Rapport 2016 de la DG Trésor - Direction générale du Trésor

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RAPPORT ANNUEL
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RAPPORT ANNUEL
Compte-rendu visuel du séminaire
Séminaire
13/10/2016
de direction
de laDG
DGTrésor
Trésor du
du 13
octobre 2016
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RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR

Sommaire
Préface
6
La direction en quelques mots
8
1 - Moderniser l’économie française
et l’adapter aux nouveaux enjeux
11
1.1 Moderniser l’économie française
12
1.2 Consolider les finances publiques
19
1.3 Soutenir l’expansion des entreprises françaises à l’international
23
2 - Agir en faveur du projet européen
27
2.1 Organiser l’Europe de l’après-Brexit
28
2.2 Renforcer la gouvernance de la zone euro
31
3 - Répondre aux enjeux mondiaux
dans l’intérêt des citoyens
35
3.1 Garantir l’intégrité et la résilience du système financier
36
3.2 Promouvoir une mondialisation régulée et porteuse de bénéfices 42
3.3 Développer la finance climat
44
4 - La DG Trésor : exemplarité, ouverture,
modernisation47
4.1 La gouvernance de la direction : une ambition d’exemplarité
48
4.2 Le choix de l’ouverture
50
4.3 La modernisation des méthodes de travail
55
Table des matières
59
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
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Préface
Le résultat du référendum britannique sur le Brexit et des élections
américaines, tout comme le renforcement du poids de la Chine dans le
commerce mondial et celui de la Russie sur la scène politique internationale
ont marqué l’année 2016. L’agenda national a été guidé par la nécessité de
moderniser l’économie française et de renforcer ses capacités d’adaptation
face aux chocs exogènes dans un contexte de croissance modérée de la
zone euro. C’est dire que le plan de travail de la direction générale du Trésor,
qui est impliquée sur l’ensemble de ces sujets, a été chargé en 2016. Et il
continuera assurément de l’être en 2017.
Ses 1 520 agents se sont mobilisés au service des ministres en faveur de la modernisation de l’économie
et de son adaptation aux nouveaux enjeux, en gardant le cap de la consolidation des finances publiques
et en soutenant l’expansion à l’international de ses entreprises.
6
En 2016, la DG Trésor a pris une part importante dans les travaux de préparation de la loi dite « Sapin II »
du 9 décembre 2016, qui marque une étape importante dans le renforcement de la transparence de la
vie économique, de la lutte contre la corruption et de la modernisation du secteur financier. Elle a par
ailleurs poursuivi son action en faveur de l’amélioration du financement de l’économie avec la poursuite
du développement du financement participatif, la création de minibons pour les jeunes entreprises
innovantes et un accompagnement spécifique pour les Fintech.
La direction s’est par ailleurs attachée à proposer des orientations en matière de politique économique
compatibles avec l’amélioration de l’état des finances publiques. Elle a ainsi apporté son expertise à
l’élaboration de la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des
parcours professionnels, notamment en ce qui concerne la création du compte personnel d’activité.
Au plan international, 2016 aura également été l’année de l’organisation de nombreux dialogues bilatéraux
et de déplacements ministériels. Ainsi, elle a été marquée par la tenue d’un dialogue à haut niveau avec
la Chine et le renforcement de l’accompagnement de nos entreprises sur le marché iranien à la suite
de l’accord de Vienne du 14 juillet 2015, autant d’événements marquants de notre action économique
extérieure. Le dispositif français de financement export a été modernisé. Depuis le 1er janvier 2017, le
transfert des missions réalisées par Coface pour le compte de l’État à Bpifrance Financement Export,
filiale de Bpifrance, permettra aux PME et ETI de mieux développer leur activité à l’international.
Au plan européen, l’année 2016 a été marquée par le référendum britannique en faveur du Brexit. La
DG Trésor a été très impliquée dans les préparations des négociations relatives à la sortie du RoyaumeUni de l’Union.
Cet évènement appelle l’Union à réagir pour mieux répondre aux attentes des citoyens. Les Chefs
d’État des 27 ont défini, lors du Sommet de Bratislava de septembre, une feuille de route autour de trois
priorités pour l’UE : politique migratoire, défense et politiques de croissance.
Nous poursuivrons dans le même temps avec nos partenaires les travaux de consolidation de la zone
euro et ceux relatifs à l’Union bancaire et à l’Union des marchés de capitaux.
Enfin, l’avenir européen de la Grèce demeure un enjeu important pour la zone euro et la France est très
investie pour la réussite du programme d’assistance financière en cours, qui doit s’achever en 2018.
Dans un contexte de montée des protectionnismes et de remise en question de la nature même des
échanges mondiaux, la capacité de la DG à faire émerger des solutions au sein des enceintes de
négociation multilatérales continuera à être fortement sollicitée.
 | Préface
En 2016, la direction s’est mobilisée pour que le G20 continue d’apporter des réponses à des enjeux
mondiaux dans l’intérêt des citoyens. Que ce soit l’amélioration de la transparence des flux financiers en
faveur de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, la lutte contre la fraude, l’évasion
et l’optimisation fiscales… ces sujets touchent au plus près nos concitoyens mais ne peuvent être traités
avec efficacité qu’au plan mondial.
L’année aura par ailleurs été marquée par le 60e anniversaire du Club de Paris. L’adhésion de deux
nouveaux pays, la Corée du Sud et le Brésil, témoigne de l’efficacité de ce forum de négociations pour
traiter – entre États – des questions de dettes souveraines.
Sur le terrain des négociations commerciales internationales, l’année 2016 aura été marquée par la
signature de l’accord entre l’Union européenne et le Canada (le CETA) démontrant que le multilatéralisme
existe encore en matière commerciale dans un monde où les bénéfices du libre-échange sont
régulièrement remis en cause. Ce dernier aura mis en lumière la nécessité d’un dialogue plus régulier
avec la société civile.
Enfin, un an après la COP 21, la DG Trésor continue à être impliquée dans le développement de la finance
climat. Elle contribue activement, au sein de l’équipe interministérielle, au suivi des enjeux financiers liés
aux négociations climatiques internationales.
Je souhaiterais terminer ce bref bilan en soulignant que la direction a apporté une contribution remarquable
à l’effort général de réduction de la dépense publique par de nombreuses suppressions de postes ces
cinq dernières années, conformément aux orientations du Gouvernement.
En 2017, la direction générale s’attachera à demeurer une force de proposition active et innovante pour
les ministres auxquels elle est rattachée.
Pour servir au mieux le Gouvernement, je souhaite que la direction continue à être exemplaire dans sa
gestion interne et son mode de management, poursuive son ouverture vers l’extérieur en explicitant son
action et son expertise. Faire valoir nos idées, les confronter, échanger des points de vue, être à l’écoute
des idées de la société civile, tel est le cap que nous nous fixons.
En 2016, les collaborateurs de la direction ont mis toute leur détermination, leur créativité, leur réactivité
et leur motivation collective à répondre aux enjeux auxquels l’économie française a fait face, en gardant
toujours à l’esprit les valeurs qui les rassemblent : l’ouverture, la loyauté, l’engagement et l’esprit d’équipe.
Et ces valeurs nous animeront tout au long de cette année 2017 !
Odile RENAUD-BASSO
Directrice générale du Trésor
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
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La direction en quelques mots
Au service des ministres, la direction générale du Trésor propose et conduit, sous
leur autorité, la politique économique au plan national, européen et international.
Missions
Pour remplir cette mission de conseil au Gouvernement, la direction est chargée,
en particulier, de :
•
suivre la conjoncture économique française et internationale et d’élaborer des
prévisions (croissance, compétitivité, emploi…) pour la France et son environnement ;
• fournir analyses, pistes de réforme et études d’impact dans le domaine des finances
publiques, de la dépense publique, mais aussi de la politique fiscale, des politiques
sociales, de l’emploi, des politiques sectorielles… ;
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• suivre les dossiers économiques et financiers européens, participer aux négociations
afférentes (questions relatives à l’euro, au fonctionnement de l’UEM, suivi des
politiques économiques nationales) et entretenir des relations bilatérales avec les
États membres de l’Union européenne ;
• élaborer et mettre en œuvre la politique de régulation du secteur financier dans
l’objectif de garantir un financement de l’économie française diversifié et compétitif ;
• suivre les questions commerciales et financières multilatérales ;
• délivrer expertises et propositions en matière d’aide publique au développement ;
• soutenir l’internationalisation des entreprises françaises et développer en bilatéral
des liens économiques avec l’ensemble des pays développés et émergents ;
• gérer la trésorerie et la dette de l’État à travers l’Agence France Trésor (AFT) ;
• apporter un appui aux collectivités publiques et aux acteurs professionnels engagés dans la préparation des contrats de partenariat et des baux via la mission Fin
Infra ;
• coordonner l’administration de l’Economie sociale et solidaire avec la délégation
à l’ESS.
Gouvernance
Nommée par décret en Conseil des ministres du 2 juin 2016, Odile Renaud-Basso
a succédé le 30 juin à Bruno Bézard à la tête de la direction générale du Trésor.
Thomas Courbe, directeur général adjoint depuis septembre 2015, la seconde dans
ses missions. Michel Houdebine exerce la fonction de chef économiste.
La direction fonctionne sur un mode collégial. Les chefs de service participent aux
décisions dans le cadre du comité de direction que préside la directrice générale.
 | La direction en quelques mots
Agents
Au 31 décembre 2016, la DG Trésor comptait 1 520 agents :
––726 en administration centrale (AFT comprise) ;
––723 dans 112 pays étrangers au sein de 133 implantations ;
––71 dans les directions régionales des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (Direccte).
La direction présente la singularité de compter des personnels provenant d’une très
grande variété de corps administratifs et techniques. Elle emploie par ailleurs des
agents de 91 nationalités. Cette diversité qui constitue un atout lui permet une organisation efficace à travers le monde.
Le Réseau international et régional
Le réseau international de la direction générale du Trésor est constitué – au 31 décembre
2016 – de 723 agents dans 112 pays étrangers au sein de 133 implantations.
Ses missions comprennent :
• l’analyse et la veille économique et financière ;
• le conseil et la prévision pour l’information du Gouvernement ;
• la réalisation d’études comparatives internationales ;
• le soutien à l’internationalisation de l’économie et à l’attractivité du territoire.
En synergie avec les services « métiers » de centrale, les agents du réseau permettent
ainsi à l’État de disposer d’un réseau international doté de professionnels et connecté
à la conception des politiques économiques et commerciales, pour répondre à ses
besoins d’intelligence économique, de négociation internationale, d’analyse en matière
macroéconomique, financière et de politiques publiques.
En 2016, la DG Trésor est enfin présente dans les 13 régions métropolitaines au sein
des directions régionales des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation
et de l’Emploi.
Nos valeurs
Ouverture
Dans ses travaux, la direction générale est attentive à prendre en compte la variété des
intérêts au sein de la société. Cette inclination l’amène à rechercher en permanence
un équilibre optimal dans les solutions qu’elle propose, au service de l’intérêt général.
Son ouverture sur l’extérieur se matérialise également par la diversité des agents qui la
composent et la conscience de la force qui en découle.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
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Loyauté
Elle doit guider toutes les actions de la DG Trésor et de ses agents :
––loyauté vis-à-vis des citoyens, qui conduit à rechercher avant tout l’intérêt général ;
––loyauté vis-à-vis des autorités politiques, qui sous-entend de tout mettre en œuvre
pour répondre aux directives données ;
––loyauté vis-à-vis de soi-même, qui impose de faire des propositions impartiales fruit
d’une réflexion rigoureuse.
Engagement
Concrètement, pour chaque agent de la direction, cela implique de :
––mettre ses forces au service de l’intérêt général ;
––rechercher la modernisation de l’économie ;
––proposer des solutions durables pour le bien de la collectivité et des générations
futures.
Esprit d’équipe
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Faire vivre une organisation collective efficace est au cœur des objectifs du management de la direction générale du Trésor. Quel que soit son poste, son grade, sa
fonction, chacun a une contribution à apporter. Ce n’est pas la juxtaposition des
compétences qui rend l’ensemble efficient, mais le mélange, l’interaction et le fait de
tendre vers un idéal commun qui rend une communauté unique.
 | La direction en quelques mots
Moderniser l’économie française et
l’adapter aux nouveaux enjeux
1
MODERNISER
L’ÉCONOMIE FRANÇAISE
ET L’ADAPTER AUX
NOUVEAUX ENJEUX
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
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1.1 Moderniser l’économie
française
12
1.1.1 Loi sur la transparence, la lutte contre la corruption
et la modernisation de la vie économique
La DG Trésor a contribué à la préparation et à la mise en œuvre de la loi sur la transparence, la
lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II », du 9 décembre
2016. La loi s’articule autour de trois objectifs :
––favoriser une plus grande transparence, indispensable au bon fonctionnement de nos institutions ;
––renforcer la lutte contre la corruption pour aligner le système national sur les meilleurs
standards internationaux ;
––moderniser le financement de l’économie en privilégiant une meilleure allocation de l’épargne
en faveur de la croissance, et en renforçant la régulation financière et la protection des
consommateurs.
En matière de transparence de la vie économique, la loi permet d’améliorer considérablement
la protection des lanceurs d’alerte en octroyant un socle commun de protection aux individus qui
signalent ou révèlent non seulement une violation de la loi, nationale ou internationale, mais également une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général.
Dans la continuité des initiatives qui ont conduit à la mise en place de la Haute autorité pour la
transparence de la vie publique, la loi Sapin II instaure un répertoire unique des représentants
d’intérêts auprès des pouvoirs publics.
En matière de lutte contre la corruption, la loi a prévu la création d’une Agence française
anti-corruption, dont la compétence nationale est placée sous l’autorité conjointe du ministre de
la Justice et du ministre chargé du Budget. Créée par décret du 14 mars 2017, cette agence est
dotée d’un pouvoir de sanction pouvant aller jusqu’à des sanctions pécuniaires importantes. Elle
est en particulier chargée de contrôler la mise en place de la nouvelle obligation de prévention
contre le risque de corruption applicable aux grandes entreprises, ainsi que l’application des peines
de mises en conformité décidées par le juge.
1 | 1.1 Moderniser l’économie française
La loi prévoit également l’introduction en droit français d’une convention judiciaire d’intérêt public
comprenant le versement d’une amende et la mise en place d’un programme de mise en conformité en échange de l’extinction de l’action publique. Ce nouvel outil, rapide et pragmatique, permettra à l’autorité de poursuite française de sanctionner efficacement les opérateurs économiques
mis en cause pour des faits de corruption.
Par ailleurs, la mobilisation de la DG Trésor en matière de lutte contre la corruption se poursuit
au niveau international. Elle est en effet présente à différents niveaux et participe activement aux
groupes de travail au sein des organisations multilatérales (à l’OCDE et au G20 notamment), où
elle porte les positions de la France. On pourra par ailleurs souligner le bilan positif du sommet
anti-corruption de Londres en mai 2016, à l’issue duquel 43 pays se sont engagés sur un total de
600 mesures en matière de lutte contre la corruption.
En matière de modernisation du financement de l’économie, la loi promeut l’objectif d’un
secteur financier innovant, ouvert et sûr.
Au titre de l’innovation, la loi habilite notamment le Gouvernement à créer un nouveau cadre
prudentiel dédié à l’exercice de la retraite professionnelle supplémentaire, encourageant le financement de long terme de l’économie tout en assurant une protection adéquate de l’épargne des
futurs retraités.
Au titre de l’ouverture et de la stimulation de la concurrence, elle habilite le Gouvernement à transposer la directive sur les services de paiement 2 qui promeut un cadre ouvert et concurrentiel dans
le secteur des paiements, tout en rehaussant les standards de sécurité des transactions. La loi
permettra également de parachever la possibilité, déjà ouverte, à certains fonds d’investissement
d’octroyer directement des prêts aux entreprises.
La loi Sapin II permet également de renforcer et moderniser les modalités de financement par la
dette des entreprises. Elle renforce ainsi la compétitivité du droit français en matière de représentation de la masse des prêteurs et d’agents des sûretés, améliore le fonctionnement des fonds
d’infrastructure et la capacité de financement direct des entreprises par les fonds d’investissement.
Elle contribue en outre à moderniser le régime des organismes de titrisation et de cession de
créances non échues.
Au titre de la stabilité financière, la loi confère de nouveaux pouvoirs au Haut conseil de stabilité
financière en étendant son champ au-delà du secteur bancaire, à celui de certains fonds octroyant
des prêts et surtout de l’assurance. Cette extension, qui fait du dispositif français le plus englobant
d’Europe, couplée à la mise en place d’un régime de résolution, lui aussi très novateur en Europe,
permet de conforter la stabilité à long terme de ce secteur essentiel pour la couverture des risques,
la constitution d’une épargne longue et le financement de l’économie.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
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LOI TRAVAIL
#ToutPourlEmploi
1.1.2 Loi relative au travail, à la modernisation du dialogue
social et à la sécurisation des parcours professionnels
La loi du 8 août 2016 donne plus de place à la négociation collective pour renforcer la compétitivité
de l’économie et développer l’emploi, tout en consolidant la sécurisation des parcours professionnels. La DG Trésor a contribué à sa conception de la loi en formulant des propositions, notamment
sur ses aspects économiques et en produisant des analyses. De plus, la DG Trésor a participé à un
groupe de travail interministériel pour préparer la mise en œuvre du CPA (compte personnel d’activité) dont les axes ont été précisés dans la loi.
14
La loi du 8 août 2016 met en place une nouvelle architecture du Code du travail qui élargit le champ
de la négociation collective. Une Commission de refondation du Code du travail est créée pour
rédiger un nouveau code en trois parties : les règles d’ordre public, le champ renvoyé à la négociation collective (de branche ou d’entreprise) et les règles supplétives qui s’appliquent en l’absence
d’accord.
Cette démarche s’appuie sur un dialogue social rendu plus efficace par la restructuration des
branches professionnelles autour de 200 branches d’ici 2019, par une plus grande professionnalisation des acteurs du dialogue social et de leurs méthodes de négociation. Les accords collectifs
devront désormais être majoritaires (signés par des organisations syndicales représentatives ayant
recueilli au moins 50 % des suffrages) pour être valides. Afin d’éviter des situations exceptionnelles
de blocage, une consultation des salariés pourra être déclenchée à l’initiative des syndicats.
Afin de permettre aux entreprises de s’adapter aux circonstances économiques et d’ajuster leur
organisation rapidement pour protéger l’emploi, la loi donne la primauté à l’accord d’entreprise
sur l’accord de branche en matière de temps de travail, dans le respect de l’ordre public. Elle
introduit des accords visant à préserver ou développer l’emploi, permettant d’ajuster l’organisation
du temps de travail et la rémunération, sans toutefois avoir pour effet de diminuer la rémunération
mensuelle des salariés.
Afin de réduire les freins à l’embauche en CDI, la loi précise les motifs de licenciement économiques, notamment ceux déjà reconnus par la jurisprudence, et en introduisant de nouveaux
critères modulés en fonction de la taille de l’entreprise. En cas de licenciement injustifié, un barème
indicatif pourra être utilisé par les juges prud’homaux pour fixer les indemnités, afin de garantir des
décisions plus cohérentes et rapides, et de réduire le coût des ruptures.
Par ailleurs, la loi consacre de nouvelles protections pour tous les actifs. Afin de sécuriser les
parcours et de faciliter les transitions professionnelles, elle crée un compte personnel d’activité
(CPA) attaché à chaque personne, lui permettant de mieux visualiser les droits auxquels elle peut
prétendre quels que soient ses changements d’emploi ou de statut. Des droits supplémentaires
sont accordés aux demandeurs d’emploi peu qualifiés et aux jeunes de moins de 26 ans en situation de précarité (généralisation de la « garantie jeunes », création d’une aide à la recherche du
premier emploi).
Compte tenu de l’essor du numérique dans le monde du travail, la loi instaure de nouveaux droits
en créant une responsabilité sociale des plateformes numériques et un droit à la déconnexion pour
les salariés.
1 | 1.1 Moderniser l’économie française
jeudigital
LES MINISTÈRES ouvrent
leurs portes aux STARTUPS
1.1.3 Fintech
Le développement d’activités disruptives liées au numérique et la montée en puissance des
Fintechs, qui reposent sur une grande diversité de nouveaux modèles et d’acteurs, appellent de
manière générale une nouvelle approche de la règlementation et de la supervision financières.
Celle-ci doit se fonder notamment sur les principes suivants :
––l’importance du dialogue et de l’accueil des nouveaux entrants, en évitant tout biais dans les
consultations, techniques ou politiques, vis-à-vis des acteurs établis ;
––le développement d’une attitude proactive d’identification des points de frottements éventuels entre nouveaux modèles et réglementations existantes, et la recherche des solutions
appropriées pour lever ces obstacles ;
––la nécessité d’avoir une bonne compréhension des risques et avantages associés aux nouveaux modèles pour anticiper leurs effets potentiels, notamment en termes de risques pour la
stabilité financière et la bonne protection des consommateurs.
Sous l’impulsion de la DG Trésor, un cadre attractif pour les Fintechs a été mis en place par la
France et se traduit par une multiplication des initiatives des porteurs de projet dans ce domaine.
2016 a notamment été l’année de la création par les autorités de supervision compétentes,
l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution et l’Autorité des Marchés Financiers, d’un pôle
FinTech Innovation. Sa vocation est de coordonner l’action des deux autorités en matière d’accueil
et de régulation des projets innovants portant sur les services d’investissement. Il est également
chargé d’évaluer les opportunités mais aussi les risques liés aux innovations et peut proposer en
tant que de besoin des adaptations à la réglementation et aux pratiques de supervision.
2016 a par ailleurs été marquée par le lancement, par ces mêmes autorités, du Forum FinTech,
nouvelle instance consultative et de dialogue entre les professionnels du secteur des FinTech et du
secteur financier traditionnel, des représentants du monde académique et les autorités publiques,
dont la direction générale du Trésor.
Par ailleurs, la direction générale du Trésor s’est attachée à accompagner le développement de
nouveaux modèles économiques, à travers la création de cadres de régulation adaptés, qu’il
s’agisse du crowdfunding ou encore des services de paiement. La publication en octobre du décret
relatif aux titres et aux prêts proposés dans le cadre du financement participatif a ainsi permis de
compléter le cadre juridique du financement participatif mis en place dès 2014, en vue de diversifier
les sources de financement des petites entreprises et des jeunes entreprises innovantes.
C’est également au mois d’octobre que l’ensemble de la réforme instituant les « minibons », nouvel
instrument de financement destiné aux petites et moyennes entreprises ayant recours au financement participatif, est entrée en vigueur. Cette réforme crée un instrument dématérialisé adapté à la
fois au modèle économique des plateformes de crowdfunding, mais également au profil des investisseurs et des émetteurs sur ces plateformes en garantissant un niveau d’informations adéquat
pour assurer une bonne protection des investisseurs.
La France est ainsi le premier pays en Europe à avoir pris en compte dans la loi les technologies
de registre distribué ou partagé, aussi appelées blockchain avec l’introduction dans la loi Sapin II
d’une habilitation à légiférer afin de permettre la représentation et la transmission, au moyen de ces
technologies, des titres financiers non cotés.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
15
Fin Infra
En 2016, la Mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra) a succédé
à la Mission d’appui aux Partenariats Public-Privé (MAPPP). La création de Fin Infra vise
à renforcer les expertises des Ministères économiques et financiers sur la structuration
économique, juridique et financière des projets d’infrastructures, autour de 3 missions
principales :
- favoriser le financement des projets d’infrastructures ;
16
- optimiser la valeur globale des opérations pour les personnes publiques ;
- contribuer à identifier et maîtriser les risques des projets.
En tant qu’organisme expert, la Mission a appuyé la direction des Affaires juridiques
de Bercy dans la conception et la mise en œuvre du volet « investissement » de la
réforme de la commande publique de 2015-2016. Fin Infra a supervisé la préparation
de différentes « fiches mode d’emploi » des nouveaux outils issus de la réforme,
à destination des personnes publiques.
Pour le compte de l’État, la Mission a contribué au développement des relations
institutionnelles de la direction avec les acteurs du marché français et européens
du financement des infrastructures. Sur le plan opérationnel, Fin Infra intervient sur
plusieurs grands dossiers en cours : préparation de la mise en exploitation de la nouvelle
LGV Tours – Bordeaux, participation directe aux négociations sur le contrat de
concession de la future ligne Charles de Gaulle Express et aux discussions avec
la Commission européenne sur le volet aide d’État ; plan de relance autoroutier, conseil
sur des opérations importantes de refinancement (Balard, Eurotunnel)… La Mission a
également travaillé étroitement avec France Domaine sur la structuration de plusieurs
opérations immobilières de l’État.
Fin Infra a par ailleurs développé des activités nouvelles de conseil et
d’accompagnement des collectivités locales et de différents organismes publics
(Commune de Nogent sur Seine, Université de Strasbourg…), à différents stades de la
vie de leurs projets : aide à la structuration initiale des projets, évaluation des conditions
de « bancabilité », conseil juridique et financier dans des situations contentieuses ou
précontentieuses, opérations de refinancement…
Sur le plan international, Fin Infra appuie les initiatives de coopération bilatérale dans le
domaine des PPP et des concessions et assure la représentation de la France sur les
problématiques PPP/infrastructures dans plusieurs cadres multilatéraux (OCDE).
Fin Infra a repris la mission de contrôle préalable du recours au PPP par les personnes
publiques jusque-là dévolue à la MAPPP. À ce titre, la Mission a rendu au total 11 avis en
2016 (1 État, 10 sur des projets des collectivités locales), dont 3 avis négatifs.
1 | 1.1 Moderniser l’économie française
1.1.4 France Expérimentation
Les règlementations inadaptées peuvent freiner l’innovation et constituer une forme de barrière à
l’entrée. Des normes juridiques réactives sont ainsi susceptibles de stimuler l’innovation. La conduite
d’expérimentations règlementaires répond à cet enjeu.
C’est ainsi que l’appel à projets « France Expérimentation » a été lancé le 29 juin 2016 et clos le
31 décembre. Il a pour objectif de tester des expérimentations de dérogations. Ces dernières sont
proposées par des acteurs économiques faisant face à des obstacles réglementaires (décret ou
arrêté) pour introduire un projet ou un service innovant.
La DG Trésor a promu ce projet, puis a contribué avec la direction des Affaires Juridiques et la
direction générale des Entreprises à son élaboration. Des entreprises peuvent ainsi tester leur produit ou service en conditions réelles. Si un projet est sélectionné, l’expérimentation a lieu pendant
un temps limité et sur un territoire précis, afin de permettre une évaluation a posteriori déterminant
dans quelle mesure les risques que la règlementation cherchait à prévenir se sont matérialisés.
Cette évaluation permet d’évaluer l’opportunité de la généralisation de la dérogation. Ces expérimentations règlementaires s’inscrivent dans le cadre de l’article 37-1 de la Constitution.
France Expérimentation est complémentaire aux travaux de simplification administrative entrepris
par le Gouvernement. En effet, plusieurs pays permettent à leurs entreprises de tester des prototypes nécessitant de déroger à la règlementation. Le Japon a ainsi mis en place depuis 2014 le
« System of Special Arrangements for Corporate Field Tests » à cette fin. En Australie, le Département de l’Industrie, de l’Innovation et de la Science a mis en place un portail qui permet aux parties
intéressées de proposer des pistes de réformes réglementaires dans les secteurs de l’énergie et
des mines, de l’industrie manufacturière, de l’industrie du BTP et de l’ensemble de l’écosystème
lié à la recherche et à l’innovation. Au Royaume-Uni, depuis mai 2016, le dispositif « Regulatory
sandbox », permet aux entreprises proposant des services innovants dans le secteur financier de
tester leur produit, service ou modèle d’affaire dans un cadre réglementaire allégé.
Les dossiers de candidature sont instruits par la direction générale des Entreprises, en lien avec
les ministères concernés, les DIRECCTE et la DG Trésor. La DG Trésor élabore les modalités
d’évaluation des expérimentations avec l’aide des parties prenantes. Dans l’esprit du dispositif, les
administrations sont invitées à faire preuve de réactivité et à informer rapidement les entreprises des
décisions concernant leur projet.
Les premières expérimentations devraient être annoncées prochainement.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
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Faire toute sa place à l’économie sociale
et solidaire au sein des acteurs économiques
L’année 2016 marque une nouvelle dynamique pour l’économie sociale et solidaire
(ESS), confortée par la loi du 31 juillet 2014 : une Déléguée à l’ESS, Odile Kirchner, a été
nommée à Bercy dotée d’une dimension interministérielle et rattachée à la directrice
générale du Trésor.
C’est un signal fort d’intégration de l’ESS au sein de l’économie française. Regroupant
l’économie sociale historique (associations, fondations, mutuelles, coopératives) et de
nouvelles formes d’entrepreneuriat social, l’ESS occupe 2,4 millions de salariés (13 % de
l’emploi salarié privé) au sein de 225 000 entreprises contribuant à plus de 7 % au PIB.
L’emploi y a crû de 26 % entre 2000 et 2015 contre 7 % dans le reste de l’économie.
Aux côtés de la Secrétaire d’État en charge de l’ESS, la mission de la délégation est
d’assurer la concertation avec les acteurs et d’animer les travaux du Conseil de l’ESS et
de ses 6 commissions. Elle vise à rendre l’ESS plus visible et favoriser son « changement
d’échelle » en accompagnant la croissance de ses entreprises et leur essaimage :
18
– en lien avec les services de la direction et les administrations impliquées,
renforcer la cohérence des politiques publiques et des dispositifs de soutien au
développement de l’ESS et, en s’appuyant sur le réseau des correspondants
ESS en région, favoriser le déploiement de politiques territoriales favorables à
une économie qui agit dans la proximité ; encourager la coopération économique
entre l’ESS et l’économie classique, notamment dans le cadre des pôles
territoriaux de coopération économique (PTCE) reconnus par la loi ESS ;
– conforter la dynamique d’innovation sociale de l’ESS, qui apporte de nouvelles
réponses, plus collaboratives, aux défis sociaux et environnementaux, déployer
l’achat responsable et favoriser notamment des synergies avec la French Tech ;
– favoriser sa diffusion à l’échelle européenne et internationale. Le suivi de l’ESS
a été ainsi l’un des nouveaux thèmes traités par le réseau du Trésor à l’étranger
en 2016.
La France a une longueur d’avance dans ce domaine et c’est un atout à faire connaître !
La Délégation a organisé le 23 novembre 2016 un séminaire à Bercy autour du thème
« Financer l’ESS : nouveaux outils, nouvelles opportunités ».
L’évènement a rassemblé les acteurs de l’ESS, ses partenaires financiers familiers mais
aussi, pour la première fois, un cercle plus large d’établissements de crédits et fonds
d’investissement et de capital risque, des start-up du digital, etc. La direction générale
du Trésor travaille à améliorer l’accès des entreprises de l’ESS à des outils de
financement pérennes, qu’ils émanent des réseaux classiques ou empruntent de
nouvelles pistes (financement participatif, épargne solidaire, Contrats à Impact Social,
etc…).
215 027 associations
8 858 coopératives
225 194 ENTREPRISES
EMPLOYEURS DE L’ESS
752 mutlelles
54 sociétés
commerciales
503 fondations
1 | 1.1 Moderniser l’économie française
1.2 Consolider les finances
publiques
1.2.1 Le PLF 2017
En 2016, la DG Trésor a réalisé les prévisions qui ont servi de support à la définition de la trajectoire
de redressement des finances publiques présentée par le Gouvernement. Il s’agit du programme
de stabilité, adressé au printemps à la Commission européenne, du projet de loi de finances (PLF)
et du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2017, qui sont débattus à
l’automne au Parlement, ainsi que du projet de loi de finances rectificative de fin d’année.
Dans ces travaux, la direction a été attentive à fournir aux décideurs les outils permettant de
mettre en œuvre une stratégie assurant la soutenabilité des finances publiques dans le respect des
engagements européens de la France. Dans ce contexte, le projet de loi de finances pour 2017
sécurise le retour en 2017 sous le niveau de 3 % de déficit public, en accord avec nos engagements européens et avec la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014
à 2019. Celui-ci prévoyait un solde public à -3,3 % du produit intérieur brut en 2016, puis -2,7 %
en 2017 et une dette publique qui cesserait de croître à partir de 2016. La première estimation
du déficit en 2016 par l’INSEE s’établit à 3,4 % du PIB, marginalement supérieur au niveau du
projet de loi de finances et en ligne avec la recommandation du Conseil de l’Union européenne de
mars 2015.
Cette amélioration des finances publiques françaises est de nature structurelle et s’appuie, depuis
2013, principalement sur la maîtrise de la dépense, comme en témoignent les taux d’évolution
historiquement bas de la dépense publique (+1,3 % par an en moyenne entre 2013 et 2017 contre
une évolution moyenne de +3,6 % par an entre 2002 et 2012). L’ensemble des administrations
publiques a été mis à contribution dans le cadre d’un plan d’économies ambitieux annoncé dans la
loi de programmation des finances publiques 2014-2019.
La stratégie de maîtrise de la dépense publique a également permis de dégager des marges de
manœuvre pour alléger la fiscalité et financer les priorités de politique publique du Gouvernement
(emploi, sécurité, jeunesse, éducation). À ce titre, le PLF pour 2017 se traduit par la mise en place
d’une nouvelle baisse de fiscalité en faveur des ménages modestes et par la poursuite de la mise
en œuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité.
L’opinion exprimée par la Commission européenne dans son avis de novembre 2016 sur le projet
de plan budgétaire français, estimant que la trajectoire française était globalement conforme avec
ses engagements, témoigne du sérieux de la stratégie poursuivie. La DG Trésor est aussi partie
prenante dans la gouvernance des finances publiques mise en œuvre à l’échelon européen, ainsi
qu’au dialogue avec les pays de l’Union européenne et avec la Commission européenne. Elle
participe en particulier aux discussions sur l’avenir du Pacte de stabilité.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
19
1.2.2 L’élaboration des prévisions économiques
La direction générale du Trésor élabore les prévisions macroéconomiques de croissance, d’emploi
et d’inflation, et assure la synthèse des prévisions de finances publiques (en lien avec la direction du
Budget et la direction de la Sécurité sociale notamment).
Avant fin avril, le Programme de stabilité (Pstab) est transmis à la Commission européenne. Outil
central de la surveillance multilatérale, il s’insère dans l’exercice de coordination des politiques
économiques et budgétaires dit du « Semestre européen ». Il présente la stratégie et la trajectoire à
moyen terme des finances publiques et donne lieu à une recommandation.
20
Au mois d’octobre, le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité
sociale (PLFSS) pour l’année suivante sont déposés au Parlement par le Gouvernement. Les prévisions macroéconomiques et de finances publiques sous-jacentes sont détaillées dans le rapport
économique, social et financier (RESF) qui leur est annexé. Ces éléments sont également transmis
à la Commission européenne, qui rend un avis conformément aux textes européens en vigueur.
Lors de ces exercices, les prévisions sont soumises à l’avis du Haut Conseil des finances publiques
(HCFP), avec lequel la DG Trésor mène des échanges, notamment par le biais de réponses à des
questionnaires détaillés et une audition des DG/DGA/Chef économiste. Par ailleurs, lorsque le Gouvernement souhaite déposer un projet de loi de finances rectificative, il doit en informer sans délai
le HCFP, qui se prononcera à nouveau. Le HCFP contribue au débat public en diffusant ses avis.
Les prévisions de croissance reflètent les développements macroéconomiques anticipés et
sont entourées des incertitudes et aléas inhérents à ce type d’exercice. Dans le scénario du PLF
pour 2017, la prise en compte du résultat du référendum britannique sur la sortie de l’UE revêtait une
importance particulière. L’impact sur la croissance française transitait par deux canaux principaux :
une dégradation de la demande mondiale adressée à la France, en lien avec d’une part la baisse
des importations britanniques et un ralentissement de la zone euro, et d’autre part, un moindre
dynamisme de l’investissement en raison de l’incertitude déclenchée par le résultat du référendum. Toutefois, l’effet du « Brexit » à venir, encore incertain, pourrait se matérialiser seulement
au début des négociations, comme en témoigne la résilience de l’économie britannique aux
3e et 4e trimestres.
L’analyse conjoncturelle, qui cherche à anticiper les évolutions de l’activité à court terme, permet
également d’affiner la prévision de croissance. Cette analyse s’appuie sur les données mensuelles
de consommation, de production, d’investissement et de commerce international, qui sont utilisées
par l’Insee pour élaborer le chiffre de croissance trimestriel du PIB. Elle exploite aussi les données
d’enquêtes auprès des entreprises et des ménages, qui aident à prévoir les fluctuations de l’activité.
Elle suppose enfin de chiffrer l’impact sur l’économie des événements exceptionnels : en 2016,
les grèves au printemps, les attaques terroristes et les mauvaises récoltes ont ainsi freiné l’activité
industrielle, touristique et agricole, et pesé sur la croissance française.
L’environnement international et l’évolution attendue de la situation économique des partenaires
commerciaux de la France, la politique monétaire et la situation financière des entreprises, ainsi
que la nature de la politique budgétaire et des réformes mises en œuvre (baisse du coût du travail,
en particulier le CICE (crédit d’impôt compétitivité emploi) et le Pacte de responsabilité, soutien à
l’investissement à travers la mesure de suramortissement, etc.) influencent également l’activité économique. Leurs effets sont donc intégrés dans les prévisions. Le prévisionniste conserve toutefois
une latitude de jugement, qui lui permet de réconcilier l’ensemble des informations pertinentes !
1 | 1.2 Consolider les finances publiques
1.2.3 Étude prospective
sur les effets macroéconomiques d’une augmentation
de l’âge d’ouverture des droits à la retraite
Les dépenses de retraite représentent en France une part importante des dépenses publiques. Le
niveau de ces dépenses dépend notamment de l’âge moyen de liquidation de la retraite qui est
lui-même déterminé en partie par l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite (AOD).
À la demande du Comité de suivi des retraites, la DG Trésor a réalisé une étude prospective sur
les effets macroéconomiques d’une hausse de l’âge d’ouverture des droits à la retraite au-delà de
62 ans. Cette étude a été présentée, à la demande du secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites (COR), lors de la séance plénière du COR du 19 octobre 2016, et a été rendue
publique à l’issue de cette séance. L’étude de la DG Trésor se concentre sur la description des
effets macroéconomiques de ce type de réforme et ne constitue pas une préconisation de la DG
Trésor. Une analyse plus complète nécessiterait notamment d’évaluer les effets sur le niveau de vie
des retraités les plus pauvres, la santé ou le bien-être des séniors.
Traditionnellement, une réforme des retraites est évaluée en simulant ses effets sur la population
active, les cotisations acquittées et les pensions versées sans tenir compte des liens qui existent
entre le système de retraite et l’environnement macroéconomique. L’originalité de l’étude de la
DG Trésor est de tenir compte de ces interactions : on mesure les effets qu’une réforme des retraites
aurait sur l’environnement macroéconomique français (impact sur le PIB, le chômage, les salaires,
etc.) et en retour l’impact de la modification de l’environnement macroéconomique sur le système
de retraite est pris en compte (les niveaux des prix et des salaires qui sont modifiés par la réforme
influent sur le rythme d’acquisition des droits à la retraite). Cette analyse repose sur l’association
entre le modèle de microsimulation dynamique des retraites Aphrodite développé par le bureau
Polsoc3 et le modèle macroéconomique Mésange développé conjointement par le bureau Macro1
et par l’Insee.
Des simulations de réformes ont été réalisées, avec une hausse de l’AOD de un, deux ou trois
ans, menée à des rythmes plus ou moins rapides (un mois, trois mois ou six mois par génération).
Le relèvement de l’AOD conduirait, par année de report, à une hausse de la population active de
0,8 % environ entre 2025 et 2035, et de 0,7 % à l’horizon 2060. La hausse de la population active
entraînerait, pour chaque année de report de l’AOD, une hausse du PIB de l’ordre de 0,7 point et
la création de près de 200 000 emplois à long terme. L’arrivée de nouveaux actifs sur le marché
du travail ne serait pas immédiatement absorbée et le taux de chômage augmenterait de 0,2 à
0,9 point au cours des années 2020 selon le nombre d’années de report et le rythme de mise
en place de la réforme. Un rythme lent de montée en charge d’un report de l’AOD permettrait de
modérer la hausse temporaire du taux de chômage mais les effets favorables sur l’activité se manifesteraient également plus lentement. En parallèle, la baisse du nombre de retraités se traduirait par
des économies sur les dépenses de retraite de l’ordre de 0,2 point de PIB entre 2025 et 2035 par
année de report, puis légèrement moins en 2060. Enfin, par rapport à une hausse des cotisations
sociales « employeur » ou une modération des pensions qui permettraient la même amélioration du
solde financier du système de retraite qu’un report de l’AOD, une réforme de report de l’AOD aurait
des effets sur l’activité plus favorables à moyen/long terme, avec cependant une hausse temporaire
du chômage plus marquée.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
21
L’Agence France Trésor : gérer la dette et la
trésorerie de l’État dans l’intérêt du contribuable
et dans les meilleures conditions de sécurité
En 2016, la France a bénéficié de conditions de financement historiquement favorables.
22
L’Agence France Trésor, service à compétence nationale placé sous l’autorité du
directeur général du Trésor, est chargée de pourvoir aux besoins de trésorerie de l’État,
de déterminer et de réaliser le programme d’émissions qui permet de couvrir les
amortissements de dette à moyen et long terme et d’assurer le financement du déficit
prévisionnel de l’État.
L’AFT a ainsi émis 214,3 Md€ de titres (hors rachats) en 2016, à un niveau de taux
historiquement bas : le taux moyen des émissions de dette à moyen et long terme
(maturité supérieure à 1 an) est en effet ressorti à un plus bas historique de 0,37 %
à comparer à 0,63 % en 2016 et une moyenne de 4,15 % sur la période 1998-2008.
Ces conditions de financement reflètent un environnement de croissance modérée et de
faible inflation, dans un contexte de mise en œuvre du programme d’assouplissement
quantitatif (QE) de la BCE et d’impact baissier temporaire du Brexit sur les taux des
dettes souveraines les plus sûres. Elles sont restées exceptionnelles en dépit de la
hausse des taux intervenue suite aux élections présidentielles américaines. Ces
conditions de financement attestent de la confiance des investisseurs dans la signature
de la France, dont la notation est désormais jugée stable par les quatre grandes agences
de notation pour la première fois depuis fin 2011. Elles sont également le fruit de la
stratégie de l’Agence France Trésor, privilégiant l’émission de titres en phase avec la
demande des investisseurs.
La demande des investisseurs à la recherche de rendements plus élevés a favorisé en
2016 la création de nouveaux titres de référence de longues et très longues maturités qui
étaient prévus dans le programme de financement de l’État français exécuté par l’AFT.
L’agence a ainsi lancé par syndication trois nouveaux titres de référence en 2016. Un
chiffre record au cours d’une année pour ce type d’opération. Elle a syndiqué le 12 avril
2016 simultanément une OAT à 20 ans, l’OAT 1,25 % 25 mai 2036, et, une OAT à 50 ans,
l’OAT 1,75 % 25 mai 2066, pour un montant total de 9 Md€. En septembre, elle a
également lancé par syndication, un titre indexé sur l’inflation européenne à 30 ans,
l’OAT€i 0,10 % 25 juillet 2047 pour un montant de 4 Md€.
Suite à ces émissions sur des maturités longues et très longues, la maturité moyenne
des émissions de dette à moyen et long terme a atteint le niveau record de 11,5 ans,
contre 9,1 ans en 2015. La durée de vie moyenne de la dette française s’est ainsi
allongée de 7,1 à 7,5 ans, tandis que l’encours de la dette à court terme (inférieure
à un an) ne représente désormais plus que 8,3 % de l’encours de dette total, rendant
ainsi la charge de la dette française moins sensible à une hausse des taux dans les
années à venir.
1 | 1.2 Consolider les finances publiques
1.3 Soutenir l’expansion
des entreprises françaises
à l’international
23
1.3.1 Dialogue économique franco-chinois
Le 14 novembre 2016, M. Michel Sapin, ministre de l’Économie et des Finances, M. Christophe
Sirugue, secrétaire d’État à l’Industrie, et M. MA Kai, Vice-Premier ministre de la République populaire de Chine, ont co-présidé la 4e édition du dialogue économique et financier de haut niveau
franco-chinois à Bercy. Avec la commission mixte sur le commerce et l’investissement, cette
enceinte est désormais traditionnelle et centrale pour la relation bilatérale. Ayant lieu à quelques
semaines du 15e anniversaire de l’accession de la Chine à l’OMC, les échanges ont connu une
intensité particulière avec, côté chinois, une attention portée avant tout sur les conséquences de
l’expiration de certaines dispositions de la section 15 du protocole d’accession de la Chine à l’OMC.
Côté français, ces deux séquences ont notamment été l’occasion de passer des messages forts
à la Chine s’agissant de l’esprit de réciprocité, de bénéfice mutuel et de concurrence équitable qui
doit gouverner les relations économiques et commerciales entre les deux pays. L’attention portée
à ce thème par Michel Sapin est pleinement cohérente avec la position de l’Union européenne,
qui confère une place centrale au principe de réciprocité avec ses partenaires commerciaux, avec
l’objectif de création d’un cadre de concurrence juste et équitable entre entreprises. Les échanges
ont également permis de formuler des attentes précises de la part des autorités françaises
s’agissant de cas d’entreprises rencontrant des difficultés sur le marché chinois.
Une première partie du dialogue a concerné la gouvernance mondiale. Les résultats très satisfaisants de la présidence chinoise du G20 ont été évoqués, en particulier au regard des priorités
françaises comme la lutte contre le financement du terrorisme et l’évasion fiscale ou encore la
question des surcapacités industrielles. Enfin, les moyens de renforcer la promotion d’une croissance résiliente au changement climatique, dans la dynamique créée par l’Accord de Paris, ont été
également évoqués.
Un deuxième axe fort a concerné les liens commerciaux et industriels entre la France et la Chine.
Les coopérations en cours ou à venir ont fait l’objet d’échanges nourris. Une attention particulière
a été portée au secteur nucléaire, dans l’objectif de constituer un nouveau partenariat financier et
industriel équilibré et respectueux des intérêts des deux pays. Par ailleurs, la convergence entre
les plans « Industrie du futur » en France et « Designed in China 2025 » en Chine a également été
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
discutée. Enfin, les progrès des partenariats franco-chinois en marchés tiers, une initiative inédite
qui témoigne du haut niveau de confiance établi au plus haut niveau de l’État entre la France et la
Chine, ont été soulignés. En effet, le même jour ont été signés deux accords qui scellent le développement opérationnel de cette initiative : celui liant CDC International Capital au fonds souverain CIC
pour la création d’un fonds conjoint en pays tiers, et celui mettant en place le comité de pilotage
des partenariats franco-chinois en marchés tiers. Ce comité de pilotage animera les partenariats et
en suivra la mise en pratique.
La coopération financière a été au cœur de la troisième phase du dialogue, en écho aux fortes
ambitions de la place de Paris, notamment en matière d’internationalisation du renminbi, dans
un contexte international marqué par la perspective du Brexit. Un déjeuner d’affaires, rassemblant autour des officiels français et chinois plus de soixante entreprises des deux pays, a permis
d’insister sur ce thème ainsi que sur celui de la coopération industrielle.Une déclaration conjointe
publique, négociée et approuvée par les deux parties, consigne les principaux résultats du dialogue
et constitue la feuille de route pour 2017 des relations bilatérales dans le domaine économique.
24
1.3.2 Reprise des échanges avec l’Iran
Dans la perspective de la levée des sanctions intervenue le 16 janvier 2016, la France a souhaité
reprendre sa relation économique bilatérale avec l’Iran, renforcement auquel la DG Trésor a pris
toute sa part. La DG Trésor et Business France ont en premier lieu consolidé leur dispositif de
soutien aux entreprises opérant en Iran en préparation de cette levée des sanctions. La DG Trésor
accompagne en outre les entreprises françaises s’intéressant au marché iranien dans leur compréhension de la réglementation européenne applicable en matière de sanctions. La France a par
ailleurs ouvert dès février 2016 son dispositif public d’assurance-crédit et la DG Trésor poursuit
ses efforts afin d’étendre les canaux financiers entre notre pays et l’Iran. Enfin, elle contribue, aux
côtés de l’ensemble des administrations françaises, à la reprise des coopérations administratives
avec l’Iran. Ces coopérations ont pour objectif de contribuer à lever des freins aux échanges et aux
investissements qui pénalisent les entreprises françaises. Ces initiatives ont produit des résultats
très positifs, notamment pour nos entreprises qui ont été les premières à signer des accords engageants en Iran. La mobilisation de la France, à la fois politique, institutionnelle et commerciale, place
ainsi la France en pointe pour la matérialisation de l’accord de Vienne du 14 juillet 2015.
1 | 1.3 Soutenir l’expansion des entreprises françaises à l’international
1.3.3 Réforme des instruments de crédit
Les outils spécifiques d’accompagnement et de financement des exportateurs ont récemment été
modernisés. L’enjeu le plus immédiat consiste ainsi à accompagner la montée en puissance des
nouveaux dispositifs, visant à permettre aux entreprises exportatrices de disposer d’un soutien à
chaque étape de leur développement à l’international.
L’impact attendu d’une mise aux meilleurs standards internationaux de nos outils de financement
export n’est pas tant une contribution au redressement de la balance commerciale (les garanties
octroyées annuellement sont de l’ordre de 15 Md€, soit 2,5 % du montant de nos exportations)
que :
––d’une part l’accompagnement ciblé, soit de nos champions nationaux dans quelques
secteurs stratégiques où la compétition oligopolistique est très forte (ex. aéronautique, naval,
centrales électriques, transports…), soit de PME/ETI sur des marchés de niche où elles
affrontent ce même type de compétition ;
––d’autre part, une contribution à l’attractivité du territoire national, les groupes internationaux
qui envisagent une nouvelle implantation étant attentifs aux avantages ou désavantages comparatifs de la France comme lieu d’exportation.
Depuis 2012, la palette d’instruments financiers de soutien à l’export a été étendue et son efficacité
renforcée. Dès l’amorce de leur projet, les entreprises peuvent bénéficier de l’assurance prospection premiers pas, voire du crédit d’impôt export pour les PME.
Pour des projets déjà identifiés, l’aide-projet peut contribuer à apporter une solution de financement. Le Fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP) permet, en amont, d’agir sur la prescription d’une offre, dans le cadre de l’aide au développement). Par ailleurs, plus en aval, le champ
de l’aide-projet a été étendu en 2016 avec la création, en sus des prêts concessionnels (ex-RPE),
des Prêts du Trésor non concessionnels. Ceux-ci pourraient à l’avenir cibler de manière croissante
les ETI, au-delà des grands groupes, principaux bénéficiaires aujourd’hui du dispositif. Toujours
en aval, le dispositif d’assurance-crédit a été étoffé depuis 2012 avec le refinancement de créditsexports, une offre Bpifrance de crédits-exports de petits montants.
Afin d’en améliorer la compétitivité et la lisibilité, deux réformes majeures sont intervenues en 2016 :
la révision des modalités d’évaluation de la part française des contrats d’exportation (meilleure prise
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
25
en compte de l’intérêt industriel des projets, soutien accru des entreprises), et la mise en place
d’une garantie interne permettant aux fournisseurs français de faire jeu égal avec des concurrents
étrangers bénéficiant de soutiens publics avantageux.
Ces initiatives s’inscrivent en outre dans le cadre du transfert des garanties publiques à Bpifrance,
intervenu à la fin de l’année 2016, qui permet de faire émerger un véritable guichet unique et de
promouvoir ces instruments financiers auprès de l’ensemble des entreprises françaises, en tirant
profit du maillage territorial de Bpifrance, via sa filiale ad hoc, Bpifrance Assurance Export. La
mobilisation de ces instruments sur des zones du monde où l’offre de financement est déficiente,
notamment en raison du risque perçu de sanctions des acteurs financiers (Iran en particulier),
permet de favoriser l’offre de nos exportateurs.
26
1.3.4 Filières industrielles à l’export
Afin de soutenir le développement international des entreprises, la DG Trésor est fortement impliquée, aux côtés de la DGE (direction générale des Entreprises), dans les travaux des comités de
filières industrielles et de services. Ces comités, qui rassemblent les acteurs d’une filière donnée et
les représentants de l’État, définissent les engagements concrets réciproques des uns et des autres
pour développer l’activité de la filière à la fois au niveau national et à l’international. La DG Trésor
est particulièrement active dans les groupes export de 3 comités stratégiques de filière (CSF) :
les industries et les technologies de santé (CSFITS), les éco-industries (COSEI) et le numérique
(CSF numérique). Elle a contribué à la création du CSF sport et participe à son animation. Elle suit
également le comité de la filière industrielle de sécurité (CoFIS) et celui de la silver économie.
Issus ou inspirés des travaux de ces comités, un certain nombre de « clubs » regroupant des entreprises françaises ont été créés à l’étranger. Leur objectif est d’aider les entreprises d’une même
filière à se projeter à l’international, d’une part en leur permettant de se structurer à l’échelle d’un
pays ou d’une région, d’autre part en leur donnant de la visibilité auprès des acteurs locaux. Leur
création et leur animation relèvent largement des services économiques, mais le succès de ces
clubs n’est assuré que si le portage du dispositif par les entreprises est effectif. On comptait fin
2016, 8 clubs santé (Chine, Russie, Brésil, Algérie, Italie, Turquie, Mexique et Corée du Sud), 1 club
énergies renouvelables (installé au Kenya mais à vocation régionale), 2 clubs sport (Corée du Sud
et Japon), 7 clubs agro-alimentaires (États-Unis, Algérie, Italie, Maroc, Pologne, Japon et Brésil) et
3 clubs ville durable (Côte d’Ivoire, Inde et Egypte). De nouvelles créations sont attendues en 2017,
qui confirment que ce dispositif répond aux attentes des entreprises.
1 | 1.3 Soutenir l’expansion des entreprises françaises à l’international
Moderniser l’économie française et
l’adapter aux nouveaux enjeux
2
AGIR EN FAVEUR
DU PROJET EUROPÉEN
27
2.1 Organiser l’Europe
de l’après-Brexit
28
Le résultat du référendum britannique du 23 juin 2016 a constitué un événement crucial pour
l’Union européenne (UE). Pour la première fois, un État membre, disposant d’un poids économique
majeur, a décidé de quitter la maison commune européenne.
L’impact immédiat sur les marchés financiers a pu être absorbé, notamment grâce à une coordination étroite des Gouvernements et des banques centrales au G7. Le Brexit constitue toutefois une
source d’incertitude nouvelle et durable pour les acteurs économiques et les institutions.
La direction générale du Trésor est pleinement mobilisée sur le sujet et traite différents aspects du
Brexit.
Concernant la préparation du cadre des négociations et les relations commerciales, la direction a largement contribué à l’élaboration des positions françaises sur la conduite des négociations
– notamment l’articulation de la négociation de sortie avec la préparation des relations futures – et
à l’identification des principaux enjeux pour notre pays et l’UE, à savoir comment préserver l’intégrité du marché intérieur, l’autonomie de décision de l’UE et assurer un level playing field pour nos
acteurs économiques.
Du point de vue de la politique commerciale, le retrait du Royaume-Uni est en effet un sujet de
premier plan, puisqu’il implique une modification du cadre légal régissant les relations économiques
et commerciales entre l’UE et son partenaire. En effet, le 17 janvier 2017, le Premier ministre britannique a confirmé l’intention du Royaume-Uni de quitter le marché intérieur et de négocier un accord
de libre-échange, « complet et ambitieux » avec l’UE.
Dans la perspective de ces négociations, la direction générale du Trésor a réalisé un travail approfondi d’analyse des enjeux économiques du Brexit. Dans ce contexte, des échanges approfondis
ont été amorcés avec les fédérations professionnelles pour identifier les enjeux transversaux et
sectoriels de la définition de ce cadre juridique.
Concernant l’impact macroéconomique du Brexit, les services de la DG Trésor se sont attachés à anticiper les conséquences du Brexit sur les économies de l’Union européenne (UE) avec
pour objectifs de mieux comprendre les potentiels canaux de transmission des chocs, d’estimer
les effets macroéconomiques, sur la France notamment, et d’éclairer les enjeux des négociations
à venir avec le Royaume-Uni.
2 | 2.1 Organiser l’Europe de l’après-Brexit
De nombreuses incertitudes pèsent sur la nature des futures relations entre le Royaume-Uni et
l’Union européenne. Pour cet exercice d’analyse d’impact, et à titre illustratif, les équipes de la
DG Trésor ont considéré le cas d’une sortie « dure » du Royaume-Uni de l’UE et se sont intéressées
à l’impact de long terme de cette sortie. Le scénario analysé se caractérise par :
le rétablissement des droits de douane au niveau des droits consolidés à l’OMC et une divergence
réglementaire provoquant une hausse progressive des barrières non tarifaires. Ces évolutions
devraient à long terme réduire les flux commerciaux entre les deux zones ainsi que les investissements croisés et la diffusion des connaissances et des innovations associées. Un ralentissement
de la productivité est donc également envisageable ce qui renforcerait les effets négatifs du Brexit
sur l’activité ;
le durcissement de la politique migratoire du Royaume-Uni conduirait à limiter l’immigration en
provenance de l’UE. Ce changement viserait probablement à réduire les entrées de main d’œuvre
peu qualifiée, mais il est possible qu’une perte d’attractivité de l’économie britannique réduise également les entrées de main d’œuvre qualifiée.
Les estimations se sont appuyées sur un modèle macro-économétrique (NiGEM) utilisé par de
nombreuses institutions internationales et instances gouvernementales. Les résultats obtenus avec
deux approches différentes ont été comparés :
––une approche « agrégée », utilisant des estimations de l’impact sur les échanges commerciaux
de l’entrée d’un pays dans l’UE, sur la base d’expériences passées d’entrées dans l’EU ;
––une approche « désagrégée », reposant sur une estimation fine des barrières tarifaires et non
tarifaires (et de leur « coût » implicite) par secteur.
Les deux approches fournissent des résultats globalement cohérents. Selon ces estimations, le
Brexit pénaliserait sensiblement l’activité au Royaume-Uni à long terme, tandis que les conséquences pour la France et l’Union Européenne seraient plus limitées et dépendraient des secteurs
concernés.
En conclusion, les travaux menés par le DG Trésor confortent l’analyse commune des effets
économiques de la sortie du Royaume-Uni de l’UE, en ligne notamment avec les travaux publiés
par l’OCDE en amont du référendum. En s’éloignant de 27 partenaires économiques privilégiés,
l’économie britannique souffrirait d’une sortie de l’UE. Les conséquences pour les pays européens
seront plus diffuses et de moindre ampleur. Elles dépendent notamment de l’importance des
phénomènes migratoires et des relocalisations éventuelles.
En parallèle de ce travail prospectif, les équipes de la direction suivent de manière attentive l’évolution à court terme de l’économie britannique et notamment l’impact du contexte d’incertitude
sur l’activité et les flux de capitaux nécessaires au financement de son déficit courant.
La bonne dynamique de l’activité post-référendum et les dernières publications des indicateurs de
confiance des agents britanniques ont témoigné d’une résilience de l’économie réelle dans cette
phase d’attente pré-négociations.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
29
Relancer le projet européen :
la feuille de route de Bratislava (sept. 2016)
30
Le sommet de Bratislava du 16 septembre 2016 a permis d’engager plusieurs initiatives
concrètes visant à consolider l’Union européenne à 28 – bientôt à 27. Ainsi, des travaux
ont été lancés en matière de migrations, de sécurité et de défense, de politiques en
faveur de l’emploi et de la croissance, ainsi que des mesures pour la jeunesse. Plusieurs
initiatives concrètes se sont déjà matérialisées et ont beaucoup mobilisé la DG Trésor en
2016.
D’importants progrès ont été réalisés pour lutter contre les causes profondes des
migrations, avec l’adoption de la stratégie de la BEI (Banque européenne
d’investissement) dite de « Résilience économique » en réponse à la crise migratoire
dans le voisinage, l’extension concomitante de son mandat externe et la structuration
d’un Plan d’investissement externe de l’UE pour l’Afrique et les pays du voisinage qui
devrait être définitivement adopté mi-2017.
En matière de défense, la Commission a proposé fin novembre 2016 la mise en place
d’un fonds européen de défense qui pourrait permettre de renforcer les efforts
européens de recherche et d’innovation dans ce domaine et de fédérer des États
membres volontaires autour de projets européens pour développer des capacités
communes. Les travaux techniques sur la conception et l’opérationnalisation de ce
fonds s’intensifieront en 2017.
Concernant les politiques de croissance, la France a fortement soutenu la prolongation
et les mesures d’amélioration du Plan Juncker, dont les résultats se sont avérés positifs,
ce qui permettra de mobiliser jusqu’à 500 Md€ d’investissement en Europe d’ici 2020.
La DG Trésor participe activement aux négociations dont les résultats sont attendus
pour l’été 2017.
Concernant la jeunesse, le Conseil européen de décembre 2016 a recommandé le
prolongement de la garantie pour la jeunesse et a encouragé les initiatives en faveur de
la jeunesse, notamment concernant le corps européen de solidarité.
En parallèle, la DG Trésor a travaillé sur le socle européen de droits sociaux – avec des
propositions ambitieuses concernant la formation, le salaire minimum et la protection
sociale – dans le cadre de la consultation lancée par la Commission, qui devrait
permettre de renforcer la dimension sociale de l’Union européenne.
2 | 2.1 Organiser l’Europe de l’après-Brexit
2.2 Renforcer la gouvernance
de la zone euro
2.2.1 Faire évoluer l’architecture
de la zone euro
Malgré des progrès très significatifs réalisés à l’occasion de la crise, la zone euro connaît encore des
fragilités économiques et institutionnelles.
D’une part, le renforcement des économies par les réformes structurelles et la constitution de
marges de manœuvre budgétaires sont nécessaires, mais ne garantissent pas que les États soient
capables d’absorber les chocs les plus importants, ce qui appelle la mise en place de mécanismes
de partage des risques.
D’autre part, la gouvernance par les règles doit être progressivement complétée par une capacité
décisionnelle au niveau de la zone euro.
Le Président de la République a pris position en faveur d’une Union économique et monétaire (UEM)
renforcée à travers un budget, un Gouvernement économique et une représentation parlementaire
de la zone euro. Cette évolution de l’architecture de la zone euro et les gains qui y sont associés
en termes de stabilité financière et de croissance à long-terme ont continué à être explorés par la
DG Trésor tout au long de l’année 2016.
Cette réflexion a notamment conduit la DG Trésor à publier, en février 2017, un Trésor-Éco sur le
sujet pour contribuer au débat public sur l’avenir de la zone euro. Ce document s’inscrit dans les
travaux de la Commission européenne dans le cadre de son Livre Blanc sur l’avenir de l’Europe.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
31
32
2.2.2 Des avancées sur l’Union bancaire
et l’Union des marchés de capitaux
En 2016, la DG Trésor est restée fortement impliquée dans les négociations visant à renforcer
l’Union bancaire, l’une des réalisations européennes les plus importantes depuis la crise.
Conformément à la réglementation européenne, le Fonds de résolution unique est entré en activité
au 1er janvier 2016 et a reçu les premières contributions du secteur bancaire européen. Il a vocation à être utilisé en cas de crise bancaire de grande ampleur, ce qui devrait éviter de mobiliser de
l’argent public afin de sauver les banques européennes, comme ce fut le cas lors de la dernière
crise. À terme, en 2024, le Fonds sera doté d’une capacité d’intervention de 55 Md€. Durant la
période transitoire où il ne disposera pas encore de l’intégralité de ses moyens financiers, un système de soutien en liquidités, octroyé par les États membres et remboursable par des contributions prélevées sur les banques, est opérationnel depuis janvier 2016 afin qu’il puisse remplir ses
missions.
Les discussions européennes visant à approfondir l’Union bancaire ont par ailleurs continué tout au
long de l’année 2016 et ont conduit les ministres des finances des États membres à adopter en juin
une feuille de route pour la période 2016-2024.
Cette feuille de route défend une approche équilibrée entre, d’une part, des mesures de réduction
des risques encore présents dans certaines parties du secteur bancaire européen, et d’autre part,
l’approfondissement des dispositifs de partage des risques au niveau européen.
De nombreux progrès demeurent afin de pouvoir engranger tous les bénéfices de l’Union bancaire.
Il faut notamment doter le Fonds de résolution unique d’un filet de sécurité mutualisé qui lui avancerait les sommes nécessaires en cas de crise de grande ampleur. C’est pourquoi des travaux
techniques en vue de la mise en place de ce dispositif, et auxquels participe la DG Trésor, ont
débuté en 2016 pour se poursuivre en 2017.
L’introduction graduelle d’un mécanisme européen de garantie des dépôts, en remplacement
des systèmes nationaux actuels doit être poursuivie, afin de renforcer la confiance des déposants
dans la résilience des banques européennes. La Commission européenne a fait une proposition
en ce sens, qui fait l’objet de discussions à un niveau technique, auxquelles la DG Trésor participe
activement.
2 | 2.2 Renforcer la gouvernance de la zone euro
En parallèle de son implication sur l’Union bancaire, la DG Trésor a soutenu le développement de
l’Union des marchés de capitaux.
Cette initiative engagée en 2015 par la Commission européenne consiste à développer les marchés
financiers européens et leur intégration. Elle a pour objectif de faciliter et de diversifier le financement des entreprises, notamment les PME et ETI, qui repose aujourd’hui largement sur le secteur
bancaire.
Elle vise ainsi à réduire l’hétérogénéité des conditions de financement au sein de l’Union européenne et à renforcer sa résilience en favorisant un plus grand partage des risques.
La DG Trésor a insisté sur la nécessité d’adopter rapidement les premières mesures de ce projet
européen afin de le crédibiliser et a appelé la Commission à prendre davantage en compte deux
enjeux majeurs : l’importance de développer une industrie financière européenne forte et capable
de lutter à armes égales avec ses concurrents internationaux et la nécessité d’accompagner le
développement de flux financiers transnationaux par une surveillance des risques financiers plus
intégrée au niveau européen.
Ces enjeux sont d’autant plus essentiels qu’à la suite de la décision du Royaume-Uni de sortir
de l’Union européenne, le projet d’Union des marchés de capitaux doit être l’occasion d’affirmer
clairement la souveraineté européenne sur les activités les plus vitales pour le bon fonctionnement
de nos marchés financiers.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
33
34
2.2.3 Le soutien à la Grèce
L’avenir européen de la Grèce continue d’être un enjeu important pour la zone euro et l’année 2016
a de nouveau vu cet enjeu être à l’agenda de l’Eurogroupe à plusieurs reprises.
Suite à la validation de la première revue du programme d’assistance financière, un accord a été
trouvé lors de l’Eurogroupe du 24 mai 2016 sur des mesures d’allègement de la dette grecque,
dont les premières vont être mises en œuvre en 2017. D’autres mesures interviendront sous condition à l’issue du programme et à plus long terme.
La France a joué un rôle important dans les négociations qui ont rendu possible cet accord, en
contribuant à rapprocher les positions des différents acteurs. Des efforts sont encore nécessaires
pour parvenir à un accord définitif entre toutes les parties. La participation financière du FMI au
programme sur la base d’une nouvelle analyse de soutenabilité de la dette reste ainsi un objectif
pour 2017.
La France reste très investie et vigilante, aux côtés des Institutions et de la Grèce, pour la réussite
du programme d’assistance financière en cours, qui doit s’achever en 2018. En particulier, la France
apporte un soutien continu à l’effort grec pour mettre en œuvre les réformes clefs du programme
par le biais de notre assistance technique dans les domaines prioritaires de la réforme administrative, de la réforme de la fiscalité et des privatisations/gestions des actifs publics.
Ce soutien a été réaffirmé lors de la visite du Président de la République en Grèce par la signature
du protocole d’accord pour la mise en œuvre des réformes en Grèce par les Ministres MM. Sapin et
Tsakalotos, le 23 octobre 2015, ainsi que de la déclaration franco-grecque pour un partenariat
stratégique pour l’avenir qui envisage la possibilité d’étendre la coopération technique bilatérale
dans les domaines de la réforme hospitalière, le tourisme et la réforme des collectivités territoriales.
Plus récemment, la France a rappelé son engagement auprès des autorités grecques lors de la
visite du Premier ministre à Athènes en juin 2016.
2 | 2.2 Renforcer la gouvernance de la zone euro
Moderniser l’économie française et
l’adapter aux nouveaux enjeux
3
RÉPONDRE
AUX ENJEUX MONDIAUX
DANS L’INTÉRÊT
DES CITOYENS
35
3.1 Garantir l’intégrité et la
résilience du système financier
36
3.1.1 Lutter contre le financement du terrorisme
et contre le blanchiment
La direction générale du Trésor s’est mobilisée dans la lutte qu’a engagée la France contre le
terrorisme, en s’attachant à tarir ses sources de financement.
Un certain nombre de mesures ont été prises au niveau national. La DG Trésor a piloté les travaux
de rédaction de l’ordonnance n° 2016-1635 du 1er décembre 2016 renforçant le dispositif français
de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, en lien avec les autres ministères
compétents. Des dispositions législatives et réglementaires ont par ailleurs renforcé la sécurité de
la monnaie électronique en levant son anonymat et en renforçant sa traçabilité. La DG Trésor a
ainsi piloté la rédaction du décret n° 2016-1523 du 10 novembre 2016 relatif à la lutte contre le
financement du terrorisme ainsi que du décret n° 2016-1742 du 15 décembre 2016 relatif au plafonnement des cartes prépayées. Une ordonnance visant à renforcer la cohérence et l’efficacité
du dispositif national de gel des avoirs a par ailleurs été présentée lors du Conseil des ministres
du 23 novembre 2016, comme prévu par le plan d’action pour lutter contre le financement du
terrorisme du 18 mars 2015 (mesure n° 8). La DG Trésor qui a dirigé les travaux de rédaction de
l’ordonnance, en lien notamment avec le ministère de l’Intérieur, travaillera dès 2017 à la préparation du décret qui rendra effective la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions, au plus tard le
1er juillet 2017.
Au niveau européen, sous impulsion française, les négociations ont été à rouvertes sur la 4e directive anti-blanchiment. La Commission a publié le 5 juillet 2016 une proposition du texte et un compromis a été trouvé entre les États membres au Conseil fin décembre. Le texte prévoit actuellement
le renforcement des moyens de lutte contre l’anonymat des transactions, des mécanismes de
coopération approfondie entre les autorités compétentes (superviseurs, cellules de renseignement
financier), ainsi que des dispositions communes relatives aux pays tiers dont le dispositif LAB-FT
est jugé défaillant. Les débats se poursuivront durant le premier semestre 2017 au Parlement
européen.
Au niveau international, le sujet a d’abord été inscrit, sous impulsion française à la suite des attentats de novembre et du communiqué du G20 d’Antalya, à l’agenda de la présidence chinoise
du G20 et de la présidence japonaise du G7 fin 2015. Lors du Sommet de Hangzhou des 4 et
5 septembre 2016, les chefs d’État et de Gouvernement des pays du G20 se sont mis d’accord
3 | 3.1 Garantir l’intégrité et la résilience du système financier
pour s’attaquer à l’ensemble des sources, techniques et canaux de financement du terrorisme.
Par ailleurs, la France a été à l’initiative de l’adoption d’un plan d’action du G7 dédié à la lutte
contre le financement du terrorisme, adopté par les ministres des Finances du G7 à Sendaï les
19 et 21 mai 2016. Ce plan d’action vise notamment à renforcer l’échange d’informations et la
coopération entre cellules de renseignement, renforcer les standards existants du Groupe d’action
financière (GAFI), coopérer sur la mise en œuvre des sanctions financières ciblées et travailler au
renforcement du GAFI.
Fort de l’impulsion politique du G7 et du G20, le GAFI a d’abord adopté une stratégie de lutte
contre le financement du terrorisme lors de la réunion plénière de février 2016. Il a en outre dressé
un état des lieux de l’application par ses membres des principales recommandations directement
liées à la lutte contre le financement du terrorisme. Au total, 196 juridictions ont été étudiées et
les pays défaillants seront suivis par le GAFI pour accompagner l’évolution de leur dispositif. Par
ailleurs, les recommandations du GAFI ont également été mises à jour pour mieux appréhender les
défis contemporains de la lutte contre le financement du terrorisme : le financement des trajets pour
rejoindre les organisations terroristes a ainsi été intégré à la définition du financement du terrorisme.
Enfin, la France a présenté des pistes d’évolution du statut et du fonctionnement du GAFI, pour qu’il
soit en mesure de répondre aux attentes très importantes qu’il suscite. Les débats à ce sujet ont
débuté lors de la plénière du GAFI de juin 2016 à Busan (Corée du Sud) et se poursuivront durant
l’année 2017.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
37
3.1.2 Garantir l’intégrité et la résilience
du système financier
La direction générale du Trésor a poursuivi les actions sur la scène internationale contribuant à
l’édification d’un système financier plus stable et résilient.
38
En matière de régulation financière internationale, la DG Trésor a principalement axé ses travaux
sur la mise en œuvre du programme de travail impulsé par le G20 depuis la crise financière et
coordonné par le Conseil de Stabilité Financière (CSF ou Financial Stability Board).
Elle a ainsi œuvré à améliorer le calibrage des exigences en fonds propres des banques et à réduire
la nécessité d’une intervention publique en cas de crise en anticipant leur résolution (standard
TLAC – total less absorbing capacity – et publication d’orientations et de consultations en matière
de résolution par le CSF en 2016).
Elle a participé activement aux travaux entamés pour renforcer la maîtrise des risques liés aux
infrastructures de marché, en particulier des chambres de compensation pour lesquelles elle a
poursuivi ses efforts de définition d’un cadre de résolution en cas de crise (publication des éléments
fondamentaux en la matière par le CSF en août 2016).
Elle a également contribué aux initiatives visant à limiter les risques et vulnérabilités inhérents à la
gestion d’actifs (consultation lancée par le CSF en juin 2016) et à mieux appréhender le phénomène
de shadow banking (publication des résultats d’une revue par les pairs fin mai 2016).
En outre, les travaux d’évaluation des effets des réformes du secteur financier ont été engagés et
se poursuivront en 2017. La DG Trésor opère un suivi étroit de l’évolution de ce chantier. Le G20
a également demandé au CSF d’approfondir le diagnostic et de proposer des pistes de réforme
pour enrayer le phénomène de déclin des activités de correspondance bancaire et renforcer la
prévention des risques de mauvaise conduite.
Enfin, une task force du secteur privé sur le reporting des risques climatiques a été lancée à
l’initiative du CSF et avec le soutien de la France afin de renforcer le marché de la finance verte. Elle
a procédé à la publication d’une consultation en fin d’année.
3 | 3.1 Garantir l’intégrité et la résilience du système financier
En matière d’architecture financière internationale, la DG Trésor s’est fortement impliquée dans
les travaux du G20 sous présidence chinoise. La Chine a en effet confié à la France et à la Corée
du Sud la coprésidence du groupe de travail du G20 qui, sous l’impulsion de la France, a formulé
13 propositions visant à rendre l’architecture financière internationale plus stable et résiliente.
La DG Trésor a en outre accueilli à Bercy le 31 mars 2016 un séminaire de haut niveau rassemblant plus de 37 pays, en présence de 24 ministres des Finances et gouverneurs de banque centrale, une vingtaine d’académiques et des représentants d’organisations internationales. Au terme
de cette année de travail, le Club de Paris a été reconnu comme le « principal forum officiel de
restructuration de dette bilatérale » par le G20 et a poursuivi sa démarche d’élargissement à la Corée
du Sud et au Brésil (cf. page 41).
Par ailleurs, l’année 2016 a été marquée par l’adoption de la réforme du Fonds monétaire international (FMI) qui a permis le doublement des quotes-parts de l’institution et un accroissement
du poids des pays émergents dans la gouvernance. Les ressources temporaires du FMI ont également été renouvelées pour assurer le maintien du niveau global des ressources de l’institution,
et la France a ainsi renouvelé en octobre 2016 le prêt bilatéral qu’elle avait accordé au FMI en
2012. L’extension au renminbi du panier de devises des droits de tirage spéciaux, effective en
octobre 2016, va également dans le sens d’une inclusion accrue des économies émergentes dans
l’architecture financière internationale.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
39
3.1.3 Promouvoir une plus grande transparence
et équité en matière fiscale
La lutte contre la fraude fiscale et l’optimisation fiscale agressive est une priorité du ministère de
l’Économie et des Finances, portée par la direction générale du Trésor.
Au sein des enceintes multilatérales, et notamment du G20, la France a demandé, à la suite des
révélations des Panama Papers, la publication d’une liste noire de juridictions non coopératives
en matière fiscale. Les critères en ont été établis par l’OCDE en 2016. Les chefs d’État et de
Gouvernement du G20 ont laissé aux juridictions jusqu’en juin 2017 pour se mettre en conformité
afin d’éviter de figurer sur la liste noire qui sera publiée à l’été 2017 lors du sommet du G20 de
Hambourg.
40
La France a par ailleurs insisté pour que des mesures de rétorsion coordonnées soient mises en
œuvre contre les pays qui seront identifiés. La DG Trésor a également œuvré pour que la lutte
contre les juridictions non coopératives soit portée au sein des banques multilatérales de développement et pour assurer l’exemplarité de l’Agence française de développement en la matière. La
France attend une limitation stricte des financements pour des projets qui feraient intervenir des
structures logées dans des juridictions ne respectant pas les règles mondiales de transparence et
de coopération.
Par ailleurs, le G20 a demandé au GAFI, en lien avec le Forum mondial sur la transparence et
l’échange de renseignements à des fins fiscales, d’améliorer l’application des standards sur la
transparence des bénéficiaires effectifs des montages juridiques complexes comme les trusts et
de réfléchir à l’échange international d’information dans ce domaine. Les travaux sur ce sujet se
poursuivront en 2017.
Enfin, les travaux en matière de lutte contre l’optimisation fiscale agressive des grands groupes se
poursuivent. Le plan BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) sur l’érosion de la base d’imposition et
le transfert des bénéfices, adopté lors du sommet du G20 d’Antalya en 2015, entre dans une phase
de mise en œuvre de la manière la plus large et la plus coordonnée possible. Pour cela, l’OCDE a
mis en place, à la demande du G20, un « cadre inclusif » qui associe sur un pied d’égalité tous les
pays, y compris ceux en développement, qui s’engageraient à appliquer les conclusions de BEPS.
Le cadre inclusif est aujourd’hui en place avec plus de 90 pays : sa première réunion s’est déroulée
à Kyoto en juin 2016.
L’OPTIMISATION FISCALE ABUSIVE,
UNE LUTTE AU NIVEAU INTERNATIONAL
Michel Sapin (12/11/15)
Pour réduire
l’optimisation abusive
des entreprises, il nous
faut avant tout agir au
niveau international.
#PLF2016
BEPS (lutte contre l’érosion des bases
fiscales) : élaboré par l’OCDE, soutenu par
les ministres des Finances du G20 à Lima
(octobre 2015), sera adopté par les chefs
d'État au G20 d’Antalya (novembre 2015).
La Commission européenne devrait
proposer en janvier prochain un projet de
directive reprenant certaines conclusions de
BEPS, pour une mise en œuvre coordonnée
au niveau européen.
L’Assemblée nationale a adopté le reporting pays par pays dans le cadre du PLF
2016. La France est le 2e pays d’Europe
après l’Espagne à adopter cette mesure.
3 | 3.1 Garantir l’intégrité et la résilience du système financier
Le Club de Paris : 60 ans d’existence
2016 a été une excellente année pour le Club de Paris, et ce, à plusieurs égards.
Cette vénérable « non-institution », selon les mots de l’un de ses anciens Présidents,
a fêté ses 60 ans et son succès ne se dément pas.
En effet, depuis 1956, le Club de Paris a conclu 433 accords de restructuration de dette
souveraine avec 90 pays, pour un montant approchant les 600 Md$. Cet historique sans
équivalent dans le paysage financier international témoigne de l’efficacité du Club à
trouver des solutions coordonnées aux crises de dette souveraine. Il justifie également le
fait que le Club ait été, sous la présidence chinoise du G20, caractérisé pour la première
fois comme le « principal forum de restructuration des dettes souveraines » dans le
communiqué des chefs d’État.
Cette marque de reconnaissance est également porteuse d’une responsabilité pour
l’avenir, comme l’a souligné la directrice générale du FMI, Christine Lagarde, au cours de
la cérémonie d’anniversaire. Elle donne pour mission au Club de Paris de faire fructifier
cet héritage, en anticipant les évolutions d’un paysage de la dette souveraine en
constante évolution, et en parvenant à s’ouvrir à de nouveaux acteurs sans pour autant
renier ses principes fondamentaux : la solidarité, le consensus, le partage d’informations,
le cas-par-cas, la conditionnalité et la comparabilité de traitement.
En 2016, le Club s’est ouvert et a accueilli deux nouveaux membres : la République de
Corée et le Brésil. L’adhésion de ces deux créanciers émergents, présents dans leurs
continents respectifs mais aussi en Afrique, marque une étape importante. En effet, il
renforce le positionnement de cette enceinte et lui permettra d’être davantage
représentative, et donc légitime, dans son rôle d’interface entre les débiteurs et les
créanciers souverains. En tant que membres du Club de Paris, ces pays seront en
mesure de mieux influencer l’agenda financier international et d’avoir plus de poids dans
les futures négociations de restructuration de dette souveraine. Le dernier fait marquant
de l’année a été l’organisation de la 4e conférence annuelle du Forum de Paris, qui a
réuni les représentants de plus de 40 pays souverains et de 10 institutions financières
internationales et organisations internationales, le 29 novembre 2016. Cette
manifestation a franchi un nouveau seuil de maturité, marqué par une ouverture
à la presse et aux ONG.
Ce forum, complémentaire aux travaux du Club de Paris, a ainsi permis aux participants
venus de tous horizons, qu’ils soient créanciers ou débiteurs, d’échanger librement sur
ce que devraient être des principes du financement soutenable, partagés par tous, sujet
qui s’inscrit dans la continuité du Programme d’Action d’Addis Abeba, approuvé en
juillet 2015 par les États membres des Nations Unies. Les pays participants ont convenu
que de tels principes pourraient utilement se concentrer sur la transparence entre les
acteurs et leur coordination, la résilience et la cohérence avec les cadres d’endettement
définis par le FMI et la Banque mondiale. La présidence allemande du G20 s’appuiera
sur ces travaux afin de développer des principes opérationnels du financement
soutenable du développement.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
41
3.2 Promouvoir une
mondialisation régulée et
porteuse de bénéfices
42
3.2.1 Le CETA : un accord de libre-échange
de nouvelle génération entre l’UE et le Canada
L’AECG-CETA (Accord économique et commercial global/Comprehensive economic and trade
agreement) a été signé lors du Sommet UE-Canada le 30 octobre 2016. Cette signature est
intervenue après une première conclusion des négociations à l’été 2014 puis une reprise des
discussions qui ont abouti en février 2016 avec l’inclusion de la nouvelle approche européenne
sur la protection des investissements et le règlement des différends investisseur-État (RDIE). Cette
nouvelle approche reprend les principales propositions défendues par la France.
Un Instrument interprétatif commun UE-Canada qui engage les Parties a par ailleurs été déposé.
Celui-ci apporte des éclaircissements et des clarifications sur un certain nombre de points de
l’Accord qui ont provoqué des débats et objections : réforme du mécanisme de RDIE ; protection
des services publics ; capacité à utiliser des critères sociaux et environnementaux dans les marchés
publics ; maintien du droit à réguler des États et la possibilité pour chaque État d’établir son propre
niveau d’exigence en matière environnementale.
Les négociations ont, depuis leur lancement en 2009, fait l’objet d’une attention particulière de
la part de la DG Trésor pour garantir un accord ambitieux, complet et équilibré. L’accord conclu
répond à ces exigences, et a vocation à servir de nouveau standard pour les accords de l’UE avec
ses partenaires commerciaux.
Les services de la direction générale du Trésor ont préparé les sessions d’information menées par le
Secrétaire d’État en charge du Commerce extérieur à destination des parlementaires et des parties
prenantes dans le cadre du processus de finalisation et de signature de l’AECG/CETA. Ces débats
ont montré la sensibilité des opinions publiques sur les accords dits de « nouvelle génération » qui
vont au-delà de la simple levée des droits de douane en portant sur des enjeux réglementaires qui
touchent aux préférences collectives (protection de l’environnement, de la santé, des consommateurs et des services publics). Dès lors il convient de poursuivre les efforts de dialogue et de débat
autour du contenu de ces accords, tout en rappelant notre détermination à protéger le droit des
États à réguler et à promouvoir un niveau croissant d’exigence en matière de normes sur le plan
social et environnemental.
L’application provisoire des dispositions relevant de la compétence de l’UE est prévue au
1er semestre 2017, après la ratification de l’accord par les Parlements européen et canadien.
3 | 3.2 Promouvoir une mondialisation régulée et porteuse de bénéfices
3.2.2 Le renforcement des moyens
de l’aide au développement
En 2015, la France a pris l’engagement d’une forte hausse de son aide aux économies en développement, avec une progression de 4 Md€ du volume total d’intervention d’ici 2020, dont 2 Md€ dans
le domaine du climat. Le montant total d’aide, en dons et en prêts, sera porté à environ 12,5 Md€
par an, contre 8,5 Md€ en 2015.
La DG Trésor est chargée avec le ministère des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI) et l’Agence française de développement (AFD) de mettre en œuvre ces décisions.
L’AFD a ainsi été recapitalisée fin décembre 2016, avec un renforcement de 2,4 Md€ de ses fonds
propres, ce qui doit permettre d’atteindre l’objectif fixé de 12,5 Md€ d’activité de l’Agence d’ici
2020.
En janvier 2016, lors du bicentenaire de la Caisse des Dépôts (CDC), le Président de la République
a confirmé le rapprochement entre l’AFD et le groupe CDC. Les deux institutions sont amenées à
se renforcer mutuellement en bénéficiant de synergies dans l’usage de leurs compétences, réseaux
et outils de financements respectifs.
Lors du 75e anniversaire de l’AFD en décembre 2016, les deux établissements ont signé une Charte
d’Alliance qui détaille ce rapprochement et comporte trois volets :
––la convergence des métiers et des expertises autour de quatre « transitions » (écologique et
énergétique, territoriale, démographique et numérique) ;
––les convergences territoriales en France (notamment le renforcement de la coopération
décentralisée) et à l’international (appui aux homologues de la CDC en Afrique, participation
aux débats internationaux) ;
––la collaboration en matière de ressources humaines (échanges de personnel).
Le 30 novembre 2016, le Comité interministériel de la coopération internationale et du Développement (CICID), dont le secrétariat est assuré par la DG Trésor et le MAEDI, a réaffirmé la priorité
africaine de l’aide française et lancé de nouveaux instruments d’intervention. L’Afrique recevra au
moins 75 % de l’effort financier de l’État (hors annulations de dette) et 85 % de celui de l’AFD.
Le CICID a également décidé la création d’une facilité pour l’atténuation des vulnérabilités et la
réponse aux crises, gérée par l’AFD et dotée de 100 M€ par an. Il a acté un ré-abondement du
FEXTE (Fonds d’expertise technique et d’échanges d’expériences), qui aide au montage de projets
dans les économies en développement. Enfin, il a validé la création d’un véhicule d’investissement
commun AFD-CDC, qui accompagnera des projets d’infrastructures dans les pays en développement, principalement portés par des acteurs économiques français, avec un focus sur l’Afrique. La
CDC y apportera une contribution initiale de 500 M€.
Enfin, la LFI pour 2017 a fortement augmenté, de près de 400 M€, les crédits budgétaires de l’APD.
Cela représente un effort important dans le contexte actuel, fortement contraint par le nécessaire
redressement de nos finances publiques. Les crédits de la mission « aide publique au développement » du budget de l’État, gérée par la DG Trésor et le MAEDI, progressent ainsi de près de
100 M€. Quant aux recettes de la taxe sur les transactions financières affectées au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), co-piloté par la DG Trésor et l’AFD, elles sont en hausse d’un
peu plus de 300 M€. Cet effort devrait permettre à l’aide publique au développement française de
dépasser à nouveau en 2017 les 0,4 % du revenu national brut, après être restée stable à 0,37 %
depuis 2014.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
43
3.3 Développer la finance climat
44
La DG Trésor s’inscrit au cœur des actions relatives au développement de la finance climat. Elle
contribue activement, au sein de l’équipe interministérielle sur le climat, au suivi des enjeux financiers liés aux négociations climatiques internationales.
La DG Trésor porte également les positions françaises au sein des deux principaux instruments
du mécanisme financier sous la convention-cadre des Nations unies sur les changements
climatiques (CCNUCC), le Fonds vert pour le climat et le Fonds pour l’environnement mondial.
Au niveau national, elle intervient en tant que présidence du comité de pilotage du Fonds français
pour l’environnement mondial (FFEM) et à travers sa tutelle de l’Agence française de développement et, plus largement, anime un certain nombre de travaux pour le développement de la
finance verte en Europe et en France.
Mobiliser 100 Md$ par an d’ici 2020 de financements climat en faveur des pays
en développement
Les pays développés se sont engagés, à Copenhague en 2009, à mobiliser conjointement 100 Md$
par an d’ici 2020 pour aider les pays en développement à faire face au dérèglement climatique.
La décision accompagnant l’Accord de Paris demande aux pays développés d’accroître leur soutien financier aux pays en développement en suivant une feuille de route concrète permettant d’atteindre l’objectif de 100 Md$ par an d’ici 2020. La DG Trésor a été très étroitement associée à
son élaboration, en tant que membre du groupe de travail dédié des pays donateurs. Cette feuille
de route, publiée le 17 octobre 2016, s’appuie sur un travail d’analyse et de projection réalisé par
l’OCDE qui permet notamment :
––d’établir qu’au moins 67 Md$ de financements publics, de sources bilatérales et multilatérales, seront disponibles en 2020 : c’est une augmentation de 26 Md$ comparée aux niveaux
des années 2013-2014 ;
––d’indiquer que, si les effets de mobilisation de la finance climat privée par la finance climat
publique sont identiques à ceux de 2013-2014, plus de 90 Md$ de finance climat, publique
et privée, devraient être mobilisés au total en 2020 ;
––de souligner que, s’agissant du financement de l’adaptation, les financements publics qui y
sont consacrés devraient doubler d’ici 2020 par rapport aux années 2013-2014.
3 | 3.3 Développer la finance climat
Lors de la COP22 à Marrakech, les pays se sont félicités de la parution de cette feuille de route.
À cette occasion, il a été demandé aux pays développés de continuer leurs efforts pour atteindre
une mobilisation effective de 100 Md$ par an d’ici 2020 dans le contexte d’une possible remise en
cause des engagements américains par la nouvelle administration.
Participation inédite des ministres des Finances aux négociations climatiques
lors de la COP22
L’une des innovations importantes de la COP22 a été d’associer aux négociations climatiques
plusieurs ministres des Finances, dont Michel Sapin, dans le cadre d’une réflexion collective sur
la mise en œuvre des contributions nationales à l’Accord de Paris, ainsi que sur les mesures
nécessaires à la transition du secteur financier vers une économie bas carbone et résiliente au
changement climatique.
Le 16 novembre 2016, le deuxième dialogue ministériel de haut niveau sur les finances a ainsi
associé pour la première fois des ministres des finances et des acteurs du secteur privé. Lors de
cet événement, le ministre de l’Économie et des Finances est revenu sur les deux volets de l’action
menée en 2015 par la présidence française : crédibilisation de l’engagement des 100 Md$ pris par
les pays développés et mobilisation du secteur financier privé. Sur ce second point, le ministre de
l’Économie et des Finances a présenté l’approche retenue par la France avec l’article 173 de la loi
de transition énergétique instaurant une obligation de rapportage sur les questions climatiques pour
les gestionnaires de fonds financiers.
Participation de la DG Trésor au sein des principaux groupes de réflexion
sur le climat du G20
La DG Trésor a été particulièrement impliquée dans les travaux menés par le G20 sur les enjeux liés
à l’énergie et au climat, au sein du groupe d’études sur la finance climat (Climate Finance Study
Group - CFSG) et du groupe d’études sur la finance verte (Green Finance Study Group - GFSG).
Sous la présidence chinoise, le CFSG a poursuivi ses travaux, sous la forme d’un partage d’expériences, sur la mobilisation de la finance climat pour accroître le niveau d’ambition sur les actions
d’adaptation et d’atténuation ainsi que sur l’intégration (mainstreaming) des enjeux climat dans la
finance publique internationale. Un rapport de synthèse des travaux de ce groupe a été publié en
juin 2016, complété d’une boîte à outils mise à disposition des membres du G20 par des organisations internationales partenaires, incluant l’OCDE, des banques et des fonds multilatéraux. En
2017, ces travaux seront poursuivis sous la présidence allemande, à travers deux groupes distincts
sur l’énergie et le climat.
Par ailleurs, la présidence chinoise du G20 a lancé un second groupe en 2016, le GFSG avec
2 objectifs principaux : identifier les barrières institutionnelles et de marché à la finance verte, analyser les options pour renforcer la capacité du système financier à mobiliser les investissements
privés « verts », et faciliter ainsi la transition de l’économie mondiale vers davantage de soutenabilité. Un rapport de synthèse des travaux de ce groupe, publié lors du sommet de Hangzhou, a
présenté des options d’initiatives à prendre sur une base volontaire. Avec la présidence allemande,
le groupe d’études entame à présent sa deuxième année d’existence pour poursuivre les efforts
visant à renforcer les capacités d’analyse du secteur financier.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
45
La DG Trésor a eu l’occasion de contribuer à d’autres initiatives internationales, notamment les
restitutions au sein du Conseil de Stabilité Financière (CSF) des travaux de la task force dédiée
au reporting sur les enjeux climatiques pour le secteur financier (Task Force on Climate-related
Financial Disclosures - TCFD) ou encore les travaux sur ces sujets au sein de l’UE.
46
L’action de la DG Trésor a aussi été nationale avec la mise en œuvre des dispositions de l’article 173 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Outre les échanges
avec les associations représentant les investisseurs institutionnels et la gestion d’actifs dans le
cadre de la préparation de leurs guides sur le 173 VI, la DG Trésor a conduit, en coordination avec
le ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer, la consultation sur le décret d’application du 173 IV et préparé, dans le cadre d’un groupe de travail avec les services de la Banque de
France et de l’ACPR (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution) un rapport sur l’évaluation
des risques associés au changement climatique dans le secteur bancaire. Elle a aussi organisé, en
décembre 2016, avec la Banque de France et l’Institut Louis Bachelier un séminaire international
qui a été l’occasion d’un dialogue entre chercheurs dans différents domaines (climat, finance),
secteur financier et autorités publiques sur les dernières avancées en termes d’analyse des risques
liés au climat. Enfin, elle accompagne depuis son lancement l’initiative « finance verte » du secteur
financier français (Paris Green and Sustainable Finance Initiative).
3 | 3.3 Développer la finance climat
Moderniser l’économie française et
l’adapter aux nouveaux enjeux
4
LA DG TRÉSOR :
EXEMPLARITÉ,
OUVERTURE,
MODERNISATION
4.1 La gouvernance
de la direction : une ambition
d’exemplarité
4.1.1 Pour une gouvernance exemplaire et efficace
Gestion des moyens et des effectifs
Pour accomplir ses missions, la DG Trésor, qui a apporté sa contribution à l’effort d’assainissement
des finances publiques par la suppression de 124 postes ces cinq dernières années, s’appuie sur
une équipe resserrée, composée de 1520 agents, 726 en administration centrale, 723 dans le
réseau international et 71 dans les DIRECCTE.
48
Ses dépenses de fonctionnement ont également été contraintes, notamment dans le réseau international dont les dépenses de fonctionnement ont été réduites de 15,9 M€ en 2012 à 12,8 M€
en 2016, soit une baisse de 20 %, principalement grâce à la rationalisation de ses implantations
immobilières.
Contrôle et audit internes
L’importance des enjeux financiers liés aux dossiers traités par la DG Trésor requiert la mise en
place d’un dispositif de contrôle interne performant. La direction a ainsi déployé un dispositif basé
sur la mise à jour de la carte de ses risques, leur évaluation par les « risk managers » des bureaux
concernés et une documentation décrivant les risques posés par les processus à enjeux, ainsi que
les plans de contrôle mis en place pour les prévenir. La Cour des comptes, à laquelle ces orientations ont été présentées dans le cadre de la préparation de sa note d’évaluation du contrôle et de
ses missions de certification, a relevé les avancées accomplies.
En outre, parallèlement à la montée en puissance de l’audit interne dans l’ensemble des ministères
économiques et financiers, via la mission d’audit interne ministériel (MAIM), la DG Trésor a développé son propre audit interne par l’entremise de l’IGDG (inspection générale de la Direction générale) qui conduit ses études selon un programme annuel ambitieux arrêté par la Direction générale.
Participation à la certification des comptes de l’État
La certification des comptes de l’État est un exercice long et complexe qui mobilise pendant
plusieurs mois de nombreux bureaux de la Direction et se conclut lorsque la Cour des comptes
remet son acte de certification, au mois de mai.
La DG Trésor a enregistré d’importantes avancées conduisant la Cour à lever, dans l’acte de certification des comptes de 2015, trois des points de réserve exprimés dans l’acte de certification de
l’année 2014, portant sur le renforcement du caractère probant de la procédure de confirmation
externe auprès des bénéficiaires de garanties de l’État et la documentation des pièces collectées
qui sous-tendent les enregistrements comptables, la gestion du processus des prêts accordés par
l’État, qui n’atteignaient pas un degré de fiabilisation suffisant, et l’évaluation de la valeur actuelle
des prêts de l’État et du coût de bonification des prêts aux États étrangers.
La Cour a souligné des progrès sur deux autres points. Ainsi, en 2016, seuls trois points de réserve
ont été exprimés, relatifs à la comptabilisation des intérêts de la dette garantie, au traitement
comptable du fonds d’épargne et à certaines garanties données par l’État. Le travail se poursuivra
en 2017 pour maintenir cette trajectoire d’amélioration.
4 | 4.1 La gouvernance de la direction : une ambition d’exemplarité
4.1.2 Une politique RH active en matière
de diversité et d’égalité professionnelle
En janvier 2016, la direction générale du Trésor a adopté une Charte du management qui réaffirme
son engagement en faveur de la diversité. A ce titre, différentes actions RH volontaristes ont rythmé
cette année comme en témoignent les illustrations suivantes.
Des progrès en matière de féminisation des effectifs
La DG Trésor qui compte autant de femmes que d’hommes dans ses effectifs en administration
centrale, poursuit le renforcement de la part des femmes dans les postes d’encadrement. Ainsi, de
2012 à 2016, la part des femmes dans les primo-nominations de sous-directeurs est passée de
14 % à 40 %.
Par ailleurs, la direction a développé des actions visant à assurer un meilleur équilibre entre vie
professionnelle et vie personnelle, via notamment la révision de sa Charte du temps en 2015, la
rédaction en 2014 d’un guide de la parentalité, et en systématisant les entretiens au retour de
congé maternité.
La DG a en outre rencontré des experts des réseaux professionnels pour développer un réseau
destiné aux femmes cadres de la direction, pour partager, obtenir des conseils, développer de
nouvelles idées, etc.
Des actions concrétes enfaveur des zones d’éducation prioritaire
Une vingtaine d’élèves du lycée Blanqui de Saint-Ouen bénéficient d’un tutorat de la part de cadres
volontaires de la DG, pour les aider à préparer le concours d’entrée à Sciences Po Paris. Le partenariat qui lie la DG et le lycée est en voie d’être renforcé : une nouvelle convention est en cours
d’élaboration qui engagera la DG à offrir chaque année des stages à 5 stagiaires de Sciences Po
Paris issus du lycée Blanqui, permettant ainsi de mieux les suivre tout au long de leur parcours.
Par ailleurs, la DG Trésor a une nouvelle fois accueilli des élèves de troisième d’un collège de l’éducation prioritaire dans le cadre du dispositif de la « courte échelle ».
La DG Trésor participe à la diversification des profils dans la Fonction publique
La direction générale maintient sa politique de recrutement par la voie du PACTE, afin de pourvoir
des postes d’assistant par des jeunes sortis du système éducatif, dans la perspective de les titulariser dans un corps de la Fonction publique. En 2015-2016, la DG s’est en outre engagée en faveur
de l’apprentissage, en accueillant des jeunes au sein du service informatique.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
49
4.2 Le choix de l’ouverture
4.2.1 La démarche d’outreach
50
En 2016, la direction générale du Trésor a décidé, avec l’accord du ministre, d’adopter un Plan
d’action Outreach ou de rayonnement extérieur, visant à se projeter davantage vers l’extérieur pour
exposer et expliquer ses idées tout en se mettant en position de recueillir des suggestions, des
analyses et de nouveaux concepts.
Cette démarche vise également à faire de la pédagogie et à assurer une plus grande transparence
de l’action de la direction vis-à-vis des citoyens.
Dans le cadre du Plan d’action Outreach, plusieurs chantiers de modernisation ont été engagés
afin de valoriser plus efficacement les contenus produits en interne. Des processus d’organisation
collective, facilités par la création d’outils numériques, sont mis enœuvre pour accompagner cette
politique.
Le réseau international est pleinement associé à cette démarche, avec la mise en œuvre d’une
feuille de route spécifique. Certains Services économiques ont ainsi ouvert leurs propres comptes
sur les réseaux sociaux (Washington, Stockholm, Yaoundé, Pretoria, Ankara, Tokyo et Berlin).
Outre la montée en puissance des relations presse (un nombre beaucoup plus important d’interviews, et de briefs avec les journalistes), le rayonnement de la DG Trésor passe en effet par
une meilleure exploitation des réseaux sociaux pour renforcer l’écho de ses productions, de ses
manifestations et de ses publications. La communauté du Trésor sur LinkedIn et le compte Twitter
@DGTresor connaissent un succès grandissant.
Les colloques et débats que la direction organise et qui sont des espaces d’échanges entre experts
de haut niveau, personnalités politiques ou économiques, universitaires, think tanks… sont disponibles soit en direct soit en replay sur son site.
Les principaux enseignements des publications emblématiques de la direction, comme les TrésorÉco, sont désormais systématiquement annoncés à sa « communauté ».
Enfin, la refonte du site Internet de la direction constituera l’un des chantiers prioritaires de la
politique d’outreach en 2017. L’ambition est de transformer le site actuel de la DG Trésor en un
média à part entière, qui contiendra notamment de nouveaux supports (vidéos, infographies).
4 | 4.2 Le choix de l’ouverture
Trésor-Éco publiés en 2016
Décembre
n° 188
« L’indemnisation du chômage en France au regard des pratiques européennes »
par Estelle Dhont-Peltrault
n° 187
« Analyse économique de l’Accord de Paris » par Jean Giraud, Nicolas Lancesseur, Thomas Roulleau
Novembre
n° 186
« Les pays primo-émetteurs sur les marchés obligataires depuis 2007 : quels enjeux économiques ? »
par Nathan Bertin
n° 185
« Le secteur financier face à la transition vers une économie bas-carbone résiliente au changement
climatique » par Jean Boissinot, Doryane Huber, Isabelle Camilier-Cortial, Gildas Lame
n° 184
« Le Japon face à la déflation : quel bilan des Abenomics ? » par Vlad Ciornohuz
51
Octobre
n° 183
« La mondialisation des activités de R&D des entreprises : où en est la France ? »
par Marie-Anne Lavergne et Killian Lemoine
n° 182
« Où en est le débat sur la stagnation séculaire ? » par Anne Jaubertie et Linah Shimi
Septembre
n° 181
« La situation économique mondiale à l’été 2016 : une croissance modérée gagnant graduellement
en dynamisme » par Jean-Baptiste Bernard, Laetitia François, Thomas Gillet, Julien Lecumberry,
Ysaline Padieu, Alexandre Tavin
n° 180
« Lutte contre la corruption : des effets positifs sur l’activité économique y compris dans les pays
développés » par Jean-Baptiste Chauvel et Laura Le Saux
n° 179
« Obésité : quelles conséquences pour l’économie et comment les limiter ? », par Daniel Caby
Août
n° 178
« L’accord Agirc-Arrco d’octobre 2015 améliore le solde du système de retraite de 0,3 point de PIB
entre 2020 et 2060 », par Julia Cuvilliez et Thomas Laurent
n° 177
« Les aides à l’embauche : un outil efficace de soutien à l’emploi ? », par Jonas Anne-Braun, Sophie Ozil
n° 176
« Quelle évolution de la dette extérieure dans cinq grands pays émergents en cas de tensions
financières ? », par Thomas Gillet, Myriam Morin Wang
n° 175
« La politique de soutien aux services à la personne », par Jean-François Lebrun, Alain Fourna
n° 174
« Quel premier bilan tirer de la réforme du marché du travail adoptée en Espagne ? »,
par Jonas Anne-Braun, Marine Bogue, Christophe Gouardo, Rémy Mathieu
Juillet
n° 173
« Quelles sont les perspectives de rattrapage économique des pays les moins avancés d’Asie
du Sud-Est ? », par Jérôme Destombes, Pauline Quinebeche
n° 172
« L’investissement privé est-il trop faible en Allemagne ? », par Laure Baquero
Juin
n° 171
« Concurrence sociale des travailleurs détachés en France : fausses évidences et réalités »,
par Marine Cheuvreux, Rémy Mathieu
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
Mai
n° 170
« Comment expliquer la faiblesse de la productivité en Italie ? », par Hela Mrabet
Avril
n° 169
« Croissance potentielle aux États-Unis : vers un affaiblissement durable ? », par Annabelle de Gaye, Gaëtan
Stéphan
n° 168
« Baisse du prix du pétrole : quelles conséquences pour l’économie mondiale et pour la France ? »,
par Hadrien Camatte, Maxime Darmet-Cucchiarini, Thomas Gillet, Emmanuelle Masson, Olivier Meslin,
Ysaline Padieu, Alexandre Tavin
n° 167
« La situation économique mondiale au printemps 2016 : redressement graduel après le creux de 2015 »,
par Jean-Baptiste Bernard, Laetitia François, Thomas Gillet, Julien Lecumberry, Ysaline Padieu, Alexandre
Tavin
n° 166
« Comment expliquer la faiblesse du commerce mondial ? », par Laetitia François, Julien Lecumberry, Linah
Shimi
52
Mars
n° 165
« Formation initiale et continue : quels enjeux pour une économie fondée sur la connaissance ? »,
par Jonas Anne-Braun, Killian Lemoine, Emmanuel Saillard, Patrick Taillepied
n° 164
« L’Afrique aura-t-elle besoin d’une nouvelle initiative “Pays Pauvres Très Endettés” ? »,
par Anaïs Le Gouguec
n° 163
« Vers un meilleur pilotage de l’orientation budgétaire de la zone euro ? », par Antonin Aviat,
Sébastien Diot, Sabrina El Kasmi, Nicolas Jégou
n° 162
« Les énergies renouvelables : quels enjeux de politique publique ? », par Laure Grazi
et Arthur Souletie
n° 161
« Les nouvelles règles pour les prêts d’aide publique au développement : quels enjeux ? »,
par Léonardo Puppetto
Janvier
n° 160
« 30 ans de modernisation du dialogue social en France », par Marine Cheuvreux
4 | 4.2 Le choix de l’ouverture
4.2.2 Le réseau : un atout au service
de l’action économique extérieure de la France
Indissociable de l’identité de la DG Trésor auquel il est adossé depuis près d’un siècle, le réseau
des services économiques à l’étranger est un atout précieux à la disposition des ministres et au
service des entreprises.
Les 723 agents du Réseau, présents dans 112 pays étrangers au sein de 133 implantations,
permettent à la direction d’être en prise directe avec les réalités de l’étranger.
En effet, les évolutions de l’économie mondiale confirment la nécessité pour l’État de disposer d’un
réseau international doté de professionnels et associé à la conception des politiques économiques
et commerciales.
Les missions d’analyse, de veille, de prévision et de conseil du réseau sont indissociables des
activités de la centrale. Les services économiques assurent à la fois des remontées d’informations
stratégiques issues du terrain, font de la pédagogie sur la politique économique de la France,
constituent un point de contact essentiel pour les entreprises dans leurs projets de développement.
Le Réseau assure par ailleurs une présence permanente auprès des principales organisations
économiques internationales afin d’optimiser la coordination des sujets économiques et financiers
qui y sont traités et de contribuer activement à définir les positions françaises qui y sont portées.
Dans un contexte budgétaire contraint, le Réseau s’est réorganisé tout en se dotant des moyens
matériels indispensables à son efficacité. Un plan stratégique 2013-2018 fixe des orientations
claires et ambitieuses. Trois axes de modernisation et de transformation ont été actés concernant :
––la gouvernance et le pilotage du réseau ;
––son positionnement vis-à-vis de ses partenaires ;
––l’optimisation de ses moyens.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
53
Ce plan stratégique affirme notamment la priorité donnée au soutien aux entreprises et à l’attractivité du territoire français. Il renforce la capacité du Chef de service économique à exercer, sous
l’autorité de l’Ambassadeur, un rôle de pilote de l’ensemble des acteurs publics locaux dans le
domaine économique. Il fixe à un comité stratégique la mission de définir ses objectifs.
Le Comité stratégique du 29 mars 2016 a fixé au réseau 4 thèmes de travail prioritaires pour l’année
2016 :
––le suivi de la COP 21: analyse économique de la crédibilité des contributions nationales, suivi
des annonces des pays développés en matière de financements climat, promotion de l’expertise française en matière climatique (ville durable, efficacité énergétique) ;
––l’internationalisation de l’ESS (économie sociale et solidaire) : valorisation de la dynamique
de l’ESS en France, promotion l’ESS en Europe et à l’international, appui au développement
international d’entreprises françaises de l’ESS ;
––la lutte contre le financement du terrorisme : analyse de l’évolution des flux commerciaux des
pays les plus concernés et leurs partenaires commerciaux, remontée d’informations sur les
réseaux et individus soupçonnés d’être associés dans des circuits commerciaux terroristes,
travaux spécifiques sur les systèmes de paiement formels et informels en vigueur ;
––l’influence économique de la Chine: analyse des investissements chinois en Europe
et en Afrique, de l’internationalisation du Renminbi et de la stratégie d’influence chinoise
au sein des institutions financières internationales.
54
4 | 4.2 Le choix de l’ouverture
4.3 La modernisation
des méthodes de travail
4.3.1 La mise en place de l’outil Mélodie
Inscrit au cœur de la démarche de modernisation de la direction générale du Trésor, le projet de
digitalisation des processus de production et de validation des notes, engagé en avril 2015, a été
déployé le 1er juillet 2016. La mise en place de Mélodie a ainsi constitué une nouvelle étape dans
l’évolution des usages numériques et des modes de travail à la DG Trésor.
Mélodie est un outil numérique, spécialement conçu pour la direction, qui permet le travail collaboratif pour la conception des notes et autres productions écrites, et la dématérialisation du
processus de validation hiérarchique.
Les bénéfices et les répercussions concrètes de ces processus digitaux collaboratifs sont connus :
stimulation de l’innovation et de la transversalité, gain de temps et d’autonomie pour les équipes,
amélioration de l’empreinte écologique de l’organisation, meilleure conservation de la mémoire
collective.
Le déploiement de Mélodie a fait l’objet d’une expérimentation et d’un accompagnement étroit
(formation, tutoriels, etc.). Et après six mois d’utilisation, le défi a été relevé. Les services se sont
appropriés l’outil et parfaitement adaptés à cette nouvelle pratique. Les équipes se montrent
satisfaites des fonctionnalités offertes. Un peu plus de 1 700 notes ont été créées et validées via
des communautés Mélodie.
Cette application est synonyme de fluidité, de fiabilité et de sécurité des échanges dans des délais
de production qui sont très souvent contraints.
Un suivi attentif est réalisé par le secrétariat gérénal afin d’apporter des améliorations constantes
et de continuer à faire évoluer l’outil de façon à pouvoir répondre aux besoins des utilisateurs.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
55
4.3.2 Une gestion tournée vers l’avenir :
lancement d’une revue de la GPEEC du réseau
Au terme des travaux GPEEC (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences) 2015-2024 dédié aux effectifs du réseau à l’étranger, un nouveau chantier a été lancé sur la
dimension qualitative de la GPEEC, à savoir ses composantes « emplois et compétences », dans la
perspective d’une réflexion sur les parcours professionnels des agents dans le réseau.
Trois objectifs ont été fixés au groupe de travail chargé de ce chantier :
––mettre à jour le référentiel des emplois issu de la GPEEC 2011 ;
––revisiter le référentiel des compétences ;
––poser les bases pour une doctrine sur les parcours professionnels à encourager.
56
S’agissant du référentiel des emplois, les travaux ont confirmé le cadre établi en 2011, tout en
précisant les appellations et titres correspondant aux catégories d’emplois, afin de tenir compte
des nouvelles situations comme des agents hébergés venant d’autres institutions. Des fonctions
complémentaires ont en outre été prévues pour tenir compte des responsabilités des agents dans
le réseau en matière d’attractivité (directeur ou conseiller attractivité).
La Direction générale s’est également engagée dans un renforcement des capacités linguistiques
de ses agents dans le réseau. Les langues étrangères sont donc désormais partie prenante des
compétences attendues dans le cadre de la GPEEC.
Ces nouveaux référentiels ont été intégrés dans les fiches de postes inscrits dans la transparence
2017 (catégories d’emplois et compétences).
L’année 2017 devra compléter ces travaux par l’élaboration d’une doctrine sur les parcours professionnels dans le réseau, à l’image de celle existant en centrale.
4 | 4.3 La modernisation des méthodes de travail
4.3.3 Une offre de formation complétée et enrichie
En 2016, l’offre de formation proposée aux agents de la direction générale du Trésor (centrale) a fait
l’objet d’une communication appuyée pour gagner en visibilité et inciter les agents à saisir les opportunités de modules de formation modernisés et, pour certains, conçus spécifiquement pour répondre
aux besoins de la direction, notamment les ateliers de co-développement, la gestion des risques de
marché, la gestion actifs/passifs, le cursus de formation à la négociation (négociations européennes
ou internationales en anglais) ou des formations aux techniques rédactionnelles ou à la légistique.
Enfin, des formations informatiques ont été dispensées.
Les agents de la DG Trésor (centrale) ont par ailleurs pu bénéficier de l’offre figurant au catalogue
de l’IGPDE (195 participants pour 377 journées de stage), ainsi que de l’offre en matière linguistique
(que ce soit en e-learning pour 32 agents ou en cycles extensifs pour 43 personnes). Des formations extérieures ont enfin pu être accordées, faute d’offre catalogue.
Le catalogue de formation 2017 a été revu pour mieux répondre aux attentes des agents du
réseau et des services de l’administration centrale grâce à une enquête interne de grande ampleur
visant les agents en fonctions dans le réseau et les bureaux métiers en centrale tournés vers
l’international.
RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
57
Table des matières
1 - Moderniser l’économie française et l’adapter aux nouveaux enjeux
11
1.1 Moderniser l’économie française
1.1.1 Loi sur la transparence, la lutte contre la corruption
12
et la modernisation de la vie éonomique
1.1.2 Loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social
et à la sécurisation des parcours professionnels
1.1.3 Fintech
1.1.4 France Expérimentation
12
14
15
17
1.2 Consolider les finances publiques
19
1.2.1 Le PLF 2017
1.2.2 L’élaboration des prévisions économiques
1.2.3 Étude prospective sur les effets macroéconomiques d’une augmentation
de l’âge d’ouverture des droits à la retraite
19
20
21
1.3 Soutenir l’expansion des entreprises françaises à l’international
23
23
24
25
1.3.1 Dialogue économique franco-chinois
1.3.2 Reprise des échanges avec l’Iran
1.3.3 Réforme des instruments de crédit
2 - Agir en faveur du projet européen
27
2.1 Organiser l’Europe de l’après-Brexit
2.2 Renforcer la gouvernance de la zone euro
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2.2.1 Faire évoluer l’architecture de la zone euro
2.2.2 Des avancées sur l’Union bancaire et l’Union des marchés de capitaux
2.2.3 Le soutien à la Grèce
3 - Répondre aux enjeux mondiaux dans l’intérêt des citoyens
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3.1 Garantir l’intégrité et la résilience du système financier
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3.1.1 Lutter contre le financement du terrorisme et contre le blanchiment
3.1.2 Garantir l’intégrité et la résilience du système financier
3.1.3 Promouvoir une plus grande transparence et équité en matière fiscale
3.2 Promouvoir une mondialisation régulée et porteuse de bénéfices
3.2.1 Le CETA : un accord de libre-échange de nouvelle génération
entre l’UE et le Canada
3.2.2 Le renforcement des moyens de l’aide au développement
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3.3 Développer la finance climat
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4 - La DG Trésor : exemplarité, ouverture, modernisation
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4.1 La gouvernance de la direction : une ambition d’exemplarité
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4.1.1 Le contrôle interne
4.1.2 Une politique RH active en matière de diversité et d’égalité professionnelle
4.2 Le choix de l’ouverture
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4.2.1 La démarche d’outreach
4.2.2 Le réseau
4.3 La modernisation des méthodes de travail
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4.3.1 La mise en place de l’outil Mélodie
4.3.2 Une gestion tournée vers l’avenir : lancement d’une revue
de la GPEEC du réseau
4.3.3 Une offre de formation complétée et enrichie
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RAPPORT ANNUEL 2016 | DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR
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