Madagascar - Programme d`ajustement structurel - phase I

FONDS AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT
MADAGASCAR
RAPPORT D’ACHEVEMENT
DU PROGRAMME D’AJUSTEMENT STRUCTUREL – PHASE I
DEPARTEMENT DES PROGRAMMES PAR PAYS
REGION SUD
DECEMBRE 1994
TABLE DES MATIERES
Page
I.
INTRODUCTION
1.1. Cadre géographique et économique
01
01
II.
CONCEPTION DU PROGRAMME
2.1. Origine et préparation
2.2. Objectifs et Description du Programme
2.3. Mise en oeuvre : Négociations et Approbation
2.4. Coût et Financement
2.5. Dispositions envisagées dans le cadre de la mise
en oeuvre du programme
02
02
04
05
06
07
III.
MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME
3.1. Entrée en vigueur
3.2. Matrice des actions et suivi du programme
3.3. Décaissement des tranches et conditions
3.4. Acquisition de biens et services
3.5. Rapports Financiers et Audit des Comptes
08
08
10
16
16
16
IV.
RESULTATS DU PROGRAMME
4.1. Rappel du contexte socio-économique
4.2. Critères de performance et résultats attendus
4.3. Résultats macro-économiques enregistrés
4.4. Les résultats sectoriels du programme
4.5. La dimension Sociale de l’Ajustement
17
17
17
18
21
21
V.
ROLE DE L’EMPRUNTEUR
5.1. Phase de l’élaboration et de mise au point
5.2. Phase de mise en oeuvre
24
24
24
VI.
ROLE DE LA BANQUE
6.1. Phase d’élaboration et de mise au point
6.2. Phase d’exécution
25
25
25
VII
CONCLUSIONS – EXPERIENCES ACQUISES – LEÇONS –
RECOMMANDATIONS
7.1
Conclusions
7.2
Expériences acquises et leçons à tirer
7.3
Recommandations
27
27
27
28
Le présent rapport a été préparé par Mme Antoinette DINGA-DZONGO, Economiste supérieure au
Département des Programmes par Pays – Région Sud (SCPR). Les questions s’y rapportant devront être
adressées à l’auteur et à Monsieur B.C. MUZOREWA, Chef de Division SCPR.5
I
FICHE DE PROJET
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
Emprunteur
Titre du programme
Date d’approbation
Date de signature
N° de l’accord
Montant du prêt
Modalités
:
:
:
:
:
:
République de Madagascar
Programme d’Ajustement Structurel
17 janvier 1989
10 février 1989
Prêt n°: F/MAD/PAS/89/20
30 millions d’UCF
i) Durée
:
Cinquante (50) ans y compris un différé de dix (10) ans
ii) Remboursement
:
un pour cent (1 %) du principal
annuellement de la 11è à la 20e année et
trois pour cent (3 %) du principal
annuellement par la suite.
iii)Décaissement
(a) prévision
:
(b) réalisation
:
1ère tranche : 15 millions UCF
2ème tranche : 15 millions UCF
1er décaissement de 7,5 millions UCF
le 10 juillet 1989
2è décaissement de 2.952.824,77UCF
le 05 juillet 1990.
3è décaissement de 4.094.496,98UCF
le 31 décembre. 90.
4è décaissement de 400.975,75 UCF
le 1er août 1991.
5è décaissement de 7,5 millions UCF
le 27 mars 1992.
6è décaissement de 4,5 millions UCF
le 6 mai 1992.
7è décaissement de 3.004.464,88 UCF
le 4 juin 1993.
1.8.
Date de mise en vigueur
16 juin 1989.
1.9.
Date de clôture
i) Prévision
ii) Réalisation
:
:
30 décembre 1991
31 décembre 1993
1.10.
Compte spécial
:
1.11.
Utilisation du prêt
:
N° 07237.03.63.08.400 auprès de la Banque
Louis DREYFUS devenue Banque Bruxelles
Lambert – 6, Rue Rabelais 75008 Paris.
Financement des importations éligibles
1.12.
Acquisition des biens :
Appel d’offres international pour des
marchés publics et services relatifs aux
importations de biens et services éligibles
ii
d’un montant égal ou supérieur à 2 millions
UCF.
Demande de cotations internationales pour les montants
inférieurs à 2 millions UCF.
1.13.
Objectifs du programme :
1.14.
Description d programme :
Procédures habituelles de passation des marchés pour
les entités privées en ce qui concerne les biens et
services acquis par elles.
Le programme visait les objectifs suivant :
(i) accélérer la croissance économique ; et
(ii) réduire les problèmes sociaux.
Le programme comportait quatre
composantes principales.
a)
Dépenses publiques : il s’agissait de réexaminer la cohérence des priorités
avec les objectifs économiques et sociaux du Gouvernement ainsi qu’avec les
nouvelles structures d’incitations mises en place dans les programmes
sectorielles.
b)
Entreprises publiques et secteur financier : le programme devait permettre le
renforcement des mesures contenues dans les opérations d’ajustement
précédentes (CASI, CASPIC) en vue d’assainir ces deux secteurs. Il s’agissait
de poursuivre l’examen des entreprises publiques en vue de déterminer celles
qui devaient demeurer dans le secteur public et celles desquelles le
Gouvernement devait se désengager. En ce qui concerne le système financier,
des mesures législatives et administratives à prendre devaient permettre la
création de nouvelles institutions financières privées ainsi que la participation
du capital privé dans les trois banques nationales ;
c)
Promotion du commerce extérieur : le Gouvernement devait continuer ses
efforts pour alléger les procédures administratives et mettre en place de
nouvelles mesures d’incitation pouvant favoriser le développement des
exportations. La libéralisation des importations devait se poursuivre également
par la généralisation du système d’importation libéralisée (SILI) à tous les
biens et services.
d)
La dimension sociale devait consister en la définition de la politique du
Gouvernement pour la prise en compte de l’impact social de la crise
économique et des mesures d'austérité sur les couches de population les plus
vulnérables et les plus défavorisées.
iii
1.15.
Sources de financement (en millions $EU)
Bailleurs de fonds
Montant d’origine
Montant décaissé
% décaissé
FAD (30 000 000 UCF)
Banque Mondiale
Suisse (10 M FS)
Norvège (20 M NKS)
Caisse Française de
Développement (300 M FF)
40
132
7,5
2,9
54,55
40
86,48
7,5
2,9
54,55
100
65,5
100
100
100
TOTAL
236,95
191,43
80,79
1.16
Organe d’exécution
:
Comité technique interministériel présidé
par le Directeur Général du Plan.
II.
DONNEES ADMINISTRATIVES SUR LE PROGRAMME
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
Mission d’évaluation
Négociations de l’accord de prêt
Présentation au Conseil
Mission de supervision
:
:
2.5.
Mission de revue à mi-parcours
:
2.6.
Autres mission de supervision
:
2.7.
Mission d’achèvement du PAS :
III.
DONNEES DE BASE SUR LE PAYS
3.1.
Indicateurs démographiques
- Population (1993)
:
12,11 millions d’habitants
- Taux de croissance
- Espérance de vie(1990)
- Population urbaine
- Population rurale
- Population féminine
2,8 %
51 ans
2,3 millions d’habitants
9,81 millions d’habitants
6,12 millions soit 50,54 %
:
:
:
:
:
:
février 1988
22 au 24 juin 1988
janvier 1989
20 octobre au 10 novembre
1989.
27 janvier au 10 février
1992.
Deux missions de
supervision financière : du
17 janvier au 2 février 1992
et en avril/mai 1993. Une
mission de revue générale
des opérations du 16/04 au
1/05/1993.
Du 30 septembre au 15
octobre 1994.
iv
3.2.
3.3.
Indicateurs sociaux
- Couverture hospitalière(90) :
- ratio population/personnel :
médical (1990)
- Accès à l’eau potable (1988):
dont : zones urbaines
:
zones rurales
:
- Taux brut de scolarisation :
primaires total (1988)
:
dont : garçons
:
filles
:
1 lit/110 habitants
1 médecin/8 700 habitants
1 sage femme/3 818 femmes
32 % de la population
81 % de la population
17 % de la population
97 %
99 %
95 %
Indicateurs économiques et financiers
1988
Taux de croissance réelle
(variation annuelle)
Taux d’inflation ( %)
Déficit budgétaire (b.e) %
PIB
Taux de croissance des
exportations
(variation annuelle)
Taux de croissance des
Importations
(variation annuelle)
Déficit compte courant de la
B.P. (% PIB)
Réserves (en mois
d’importation)
Avoirs extérieurs nets
(milliards de FMG)
Avoirs intérieurs nets
(milliards de FMG)
1989
1990
1991
4,1
3,1
-6,8
1,0
2,1
21,2
12
11,4
14,4
12,6
12,6
10,3
12,6
7,8
10,6
12,4
11
-8,2
16,9
12,0
4,8
2,0
-6,1
-9,6
0,9
33,0
-14,9
0,6
3
10,8
8,7
13,4
9,9
8,8
8,8
3,6
3,9
1,0
1,2
1,2
1,3
297
381
178
27
274
349
889
919
1 030
1 268
1 621
1 905
EQUIVALENCES MONETAIRES
Unité monétaire
UC
UC
UC
=
=
=
:
1993
3,4
Source : Banque Mondiale et Banque Centrale de Madagascar, 1994.
IV
1992
Franc malgache (FMG)
4e trimestre 1994
1,085715 UCFA
1,46738 $EU
5 367 FMG (au 31/07/1994)
v
V.
POIDS ET MESURES
1 tonne métrique
=
1 kilogramme (kg)
=
1 pound
=
1 mètre (m)
=
1 mile
=
1 kilomètre carré (km²)=
1 hectare (ha)
=
VI.
2,205 pounds (lbs)
2,205 lbs
0,4535 kg
3,28 feet
1,608 km
0,3861 square mile
2,471 acres
SIGLES ET ABREVIATIONS
AID
BAD
BNI
BFV
BTM
CASA
CASI
CASPIC
=
=
=
=
=
=
=
=
Association Internationale de Développement
Banque africaine de Développement
Banque Nationale pour l’Industrie
Banque Nationale pour le Commerce
Banque Nationale pour le Développement Rural
Crédit d’Ajustement Sectoriel et l’Agriculture
Crédit d’Ajustement du Secteur Industriel
CFD
CEE
FAD
FMG
FMI
MPARA
=
=
=
=
=
=
ONG
PIB
PIP
PNB
=
=
=
=
Caisse Française de Développement
Communauté Economique Européenne
Fonds Africain de Développement
Franc Malgache
Fonds Monétaire International
Ministère de la Production Agricole et de la
Réforme Agraire
Organisation Non Gouvernementale
Produit Intérieur Brut
Programme d’Investissements Publics
Programmes des Nations Unies pour le
Développement
RIL
SECALINE
SILI
SNF
=
=
=
=
Crédit d’Ajustement de la Politique Industrielle et
Commerciale
Régime d’Importations Libéralisées
Sécurité Alimentaire et Nutrition Elargie
Système d’Importation Libéralisée
Services non Facteurs
EXERCICE BUDGETAIRE
Du 1er Janvier au 31 Décembre
vi
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1
ANNEXE 2
ANNEXE 3
:
:
:
ANNEXE 4
ANNEXE 5
ANNEXE 6
ANNEXE 7
:
:
:
:
Carte géographique
Etat d’exécution de la matrice des mesures
Evolution des principaux indicateurs économiques
et financiers
Table des opérations financières de l’état
Situation monétaire 1988-1993
Composition du PIB en francs constants 1988-93
Procès-verbal des négociations du prêt FAD
1
I
INTRODUCTION
1.1
Cadre géographique et économique
1.1.1.
La République de Madagascar est une île qui s’étend sur 587 041 km² entre les
12ème et 25ème degrés latitude sud et entre les 43ème et 50ème degrés longitude est. Elle est
située dans l’Océan Indien et séparée de près de 400 kms de la côte africaine par le canal de
Mozambique. Le relief est montagneux dans la partie centrale et dans le Nord, et plat dans les
régions côtières de l’Ouest, du Sud et de l’Est. L’altitude dans les régions montagneuses varie
entre 700 m (cuvette de l’Aloatra) et 2 800 m à Maromokottra au Nord. Du point de vue
climatique, on distingue deux grandes saisons : la première sèche, allant de mai à octobre, la
deuxième, pluvieuse et étalée sur la période de novembre à avril. Durant cette dernière
saison, naissent au nord - est du pays, de violentes perturbations atmosphériques (cyclones).
1.1.2.
La population estimée, en 1993, à 12,11 millions, croît à un rythme annuel de
2,8 % par an et est inégalement répartie puisque plus de 60 % vivent sur moins d’un
cinquième du territoire. Cette population dont les 53 % ont moins de 20 ans est jeune et rurale
à 81 %.
1.1.3.
Avec un revenu par habitant estimé à 210 $EU en 1993, Madagascar figure
parmi les pays les moins avancés. L’économie est essentiellement rurale – le secteur primaire
qui représentait, en 1993, environ 35% du PIB constitue la principale source de recettes
d’exportation avec 66 % du total. La contribution du secteur industriel au PIB, d’environ 14
%, repose en grande partie sur l’agro-industrie et l’industrie textile. Le pays dispose par
ailleurs, d’un potentiel minier considérable en raison de la présence d’importants gisements
de nickel, de fer et de bauxite ainsi que de substantielles réserves de chromite et de graphite.
Toutefois, les seuls minerais exploités actuellement sont le graphite, la chromite et le mica.
1.1.4.
La stagnation de la situation économique du pays au cours de la période 19701977, avec un taux de croissance annuel moyen de 1,3 % résultant principalement de
l’application d’une politique inappropriée de nationalisations dans presque tous les domaines
d’activités économique et sociale, a amené les autorités à prendre, vers la fin de 1978, des
mesures pour stimuler l’expansion économique : adoption d’un vaste programme
d’investissements publics, et accroissement des dépenses de consommation publique et
privée. La brève reprise de la croissance avec un taux de 9,8% qui en a résulté en 1979, a été
suivie, en 1980, d’une récession avec une chute du taux de croissance à 0,8 %. Une des
conséquences de cette politique de relance économique par la demande dans un contexte de
détérioration des termes de l’échange a été un accroissement de l’endettement extérieur du
pays qui a entraîné une aggravation des déséquilibres macro-économiques et financiers tant
internes qu’externes.
1.1.5.
Face à cette situation, les autorités ont entrepris, en 1981, avec l’aide du FMI,
un programme de stabilisation financière orienté vers la réduction de la demande globale et
vers une augmentation de l’épargne intérieure. Pour accompagner les efforts de stabilisation
financière, le Gouvernement a également mis en oeuvre, avec l’appui de la Communauté
2
Internationale, une série de programme d’ajustement dont le dernier en date est le PAS I
1988-1990 cofinancé par le FAD, la Banque Mondiale et d’autres bailleurs de fonds
bilatéraux.
1.1.6.
De 1983 à 1987, les mesures de stabilisation financière et d’ajustement
structurel qui ont été mises en oeuvre, ont permis d’enregistrer un taux de croissance
économique annuel de 1,42 % contre une régression de 5,2 % pour la période 1980-1982. A
partir de 1988 , le taux de croissance de l’économie s’est situé au-dessus du taux
d’accroissement démographique de 2,8 % (3,4 % en 1988, 4,21 % en 1989 et 3,1 % en 1990)
permettant une amélioration du revenu par tête d’habitant.
1.1.7.
Mais la poursuite de l’application des mesures d’ajustement a été compromise
par les événements socio-politiques survenus dans le pays en 1991 et qui ont perturbé
sérieusement le fonctionnement régulier des Institutions de l’Etat ainsi que l’activité
économique. Durant la période 1991-1993 les performances de l’économie ont été
médiocres : -6,8 % de taux de croissance en 1991, 1 % en 1992 et 2,1 % en 1993. Les arriérés
de paiements extérieurs se sont accumulés. La baisse des revenus de l’Etat combinée avec les
dérapages dans les dépenses publiques a conduit à un déficit budgétaire représentant 11,22 %
du PIB en 1993 contre 7,8 % en 1990.
1.1.8.
Le présent Rapport d’Achèvement a été élaboré sur la base du Rapport
d’évaluation (MAD/AMGE/88/01) et des archives de la Banque ainsi que des documents
collectés auprès de l’administration malgache lors de la mission d’achèvement qui s’est
déroulée du 30 septembre au 15 octobre 1994.
1.1.9.
Après cette introduction, ce Rapport passe en revue, au chapitre II, la
conception du programme, et au chapitre III sa mise en oeuvre. Les résultats de l’exécution
du programme font l’objet du chapitre IV tandis que les chapitres V et VI traitent
respectivement du rôle du Gouvernement et de celui de la Banque tant au niveau de la
conception qu’à celui de l’exécution du programme. Enfin, le chapitre VII est consacré aux
conclusions et recommandations aussi bien à l’endroit du Gouvernement qu’à celui de la
Banque.
II
CONCEPTION DU PROGRAMME
2.1.
Origine et préparation
2.1.1.
Au cours des années 70, le Gouvernement malgache s’est appliqué à renforcer
son contrôle sur l’économie en nationalisant les banques commerciales et les entreprises
appartenant à des privés étrangers, en développant le secteur d’Etat par la création ou la prise
de participation majoritaire dans des entreprises relevant de presque tous les domaines
d’activités, et en accroissant, d’une manière générale, les contrôles administratifs dans les
secteurs agricoles, industriels et des transports.
2.1.2.
Cette politique de développement étatique qui a laissé très peu d’initiatives au
secteur privé, a conduit, de 1970 à 1977, à une stagnation de la situation économique
caractérisée par un faible taux de croissance de 1,3 % nettement inférieur au taux
d’accroissement démographique de 2,8 %. La politique de relance économique par la
demande engagée par le Gouvernement vers la fin de 1978 pour y faire face n’a engendré
qu’une brève reprise de la croissance en 1979 suivie d’une récession en 1980. Les autres
conséquences ont été une augmentation de l’endettement extérieur et une aggravation des
3
déséquilibres macro-économiques internes et externes. Le déficit des transactions courantes
de la balance des paiements s’est élevé à 18 % du PIB en 1980 contre 6 % en 1978, le déficit
budgétaire (base engagement dons exclus) a triplé de 1978 à 1980. L’inflation est passée de
6,8 % en 1978 à 18 % en 1980. Le service de la dette qui était de 6 % des recettes
d’exportation en 1978 est passé à 52 % en 1981.
2.1.3.
Face à cette dégradation de la situation économique et financière du pays, les
autorités ont entrepris en 1981 avec l’aide du FMI, un programme de stabilisation financière
suivi d’une série de programmes d’ajustement structurel appuyés jusqu’en 1987 par la
Banque Mondiale et d’autres bailleurs de fonds bilatéraux.
2.1.4.
Le programme de stabilisation financière visait à corriger les déséquilibres
importants au niveau des finances publiques, de la balance des paiements et de la situation
monétaire. Les mesures prises pour redresser les finances publiques comportaient entre
autres : l’élimination des subventions sur les produits de grande consommation tels que le riz,
l’amélioration des procédures de recouvrement des arrières, le relèvement des tarifs du
secteur public, la restriction de la création d’emplois dans le secteur public et une austérité en
matière salariale, la réduction au strict minimum des dépenses d’équipement et leur
orientation vers les secteurs productifs. Au niveau de l’amélioration de la balance des
paiements les mesures prises se rapportaient à une restriction rigoureuse des importations, à
l’introduction des incitations aux exportations et à un ajustement du taux de change de la
monnaie.
2.1.5.
S’agissant des programmes d’ajustement structurel, les autorités avaient
adopté jusqu’en 1987, une approche sectorielle : agriculture, industrie, et commerce. Les
réformes ont porté d’abord sur le secteur agricole et principalement sur le riz : relèvement
des prix aux producteurs et libéralisation du système de commercialisation. Parallèlement à
l’amélioration du fonctionnement des activités du secteur agricole, les autorités ont pris des
mesures pour réhabiliter le secteur industriel telles que l’élimination du contrôle des marges
bénéficiaires et la fixation des prix en tenant compte des coûts de production. Au niveau des
échanges, la réglementation des exportations et les formalités d’inscription des exportateurs
de produits non traditionnels ont été assouplies. Un système d’allocation de devises basé sur
l’offre et la demande dénommée «Système d"importation libéralisé » (SILI) a été mis en
place pour un certain nombre de produits : intrants, pièces de rechange, biens d’équipement.
Dans le domaine des transports, les tarifs du transport routier ont été relevés de 23% à 51 % et
ceux de transport fluvial et maritime de 36 %. L’accès des opérateurs privés à ce secteur a été
facilité et la disponibilité en pièces de rechange leur a été assurée. Des mesures
d’assainissement ont également été prises au niveau des entreprises publiques : 16 d’entre
elles ont fait l’objet d’études diagnostiques, certaines comme AIR MADAGASCAR ont fait
l’objet d’une réhabilitation financière et enfin d’autres ont purement et simplement cessé
toute activité en attendant la vente de leurs actifs.
2.1.6.
Les résultats enregistrés au cours de la période 1983-1987, à la suite de la mise
en oeuvre de ces différents programmes de réformes ont été encourageants. En effet,
l’économie a enregistré une croissance réelle de 1,42 % contre une régression de 5,2 % au
cours de la période de 1980-1982. Le déficit du compte courant de la balance des paiements a
été ramené à 10 % du PIB en 1987 contre 18 % en 1980. Le déficit budgétaire, base
engagement et dons exclus, a été réduit à 8,6 % du PIB en 1987 contre 18,3 % en 1980. La
consommation globale s’est ralentie et le niveau d’épargne intérieure a atteint 6 % du PIB
contre à peine 1 % en 1980. Les réserves de changes ont été reconstituées et représentaient en
1987, 3 mois d’importations. Le taux d’inflation est resté cependant élevé : 23 % en 1987
4
contre 18 % en 1980. Ainsi, au début de 1988 ; la situation économique et financière s’est
sensiblement améliorée. Les mesures de libéralisation économique qui ont été prises ont créé
un environnement propice à l’épanouissement du secteur privé. Les ajustements du taux de
change qui ont été opérés ont contribué à la compétitivité extérieure de l’économie.
2.1.7.
Malgré ces résultats encourageants, l’efficacité de la gestion et la rationalité de
l’utilisation des ressources publiques laissaient encore à désirer. La politique de stabilisation
financière a conduit par le passé à des restrictions budgétaires qui n’ont pas permis la prise en
compte des effets sociaux de l’ajustement. Par ailleurs, bien qu’il y eut, à partir de 1983, un
meilleur contrôle des dépenses publiques, celles-ci ne reflétaient pas assez les priorités de
développement du pays et allaient même quelquefois, à l’encontre des mesures incitatives
mises en place par ailleurs pour stimuler l’offre. Enfin, la taille du personnel de l’Etat et sa
répartition devaient être revenues.
2.1.8.
C’est à partir de ces sujets de préoccupation et compte tenu du contexte
économique rappelé ci-dessus que les autorités ont adopté une nouvelle stratégie d’ajustement
dans le cadre du PAS I pour le financement duquel le Groupe de la Banque a été sollicité.
Une requête officielle du Gouvernement datée du 18 novembre 1987, a été adressée à la
Banque à cet effet. Une mission d’évaluation de la Banque s’est rendue, en février 1988, à
Madagascar et a préparé le rapport d’évaluation côté MAD/AMGE/88.01.
2.2.
Objectifs et Description du Programme
2.2.1.
Le PAS I 1988-1990 qui fait suite aux programmes d’ajustement sectoriel
précédemment mis en oeuvre (CASA, CASI, CASPIC) avec l’appui de la Banque Mondiale
et des autres bailleurs de fonds bilatéraux avait pour objectif d’accélérer la croissance
économique et de réduire les problèmes sociaux.
2.2.2.
En termes d’objectifs quantitatifs, il s’agissait de réaliser au cours de la
période 1988-1992, un taux de croissance annuel moyen de 3,6 %, soit un accroissement
annuel du revenu réel par habitant d’environ 0,7 %.
2.2.3.
Pour réaliser ces objectifs, les autorités devaient adopter une stratégie à moyen
terme qui comprenait des mesures regroupées dans les cinq composantes principales
suivantes : (i) les dépenses publiques, (ii) le secteur des entreprises publiques, (iii) le secteur
financier ; (iv) la promotion du commerce extérieur et (v) la dimension sociale de
l’ajustement. Les mesures spécifiques dans chacune de ces composantes visaient à accroître
l’efficacité de l’affectation et de l’utilisation des ressources publiques et privées.
2.2.4.
La description de chacune des composantes du programme se présentait
comme suit :
a)
Dépenses publiques : il s’agissait de réexaminer la cohérence des priorités
existantes avec les objectifs économiques et sociaux du Gouvernement ainsi
qu’avec les nouvelles structures d’incitation mises en place dans les
programmes sectoriels ;
b)
Entreprises publiques et secteur financier : le programme devait renforcer les
mesures contenues dans les opérations d’ajustement précédentes (CASI et
CASPIC) en vue d’assainir ces deux secteurs. Il s’agissait de poursuivre
5
l’examen des entreprises publiques en vue de déterminer celles qui
demeureraient dans le secteur public et celles desquelles le Gouvernement
devait se désengager. En ce qui concerne le système financier, des mesures
législatives et administratives devaient être prises pour permettre la création de
nouvelles institutions financières privées ainsi que la participation du capital
privé dans les trois banques nationales ;
c)
Promotion du Commerce Extérieur : le Gouvernement devait continuer ses
efforts pour alléger les procédures administratives et mettre en place en place
de nouvelles mesures d’incitation pouvant favoriser le développement des
exportations. La libéralisation des importations devait se poursuivre également
par la généralisation du système d’importation libéralisée (SILI) à tous les
biens et services ;
d)
La Dimension Sociale : consistait en la définition de la politique du
Gouvernement pour la prise en compte de l’impact social de la crise
économique et des mesures d’austérité sur les couches les plus vulnérables et
les plus défavorables.
2.2.5.
Toutes les mesures spécifiques que comportaient les cinq domaines sus-visés
sont contenues dans la matrice des réformes de politiques jointe en annexe 2 et dont l’état
d’exécution sera présenté dans le chapitre 3.2 ci-dessous.
2.3
Mise en Oeuvre : Négociations et Approbation
2.3.1.
La mise en oeuvre de la procédure d’approbation du programme par la Banque
a commencé par les négociations de l’accord de prêt qui se sont déroulées au Siège de la
Banque du 22 au 24 juin 1988. Au cours de ces négociations, la délégation de la BAD et celle
du Gouvernement ont procédé, dans un premier temps, à une harmonisation du contenu du
rapport d’évaluation avec les dispositions énoncées dans la Lettre de politique de
développement que le Gouvernement malgache a soumise à ses bailleurs de fonds dans le
cadre du programme. Elles se sont ensuite apesanties sur les trois aspects spécifiques suivants
de l’accord de prêt :
i)
Conditions Préalables aux Décaissements : la condition relative au plan de
restructuration de la BNI a été reportée pour être préalable au décaissement de
la 2ème tranche du prêt au lieu de la première ;
ii)
Conditions d’Acquisition des Biens et Services : concernant l’acquisition des
biens et services, la délégation malgache avait indiqué que dans le cadre du
CASPIC, il avait été observé que les opérateurs économiques faisaient des
commandes de montant très élevé. Aussi, pour ne pas retarder l’exécution du
programme, les deux délégations ont convenu de relever à deux millions
d’UCF (2 000 000 UCF) le seuil à partir duquel un appel d’offres international
était requis pour conclure les marchés publics ;
iii)
La date limite pour le dernier décaissement a été fixée au 30 juin 1991.
6
2.3.2
Le PAS I 1988-1990 a été approuvé par le Conseil d’administration de la
Banque le 17 janvier 1989 et l’Accord de prêt signé le 10 février 1989.
2.4.
Coût et Financement
Besoins en ressources financières extérieures de Madagascar
2.4.1.
Dans le Rapport d’évaluation du programme, les besoins en ressources
financières extérieures de Madagascar avaient été estimés globalement à 1 200 millions
dollars américains pour la période 1988-1990 soit 400 millions $EU en moyenne par an en
termes de décaissement sur la base du scénario qui postulait un taux de croissance annuel de
3,6 % et une progression au rythme annuel de 8,3 % des exportations et des importations.
Selon les engagements pris par les participants à la Réunion du Groupe consultatif de Janvier
1988, des ressources de l’ordre de 700 millions $EU par an étaient attendues en 1988 et 1989
pour soutenir le programme économique présenté par le Gouvernement à cette réunion. Dans
l’hypothèse d’un taux de décaissement de 57 %, le Rapport d’évaluation avait conclu que les
ressources attendues permettraient de couvrir les besoins de financement du pays tout au
moins pour les années 1988 et 1989.
2.4.2.
A l’exécution du programme et pour la période 1988-1990, le déficit du
compte courant s’est élevé à 892,2 millions $EU, le montant de l’amortissement de la dette a
atteint 669,1 millions $EU. Du fait de l’accroissement des arriérés de 153 millions $EU et de
la réduction des réserves de l’ordre de 109,9 millions $EU, le montant total des besoins en
ressources financières extérieures s’est élevé à 1 374 millions $EU. Pour couvrir ces besoins,
les ressources suivantes ont été réalisées :
- Dons (transferts officiels)
416,9 millions $EU
- Capitaux à long terme (décaissements)
574,4 millions $EU
- Autres capitaux à court terme
347,0 millions $EU
- Capitaux privés
Soit au total
35,2 millions $EU
1 373,5 millions $EU
Financement du programme proprement dit
2.4.3.
Le Rapport d’évaluation n’avait pas déterminé les besoins de financement
pour le PAS I et s’était contenté d’indiquer le montant de financement des deux principaux
bailleurs de fonds à savoir la Banque Mondiale pour 110 millions $EU et le FAD pour 30
millions UCF. Le tableau suivant retrace les engagements de tous les bailleurs de fonds qui
ont été impliqué dans le programme ainsi que les décaissements effectifs à la date du 1er
octobre 1994 par rapport à ces engagements.
7
Tableau 1
Sources de financement du PAS I : Etat des décaissements
(en millions $EU)
Bailleurs de Fonds
Montant d’origine Montant Décaissé % Décaissé
FAD (30 millions UCF)
40
40
100
Banque Mondiale
132 (1)
86,48
65,5
Suisse (10 m F.S.)
7,5
7,5
100
Norvège (20M Nkr)
2,9
2,9
100
Caisse Française de
Développement.(30 m.
54,55
54,55
100
FF)
TOTAL
(1)
2.4.4.
2.5.
236,95
191,43
80,79
Les 132 millions $EU comprennent aussi les cinq remboursements de crédit IDA réaffectés et
d’un montant total de 5,19 millions DTS soit 7,16 millions $EU.
L’analyse du tableau ci-dessus appelle les observations suivantes :
a)
le montant de 132 millions $EU du crédit IDA devait être décaissé en trois
tranches. La première et la seconde tranches ont été décaissées respectivement
en décembre 1988 et en mars 1991. En août 1993, sur les sept conditions
préalables au décaissement de la 3ème tranche, quatre seulement ont été
remplies. Il restait encore trois conditions à remplir. A la suite du report par
deux fois déjà de la date de clôture du crédit IDA et en l’absence de toute
réaction du Gouvernement pour réaliser les trois conditions restantes, la
troisième tranche d’un montant de 33 millions DTS soit 45,5 millions $EU a
été purement et simplement annulée et la clôture du prêt est intervenue le 30
septembre 1993.
b)
Le FAD a décaissé la totalité de son prêt parce que les reconditions exigées
étaient toutes remplies.
Dispositions envisagées dans le cadre de la mise en oeuvre
du programme
2.5.1.
Le Rapport d’évaluation avait prévu les modalités du décaissement du prêt et
les conditions d’acquisition de biens et services ainsi que l’organe chargé du suivi de
l’exécution du programme à Madagascar.
2.5.2.
La mobilisation du prêt devait être faite par la Banque Centrale de Madagascar
au profit du Trésor Public dans le cadre de deux tranches de 15 millions UCF chacune. En ce
qui concerne l’acquisition de biens et services, la règle à suivre était l’appel d’offre
international pour les marchés publics d’un montant supérieur ou égal à 2 millions UCF. Pour
les montants inférieurs à ce niveau, l’acquisition devait être faite selon la procédure de
demande de cotations internationales. Enfin, les marchés et fourniture de biens et services à
acquérir par les entités privées feraient l’objet des procédures habituellement utilisées par
acquéreurs concernés.
8
2.5.3.
Pour le suivi de l’exécution du programme, il était prévu la création d’un
Comité composé de hauts fonctionnaires des différents ministères concernés et de la Banque
Centrale et présidé par le Directeur Général du Plan. Des experts financés par la Banque
Mondiale ou d'autres bailleurs de fonds pouvaient aider le Comité à assurer une bonne
exécution du programme.
III.
MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME
3.1
Entrée en vigueur
3.1.1.
Le prêt a été approuvé le 17 janvier 1989 par le Conseil d’Administration du
FAD et l’Accord de prêt a été signé le 10 février 1989. En plus des conditions générales
applicables à tous les Accords de prêts conclus avec le FAD, les conditions spécifiques de
mise en vigueur de la première tranche du prêt de 30 million UCF, au nombre de sept (7),
comportaient trois (3) engagements, deux preuves à fournir et deux décisions à prendre.
3.1.2.
La preuve de l’ouverture d’un compte spécial auprès d’une banque
commerciale à l’étranger destiné à recevoir les avances de fonds sur le prêt (condition n°1) a
été donnée par la communication du numéro de ce compte qui était le 07237.03.63.08.4000 à
la Banque Louis DREYFUS devenue Banque Bruxelles Lambert 6, Rue Rabelais – 75008
PARIS.
3.1.3.
L’engagement de ne pas utiliser le produit du prêt pour le paiement des droits
et taxes afférents aux biens et services nécessaires à l’exécution du programme (condition
n°2), et l’engagement de ne pas augmenter les subventions par rapport au niveau de fin 1987
aux entreprises publiques dont les créances sont classées à risque certain (condition n°5),
ainsi que l’engagement d’imposer un moratoire de celles agréées par le FAD (condition n°7)
ont été pris par le Ministre des Finances et de l’Economie dans sa lettre n° 3026MPFE/SG/DT/S.1/RV en date du 19 mai 1989 adressée à la Banque.
3.1.4.
La décision autorisant les opérateurs économiques à négocier et exécuter
directement des contrats d’exportation de café (condition n° 3) a fait l’objet des avis n° 405
et 406 publiés au Journal Officiel n° 1868-1869 du 13 juin 1989 qui a été communiqué à la
BAD.
3.1.5.
Le plan d’actions pour les entreprises publiques (condition n°4) a été
communiqué à la Banque par la lettre du Ministre des Finances et de l’Economie sus-visé.
3.1.6.
La preuve de l’adoption des mesures législatives et administratives permettant
la création de nouvelles institutions financières privées et, la participation du capital privé
dans les trois banques nationales (condition n° 6) a été fournie par la communication à la
Banque de l’Ordonnance n° 88-005 du 18 avril 1988 portant réglementation bancaire.
3.1.7.
Ainsi, toutes les conditions spécifiques préalables au décaissement de la
première tranche du prêt ont été remplies en l’espace de quatre mois après la signature de
l’Accord de prêt. C’est également dans ce délai que furent réalisées les conditions générales à
savoir : l’Ordonnance n° 89-005 du 6 avril 1989 autorisant la ratification de l’Accord de prêt,
le décret n° 89-092 du 6 avril 1989 portant ratification de l’Accord de prêt, le Mémorandum
juridique n° 0019-MJ/DE/89 du 10 mai 1989 du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice.
9
3.1.8.
Toutes les conditions préalables ayant été remplies par l’Emprunteur, l’Accord
de prêt est entré en vigueur le 16 juin 1989 et une avance de 7,5 millions UCF sur la première
tranche de prêt a été décaissée le 10 juillet 1987. Les autres décaissements de 2.952.824,77
UCF, 4.094.496,98 UCF et 400.975,78 UCF de cette première tranche du prêt sont intervenus
respectivement le 5 juillet 1990, le 31 décembre 1990 et le1er août 1991.
3.1.9.
Les sept (7) conditions de déblocage de la seconde tranche du prêt ont fait
l’objet d’un examen détaillé au cours de la mission de revue à mi-parcours du programme qui
a séjourné à Tananarive du 27 janvier au 10 février 1992. Il est ressorti des conclusions de
cette mission qu’en raison des événements socio-politiques qu’à connus le pays durant
l’année 1991, sur les sept conditions, cinq (conditions n° 1 à 7) ont été remplies à la
satisfaction de la Banque. Les deux autres conditions qui restaient à remplir étaient que :
-
l’emprunteur « a procédé à un premier apurement du fichier de la solde et s"est
engagé à achever cet exercice avant fin décembre 1989 » (condition n° 3)
-
l’emprunteur a soumis à l’approbation du FAD, la procédure du cycle budgétaire
1990 (condition n° 4)
3.1.10.
Etant donné que même durant les événements de 1991 qui ont paralysé le
fonctionnement des Institutions de l’Etat et les activités économiques, le Gouvernement
malgache avait fait l’effort d’honorer ses obligations vis-à-vis de la Banque sans
accumulation d’arriérés, il a été recommandé de procéder à un décaissement proportionnel
aux conditions remplies. Ce qui a nécessité un amendement à l’Accord de prêt le 30 mars
1992, de façon suivante :
a)
La deuxième tranche de quinze millions d’UCF sera fractionnée en deux
parties : soit une deuxième tranche de douze millions UCF et une troisième de
trois millions UCF.
b)
Les conditions 3 et 4 susvisées figurant initialement dans la deuxième tranche
seront transférées à la troisième tranche.
c)
Le décaissement de la troisième tranche de trois millions d’unités de compte
(3 000 000 UCF) sera subordonnée à la réalisation des conditions ci-après :
-
l’emprunteur a procédé à un premier apurement du fichier de la solde et
s’est engagé à achever cet exercice avant la fin de Décembre 1992.
-
l’emprunteur a soumis à l’approbation du Fonds, la procédure du cycle
budgétaire 1993.
10
3.1.11.
Les cinq conditions ayant été satisfaisantes et compte tenu que l’évaluation à
mi-parcours du programme a été jugée positive et que les fonds de la 1ère tranche ont été
entièrement utilisés et justifiés, le décaissement de la deuxième tranche de 12 millions UCF
est intervenue en deux fois : d’abord 7,5 millions UCF le 27 mars 1992 et 4,5 millions UCF le
6 mai 1992.
3.1.12.
L’une des conséquences de l’amendement apportée à l’Accord de prêt a été la
prorogation de la date limite du dernier décaissement du prêt du 31 décembre 1992 au 31
décembre 1993.
3.1.13.
Par la suite, le Gouvernement de transition mis en place au cours de l’année
1992 a déployé des efforts pour accélérer l’application des mesures de réformes qui
constituaient les deux conditions restantes, préalables au décaissement de la troisième
tranche de 3.000.000 UCF. Par la lettre n° 1105/MINIF/SG du 5 mars 1993 le Ministre des
Finances a adressé à la Banque les documents prouvant l’accomplissement des deux
conditions restantes. En conséquence, la Banque a décaissé le 4 juin 1993, un montant de
3.004.464,88 UCF représentant le reliquat de 4.464,88 UCF sur la première tranche et
3.000.000 UCF de la 3ème tranche.
3.2.
Matrice des actions et suivi du programme
3.2.1.
La Matrice des actions de politique économique comportait quarante (40)
mesures réparties dans les quatre domaines opérationnels suivants :
a)
Promotion et libéralisation du Commerce extérieur : il s’agissait, dans
l’opération d’ajustement, d’alléger davantage les procédures administratives et
de mettre en place de nouvelles mesures incitatives pouvant favoriser le
développement des exportations : (i) renforcement du processus de
libéralisation des exportations ; (ii) promotion des exportations de nouveaux
produits ; (iii) amélioration des exportations des produits «CAISSE » et (iv)
libéralisation des importations.
b)
Finances publiques et réforme budgétaire : les trois principaux aspects de la
réforme étaient : (i) la reformulation des priorités globales du Gouvernement
en matière de dépenses publiques selon des critères de base définis ; (ii) la
réforme des procédures budgétaires permettant l’élaboration d’un Budget
consolidé qui inclurait toutes les sources et tous les emplois des ressources ;
(iii) la réalisation d’un recensement du personnel de l’Etat en vue d’apurer le
fichier de la Solde.
c)
Entreprises publiques et secteur financier : La réforme du secteur des
entreprises publiques avait pour principal objectif de rationaliser le secteur par
un programme de désengagement de l’Etat afin de réduire, dans le court terme,
l’impact négatif de la mauvaise performance du secteur sur l’économie et aussi
d’améliorer l’efficacité des entreprises qui demeureraient sous contrôle de
l’Etat. En ce qui concerne le secteur financier, des mesures législatives et
administratives devaient être prises pour permettre la création de nouvelles
institutions financières privées ainsi que la participation du capital privé dans
les trois banques nationales à savoir ; la Banque nationale pour l’Industrie
(BNI), la Banque pour le commerce (BFV) et la Banque de Développement
rural (BTM).
11
d)
Dimension Sociale de l’Ajustement : il s’agissait, dans le cadre du PAS,
d’évaluer les conséquences du déclin économique prolongé, d’amortir les
répercussions de certaines mesures d’ajustement sur des groupes cibles par la
mise en oeuvre de programmes spécifiques en matière de santé de base, de
nutrition, de protection des enfants sans abris et de génération d’emplois et
enfin, d’aider à résoudre à moyen et long terme les problèmes sociaux du
développement en réalisant une adéquation entre le taux de croissance
économique et le taux de croissance de la population.
3.2.2.
Il n’a pas été aisé de faire, avec les services compétents malgaches, le point de
l’exécution du programme en raison de la mobilité du personnel de la Fonction Publique à la
suite des changements politiques intervenus dans le pays en 1992 et surtout en 1993. La
plupart des fonctionnaires cadres qui ont activement participé à la conception du programme
et qui en ont assuré l’application dans les premières années, ont été mutés de leur poste ou
même tout simplement mis à l’écart de la Fonction Publique.
3.2.3.
Les détails de l’exécution de la matrice des actions sont consignés en Annexe
II et peuvent se résumer comme suit :
A.
Promotion et libéralisation du commerce extérieur (8 mesures)
3.2.4.
La première mesure retenue dans ce volet du programme était de «revoir, de
manière continue, la politique du taux de change en collaboration avec le FMI». L’application
de cette mesure a été observée par les autorités monétaires et a culminé avec la création, au
mois de mai 1994, d’un marché interbancaire de devises animé essentiellement par les
banques primaires selon une Convention dite « Convention de Place » datée du 4 mai 1994.
Celle-ci détermine la structure et les modalités de fonctionnement du marché des changes
ainsi que les dispositions devant régir les relations entre les banques et leurs clients en matière
d’opération de change.
3.2.5.
Toutes les autres mesures destinées à promouvoir le commerce extérieur ont
été également exécutées dans les délais. Il s’agit de la libéralisation et la simplification de
l’imposition des importations, l’élimination de la carte d’exportateur pour tous produits à
l’exception de la vanille par décret n° 88-327 du 1er septembre 1988, la libéralisation de la
commercialisation intérieure du poivre, du café, du girofle et de la vanille, la création d’une
entité malgache indépendante dans le domaine du commerce extérieur permettant le dialogue
entre l’Administration et les opérateurs (Décret n° 88-328 du 1er septembre 1988),
l’autorisation accordée aux opérateurs économiques à négocier et exécuter des contrats
d’exportation du café par Avis n° 405/MC/DGCE du 02 juin 1988 et enfin la reformulation
du rôle de la Caisse par l’adoption du Décret 93-951 du 08 décembre 1993 portant création et
statut de l’Institut de la vanille en lieu et place de la Caisse de stabilisation des prix de la
vanille.
12
3.2.6.
Si ces mesures de libéralisation ont stimulé les exportations et ont été bien
accueillies par les opérateurs privés, ceux-ci ont exprimé une appréhension sur la manière
dont se fera la libéralisation complète de la vanille de manière à maintenir sur le marché
mondial, la réputation du produit et celle du sérieux des exportateurs malgaches.
B.
Finances publique et réforme budgétaire (11 mesures)
3.2.7.
Ce volet du programme comportait trois aspects : (i) la reformulation des
priorités globales du Gouvernement en matière de dépenses publiques selon des critères de
base définis ; (ii) la réforme des procédures budgétaires et (iii) la réalisation d’un recensement
général du personnel de l’Etat.
a) Reformulation des priorités globales des dépenses publiques et du Programme
d’Investissements Publics.
3.2.8.
Avant la mise en place du PAS I, les préoccupation de stabilisation financière
ont conduit les autorités à opérer des réductions importantes des dépenses publiques. De 1980
à 1983 ; la part de celles-ci dans le PIB est passée de 28% à 16% au détriment de certains
services publics clés en particulier les services de l’éducation et de la santé. Si, vers la fin de
1987, le niveau des dépenses publiques par rapport au PIB a été relevé à 23%, il n’en
demeurait pas moins que leur structure ne correspondait ni aux priorités sectorielles de
développement, ni à la nouvelle orientation du rôle de l’Etat en matière économique.
3.2.9.
Les mesures préconisées dans le programme pour corriger cet état de choses
ont été progressivement appliquées dans le cadre des PIP 1989-1991, 1990-1992 et 19911993. Les nouvelles priorités de dépenses inscrites dans ces différents PIP ont concerné les
infrastructures économiques et sociales. Les quatre secteurs Agriculture, Infrastructures
Economiques, Education et Santé ont représenté dans les programmes d’investissements 57%
des dépenses en 1989, 77% en 1990, 65,7% en 1991 et 73,3% en 1992. En revanche, le taux
d’exécution des tranches annuelles des PIP pour 1989, 1990, 1991 et 1992 n’ont pas dépassé
70% en moyenne. Cela est dû aux lenteurs administratives et aux insuffisances de la
coordination avec les bailleurs de fonds.
b) Réforme des procédures budgétaires
3.2.10.
Les mesures se rapportant à la réforme budgétaire ont été exécutées avec un
retard de trois ans. Prévu pour être achevé en mai 1989,l’ensemble de la réforme budgétaire
n’a été adopté par le Gouvernement qu’en juillet 1992. Cependant, une certaine amélioration
dans la préparation des Budgets avait été introduite dès 1989. En effet, alors qu’avant 1988, la
détermination des crédits budgétaires et leur répartition détaillée relevaient exclusivement du
Ministère des Finances, à partir de 1989, ce dernier s’est contenté de déterminer les grandes
masses de crédit en laissant aux ministères techniques le soin de procéder à la répartition
détaillée de ces crédits par chapitre et article.
3.2.11.
S’agissant de la réforme budgétaire proprement dite, elle a été le fruit du
travail de l’ensemble des administrations concernées (Budget, Finances, Plan, Contrôle
financier, Banque de données de l’Etat, Chambre des Comptes) avec cependant l’assistance
technique d’un Expert étranger fourni par la Banque Mondiale. Les mesures prises dans le
cadre de la Réforme concernaient trois domaines :
13
(i)
Le cadre budgétaire : Dorénavant, la loi des Finances sera présentée en cinq
(5) cadres :
Cadre I
- Budget de l’Etat
Cadre II
- Les Budgets annexes
Cadre III
- Les Comptes particuliers du Trésor. Le solde cumulé de ce
cadre indique le déficit budgétaire base caisse.
Cadre IV
- Les opérations génératrices des fonds de
contrepartie.
Cadre V
- Les opérations en capital de la dette publique.
Ainsi, la Loi des Finances présentée sera basée sur les principes de la transparence et de la
cohérence des données entre les différentes institutions.
(ii)
La mise à disposition des crédits : Afin d’éviter toutes les lenteurs dans la mise
en place du Budget, la Loi des finances sera composée de deux (2) documents
pour les dépenses : d’un côté le budget voté définissant l’autorisation
budgétaire par spécialisation et de l’autre le budget d’exécution présentant la
répartition fine des crédits auprès des différents utilisateurs. La programmation
budgétaire se basera dorénavant sur ce budget d’exécution et non sur le budget
voté.
(iii)
L’exécution des dépenses publiques obéit à trois principes fondamentaux : la
décentralisation, l’allégement des procédures et l’obtention d’un suivi
comptable efficace de sorte que la Loi de règlement soit disponible avant la fin
de l’exercice budgétaire suivant.
3.2.12
C’est sur la base de cette nouvelle réforme budgétaire que le budget 1993 a été
élaboré et soumis aux instances de décisions selon un calendrier qui permet le vote en même
temps du Budget et du programme des investissements publics par l’Assemblée Nationale.
3.2.13
Pour expliquer le retard pris dans l’adoption de la réforme budgétaire (1992 au
lieu de 1989) les autorités ont évoqué les troubles socio-politiques de 1991 et la difficulté à
mobiliser une assistance technique spécialisée pour appuyer la commission technique de
réforme mise en place, dès 1988, au sein du Ministère des Finances et du Budget.
c)
Recensement du personnel de l’Etat
3.2.14
Si le recensement du personnel a eu lieu avec cinq mois de retard seulement
(février 1990 au lieu d’octobre 1989) et les résultats disponibles dès juin 1990, il a fallu
attendre le 31 août 1992 pour que ceux-ci soient validés et que débute l’apurement du fichier
de la solde initialement prévu pour octobre 1988. Selon les autorités, ce retard de trois ans
environ aurait résulté encore une fois des événements politiques de 1991, ainsi que des
nombreuses réclamations soumises par les agents de la Fonction Publique travaillant à
l’intérieur du pays.
3.2.15.
La validation des résultats a donné un effectif de 93 591 agents dont 91 803
recensés officiellement et 1 788 non recensés mais reconnus en position d’activité régulière.
Ce recensement a permis aussi d’identifier 1 904 postes budgétaires bloqués par des agents
ayant déjà quitté définitivement la Fonction Publique.
14
3.2.16
Cependant, en l’absence d’un système informatisé, le fichier de la solde
continue d’être traité manuellement. L’informatisation de la gestion financière
et administrative du personnel devrait intervenir le plus rapidement possible à
tous les niveaux (Finances, Fonction Publique et Ministères techniques).
Entreprises publiques et secteur financier (13 mesures)
C1
Entreprises publiques (7 mesures)
3.2.17.
L’évaluation de l’exécution des mesures relatives au secteur des entreprises
publiques s’est avérée difficile en l’absence d’une documentation appropriée et fiable. La
plupart des responsables de la structure chargée de suivre l’exécution de ce volet du
programme ont été soit affectés ailleurs, soit mis à l’écart de la Fonction Publique sans qu’ils
aient pu faire la passation de service. Néanmoins, sur la base de quelques documents collectés
on peut noter que :
i)
Sur les sept mesures préconisées dans le programme, trois ont été exécutées
formellement dans les délais prescrits. Il s’agit de l’adoption d’une politique
concernant le secteur des entreprises publiques, l’engagement sur un moratoire
pour la création de nouvelles entreprises et enfin, l’engagement de ne pas
augmenter les subventions et les crédits aux entreprises publiques dont les
créances sont à risque certain.
ii)
La mesure relative à la mise en place d’une structure de suivi des entreprises
publiques a été exécutée sous différentes formes successives. D’abord, un
Comité Ad hoc a été créé par décret 88-148 du 11 avril 1988, puis une
Délégation générale du Gouvernement à la réforme du secteur des entreprises
publiques par décret 90-027 du 13 décembre 1990 exerçant ses activités sous
l’autorité d’un Conseil de surveillance présidé par le Premier Ministre, et enfin
un Comité pour la réforme du secteur des entreprises publiques par décret n°
94-195 du 17 mai 1994. Cette dernière structure n’est pas encore
opérationnelle, les membres devant y siéger n’ayant pas été nommés.
iii)
Pour les trois autres mesures relatives à la restructuration du secteur
(liquidation/privatisation/réhabilitation, préparation et exécution de contratplans), même si un certain nombre d’actions ont été engagées dans les délais,
l’ensemble du programme de réforme du secteur a marqué le pas depuis la
mise en place, en août 1993, des nouvelles institutions de la IIIè République.
En effet, selon la nouvelle Constitution, il faut une Loi pour procéder à la
privatisation des entreprises publiques. Et jusqu’à ce jour, cette Loi n’est ni
élaborée, ni votée.
3.2.18.
A titre de bilan provisoire, sur les 171 entreprises publiques répertoriées en
1981 : (i) 44 ont été liquidées ; (ii) 22 ont été privatisées ; (iii) 3 sont sous contrat de gestion
privée (les abattoirs de SECIAM, AFA et AFM ; (iv) 3 ont été restructurées en attendant
d’être aussi privatisées ; (v) 8 sont en cours de liquidation ; (vi) 7 ont leur dossier en instance
au niveau du Conseil de Surveillance ; (vii) et 10 pour lesquelles le processus de
restructuration ou de privatisation est bloquée (cf.iii ci-dessus). Donc concrètement, sur les
171 entreprises, seulement 80 ont fait l’objet d’une décision soit de liquidation, de
privatisation ou de restructuration.
15
C2 Secteur Financier (6 mesures)
3.2.19.
Toutes les mesures préconisées dans ce volet du programme ont été exécutées
diligemment. En particulier, l’ordonnance 88-005 du 5 août 1988 portant réglementation
bancaire a ouvert le secteur bancaire aux privés nationaux et étrangers.
3.2.20.
Pour l’apurement du reliquat des portefeuilles de la BTM et de la BFV, les
autorités monétaires ont d’abord procédé à une classification des créances de ces banques de
la manière suivante :
-
les créances A saines et à dénouement certain,
les créances B à risques limités,
les créances C à risques probables avec une distinction entre créances C vivantes
et créances C gelées,
et enfin, les créances D à risques certains, les entreprises débitrices n’ayant aucun
avenir.
Dans le courant du mois d’avril 1988, les créances C gelées et les créances D furent
provisionnées à 100% et sorties du portefeuille des banques créancières. Cette opération
d’assainissement a été menée avant l’ouverture du secteur bancaire aux investisseurs privés
nationaux et étrangers.
3.2.21.
S’agissant des mesures relatives au plan de restructuration de la BNI et à son
exécution, la banque a été privatisée à 67,42 % dont 51 % pour le groupe CREDIT
LYONNAIS chargé en outre de la gestion, 10 % pour la SFI, 4,42% pour le personnel et 2 %
pour la Banque de la Réunion. Quant à la BFV à capitaux mixtes également, des négociations
sont actuellement en cours pour amener la Banque SAN PAOLO di TORINO, partenaire
privée avec 22 % du capital, à accroître sa participation au capital. La restructuration de la
BTM a été entamée en 1992 et se poursuit pour s’achever vers fin décembre 1994 ou début
1995. Enfin, trois nouvelles banques privées ont été créées. Il s’agit de la Banque Malgache
de l’Océan Indien créée en 1989 avec 75 % du capital détenu par les privés étrangers et 25 %
par les nationaux ; la « Union Commercial Bank » (UCB) qui a reçu son agrément en juin
1991 et ouvert ses guichets depuis fin décembre 1992 et la Madagascar Express Bank agréée
en juillet 1992.
D. Dimension Sociale de l’Ajustement (8 mesures)
3.2.22.
A ce niveau également, il y a eu, pour des raisons déjà évoquées, des
difficultés à obtenir tous les éléments d’appréciation nécessaires à une évaluation objective de
l’exécution de ce volet du programme. Néanmoins, on peut noter que la plupart des mesures
arrêtées ont été mises en application dans les délais à l’exception de la mesure relative à la
formulation d’une politique de planification et de population. Celle-ci n’était intervenue
qu’en décembre 1990 au lieu de juillet 1989 soit avec 18 mois de retard.
3.2.23.
Au total, il faut retenir que sur les quatre volets du programme : deux ont été
exécutés entièrement et dans les délais : volet Promotion et libéralisation du Commerce
extérieur et volet dimension sociale de l’ajustement. Le volet des entreprises publiques et
secteur financier a accusé à partir de fin 192 un relâchement dans l’application pour la partie
entreprises publiques alors que la partie secteur financier a été diligemment exécutée avec
succès. Quant au volet Finances Publiques et Réforme Budgétaire, son application a connu un
retard considérable que les événements socio-politiques de 1991 ne suffisent pas à expliquer.
Il est indéniable que pour une réforme de cette envergure, les pesanteurs administratives et le
16
poids de la routine au niveau des agents des finances publiques constituent aussi des facteurs
explicatifs qu’il ne faut pas perdre de vue.
3.2.24.
Au total, sur les 40 mesures arrêtées dans le programme, 30 ont été appliquées
dans les délais, soit 75 % ; huit ont été mises en oeuvre avec retard ; et deux n’ont pas été
appliquées. Il s’agit de : (i) l’adoption d’un mécanisme permettant d’éliminer les droits et
taxes à l’importation de certaines catégories de médicaments ; (ii) l’évaluation de
l’expérience de MPARA en matière de budget-programme avec des recommandations sur
l’extension aux autres secteurs économiques, y compris une proposition de calendrier. Par
conséquent, le taux global de réalisation du programme est de 95 % ; ce qui est appréciable.
3.3.
Décaissement des Tranches et Conditions
La première tranche du prêt a été décaissée en 4 fois (voir au 3.1.8.).
Toutefois, pour des raisons évoquées au 3.1.10, la deuxième tranche fut scindée en deux soustranches. La première sous-tranche d’un montant de 12 millions UCF et qui est devenue la
2ème tranche a été décaissée en deux fois : une première portion de 7,5 millions UCF le 27
mars 1992 et une deuxième portion de 4,5 millions UCF le 6 mars 1992. La deuxième soustranche de 3 millions UCF devenue la 3ème tranche et à laquelle s’est ajouté un reliquat de
464,88 UCF de la 1ère tranche a été décaissée le 4 juin 1993.
3.4.
Acquisition des biens et services
A l’application, les règles et procédures d’acquisition des biens et services
rappelées au 2.5.2.n’ont pas posé de problème. Il apparaît, au vu des pièces justificatives de
l’utilisation des fonds décaissés au titre des différentes tranches, que les importations de biens
et services ont été réalisées aussi bien par les organismes publics que par les entités privées.
Ces importations ont porté précisément sur les matériaux de construction (ciment fer à béton
et carreaux) du petit équipement, des pièces de rechange, des produits pharmaceutiques ces
biens d’équipement dont des véhicules.
3.5.
Rapports Financiers et Audit des Comptes
3.5.1.
Conformément au paragraphe 3 de l’Annexe I de l’Accord de prêt, le
Gouvernement malgache a ouvert un compte spécial n° 07237.03.63.08 en US dollars au nom
de la Banque Centrale à la Banque Louis DREYFUS à Paris. Ce compte intitulé « TRESOR
PUBLIC CASEP-FAD » a été alimenté par les différents décaissements du prêt.
3.5.2.
Selon le relevé au 31 septembre 1994 du Compte Spécial remis à la mission
d’achèvement du PAS, il apparaît que l’utilisation des fonds d’un montant de 5 558 236,6 UC
n’a pas encore été justifiée presque un an après la date de clôture du prêt. Les autorités ont été
relancées par la Banque à ce sujet.
3.5.3.
Par ailleurs, selon les dispositions de la section 6.01 alinéa a de l’Accord de
prêt : l’Emprunteur devra faire vérifier pour chaque exercice conformément à des principes
d’audits appropriés et appliqués systématiquement, le Compte Spécial, par des auditeurs
indépendants jugés acceptables par le Fonds.
3.5.4.
L’Emprunteur ne s’est pas conformé à cette disposition de l’Accord de prêt. Il
convient dont de l’inviter à prendre les dispositions nécessaires pour s’y conformer dans les
meilleurs délais possibles.
17
IV.
RESULTATS DU PROGRAMME
4.1.
Rappel du contexte socio-économique
4.1.1.
Les résultats économiques enregistrés au cours de la période 1983-1987 à la
suite de la mise en oeuvre des programmes d’ajustement et de stabilisation financière ont été
encourageants. La tendance négative de l’économie des années précédentes a été renversée
puisque le taux de croissance réel s’est élevé à 1,42 % contre une régression de 5,2 % au
cours de la période 1980-1982. Le déficit du compte courant de la balance des paiements a été
ramené à 10 % du PIB en 1987 contre 18 % en 1980. Le déficit budgétaire a été réduit, la
consommation s’est quelque peu ralentie permettant un taux d’épargne intérieure de 6 % en
1987 contre à peine 1 % en 1980. Les réserves de change ont été reconstituées et les
ajustements monétaires qui ont été opérés ont contribuer à élever la compétitivité extérieure
de l’économie et à améliorer les termes de l’échange intérieur en faveur du secteur rural.
4.1.2.
Malgré ces résultats positifs, l’efficacité de la gestion et la rationalité de
l’utilisation des ressources publiques laissaient encore à désirer. Les restrictions budgétaires
dictées par la politique de stabilisation financière n’ont pas permis de prendre en compte,
comme il se devait, les effets sociaux de l’ajustement. L’accès aux services de santé de base
et à l’éducation était devenu de plus en plus difficile pour un nombre croissant de population
du fait de la dégradation du revenu par tête d’habitant résultant du faible niveau de croissance
économique face à une population galopante.
4.1.3.
C’est dans ce contexte socio-économique qu’a été définie la nouvelle stratégie
d’ajustement dans le cadre du PAS I dont les critères de performances et les résultats obtenus
sont analysés ci-après :
4.2.
Critères de performance et résultats attendus
4.2.1.
L’appréciation des résultats du programme se fera à partir des objectifs
quantitatifs et qualitatifs retenus dans le Rapport d’Evaluation.
4.2.2.
Au plan macro-économique : Les objectifs poursuivis étaient : (i) un taux de
croissance économique réel de 3,6 % permettant une amélioration du PIB/hbt d’environ 0,7 %
annuellement ; (ii) un taux de croissance annuelle de 8,3% aussi bien pour les exportations
que pour les importations ; (iii) un taux d’investissement de 14,4 % en 1988, 1989, 1990 et de
14,7 % en 1991 et 1992 ; (iv) un taux d’épargne intérieure s’élevant de 9,9 % en 1988 à 10 %
en 1992 ; (v) le déficit du compte courant ramené de 332 millions $EU en 1988 à 295
millions $EU en 1992 ; (vi) le maintien du déficit budgétaire à 3 % du PIB au cours de la
période 1988-1990 ; (vii) la réduction du taux d’inflation à 6 % en 1992.
4.2.3.
Au plan sectoriel : Le scénario de croissance de 3,6 % par an supposait de
meilleurs résultats dans le secteur agricole qui devait croître au taux de 3 % en moyenne, et
dans le secteur industriel avec une croissance annuelle de 6,1 %. La croissance envisagée au
niveau de ces deux secteurs devait contribuer à l’amélioration du secteur tertiaire qui devrait
bénéficier de la réhabilitation continue des infrastructures et de la libéralisation des circuits
commerciaux de produits.
18
4.3.
Résultats macro-économiques enregistrés
4.3.1.
Les résultats macro-économiques et financiers enregistrés avec l’exécution du
programme ont été encourageants au cours de la période 1988-1990 mais nettement moins
bons au cours de la période 1991-1993 comme le montre le tableau 2 suivant.
4.3.2.
Grâce à une performance remarquable de l’économie en 1988 (3,4%) et 1989
(4,1 %) mais dans une moindre mesure en 1990 (3,1 %) le taux de croissance économique
réelle s’est établie en moyenne à 3,5 % au cours des trois première années d’exécution du
programme proche du taux objectifs de 3,6 %. Cet essor économique a résulté d’une reprise
générale des activités dans le secteur tertiaire avec plus de 4 % de croissance annuelle et
d’une forte augmentation de la production agricole en 1989 suite aux conditions climatiques
favorables et aux mesures incitatives mises en oeuvre. En revanche, la baisse générale du
niveau d'activité économique dans le pays suite à la grève prolongée des travailleurs pendant
neuf mois au cours de l’année 1991 et la suspension de l'application du programme par les
autorités ont entraîné une régression importante de l'économie en 1991 (-6,8 %). La timide
reprise amorcée en 1992 avec un taux de croissance de 1 % et la confirmation, en 1993, de
cette tendance positive de l'évolution de l'économie (2,1 %) n’ont pas suffi à enrayer les
conséquences de la chute de la croissance en 1991 de sorte que sur l'ensemble de la période
1988-1993 le taux de croissance n'a pas dépassé 1,2 % contre le taux objectif de 3,6 % et face
à un accroissement démographique de 2,8 % par an.
4.3.3.
Le taux d’inflation enregistré en 1992 était de 12,6 % contre l’objectif de 6 %
fixé dans la même année. Bien qu’il ait marqué un recul par rapport aux niveaux de 21,2 % en
1988 et de 14,4 en 1991, ce taux de 12,6 % est resté nettement élevé par rapport à l’objectif
du programme. Cette inflation a été certes alimentée par les ajustements monétaires successifs
mais aussi et surtout par la politique budgétaire et la politique laxiste de crédit. En effet, le
déficit budgétaire qui a représenté en moyenne 10,2 % du PIB pour la période 1988-1990
contre l’objectif de 3 % et de 11,3 % pour la période de 1991-193, a été financé en partie
grâce au recours au système bancaire. La position nette du Gouvernement s’est en effet
détériorée sérieusement atteignant 683,287 milliards FMG en 1992 contre 316,54 milliards
FMG en 1989. L’expansion du crédit s’est faite à un rythme annuel de 16,5 % et celle de la
masse monétaire au taux annuel de 19,8 % contre un taux de croissance économique normal
de 13 % en moyenne par an.
4.3.4.
S’agissant des emplois du PIB au cours de la période d’exécution du
programme, si aucun objectif n’a été fixé pour la Consommation, par contre, le taux
d’investissement était censé être de 14,4 % en moyenne par an durant la période 1988-1990 et
14,7 % pour la période 1991-1992. A l’exécution, l’effort d’investissement a été soutenu à un
taux moyen de 14,5 % conforme au programme durant 1988-1990. Mais cet effort s’est
relâché pendant la seconde période et s’est chiffré à 8,2 % an 1991, 11,3 % en 1992 et 12,3 %
en 1993 contre un objectif de 14,7 %.
4.3.5.
Au plan des comptes extérieurs, les réalisations au cours de la période
d’exécution du programme ont été marquées par une forte détérioration du solde des
transactions courantes en 1990 (-411,7 millions $EU contre –264 millions $EU en 1988 et –
216,3 millions $EU en 1989). Cela est dû à une croissance exceptionnelle des importations (+
33 %) face à une croissance faible des exportations (12 %). Ce niveau élevé des importations
répondait aux besoins de constitution de stocks en prévision des troubles socio-politiques qui
étaient intervenus en 1991. Hormis ce cas de figure isolé, l’évolution des échanges extérieurs
n’a pas été conforme aux objectifs fixés. En effet :
19
4.3.6.
i)
si de 1988 à 1990 les exportations se sont accrues de 6,9 % en moyenne par an
sous l’effet de l’application des mesures de libéralisation du commerce
intérieur et extérieur des principaux produits traditionnels (café, poivre,
vanille, clous de girofle), durant la période 1991-1993. Ainsi, pour l’ensemble
de la période 1988-1993, le taux moyen de croissance des exportations n’a pas
dépassé 3,6 % contre l’objectif de 8,3 % ;
ii)
au niveau des importations, la situation n’a guère été meilleure puisque si le
taux de croissance enregistré a été de 8,1 % entre 1988-1990, il est tombé à –
11,3 % en moyenne de 1991 à 1993. Cela traduit le fait que les stocks
constitués en 1990 n’ayant pas été épuisés, les opérateurs économiques n’ont
plus procédé à de nouvelles commandes, préférant pour certains produits
demandés sur le marché, ajuster l’offre à la demande par le jeu des prix ;
iii)
il en a résulté cependant que, pour chacune des années du programme, le
déficit des transactions courantes enregistré a été inférieur à l’objectif fixé. La
réduction du déséquilibre externe a donc été plus importante que prévue. Ce
qui constitue une performance.
Dans le domaine des finances publiques, l’objectif de ramener le déficit
budgétaire à 3 % du PIB pendant la période 1988-1990 n’a pas été atteint
puisqu’il s’est situé à 10,3 % en 1988, 12,6 % en 1989 et 7,8 % en 1990. Au
cours de la période 1991-1993, la situation ne s’est guère améliorée puisque le
taux s’est établi en moyenne à 11,3 % du PIB. Les importants retards dans la
mise en application de la réforme budgétaire, les retards dans la mise en
oeuvre du programme de désengagement et la croissance annuelle moyenne de
9,4 % des recettes publiques face à une progression annuelle de 12,3 % des
dépenses expliquent largement cette contre-performance.
20
TABLEAU 2
RESULTATS MACRO-ECONOMIQUES ET FINANCIERS DU PROGRAMME 1988-1993
1988
P*
Croissance réelle du PIB (en %)
Taux d’inflation en %)
Epargne intérieur (% PIB)
Taux d’investissement (%PIB)
1989
R*
P
1990
R
P
1991
R
P
1992
R
P
1993
R
P
1988-1993
P
R
R
2,8
3,4
3,5
4,1
3,7
3,1
4,1
-6,8
4,2
1,0
-
2,1
3,6
1,26
-
21,2
-
12
-
11,4
-
14,4
6
12,6
-
12 ,6
-
14
8,4
9,1
10
9
6
9,5
-0,8
10,3
2,8
-
3,6
-
-
13,3
14,4
13,4
14,4
17,0
14,7
8,2
14,7
11,3
-
12,3
-
-
-10,3
-
-12,6
-
-7,8
-
-10,6
-
-12,4
-
-11
-3**
-10,78
-8,2
11,4
16,9
7,9
12
8,1
4,8
7,6
2,0
-
-6,1
8,3
3,6
-9,6
11,2
0,9
5
33
7,9
-14,9
6,5
0,6
-
3,0
8,3
2,2
-264
-418
-216,3
-425
-411,7
-351
-264,6
-295
-261,8
-
-293,9
-
-
9,9
14,4
Déficit budgétaire (b.e) en %
du PIB
-
Exportations (variation en %)
6,6
Importations (variation en %)
11,1
Déficit compte courant B.P.
(en millions $EU)
-332
Source : Rapport d’Evaluation pour les prévisions et Banque Mondiale pour les réalisations.
P*
:
Prévision
R*
:
Réalisation
-3**
:
L’objectif de –3% du PIB en moyenne est pour la période 1988-1990.
21
4.4.
Les résultats sectoriels du programme
Les secteurs de l’économie réelle
4.4.1.
Le scénario de croissance de 3,6 % de l’économie supposait de meilleurs
résultats dans le secteur agricole grâce à l’amélioration des mesures incitatives et des
rendements et à la libéralisation du commerce. De 1988 à 1990, le secteur primaire s'est accru
en moyenne de 3,2 % par an légèrement supérieur au taux objectif de 3 %. Mais, de 1991 à
1993, la croissance dans le secteur s’est ralentie et n’était que de 1,7 % en moyenne par an.
Ici encore, l’année 1991 a enregistré le taux de croissance le plus bas de la période à savoir
0,5 %. Le secteur industriel qui est essentiellement basé sur les intrants importés, a connu une
stagnation de 1988 à 1990 et une régression de 1990 à 1992 avec des taux négatifs de 1 % en
1990 et 1991 et 2 % en 1992. Cette baisse d’activité s’explique par le manque
d’approvisionnement en intrants par suite de l’insuffisance des devises, par le coût de plus en
plus élevé des intrants importés du fait des dévaluations successives de la monnaie, par la
vétusté des équipements et le manque de pièces de rechange, par la compétitivité et la
concurrence des produits finis importés ainsi que par la suspension du système d’importation
libéralisé (SILI) en raison des difficultés de la balance des paiements.
4.4.2.
C’est grâce aux performances du secteur primaire et au dynamisme du secteur
tertiaire qui a connu un taux de croissance moyen de plus de + 4 % que l’économie a réalisé
une bonne performance entre 1988-1990. C’est cependant ce dernier secteur qui a souffert le
plus des événements socio-politiques de 1991 puisque le taux de croissance a chuté cette
année là à –7,1 % contre 4 % en 1990. La reprise des activités du tertiaire était encore timide
en 1992 (1 %) et 1993 (2%). Au total, ni le secteur secondaire, ni celui du tertiaire n’ont
réalisé les performances attendues de l’exécution du programme.
4.5.
La dimension sociale de l’ajustement
4.5.1.
La mise en oeuvre des réformes économiques dans le cadre des programmes
d’ajustement s’est traduite, au plan social, par l’accroissement du chômage urbain, le
renchérissement du coût de la vie, entraînant une diminution du pouvoir d’achat et une
accentuation de la pauvreté dans les zones rurales notamment.
4.5.2.
Les indicateurs sociaux affichent un niveau préoccupant : le taux de mortalité
infantile se situe à 114 % et celui de la mortalité maternelle à 166 %. Le statut nutritionnel
des femmes et des enfants est très précaire : 40 % de malnutrition modérée dont 9 % de
malnutrition sévère parmi les enfants de moins de 5 ans. Plus de neuf millions de malgaches
vivraient dans des zones de carence en iode. En matière d’éducation de base, la médiocrité
des indicateurs reflète les carences du système dont on estime que 50 % environ des enfants
sont exclus. Le taux d’abandon scolaire est de 11 % la première année, le taux de promotion
de moins de 50 % et celui du redoublement de 50 % en 11ème.
4.5.3.
Conscientes de cette situation sociale dégradée, les autorités ont, dans leur
nouvelle stratégie d’ajustement, formulé et mis en oeuvre une série de programmes
spécifiques dans les domaines de la santé de base, de la malnutrition, de la protection de
enfants sans abri et de la création d’emplois.
22
4.5.4.
Dans le domaine de la Santé, les ressources budgétaires allouées par l’Etat
sont passées de 7,5 milliards FMG en 1989 à 32,5 milliards en 1991 en termes courants. En
1992, le budget de la santé a été de 18 milliards FMG avant de remonter à 21,5 milliards
FMG en 1993. Dans les programmes d’investissement publics, la part du secteur de la santé
n’a pas cessé de croître de 1989 à 1992 (1 % en 1989, 2 % en 1990, 3,3 % en 1991 et 4,6 %
en 1992).
4.5.5.
Dans le secteur de l’Education, les ressources consacrées ont atteint en 1991,
78,6 milliards FMG même si du fait des événements socio-politiques, 22,24 % seulement de
ces crédits ont été effectivement consommés. En 1992, les crédits sont passés à 14,7 milliards
FMG avant d’être ramenés à 13,4 milliards FMG en 1993. En matière des investissements
publics, l’Education a représenté dans les PIP 1,4 % en 1989, 2,7 % en 1990, 3 % en 1991 et
3,9 % en 1992.
4.5.6.
S’agissant de la sécurité alimentaire qui constitue, à Madagascar, une
préoccupation majeure en raison des dégâts cycliques causés aux cultures par les cyclones,
six programmes spécifiques ont été développés et mis en oeuvre dans le cadre du Projet
d’actions sociales et d’appui à la gestion de l’économie (PASAGE) financé par la Banque
Mondiale. Il s’agit de : (i) programme de banques de céréales, (ii) programme d’épargne
rurale destiné à faciliter l’accès aux crédits bancaires ; (iii) programme des cantines
populaires, (iv) programme d’alimentation des enfants en âge pré-scolaire ; (v) programme
aviculture urbaine et (vi) programme aliments nutritifs. De son côté, la Banque avait
approuvé en 1991, le Programme d’action sociale et d’Appui Institutionnel (PASAI), ce
programme n’a jamais connu un début d’exécution.
4.5.7.
Un programme d’action pour les besoins des enfants sans abri a été également
mis en oeuvre à partir de 1987. Il s’agit de la création d’un village d’enfants pouvant abriter
250 enfants de la rue, de la mise en place de 10 centres de jour accueillant 600 enfants en
situation difficile, de la création de 6 unités de production (confections, élevage de vaches
laitières, agriculture et cultures diverses).
4.5.8.
Dans le domaine de la nutrition, le projet SECALINE (Sécurité Alimentaire et
Nutrition Elargie) financé par la Banque Mondiale et le Programme Alimentaire Mondial a
démarré ses activités en 1992. Il comporte plusieurs volets à savoir : (i) l’élaboration de la
stratégie nationale de sécurité alimentaire ; (ii) le renforcement de la communication sociale
pour la sécurité alimentaire et la nutrition ; (iii) le programme communautaire de nutrition en
collaboration avec les ONG ; (iv) le programme de lutte contre les troubles dûs à la carence
en iode ; (v) la mise en place du Fonds d’intervention pour le développement ; (vi) le
programme de travaux à haute intensité de main-d’oeuvre, et (vii) l’appui aux centres
sociaux.
4.5.9.
Enfin, le projet «Formation pour la promotion de l’emploi des femmes en
milieu urbain et rural» initié en 1988 visait deux objectifs, d’une part renforcer la capacité de
la Direction de la condition de la femme à évaluer les projets en faveur des femmes, et
d’autres part créer de nouvelles opportunités d’emplois rémunérateurs dans les secteurs
informels urbains et ruraux grâce au développement des groupements féminins autogérés au
niveau des communautés de base. Ainsi, 8.854 femmes à travers le pays ont pu bénéficier de
l’exécution de ce projet.
23
4.5.10.
En complément de ces actions sociales du Gouvernement, des Organisations
non gouvernementales travaillent aussi à l’amélioration des conditions de vie des enfants et
des familles sans abri. Les groupes cibles de ces interventions privées sont : les enfants de la
rue, les enfants orphelins, les enfants des familles indigentes, les familles sans abri et les
sinistrés des cyclones.
4.5.11.
Pour appréciables qu’ils soient, ces efforts tant gouvernementaux que privés
pour atténuer les effets indésirables des politiques d’ajustement restent insuffisants en raison
de l’ampleur de la pauvreté dans le pays. En effet, 12 % de la population seraient des
misérables et des désespérés et 46 % seraient des pauvres sans aucune chance immédiate de
sortir de la pauvreté.
24
V.
ROLE DE L’EMPRUNTEUR
5.1.
Phase d’élaboration et de mise au point
Le Gouvernement a pris une part active dans le processus d’élaboration et de
mise au point du PAS I tout comme il l’avait fait pour les programmes d’ajustement
précédents. A cet effet, un Comité a té constitué en 1988 composé des représentants des
Ministères des Finances, du Commerce, de l’Industrie, de l’Agriculture, du Plan et de la
Banque Centrale. Le Président du Comité était le Directeur Général du Plan qui était
hiérarchiquement rattaché au Président de la République. C’est ce Comité qui a été chargé
par le Gouvernement de préparer, en collaboration avec les Ministères techniques, les
dossiers techniques qui ont servi à la confection du Document cadre de politique économique
et à l’élaboration du Programme avec l’appui technique des Experts de la Banque Mondiale
et du Fonds Monétaire International. C’est également ce Comité qui a négocié le programme
avec le FMI, la Banque Mondiale, et la BAD.
5.2.
Phase de mise en oeuvre
5.2.1.
Pour conférer une certaine autorité au Comité, la représentation des ministères
fut élevée au niveau des secrétaires généraux et des directeurs généraux. A ce Comité
composé désormais de hauts responsables de l’Administration étaient adjoints, sur une base
ad hoc, des techniciens pouvant apporter des informations, d’ordre technique, nécessaires aux
travaux du Comité. Le Comité était chargé de suivre l’exécution du programme et d‘en
rendre compte directement au Premier Ministre. Ainsi donc, au plan de l’exécution, le
dispositif de suivi a été mis en place et a fonctionné.
5.2.2.
Jusqu’en 1991, les performances du Gouvernement dans la mise en oeuvre du
programme ont été remarquables. Hormis le volet de la réforme budgétaire, la plupart des
mesures du programme ont été diligemment mises en application. Mais après la période de
paralysie de l’appareil de l’Etat, tout au long du second semestre de l’année 1991, la reprise
du programme en 1992 par le Gouvernement de transition a été assez limitée et les
performances d’exécution s’en sont ressenties.
5.2.3.
Le Gouvernement n’a pas, comme il le devait, élaboré un Rapport
d’achèvement, au terme de l’exécution du programme. C’est une lacune qu’il conviendra de
combler à l’avenir dans le cadre des prochains programmes.
25
VI.
ROLE DE LA BANQUE
6.1.
Phase d’élaboration et de mise au point
C’est au cours des Assemblées annuelles de la BAD en juin 1987 au Caire et
des Institutions de Bretton Woods en septembre 1987 à Washington, que la Banque a été
invitée par les autorités malgache à apporter conjointement avec la Banque Mondiale, son
soutien financier aux efforts déployés par le Gouvernement pour améliorer la situation
économique du pays grâce à la mise en place d’un nouveau programme d’ajustement
structurel. Les discussions du Gouvernement avec la Banque Mondiale qui avait financé les
programmes d’ajustement sectoriels précédents (CASA, CASI, CASPIC) étaient déjà
avancées sur le programme lorsque la Banque envoya en février 1988 une mission
d’évaluation du PAS à Madagascar. Les experts de la Banque ont donc travaillé étroitement
avec ceux de la Banque mondiale pour la mise au point du programme. Mieux, lors des
négociations du programme entre la Banque Mondiale et le Gouvernement, le 2 mai 1988 à
Washington, le Groupe de la Banque était représenté.
6.2.
Phase d’exécution
6.2.1.
Initialement, l’exécution du programme était prévue pour 18 mois avec un
décaissement du prêt en deux (2) tranches. Le plus important retard a été constaté au niveau
du décaissement de la seconde tranche qui est intervenu seulement le 27 mars 1992 soit 9
mois après la date officielle de clôture du prêt initialement convenue dans l’accord. Ce retard
ne dépendait pas de la Banque mais plutôt des événements socio-politiques survenus dans le
pays au cours de l’année 1991.
6.2.2.
Dans le cadre du suivi du PAS, les missions suivantes ont été faites à
Madagascar :
a)
du 20 octobre au 10 novembre 1989 : une mission économique et de
préparation du PEPP au cours de laquelle la supervision et une évaluation de
l’état d’avancement du PAS ont été faites ;
b)
du 27 janvier au 2 février 1992 : une mission de supervision financière qui a
conclu que les dépenses sur la 1ère tranche étaient justifiées ;
c)
du 27 janvier au 10 février 1992 : une mission de revue à mi-parcours dont les
conclusions ont permis l’Amendement de l’Accord de prêt et le déblocage de
la situation des décaissements de la seconde tranche ;
d)
une seconde mission de supervision financière en avril/mai 1993 qui a permis
de constater que les dépenses effectuées au titre de la première sous-tranche de
la deuxième tranche ont été parfaitement justifiées et que le décaissement de la
deuxième tranche pouvait intervenir étant donné que, par ailleurs, les
conditions de déblocage de cette sous-tranche ont été déjà satisfaites
(Conditions n° 3 et n° 4) ;
26
e)
Une mission de revue générale des opérations du 16 avril au 1er mai 1993.
6.2.3.
Comme on peut le constater, les retards enregistrés dans l’exécution du
programme n’ont pas résulté d’un manque d’assistance et de suivi de la part de la Banque
mais plutôt des conditions socio-politiques qui ont prévalu dans le pays.
27
VII.
CONCLUSIONS –EXPERIENCES ACQUISES –
LECONS – RECOMMANDATIONS
7.1.
Conclusions
7.1.1.
Prévue pour dix huit (18) mois, l’exécution du PAS I s’est finalement déroulée
jusqu’en 1994. La mise en oeuvre de certains volets du programme a connu des retards allant
de un à trois ans. Ces retards s’expliquent certes par les troubles socio-potiliques de 1991 qui
ont perturbé le fonctionnement régulier des Institutions de l’Etat et paralysé les activités
économiques, mais aussi par les lenteurs administratives et le poids de la routine dans
l’Administration financière du pays.
7.1.2.
Ainsi, les mesures décisives telles que la Réforme Budgétaire, l’apurement du
fichier de la solde ne sont intervenues que bien après le délai fixé dans le programme. La
restructuration du secteur des entreprises publiques marque le pas faute de directives précises
des autorités de la IIIe République. L’impact de ces mesures sur l’évolution des agrégats
économiques a été, par voie de conséquence, faible.
7.1.3.
En effet, si nonobstant les perturbations liées au déroulement des élections
présidentielles et législatives de 1989, les résultats macro-économiques enregistrées au cours
des trois premières années d’exécution du programme ont été encourageants, ils l’ont été
nettement moins pour la période 1991-1993.La suspension du programme en 1991, le
relâchement des efforts d’ajustement en 1992 et en 1993 par le Gouvernement de transition,
et surtout l’absence, dans la classe politique dirigeante de la IIIe République, d’une vision
consensuelle de la stratégie de développement du pays sont autant de facteurs de risques dans
la conduite à terme du processus de libéralisation de l’économie du pays. Au terme de ce
premier programme d’ajustement de la Banque à Madagascar, il convient de tirer les leçons
des expériences acquises et de formuler les recommandations nécessaires pour les actions
futures.
7.2
Expériences acquises et leçons à tirer
7.2.1.
Le PAS I 1988-1990 est la première expérience de la Banque à Madagascar en
matière d’appui à l’ajustement. Cette expérience a bénéficié d’un contexte local favorable en
ce que les autorités s’étaient déjà engagées dans les réformes économiques dès 1981 avec le
FMI et la Banque Mondiale. Elles jouissaient, de ce fait, d’un certain savoir-faire dans la
conduite des réformes de l’économie. C’est ce qui explique que la plupart des mesures dans
les domaines du commerce extérieur et des Banques aient été diligemment appliquées dans
les premières années d’exécution du programme.
7.2.2.
Mais la survenue de facteurs exogènes et imprévisibles tels que les troubles
sociaux de 1991 et la mobilité des cadres qui a suivi la mise en place du nouveau régime ne
permettent pas d’apprécier objectivement la capacité intrinsèque de l’Administration
malgache à mener, jusqu’à son terme, un programme d’ajustement de l’envergure du PAS I.
7.2.3.
Les leçons à tirer de cette expérience sont au nombre de cinq :
28
i)
même si les performances économiques et financières enregistrées au cours de
la période 1991-1993 ont été en deçà des résultats escomptés, le PAS I et
toutes les autres opérations d’ajustement qui l’ont précédé auront contribué à
la libéralisation progressive de l’économie malgache et à un regain des
activités du secteur privé ;
ii)
du reste, les réformes prenant un certain temps pour donner leur plein effet sur
l’économie, il n’était pas réaliste d’espérer des résultats quantitatifs positifs et
immédiats. Les taux de croissance de 6,1% et de 3,3% attendus respectivement
du secteur industriel et du secteur tertiaire se sont avérés trop optimistes ;
iii)
l’impact de la mobilité des cadres sur les performances de l’exécution du
programme a été tout aussi négatif que celui des troubles socio-politiques de
1991. Les nouveaux responsables des services chargés de l’application des
mesures n’ont pas eu, comme leurs prédécesseurs, le bénéfice d’avoir participé
à la conception du programme ;
iv)
dans le secteur des entreprises publiques, les mesures contenues dans le
programme auraient dû être chiffrées en termes de nombre d’entreprises à
privatiser, à restructurer ou à liquider. Ce qui aurait permis de mieux apprécier
le progrès réalisé dans ce volet du programme ;
v)
enfin, certaines obligations liées à l’exécution du programme et de l’Accord de
prêt n’ont pas été correctement remplies par le Gouvernement. Il s’agit de la
non production du Rapport d’achèvement, de la non justification d’une partie
des fonds décaissés presque un an après la date de clôture du prêt et enfin de
l’absence d’audit des comptes.
De ce qui précède, découlent les recommandations ci-après :
7.3.
Recommandations
a)
Pour le Groupe de la Banque
7.3.1.
Les mesures, au nombre de 40 au total arrêtées dans le programme paraissent
tout à fait raisonnables et supportables par une Administration qui bénéficie par ailleurs d’une
certaine expérience en matière de mise en oeuvre de réformes économiques. Il conviendrait
de s’en tenir à cette approche pour les phases ultérieures du programme d’ajustement.
7.3.2.
Au niveau du suivi, quatre missions de supervision et de revue à mi-parcours
paraissent suffisantes. Pour la durée de ces missions et en particulier pour celle de revue à miparcours, un effort doit être fait pour les prolonger à trois semaines au lieu de deux afin de
tenir compte de la lenteur des administrations nationales à satisfaire aux demandes des
informations et de documentations des experts de la Banque et surtout pour permettre à ces
derniers de préparer et de discuter dans les meilleures conditions, avec les autorités, l’Aide
mémoire de la mission. Enfin, le dialogue doit être permanent tout au long de l’exécution du
programme. A cet effet, la Banque devrait maintenir la pratique consistant à envoyer aux
autorités, l’Aide-Mémoire revu et corrigé éventuellement confirmant les recommandations
des missions de supervision et de revue à mi-parcours.
29
7.3.3.
Pour éviter les manquements de l’emprunteur à ses obligations relevés au
paragraphe 7.2.3. (v) ci-dessus, les dispositions suivantes devraient être prises par la Banque :
i)
dans l’immédiat, les négociation de l’Accord de prêt du PAS II seront
conditionnées par la justification des dépenses portant sur les 5 558 236,6 UC ;
ii)
à l’avenir, la production du Rapport d’achèvement du programme par le
Gouvernement pourra être retenue comme une exigence dans le Rapport de
négociations du prêt. De même, l’envoi à la Banque des Comptes du prêt
audités sera une condition préalable à tout décaissement de fonds dans le cadre
de nouveaux prêts.
7.3.4.
Enfin, étant donné l’ampleur de la pauvreté à Madagascar, il serait souhaitable
que le PAS II soit renforcé par un programme complémentaire de réduction de la pauvreté
comportant des actions spécifiques en direction des couches de la population les plus
déshéritées et les plus vulnérables. Le PAS II poursuivra les efforts engagés pour
l’amélioration de la gestion des finances publiques, la promotion du secteur privé, et la
libéralisation de l’économie.
b)
Pour le Gouvernement
7.3.5.
Le Gouvernement devra, s’il ne le fait pas déjà, internaliser davantage le
processus de réformes en organisant un dialogue permanent avec les partenaires sociaux et
les opérateurs économiques afin d’obtenir leur adhésion aux réformes engagées. Les autorités
de l’Exécutif devront chercher à réaliser et à renforcer chaque jour davantage le consensus
politique national pour la poursuite des réformes en collaboration avec la Communauté
financière internationale.
7.3.6.
Le succès de l’exécution des programmes reposant plus sur les hommes que
sur les structures mises en place, il importe d’éviter la trop grande mobilité des cadres
impliqués dans la conduite des réformes à quelque niveau qu’ils appartiennent. Seule la
stabilité des cadres dont la nomination aura été faite sur la base des critères de compétence et
de moralité, peut garantir le succès de l’exécution des programmes de réformes dans le pays.
ANNEXE II
Page 1 de 7
MADAGASCAR
MATRICES DES MESURES DE REFORME
COMPOSANTES
I. PROMOTION ET LIBERALISATION
DU COMMERCE EXTERIEUR
MESURES A PRENDE
DATES
OBSERVATIONS
- Revoir de manière continue la politique
du taux de change en collaboration avec le
FMI.
Fait flottement de la monnaie à partir de mai 1994 et
création d’un marché interbancaire de devises animé
essentiellement par les banques primaires selon les
dispositions de la convention de place en date du 4 mai
1994.
- Examiner les modalités de
l’élargissement du SILI aux autres
produits.
Fait circulaire n° 001-MC/DGCE/SI du 19 mars 1990
annulant et remplaçant celle n° 001/88/MC/DGCE/DI
du 14 janvier 1988 relative aux modalités pratiques
d’application de l’arrêté interministériel n° 189/88 du 14
janvier 1988.
- Eliminer de la carte d’exportateur, de
l’enregistrement préalable déclaration
d’exportation et les taxes résiduelles à
l’exportation.
Adoptée en février 1988
Fait avis n° 402-MC/DGCE du 18 janvier 1988 du
Ministère du Commerce aux opérateurs économiques.
- Libéraliser la commercialisation du
poivre.
Adoptée en février 1988
Fait en février 1988
- Progrès satisfaisants dans la libéralisation
du commerce intérieur du café, de la
vanille et du girofle.
Accompli en mars 1988
Fait en mars 1988
ANNEXE II
Page 2 de 7
COMPOSANTES
II. FINANCES PUBLIQUES ET
REFORME BUDGETAIRE.
MESURES A PRENDE
DATES
OBSERVATIONS
- Création d’une entité malgache
indépendante dans le domaine du
commerce extérieur permettant le dialogue
entre l’administration et les opérateurs.
Avant fin 1988
Fait. Decret 88-328 en date du 1er septembre 1988
relatif au Comité indépendant.
- Annonce de l’autorisation des opérateurs
privés à négocier et exécuter des contrats
d’exportation du café.
Juin 1988
Fait. Ordonnance n° 88-015 du 1er septembre 1988
relative à la politique d'exportations. Avis n° 405MC/DGCE du 02 juin 1988 du Ministère du Commerce
aux opérateurs économiques.
- Adoption d’un plan d’action pour la
reformulation du rôle de la caisse.
Avant fin 1989
Fait. Avec retard Decret n° 93-951 du 08 décembre
1993 portant création et statut de l’Institut de la vanille
de Madagascar.
- Examen et réformulation des priorités
globales des dépenses publiques et du
programme d’investissement public.
Mars 1988
Fait. Illustration dans les PIP 1989-1991, 1990-1992 et
1991-1993.
- Accord sur les procédures de préparation
du budget 1989 incluant le PIP.
Février 1988
Fait. Selon la nouvelle procédure, le Ministère des
Finances détermine les grandes masses de crédit et les
Ministères utilisateurs répartissent ces grandes masses
par chapitre et par article.
ANNEXE II
Page 3 de 7
COMPOSANTES
MESURES A PRENDE
DATES
OBSERVATIONS
- Libéralisation des prix et de la
commercialisation des oléagineux et de la
chaux/ciment.
Réalisé en mars 1988
Fait en mars 1988.
- Formulation d’un programme d’actions
pour la réforme budgétaire permettant la
préparation d’un budget consolidé en 1991.
Mai 1988
Fait avec retard.
- Accord sur une méthodologie et un
calendrier pour la réalisation d’un
recensement du personnel de l’Etat.
Septembre 1988
Fait mais le calendrier adopté n’a pas été suivi.
- Accord sur un PIP de 3 ans 1989-91 et
sur le programme de dépenses publiques
pour 1989.
Fin 1988
Fait. Le fait que les finances et le plan étaient sous la
tutelle d’un même ministre a facilité l’accord.
- Formulation d’une stratégie globale pour
le secteur de la santé.
Fin mars 1989
Fait en août 1989 au lieu de mars 89 soit 5 mois de
retard.
- Début d’apurement du fichier de la solde.
Octobre 1988
Fait avec trois ans et demi de retard.
- Evaluation de l’expérience du MPARA
en matière de budget-programme avec des
recommandations sur l’extension aux
autres secteurs économiques, y compris
une proposition du calendrier
Février 1989
L’exécution de cette mesure a été abandonnée. Les
initiateurs de cette expérience sont tous partis du
Ministère.
ANNEXE II
Page 4 de 7
COMPOSANTES
MESURES A PRENDE
DATES
- Accord sur les procédures de préparation du
budget 1990.
Avant fin mai 1989
- Réalisation du recensement du personnel de
l’Etat.
Avant octobre 1989
- Adoption d’une politique concernant le
secteur des entreprises publiques.
Adopté en mars 1988.
- Un progrès satisfaisant dans la réhabilitation
des entreprises publiques identifiées dans les
opérations d’ajustement précédentes.
Avant juin 1988
III. SECTEURS DES ENTREPRISES
PUBLIQUES ET FINANCIER
OBSERVATIONS
Fait avec un retard de 3 ans –ordonnance n° 92-025 du 8 juillet
1992 portant modification de la loi n° 63-015 du 15/07/1963
relative aux dispositions générale sur les finances.
Fait avec un retard – le recensement s’est déroulé sur toute
l’étendue du territoire du 15 au 28 février 1990 au lieu de
octobre 1989. La validation des résultats n’est intervenue que
le 31 août 1992.
Fait en mars 1988.
Fait
- Engagement sur un moratoire sur la création
de nouvelles entreprises publiques à l’exception
de celles qui seront agréées dans le cadre de la
réforme ou dans le cadre des examens des
programmes de dépenses publiques.
Avant juin 1988
Fait. Engagement pris par lettre n° 3026-MPFE/SG/DT/STI
RV du 19 mai 1989 du Ministère du Plan des Finances et de
l’Economie.
ANNEXE II
Page 5 de 7
COMPOSANTES
MESURES A PRENDE
DATES
OBSERVATIONS
- Engagement de ne pas augmenter les
subventions et les crédits aux EP don’t les
créances sont à risques certain.
Adopté en mars 1988 pour les
crédits.
Fait. Lettre sus-visée du Ministre du Plan et des
Finances.
- Mise en place d’une structure de suivi des
entreprises du secteur public.
Fin 1988
Fait. Decret n° 88-148 du 11 avril 88 portant création
d’un Comité ad hoc; Decret 90.027 du 13 décembre
1990 portant création d’une délégation générale du
gouvernemen à la réforme du secteur des entreprises
publiques; Decret 94-195 du 17 mai 1994 portant
création d’un comité pour la réforme du secteur des
entreprises publiques.
- Progrès satisfaisant dans l’exécution du
Plan de réhabilitation et désengagement de
plusieurs entreprises publiques.
Avant fin 1988
Fait. Mais aucun progrès n’a été enregistré depuis la
mise en place de nouvelles institutions de la IIIè
République en août 1993.
- Préparation et exécution de contrat-plan
pour un nombre choisi d’entreprises
publiques.
Avant juin 1989
Aucune documentation n’a été fournie par les services
compétents pour permettre l’appréciation de l’exécution
de cette mesure.
- Adoption de mesures législatives et
administratives pour la création de
nouvelles institutions financières privées et
pour la participation du capital privé dans
les trois banques.
Avant fin avril 1988
Fait. Ordonnance n° 88-005 du 5 avril 1988 portant
réglementation bancaire.
B. SECTEUR FINANCIER
ANNEXE II
Page 6 de 7
COMPOSANTES
IV. POLITIQUES SOCIALES
MESURES A PRENDE
DATES
OBSERVATIONS
- Plan d’apurement du reliquat des
portefeuilles de la BTM et BFV
Fin 1988
Fait.
- Plan d’ensemble de restructuration de la
BNI si une autre Banque Commerciale n’a
pas été crééé.
Avant mai 1988
Fait. Privatisation à 67,42% de la BNI devenue BNICrédit Lyonnais.
- Exécution du plan de restructuration de la
BNI.
Avant fin 1988
Fait.
- Accord sur limitation de l’augmentation
du crédit global brut de la BNI.
Avant fin avril
Fait.
- Progrès satisfaisant dans l’exécution de la
restructuration des portefeuilles des
Banques.
Avant fin 1988
Fait. En 1988.
- Déclaration des principes, des objectifs et
des critères de la politique sociale.
Avant fin 1988
Fait et consigné dans la lettre de politique de
développement.
- Accord sur la distribution des
médicaments essentiels aux centres de
santé et aux pharmacies communautaires.
Mai 1988
Fait.
- Application du tarif minimum à
l’importation des médicaments essentiels
Mai 1988
Fait. Le taux de taxation minimum a été de 5% Loi des
finances pour 1989 n° 088-025 du 14-12-88 et Loi des
finances 1990 n° 089-022 du 14 décembre 1989.
ANNEXE II
Page 7 de 7
COMPOSANTES
MESURES A PRENDE
DATES
OBSERVATIONS
- Accord sur un programme de nutrition
aux groupes cibles.
Fin 1988
Fait dans le cadre du Projet d’actions sociales et d’appui
à la gestion de l’économie (PASAGE) financé par la
Banque Mondiale et projet SECALINE (Sécurité
Alimentaire et Nuttrition Elargie).
- Formulation d’un programme de deux
ans pour améliorer la nutrition des groupes
vulnérables.
Fin 1988
Fait dans le cadre du projet ci-dessus mentionné.
- Programme d’action pour les besoins des
enfants sans abris.
Fin 1988
Fait à partir de 1987.
- Adoption du mécanisme permettant
d’éliminer les droits et taxes à
l’importation de certaines catégories de
médicaments.
Fin 1988
Cette mesure semble ne pas avoir été appliquée.
- Formulation d’une politique de
planification familiale et de la population.
Juillet 1989
Fait. Mais avec retard – loi n° 90-030 ou 19 décembre
1990 relative à la politique nationale de population pour
le développement économique et social.
ANNEXE III
EVALUATION DES PRINCIPAUX INDICATEURS ECONOMIQUES ET
FINANCIERS
1988
Taux de croissance du PIB
Taux de croissance du PIB per capita
Service de la dette (million $EU)
Service dette /Exporttion
Service dette/PIB
Investissement/PIB
Epargne intérieur/PIB
Epargne nationale/PIB
Investissement public/PIB
Epargne Publique/PIB
Investissement privé/PIB
Epargne Privée/PIB
Recettes publiques/PIB
Dépenses publiques/PIB
Déficit budgétaire (be)/PIB
Taux de croissance déflateur PIB
Taux de croissance Emportations
Taux de croissance Importations
Déficit du comptecourant B.P.
Reserves brutes en mois d’importation
3,4
0,6
330,6
79,7
13,5
13,3
8,4
3,7
6,9
-1,4
6,4
5,1
13,8
24,1
-10,3
21,2
-8,2
-9,6
-10,8
3,6
Source : Banque Mondiale et Calcul de la Mission BAD
1989
4,1
1,3
206,1
42,9
8,3
13,4
10,0
5,3
9,7
-3,1
3,7
8,4
12,7
25,5
-12,6
12,0
16,9
0,9
-8,7
3,9
1990
3,1
0,3
464,6
88,1
15,1
17,0
6,0
5,6
7,9
0,0
6,9
5,6
13,3
21,2
-7,8
11,4
12,0
33,0
-13,4
1,0
1991
-6,8
-9,6
169,9
34,7
6,4
8,2
-0,8
-0,5
5,9
-4,2
4,6
3,7
9,3
20,1
-10,6
14,4
4,8
-14,9
-9,9
1,2
1992
1,0
-1,8
111,0
22,0
3,7
11,3
2,8
3,7
7,6
-4,3
3,7
8,0
10,9
23,5
-12,4
12,6
2,0
0,6
-8,8
1,2
1993
2,1
-0,7
86,9
17,7
2,6
12,3
3,6
5,2
8,1
-2,6
4,3
7,8
10,3
21,6
-11,0
12,6
-6,1
3,0
-8,8
1,3
ANNEXE IV
TABLEAU DES OPERATIONS FINANCIERES DE L’ETAT
(en milliards FMG)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Recettes totales
473,5
516,6
617,2
468,5
618,9
683,2
Dont : recettes budgétaires
473,5
507,7
611,0
455,9
608,3
660,8
Recettes extra-budgétaires
-
8,9
6,2
11,6
10,6
22,4
DEPENSES TOTALES
827,4
1 021
976,5
986,19
1 309,7
1 388,8
Dont : Dépenses courantes
521,5
633,0
611,3
661,5
847,4
824,4
Dépenses en capitales
305,9
388,0
365,2
325,4
462,3
564,4
DEFICIT (base engagement)
353,9
504,4
359,3
519,4
690,8
705,6
Dons en capital
68,6
108,1
135,4
65,6
133,7
155,2
Emprunts en capital
231,3
213,6
98,9
347,9
153,1
112,6
Système monétaire
52,2
133,4
132,4
-144,9
95,8
149,0
Autres
1,7
49,3
-7,5
250,8
308,2
288,8
FINANCEMENT DU DEFICIT
Source : Banque Mondiale
ANNEXE V
SITUATION MONETAIRE 1988-1993
(en millions FMG)
Déc.
1988
Déc.
1989
Déc.
1990
Déc.
1991
Avoirs extérieurs nets
297 172,5
381 869,9
178 483,2
27 084,9
Crédits intérieur
888 925,6
919 870,2
102 986,54
Créances nettes sur l’Etat
342 702,2
312 540,4
Crédit à l’économie
546 223,4
Masse monétaire (M2)
Déc.
1992
Déc.
1993
274 344,7
349 705,4
1 183 408,8
1 621 286,8
1 904 967,6
251 471,0
308 853,5
683 287,6
825 293,9
607 329,8
778 394,4
874 555,3
937 999,2
1 079 673,7
633 976,6
822 738,5
825 273,1
1 034 760,8
1 240 290,3
Disponibilités monétaires
469 634,5
613 077,2
588 584,6
767 978,3
915 031,5
1 050 766,2
Quasi-monnaie
164 342,1
236 688,5
266 782,5
325 258,8
514 103,1
1 564 869,3
209 661,3
Engagements extérieurs à
M.L.T.
1 982 772,7
2 160 353,4
2 195 273,2
2 651 307,1
276 455,1
242 135,2
Autres éléments nets
-1 430 651,2
1 681 351,8
1 812 197,7
2 475 574,2
378 886,1
447 668,5
Source : Banque centrale de Madagascar – 1994
ANNEXE VI
COMPOSITION DU PIB A PRIX CONSTANTS
(1988-1993)
(En milliards FMG constants)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
950
971,1
983,4
936,4
957 5
969,2
Secteur secondaire
374,4
436,9
432,3
397,3
389,9
412,9
Dont mines
141,8
147,6
121,7
85,13
-
-
Secteur tertiaire
1 511
1 543,7
1 628,8
1 503,9
1 519,4
1 546,1
2 835,9
2 951,7
3 044,4
2 837,6
2 866,8
2 928,2
Secteur primaire
PIB au prix du marché
Source : Banque Mondiale
ANNEXE VII
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PROCES VERBAL DES NEGOCIATIONS DES CONDITIONS DU PRET DE 30
MILLIARDS UCF REPRESENTANT LA PARTICIPATION DU FAD AU
FINANCEMENT DU PROGRAMME D’AJUSTEMENT STRUCTUREL DE LA
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DE MADAGASCAR.
Les négociations ont eu lieu au Siège du Groupe de la Banque du 22 au 24 juin 1988 entre les
délégations composées comme suit :
Pour la délégation du Gouvernement Malgache :
- M. ROBIARIVONY Jean
- M. RAMAROKOTO Daniel
- Mme RAKOTOARISOA Renée
- M. RAJAONARIVELO Pierrot
- Melle RAVELOARISON Josiane
- M. RAMANANDRAIBE Davidson
Directeur Général du Plan Chef de la délégation
Secrétaire Général du MPARA
Directeur Général de la Banque Centrale
Directeur Général du Commerce Extérieur
Inspecteur du Trésor, MINIFIN
Chef de Service à la Direction Générale du Plan
Pour la délégation du Groupe de la Banque :
- Mlle C.A. ATAYI
- M. J.C. LASSY
- Mme I.C.K. ROSSIGNOL
- Mlle B.N. SANON
Chef de Division NCPR.3, Chef de délégation
Conseiller Juridique, ALEG.3
Chargée de Finances, FDIS.1
Chargée de Prêts, NCPR.3
Les salutations d’usage ont été échangées puis le programme et l’ordre du jour des
négociations ont été adoptés.
1.
EXAMEN DU RAPPORT D’EVALUATION
Il faut noter que la Banque cofinance ce Programme d’Ajustement Structurel avec la Banque
Mondiale. Dans ce cadre, les deux Institutions ont collaboré étroitement tout au long des
différentes étapes de préparation et d’élaboration du programme. Elles ont également décidé
d’harmoniser les conditionalités de leurs prêts respectifs. C’est pour cela qu’une délégation
de la Banque a participé en tant qu’observateur aux négociations entre le Gouvernement
Malgache et la Banque Mondiale.
Plusieurs paragraphes du Rapport d’Evaluation de la Banque ont donc été corrigés dans leur
forme afin d’éviter toute dissonance avec la lettre de politique de développement que le
Gouvernement soumet à ses bailleurs de fonds dans le cadre dudit programme.
ANNEXE VII
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2.
EXAMEN DU PROJET D’ACCORD DE PRET
Le Projet d’Accord de Prêt a été examiné page par page. Ce fut l’occasion de réformuler
certaines conditions du prêt pour tenir compte des dispositions stipulés dans la lettre de
politique de développement et du programme de mise en oeuvre des réformes structurelles.
Puis les précisions suivantes ont été données :
a)
Pour éviter toute équivoque, la délégation de la Banque a précisé que le prêt
ne servira à financer que les importations de fournitures, la facturation se
faisant sur le montant CAP. Les services de consultants, bureau d’assistance
technique ou d’études ne sont pas financés par le prêt.
b)
Concernant les engagements que le Gouvernement devrait prendre vis-à-vis de
la Banque au titre de certaines conditions du prêt, il a été indiqué que pour les
remplir, le Gouvernement doit adresser à la Banque une lettre officielle dans
laquelle il prend les différents engagements requis.
c)
Pour tenir compte de son programme d’élaboration, la condition relative au
plan de restructuration de la BNI a été reportée pour être préalable au
décaissement de la 2ème tranche du prêt. Il consistera en un accord à conclure
entre le Gouvernement et un ou plusieurs partenaires privés pour :
d)
i)
une assistance technique sur la restructuration et la revitalisation de la
BNI et
ii)
les modalités de gestion et la structure du capital assurant le
fonctionnement de la BNI de manière identique à une banque privée.
Concernant l’acquisition des biens et services, les Représentants malgaches
ont indiqué que dans le cadre de CASPIC, il a été observé que les Opérateurs
faisaient des commandes de montant très élevé. Aussi pour ne pas retarder
l’exécution du programme, les deux délégations sont convenues de relever à
deux millions d’UCF (2.000.000 UCF) le seuil à partir duquel un appel
d’offres international est requis pour conclure les marchés publics. Dans ce
cadre, il a été précisé que les entreprises publiques qui jouissent d’une
autonomie de gestion et sont soumises au droit commercial privé ne sont pas
considérées comme des organismes publics.
La date limite pour le dernier décaissement de prêt a été fixée au 30 juin 1991.
ANNEXE VII
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DIVERS
La délégation malgache a remis à celle de la Banque un exemplaire signé de la
Lettre de politique de développement. Celle-ci sera annexée au Rapport
d’évaluation.
A la fin, les deux délégations se sont félicitées de la volonté de coopération et
de compréhension mutuelle qui a régnée durant ces négociations.
Fait à Abidjan, le 24 juin 1988
Pour la délégation du Groupe de la Banque Pour la délégation du
Melle C.A. ATAYI
Gouvernement de la République
Chef de Division, NCPR.3
Démocratique de Madagascar
M. ROBLARIVONY Jean,
Directeur Général du Plan