2016 . L’ensemble des mécanismes de péréquation verticaux et horizontaux est précisément décrit en annexe X. 610 Si le bilan tiré par le gouvernement semble positif , plusieurs questions font tout de même débat telles que celles relative aux indicateurs sur lesquels baser le calcul du niveau le plus juste et égalitaire de la péréquation pour financer le renouvellement urbain. Dans le cadre de l’adaptation au changement climatique et plus particulièrement dans celui des inondations, la littérature mentionnant l’outil de péréquation est quasi-inexistante. Collombat, dans son rapport 611 d’information , met en évidence le problème de l’équité entre les territoires quand l’un se voit priver de certains droits pour ne pas nuire à l’autre, et ce sans contrepartie. Plus explicitement, un problème réel se pose entre les territoires amont, qui pour éviter les inondations en aval, se voient imposer des zones d’expansion des crues (ZEC), dont la constructibilité est limitée. Collombat se positionne donc dans le sens de la mise en place de mécanismes de compensation de services rendus d’un territoire vers un autre. Il propose par exemple un financement par une fraction de la taxe affectée aux Etablissements Publics d’Aménagement et de Gestion de l’Eau (EPAGE) et Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB) ou bien par une modulation de la contribution financière à ces mêmes organismes. Il n’est alors pas encore question de la mise en place d’un réel système de péréquation horizontale à la manière du FPCI. Celle-ci semble se heurter à la réticence de certaines collectivités dont le poids pèse relativement lourd dans les processus décisionnels. En effet, comme le fait remarquer à juste titre Collombat, les zones qui bénéficient des services rendus par des zones amont sont souvent plus urbanisées et concentrent donc potentiellement 606 Domenach J., Marc E., (1998), Intercommunalité et risques naturels. Aspects juridiques, Ingénieries EAT, hors série risques naturels, pp. 27-35 607 Chomentowski V., (2012), Trois idées sur la péréquation, plus une, Grand Lyon, Direction de la Prospective et du Dialogue Public, juillet 2012 608 Michelet C., Delpech C., (2008), Quelle péréquation à l’échelle des territoires communautaires ?, dans Groupe Caisse d’Epargne, (2008), Quel pacte financier et fiscal 2008-2014 pour les grandes agglomérations 609 Direction Générale des Collectivités Locales, (2012), Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration 610 Ministère de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, (2012), Rapport du Gouvernement relatif au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) en application de l’article 144 de la loi de finances pour 2012, Septembre 2012 611 Collombat P-Y., (2012), Rapport d’information fait au nom de la mission commune sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, Sénat, session extraordinaire de 2011-2012, enregistré à la présidence du Sénat le 24 septembre 2012 ADEME 241 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme une plus grande quantité de valeur. Ce fonctionnement met clairement à défaut les territoires situés dans les ZEC, dont les pouvoirs publics tolèrent l’inondation alors qu’elle n’est pas tolérée en aval. POURSUIVRE ADEME 242 / 248 Observation de la recherche sur la prise en compte de l’adaptation aux changements climatiques dans l’urbanisme 4.6. 25/10/2013 Conclusions et axes de recherches A rédiger Le projet de recherche ADAPTALITT s’interroge sur le lien entre résilience aux risques et adaptation au changement climatique. Dans quelle mesure l’accroissement de la résilience d’un territoire prépare-t-il à 612 l’adaptation au changement climatique ? 612 Tricot A., (2013), ADAPTALITT, Capacités d’adaptation des sociétés littorales aux phénomènes d’érosion submersion en prise avec les changements climatiques, Présentation des chapitres du rapport final 31 août 2012 ADEME 243 / 248 5.1. Annexe 1 : Dommages tangibles et intangibles Les Dommages tangibles : Les Dommages intangibles : Sources : Hubert G., Ledoux B., (1999), Le coût du risque… L’évaluation des impacts socio-économiques des inondations, Presses de l’ENPC, Paris MEDDTL, (2010), Analyse Coût Bénéfice, annexes techniques, décembre 2010 244 5.2. Annexe 2 : Différents types d’adaptation Sources : Dumas P., (2006), L’évaluation des dommages du changement climatique en situation d’incertitude : l’apport de la modélisation des coûts de l’adaptation, Thèse de doctorat, sous la direction de Hourcade J-C., Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris 245 5.3. Idées extra Contrairement à ce que le bon sens semble dicter, les victimes de sinistres très importants qui ont subi des dégâts conséquents n’ont pas tendance à vouloir se prémunir, a posteriori, contre un nouvel évènement de la même ampleur en mettant en place des mesures de prévention. En effet, la probabilité pour qu’un tel aléa se reproduise est trop faible et 613 n’incite donc pas à investir . A développer « Il faut prévoir des zones inondables, afin de protéger d’autres zones plus sensibles à une inondation » 614 D’après le Centre Commun de Recherche, les individus n’ont pas tendance à souscrire à des polices d’assurances les couvrant pour des catastrophes naturelles de très forte amplitude et très faible probabilité. Ces dernières années, la priorité a pour la majorité été donnée aux mesure d’atténuation 615 . « Mais il existe un deuxième effet, plus subtil, à savoir un effet d'encouragement. Une augmentation du niveau de 616 prévention publique encouragera, généralement, les citoyens à s'exposer plus au risque. » 5.4. Prises de notes : Journées CCR – 20 juin 2013 Les outils des experts d’assurance – Yves Legoux – président de la Compagnie des Experts Deux associations d’experts : CEA (compagnie des experts) et Fédération des sociétés d’experts FSE (10000 salariés, 15 entreprises) Experts certifiés EEA avec le CNPP : sécurisant pour les assurances Expertise CatNat différente des autres Evaluation des dommages : - Baremes entre experts harmonisé. Examiner les questions techniques spécifiques (dégât eau de mer différent de eau douce) Il faut coordonner les actions (M. Boaretto) Pas d’outil spécifique : se fait au feeling, à l’expérience. A l’amiable Didier BOSSARD, Président de Région (CEA Ouest) et Expert Correspondant de la Cellule de coordination Cat-Nat Xynthia : tempête prévue Mémoire de poisson rouge : ex : La faute sur mer : inondé en eau de mer à hauteur 2.5m mais avait déjà été inondé à 2 reprises en 1940 et 1941. Il y avait alors des champs sur lesquels on a construit des résidences secondaires >> dommages importants alors qu’à l’époque ca n’avait posé quasi aucun problème Outil permettant de modéliser le plus rapidement possible « l’ampleur de l’évènement » Technicité assurantielle démontrée. Partenariat efficace avec les assureurs Le plan de gestion de crise au niveau des sociétés d’assurance AXA - MACIF Etre capable d’enregistrer beaucoup d’appel post crise Phase alerte et évaluation : partenariats permettant d’établir des niveaux d’aléas/récouper avec les dégâts permettant de connaitre l’ampleur du risque à géré, à 10j. Pré-évaluation : permet de faire une communication préventive (sms/mail). Ex : Draguignan (70M€ pour AXA). En pré évaluation : 900000 clients potentiels… mais en réalité seulement 3000 victimes de l’évènement Klaus : 80000 dossiers MACIF GEMA : joue un rôle très important en matière de gestion de crise 613 Kunreuther H., Pauly M., (2006), Insuring against catastrophes, paper for Financial Risk Management in Practice: The Known, The Unknown and The Unknownable, 29 décembre 2006 614 Cemagref, (2008), Evaluer les risques inondation 615 Füssel H.-M., (2007), Adaptation planning for climate change: concepts, assessment approaches, and key lessons, Sustain Sci, vol. 2, p. 265-275 616 Treich N., (2005), L’analyse Coût-Bénéfice de la Prévention des Risques, version préliminaire 246 Veille : dispositif météo France ; sms envoyés par météo France Klaus : 50000 dossiers Erhard-Cassegrain proposait en 2006, la création d’un acteur intermédiaire, un « gestionnaire des risques », à l’interface entre les sociétés d’assurance et la CCR. Celui-ci aurait pour but de mettre en place une tarification du risque, reflet de la collecte et de l’organisation des informations relatives aux catastrophes naturelles. Cette proposition n’a pas été suivie. « Le problème de la socialisation du risque naturel, c'est-à-dire de sa prise en charge collective, aboutit à une tension 617 entre la puissance publique et la propriété privée. » De manière à intégrer les incertitudes, Abel et al. propose d’influer sur la flexibilité des lois et réglementations de 618 manière à ce qu’elles laissent une certaine souplesse dans le cas où les circonstances changeraient . 617 Le Goff E., (2001), Risques naturels et dépossession, Mémoire de D.E.A., Ecole des Mines de Paris, Pôle Cindyniques, Université Nice Sophia Antipolis 618 Abel N., Gorddard R., Harman B., Leitch A., Langridge J., Ryan A., Heyenga S., (2011), Sea level rise, coastal development and planned retreat: analytical framework, governance principles and an Australian case study, Environmental Science & Policy n°14, p.279288 247
