Caricature USA Kyoto - Moodle Université Paris

Séance 10- Migrations environnementales à venir et problématiques associées
I- Une impossible quantification?
-des migrations amorcées …depuis plusieurs décennies
Les migrations massives de populations conséquentes au réchauffement climatique
constituent un élément de tension géopolitique extrêmement préoccupant.
Dans de nombreuses régions du monde, des phénomènes liés au réchauffement climatique
sont déjà observés :
• réduction des terres arables
• multiplication des coupures d'eau
• baisse des réserves alimentaires et poissonnières
• augmentation des inondations
• allongement des périodes de sécheresse
1/5 de la population mondiale vit sur des zones côtières qui sont menacées par la montée du
niveau des mers et les inondations.
Certains états déjà frappés par ces aléas demandent que le motif climatique soit reconnu
comme valable au plan international pour l'immigration.
Des précédents nombreux ces dernières décennies….
Migrations environnementales à venir…
-
Des évaluations à géométrie variable….
Vingt-deux millions de « réfugiés climatiques » suite à des catastrophes naturelles, c’est
le nombre avancé pour l’année 2013 par le Conseil Norvégien pour les réfugiés dans
son rapport, Global Estimates.
L’Organisation Internationale pour les Migrants évalue qu’en 2050, le nombre de
migrants climatiques s’élèvera à 200 millions de personnes.
Selon les derniers chiffres de l'association Christian Aid, au moins 1 milliard de
personnes vont migrer d'ici à 2050 :
• 645 millions de personnes à cause de grands projets (15 millions par an
actuellement)
• 250 millions à cause de phénomènes liés aux changements climatiques (inondations,
sécheresses, famines)
• 50 millions à cause de conflits et d'atteintes aux droits de l’homme.
En s'appuyant sur des données du Groupement d'Experts Intergouvernemental sur
l'Evolution du Climat (GIEC), l'étude affirme qu'entre 1,1 et 3,2 milliards de personnes
d'ici 2080 manqueront d’eau, et entre 200 et 600 millions souffriront de la faim.
-Une question de vulnérabilité
Les pays les plus pauvres seront les premiers touchés par les migrations climatiques : les pays
du sud de l'Asie, du Moyen-Orient, d'Asie centrale, d'Afrique et d'Amérique latine, et l'Europe
par la suite.
Des incertitudes quant aux mécanismes
climatiques…
et aux capacités de résistance et de résilience des soc
sociétés.
- Une question de définition et de statut reconnu?
Les « réfugiés climatiques » se mêlent aux flux de migration mondiaux en tentant de
s’installer dans des pays d’accueil où les conditions de vie sont plus clémentes.
Pourtant les populations déplacées suite à des catastrophes naturelles ou à une dégradation
de leur milieu naturel sont souvent relocalisées dans leur pays d’origine et ne font donc pas
partie des vagues d’immigration.
La situation de réfugié climatique est très diverse et le terme de réfugié climatique ne renvoie
à l’heure actuelle à aucun statut juridique.
En 1951, la conférence de Genève définit le terme de réfugié en matière de droit
international. Toutefois, cette définition concerne strictement les réfugiés politiques et exclut
les catastrophes naturelles et la famine comme causes valables pouvant mener à la
qualification de réfugié.
Ce n’est qu’en 1985 que le terme de réfugié climatique a été employé pour la première fois.
Dans le rapport de l’ONU « Environnement Refugee ».
II- La difficile conceptualisation des migrations environnementales.
Un des premiers travaux sur les migrations environnementales a été remis au
PNUE (Programme des Nations Unies pour l’Environnement) en 1985 par
Essam El-Hinnawi. Il définit « les réfugiés environnementaux comme les
personnes qui ont été forcées de quitter leur habitat traditionnel,
temporairement ou de manière permanente, en raison d’un bouleversement
environnemental marqué (naturel et/ou déclenché par l’homme) qui met en
péril leur existence et/ou affecte sérieusement la qualité de leur vie. »
Cette définition a été jugée simpliste, le concept de migration environnementale
se révèle nettement plus complexe
- Des questions terminologiques essentielles à la définition d’un statut juridique
-Réfugiés, migrants ou déplacés?
La terminologie aujourd’hui utilisée n’est satisfaisante pour personne et fait l’objet de débats
controversés. .
L’utilisation des termes « réfugiés », « migrants » ou « déplacés » reflète des divergences entre
groupes d’intérêts et affiliations institutionnelles et donc entre des courants de pensées différents.
Alors que médias et ONG utilisent couramment le concept de « réfugiés environnemental ou
climatique », les chercheurs et les fonctionnaires internationaux sont beaucoup plus réticents.
-Migrations volontaires ou forcées?
-Migrations individuelles ou collectives?
-Exode ou mobilité?
La convention de Genève relative au statut des réfugiés (1951) définit le réfugié comme
« une personne craignant avec raison, d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion,
de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions
politiques […] et qui se trouve hors de son pays.
Parmi les nombreuses réserves:
-on ne peut pas parler de persécution pour qualifier les pressions environnementales
-tout une population est concernée sans appartenir spécifiquement à une des groupes cités (ex
les populations touchées par Tchernobyl n’ont pas été considérées comme un groupe social
d’après la convention de Genève)
-la personne doit avoir quitté son pays pour un autre, ce qui implique le passage d’une
frontière. Or la migration liée aux problèmes d’ordre environnemental est le plus souvent
interne aux États.
Le déplacé : sous entend une obligation de déplacement, déplacement forcé
Le migrant: beaucoup plus flou, mais connotation économique
-Réfugiés climatiques ou environnementaux?
Une catégorie juridique réductrice: les « réfugiés climatiques ».
L’Organisation Internationale pour les Migrants évalue qu’en 2050, le nombre de migrants
climatiques s’élèvera à 200 millions de personnes, mais les situations et les personnes dont on
débat sont-elles réductibles aux seules victimes des changements climatiques?
La notion de “réfugiés climatiques” a ainsi fait l’objet d’une définition : les “réfugiés
climatiques” sont les “personnes qui ont quitté immédiatement ou sont sur le point de quitter
dans un futur proche leur lieu de vie en raison d’une soudaine ou graduelle altération du
milieu naturel causée par l’un des trois impacts dus aux changements climatiques suivants :
conséquences de l’augmentation du niveau de la mer, événement climatique extrême
(cyclones, tempêtes), sécheresse, raréfaction de l’eau”.
-Des réfugiés environnementaux?
L'emploi du terme « réfugiés de l'environnement » englobe des situations plus
larges que les seules variations climatiques .
Outre les personnes déplacées par des événements liés au changement climatique
(sécheresses, cyclones et autres inondations), il désigne aussi les victimes de
catastrophes écologiques et naturelles (tremblements de terre, éruptions
volcaniques...).
Le mot-valise « écoréfugiés » est d'ailleurs de plus en plus utilisé dans les
médias.
- Les réfugiés environnementaux: une catégorie juridique en devenir?
Le rapport rédigé en 1985 pour le Programme des Nations unies pour l’environnement
(PNUE) a servi de point de départ au débat toujours actuel sur la qualification juridique de
“ceux qu’on appelle désormais les ‘réfugiés climatiques’, et qui (…) font partie d’une
catégorie bien plus vaste qui a largement précédé le changement climatique5”.
Ce rapport, intitulé “Réfugiés de l’environnement”, considère comme réfugiés de
l’environnement « les réfugiés de l’environnement sont des personnes ou groupes de
personnes qui, en raison de changements soudains ou progressifs de leur environnement
affectant leur vie ou mode de vie, sont contraints de quitter leur lieu de résidence, ou
choisissent de le faire, de façon temporaire ou permanente, et qui se déplacent dans leur
propre pays ou à l’étranger. »
Mais:
1/ la rupture environnementale peut-elle s’étendre des conséquences des calamités naturelles
comme la sécheresse, la famine, les inondations, les cyclones, les tremblements de terre, les
effets des dégradations des sols, aux politiques d’aménagement du territoire ainsi qu’aux
accidents industriels ou aux guerres ?
2/ puisque les populations qui en sont victimes trouvent refuge aussi bien à l’intérieur qu’à
l’extérieur de leur pays, quel lien peut-il exister entre “réfugiés de l’environnement” et
migrants ?
La notion de “réfugiés de l’environnement”, que le droit ignore, soulève de
nombreuses questions et suscite débat.
D’abord, bataille sur la philosophie d’ensemble qui sous-tend le concept de
“réfugiés de l’environnement” soupçonné d’imputer “à la seule nature la
responsabilité du déplacement présent ou futur” des personnes touchées.
Il s’ensuivra une autre bataille sur la qualification juridique de l’atteinte à
l’environnement, où les notions de dommage et de catastrophe écologiques seront
largement auscultées.
Se trouve donc posée en filigrane la question de l’identification des “réfugiés de
l’environnement”.
Des dégradations environnementales de nature et de temporalités variables.
Des dégradations lentes au désastre soudain….
Inondations, cyclones, tsunamis, séismes sont des mécanismes brutaux qui peuvent entrainer
des désastres soudains…
Sécheresses, désertification, érosion, dégradation des sols, élévation du niveau de la mer…
correspondent à des dégradations plus lentes…
Les deux types peuvent se combiner: un cyclone peut venir aggraver des dynamiques
environnementales en cours comme érosion du littoral, salinisation des sols…
Une sécheresse exceptionnelle peut aggraver brutalement l’impact de changements
climatiques plus lents.
Les politiques publiques peuvent enrayer certaines manifestations environnementales:
aménagement du territoire, politique de prévention des risques. Où commence les migrations
environnementales, ou commencent les migrations associées aux faillites politiques?
Des causalités complexes, interdépendantes…
Aucun désastre n’est purement d’origine « naturelle ». L’impact des mécanismes
naturels dépend de facteurs éminemment humains
-une question de vulnérabilité souvent associée au niveau de développement économique et
social qui conditionne les capacités de résistance et de résilience
-multicausalités de la décision de départ des populations : une situation précaire associée à
des causes politiques (insécurité, conflits, ) ou économiques peut être aggravée par des
causes environnementales qui déclenchent alors la migration.
La question du degré de responsabilité des causes environnnementales dans la
migration se pose…
Tout comme le seuil de dégradation et la définition même de dégradation pose
question: à partir de quel seuil considère-t-on que la situation est insupportable et
implique des déplacements de population
Diversité des déplacements , diversité des trajectoires et des itinéraires.
-la distance.
Beaucoup de déplacements se font à l’intérieur du pays (exode rural par exemple). Les
déplacements sur plus longue distance peuvent être contraints (espaces insulaires par
exemplaire) ou se faire par ricochet (par étapes successives de la ville la plus proche jusqu’à
la capitale puis l’étranger)
-la durée.
Elle peut être très variable: quelques jours à quelques semaines pendant une situation de
crise, il peut y avoir des étapes correspondant à des séjours plus ou moins longs, j usqu’à
des situations définitives.
-les affinités géographiques
La pratique de la langue, le passé historique (colonisation par exemple) influencent les
trajectoires migratoires.
-les facteurs déclenchants.
Crise brutale et déplacements d’urgence, dégradation lente et déplacement plus organisé…
- Vers une définition simplifiée audible pour le public?
Comme le remarque D. Stone (1997) un problème n’est jamais pris en considération sur l’arène
publique dans toutes ses dimensions. Pour faire l’objet de politique publique il doit être
défini de manière simplifiée. La tentative, ces dernières années, de définir de manière
restrictive les migrants de l’environnement en tant que migrants climatiques en constitue
une manifestation.
Cette tentative a pour effet de fixer l’attention sur la partie du problème vraisemblablement la
plus importante numériquement. Or, non seulement elle laisse de côté les autres dimensions du
problème mais aussi elle dilue le problème dans l’enjeu englobant du changement climatique
qui rend le discours sur les migrations difficilement audible.
Les différentes dimensions perceptions et approches que comporte ce problème conduit les
spécialistes à chercher une clarification du terme. Ceci passe par un processus d’inclusion et
d’exclusion qui qualifie in fine ceux qui seront protégés par la mise en place d’une
politique publique et les autorités responsables.
De plus en plus, ces dernières années, le migrant de l’environnement s’identifie au migrant
climatique. C’est par exemple le choix effectué par les Verts européens lors de l’organisation
d’une conférence au Parlement Européen en juin 2008. C’est aussi l’orientation que prennent les
discussions encore informelles au sein de différentes structures onusiennes.
Scenarios et archétypes des migrations environnementales….
Walter Kälin, le représentant du secrétaire général des Nations Unies pour les Personnes Déplacées à
l’Intérieur de leur propre pays de 2004 à 2010 à proposé la typologie suivante. 5 scenarios migratoires
associés au changement climatique.
1- Désastres soudains (ouragans, inondations…),provocant des déplacements temporaires de grande
échelle…
2- Dégradation lente de l’environnement (élévation du niveau de la mer, salinisation des sols,
désertification…) provocant des « migrants volontaires »;
3- Cas particulier des petits états insulaires en train de « sombrer » et entrainant des migrations
internationales définitive
4-Des déplacements liés à des décisions d’aménagement du territoire destinées à protéger les populations
d’un risque élevé: déplacements volontaires ou forcés.
5- Des déplacements provoqués par des troubles de l’ordre public, des violences et conflits armés
entrainés par une diminution des ressources naturelles disponibles
- Une terminologie évolutive ou à géométrie variable?
La Nouvelle-Zélande donne un signal dans ce sens et traite les Tuvaluens comme des
migrants économiques pour en accueillir une petite partie dans le cadre d’une politique
d’“immigration choisie”.
Conséquence de l’inadéquation des instruments internationaux en vigueur à procurer à
cette nouvelle catégorie de “réfugiés” une protection juridique directe et suffisante.
III- L’absence de protection adéquate dans les grands textes en vigueur
1- Les limites des textes en vigueur
Il existe toute une série de textes juridiques dont on aurait espéré tirer un statut ou, à défaut, une
protection spécifique aux “réfugiés environnementaux”.
- La convention de Genève ainsi que les textes spécialisés relatifs aux étrangers et aux réfugiés ne
satisfont pas cet espoir.
Convention de Genève dont l’article 1.A. définit le réfugié comme celui qui craint “avec raison d’être
persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou
de ses opinions politiques (…)”.
Ces instruments sont-ils pour autant inadaptables ?
Lorsqu’on recherche un fondement juridique à la protection des réfugiés, on se tourne vers la convention
de Genève du 28 juillet 1951. Mais on est vite déçu. En effet, l’article 1.A. de ce texte ne fait aucune
référence aux victimes de catastrophes ou dégradations environnementales, même de manière
“implicitement implicite”.
Aussi, une tentative fondée sur le critère de “l’appartenance à un groupe social” victime d’une
catastrophe environnementale pour faire reconnaître le statut de réfugié à ses membres a-t-elle échoué
devant le Conseil d’État français, pour lequel les “victimes de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl ne
constituaient pas un ‘groupe social’ au sens de la convention de Genève”.
La notion de persécution, centrale dans la convention, ne peut pas plus être mobilisée
puisqu’elle est étroitement liée aux craintes de persécutions personnelles, ce qui écarte les
persécutions à caractère général inhérentes aux catastrophes et dégradations
environnementales.
La convention de Genève favorise, en effet, une approche individualiste des motifs de
départ du demandeur d’asile : c’est parce qu’il fait face à des persécutions dont il est
personnellement la cible qu’il décide de partir. Ce qui se traduit par un “voyage” impliquant
le franchissement d’au moins une frontière.
Or les “réfugiés environnementaux”, très souvent, ne cherchent pas à quitter leur État.
À côté de ce texte inapplicable en l’état, on peut penser au droit international humanitaire
complété par la résolution n° 43/131 adoptée par l’ Assemblée générale des Nations unies le
8 décembre 1988, relative à l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles
et aux situations d’urgence du même ordre, et parla résolution n° 45/100 adoptée par la
même assemblée le 14 décembre 1990 relative au même objet. Mais ces textes restent bien
insuffisants au regard d’une protection spécifique complète.
S’agissant des textes internationaux des droits de l’homme, ils ne
procurent pas plus de garantie : - la Déclaration universelle des droits
de l’homme et le Pacte international relatif aux droits civils et
politiques, par exemple, mettent surtout en avant la protection de
l’individu face à l’arbitraire étatique et ignorent la protection au titre
de catastrophes ou dégradations environnementales.
Reste la Convention Cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques (CCNUCC) .
Elle a été adoptée lors du Sommet de la Terre de Rio en 1992.
Aujourd’hui c’est le traité le plus largement ratifié. 195 parties dont
194 et l’Union Européenne. Le droit international du climat met en
œuvre une approche pragmatique.
Ex : Convention internationale de lutte contre la désertification adoptée à Paris le
17 juin 1994 et ratifiée depuis par plus de 170 États. Ce texte fait état d’un lien
entre les atteintes à l’environnement et leurs conséquences du point de vue des
migrations humaines.
Mais
-d’une part, le lien entre la migration, notamment internationale, et les atteintes à
l’environnement n’est pas clairement établi, ce qui donne aux États des arguments
en défaveur d’une protection spécifique aux “réfugiés environnementaux” ;
- d’autre part, cette convention ne crée aucun mécanisme de protection spécifique à
cette catégorie de “réfugiés”.
La CCUNCC reconnaît les « responsabilités communes mais différenciées » des Etas
Pour répondre aux changements climatiques sans préciser la base de la différenciation
et sans aborder d’engagements éventuels des « pollueurs » dans l’accueil ou le
financement des migrations.
Au niveau international, il n’y a donc pas de texte qui puisse véritablement servir
de fondement juridique à la protection des “réfugiés environnementaux”.
- Qu’en est-il des textes de portée régionale ?
Tout d’abord, dans une région à l’échelle d’un continent, l’Afrique : la convention de
l’OUA (Union africaine depuis 2003) régissant les aspects propres aux problèmes
des réfugiés en Afrique, signée à Addis-Abeba le 10 septembre 1969 et entrée en
vigueur en juin 1974, ouvre la possibilité de voir reconnaître la qualité de “réfugié” à
toute personne victime “d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une
domination étrangère ou d’événements troublant particulièrement l’ordre public
Dans une partie ou la totalité de son pays d’origine ou du pays dont elle a la
nationalité”.
Coté Amérique Latine, cette définition a été reprise par la déclaration de Carthagène
sur les réfugiés du22 novembre 1984.
Elle reste toutefois liée à l’application de textes, application problématique pour
différentes raisons dont celle, majeure, des moyens insuffisants dont disposent les
États dans ces régions du monde.
- L’Union européenne présente-t-elle de meilleures garanties ?
Oui, si l’on se place du côté des moyens dont elle dispose elle-même et dont
disposent individuellement ses États membres.
Non, si l’on se place sur le terrain des textes existants.
En effet, la communautarisation de l’immigration et de l’asile n’a donné lieu à
aucune disposition particulière visant les “réfugiés environnementaux”,
notion totalement ignorée des directives européennes, particulièrement de la
directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004, dite “directive
qualification”.
Pas même la notion de “protection temporaire” introduite en 2001 ne pourrait,
dans sa formulation actuelle, être applicable en cas d’afflux massif de
“réfugiés environnementaux”, cette catégorie n’étant pas clairement
répertoriée dans la directive visée.
2 - Des « arrangements » juridiques insuffisants ?
Deux propositions alternatives semblent faire consensus actuellement.
-amender le droit international sur les réfugiés et les apatrides
-ou amender la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques de
1992.
L’amendement de la convention de Genève pourrait prendre la forme soit d’un ajout
d’un protocole, soit d’une extension de l’article 1.A., ce qui pourrait donner : le réfugié
est toute personne “craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa
religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions
politiques (…)” ou victime “de conditions environnementales dégradées
menaçant sa vie, la santé, le moyen de la subsistance, ou l’utilisation des
ressources naturelles (…)”.
Deux arguments militeraient en faveur d’une telle extension :
-premièrement, la définition du “réfugié” n’est pas figée dans la convention de
Genève ce qui autorise les parties à la développer
- deuxièmement, la facilité de sa mise en œuvre.
Cette proposition présente cependant au moins deux inconvénients :
-
premièrement, elle exclut les “déplacés internes” ;
-
deuxièmement, les mécanismes opérationnels mis en place dans le cadre de la
convention de Genève sont aujourd’hui dominés par une interprétation très
restrictive du droit d’asile.
D’autres, enfin, craignent que ce protocole ne soit le moyen de rouvrir un débat
risquant fort, compte tenu du grand nombre de réfugiés environnementaux à venir, de
se conclure au détriment des demandeurs de l’asile conventionnel classique.
Des solutions moins ambitieuses ont été apportées par certains pays
comme la Suède, qui a introduit une protection spécifique aux
personnes à raison d’un “désastre environnemental” survenu dans leur
pays qu’ils sont obligés, par suite, de quitter.
D’autres propositions ont été formulées à propos des apatrides et plus
particulièrement à propos de Tuvalu.
La question centrale posée ici est qu’aucune des deux conventions de
New York n’apporte de réponse.
En effet, dans le cas de Tuvalu, il s’agit ni plus ni moins de la
disparition physique du territoire d’un État laissant une population
entière sans ancrage territorial national. Comment résoudre cette
question sans amender en profondeur les textes de New York puisqu’il
s’agit ici de reconnaître des droits à une “communauté nationale” et
non à quelques personnes seulement ?
Les PDIPP (Personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays).
Le HCR refuse d’identifier les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays à la suite
de catastrophes et de dégradations environnementales comme des réfugiés, alors même
qu’elles auraient besoin d’une protection spécifique. Donc le statut de PDIPP a été créé.
S’agissant de cette catégorie, le HCR a introduit certaines pratiques favorables : en 1998, il a
adopté, en faveur de ceux qu’il nomme “personnes déplacées à l’intérieur de leur propre
pays” (PDIPP), des principes directeurs relatifs à leur déplacement. Pour ce texte, les
PDIPP sont “des personnes ou des groupes de personnes qui ont été forcés ou
contraints à fuir ou à quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel,
notamment en raison d’un conflit armé, de situations de violence généralisée, de
violations des droits de l’homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par
l’homme ou pour en éviter les effets, et qui n’ont pas franchi les frontières
internationalement reconnues d’un État”.
Ici, seules sont prises en compte les catastrophes naturelles ou industrielles, mais pas,
par exemple, les victimes de politiques volontaristes d’aménagement du territoire :
grands aménagements par exemple.
Certains considèrent d’ailleurs que la convention de Genève est totalement inadaptée à la
situation des “réfugiés environnementaux” et que, même amendée, elle ne pourrait leur garantir
la protection spécifique dont ils ont besoin.
Partant de là, fait surface la proposition d’un statut juridique spécifique à
cette catégorie de “réfugiés”. Cette revendication est clairement
exprimée dans l’Appel de Limoges sur les réfugiés écologiques, lancé en
juin 2005 à la suite d’un colloque sur les “réfugiés écologiques”, dont le
point 2 préconise “la reconnaissance, l’élaboration et la proclamation
d’un statut international des réfugiés écologiques permettant
d’assurer la protection de cette catégorie à part entière de réfugiés”.
Ce projet a été publié par la Revue européenne du droit de l’environnement, n° 4, 2008
Voir
Présentation du projet de convention relative au statut international des déplacés environnementaux JeanMarc Lavieille, Julien Bétaille, Jean-Pierre Marguénaud pages. P 375-380
Projet de convention relative au statut international des déplacés environnementaux
Michel Prieur, Jean-Pierre Marguénaud, Gérard Monediaire, Julien Bétaille, Bernard Drobenko p381-393
En décembre 2008, ces juristes spécialistes du droit de l’environnement élaborent un projet
de convention relative au statut international des déplacés environnementaux.
Ce projet qualifie les victimes de “déplacés environnementaux”, car “il
s’agit de prendre en compte la diversité des situations”.
Dès lors s’impose une identification plus consensuelle des victimes
permettant de “prendre en considération les situations des déplacés
environnementaux inter-étatiques et intra- étatiques”.
Concrétisant cette approche, l’article 2 du projet définit les “déplacés
environnementaux” comme “les personnes physiques, les familles et
les populations confrontées à un bouleversement brutal ou insidieux
de leur environnement portant inéluctablement atteinte à leurs
conditions de vie et les forçant à quitter, dans l’urgence ou dans la
durée, leurs lieux habituels de vie et conduisant à leur réinstallation
et à leur relogement”.
Sans aborder frontalement la question de l’espace territorial sur lequel s’effectuent les
“déplacements environnementaux”, le projet reprend toute une série d’éléments juridiques
laissant entendre que cet espace peut également être intra et inter- étatique.
Au total, ce projet affirme, dans son article 5, dix droits fondamentaux communs aux
déplacés temporaires et définitifs :
1-droit à l’information et à la participation ;
2- droit d’être secouru ;
3- droit à l’eau
4-droit à une aide alimentaire ;
5- droit à un habitat ;
6- droit aux soins ;
7- droit à la personnalité juridique en ce sens que toute personne déplacée dans un autre
État que le sien conserve ses droits civils et politiques dans son État d’origine ;
8-droit au respect de l’unité familiale ;
9- droit à l’éducation et à la formation ;
10- droit de gagner sa vie par le travail.
D’une part, le projet préconise que chaque État partie prenante crée un organisme interne
autonome pour la reconnaissance et l’attribution du statut de “déplacé environnemental”.
D’autre part, le projet préconise la création d’une Agence mondiale pour les déplacés
environnementaux (AMDE) dotée d’un conseil d’administration et d’une haute autorité,
d’un conseil scientifique, d’un secrétariat et d’un Fonds mondial pour les déplacés
environnementaux (FMDE).
IV- Les attermoiments du processus décisionnels: le morcellement institutionnel
Si les États commencent à prêter une oreille à la problématique du réchauffement climatique
et des dégradations environnementales, ils sont encore loin de raisonner en termes de
protection globale.
Plus particulièrement, les États du Nord peu enclins à l’adoption d’une approche collective
des “déplacements environnementaux”, alors que les pays du Sud sont traversés par l’idée que
la charge de l’accueil pourrait être répartie suivant un mécanisme mondial reposant sur l’idée
de solidarité internationale, d’autant qu’ils sont plus durement frappés par les dégradations
climatiques et environnementales.
La CCNUCC reconnait les « responsabilités communes mais différenciés « des états pour
répondre aux défis posés par le changement du climat.
Certains États envisagent un mécanisme fondé sur une sorte de “compensation
discriminatoire”.
Ce mécanisme s’appuierait sur la responsabilité historique des États du Nord dans les
changements climatiques. Car si la responsabilité est commune dans les mouvements de
population liés au climat, celle-ci doit être différenciée sur la base de cette responsabilité
historique. Une telle répartition suppose que l’on puisse quantifier avec plus ou moins de
précision l’émission des gaz à effet de serre par les pays du Nord. Concept de justice
environnementale sous jacent.
Sur un plan purement juridique, de nombreux États, notamment du Nord mais pas
exclusivement, attachés à une conception maximaliste de la souveraineté, préféreraient
garder leur monopole sur le contrôle de la circulation des personnes et verraient
l’introduction d’une convention internationale créant un statut des “déplacés
environnementaux” comme une intrusion dans le champ de leurs compétences exclusives.
Ces États non seulement rechigneront à s’engager dans un tel processus conventionnel
mais, si ce processus était initié et mené à son terme, refuseraient de ratifier au moins dans
l’immédiat une telle convention, lui retirant du même coup tout intérêt pratique.
Le contexte actuel de migrations massives vers l’Europe illustre les réticences des états et
des sociétés à envisager des flux de grande ampleur.
1- La plurisectorialité qui caractérise la question des migrations environnementales
depuis la définition proposée par E. El-Hinaoui en 1985 perturbe ce double processus
définitionnel empêchant l’identification d’un problème public autonome.
Les causes évoquées comme étant à l’origine du problème renvoient majoritairement à
différents phénomènes de dégradation environnementale qui relèvent traditionnellement du
secteur de l’environnement tant au niveau national qu’international.
En revanche, les conséquences du problème ne sont pas environnementales. Elles relèvent du
secteur humanitaire (souffrance humaine), du secteur du développement (appauvrissement
des régions), ou bien du secteur de la sécurité (risque de conflit).
Pour le dire autrement la gravité du problème n’est pas justifiée en référence à la dégradation
de la qualité du milieu mais en référence aux conditions de vie et de survie des hommes.
La définition des causes du problème implique naturellement l’intervention des
autorités chargées de la lutte contre la dégradation de l’environnement.
La définition des conséquences en revanche implique l’intervention d’autres
secteurs.
La communauté de politique publique la plus à même de lutter contre la
dégradation environnementale aussi bien au niveau national qu’international
comporte des acteurs du secteur environnemental (le PNUE, les grandes NGO de
l’environnement, les ministères de l’environnement, les associations et agences
locales).
La communauté de politique publique mobilisée autour des questions de
déplacements humains est très différente. Elle peut mobiliser des acteurs comme
le UNHCR, le UNDP, l’OCHA, l’OIM, les ministères de l’intérieur, les ONG
humanitaires.
Chacune de ces communautés a sa rationalité, recrute dans différentes sphères
expertes et déploie des modes d’action en réponse à des objectifs spécifiques.
2- Le morcellement institutionnel
-Des institutions en charge des migrations.
Plusieurs institutions en charge de la gouvernance des migrations se sont préoccupées
des migrations environnementales.
-Le HCR Haut commissariat aux réfugiés fondé en 1951 dont le siège est à Genève.
En charge de la protection et de l’assistance aux réfugiés en application de la
Convention de Genève.
Depuis 1998 intervention sur des catastrophes naturelles impliquant des PDIPP.
Application pour la 1ère fois en 2004 suite au tsunami en Asie du Sud Est. Puis en 2009
aux Philippines (typhon) et en 2010 en Ouganda (mouvements de terrains).
Le HCR dénonce la notion de « réfugié environnemental » proposée par les PNUE
depuis 1985. Le HCR préfère le terme le terme plus neutre de « personne déplacé pour
des motifs environnementaux ». Le HCR ne veut pas de confusions avec le terme de
réfugié qui constitue l’essentiel de son mandat et insiste sur la responsabilité des états à
gérer les PDIPP.
Le HCR joue toutefois un rôle moteur dans l’initiative Nansen qui vise à élaborer
des instruments pour gouverner les migrations environnementales.
L’OIM (Organisation internationale pour les migrations) créé
e en 1951 .
Ne fait pas partie du système Onusien contrairement au HCR. Compte 149
membres dont peu d’états asiatiques. Siège également à Genève
L’OIM a été parmi les 1ères institutions à proposer des pistes d’action: programme
de réinstallations de migrants environnementaux provenant du Bangladesh de
façon à préserver les intérêts des pays de départ et d’accueil.
L’OIM milite pour la promotion et l’intégration des migrations en tant que
mécanismes d’adaptation aux changements climatiques.
-
les institutions de l’environnement et du climat
Le PNUE créé en 1972 suite à la Conférence de Stockholm. A publié le rapport d’Essam ElHinnawi qui définit pour la 1ère fois le terme de réfugié environnemental qui a été un élément
déclencheur dans la réflexion.
Aujourd’hui le PNUE intervient très peu dans les discussions.
C’est dans le cadre de la CCNUCC que les migrations environnementales sont discutées lors
des différentes COP. Les principaux organismes concernés participent à la réflexion, HCR,
OIM, OCHA office of the coordination of Humanitarian affairs… ONG….)
COP 16 à Cancun: les migrations environnementales sont intégrées comme soit un mécanisme
d’adaptation (migrations anticipées ou gérées) ,soit comme un échec de l’adaptation
(migrations forcées ou d’urgence) .
COP 17 à Doha ces migrations sont présentées comme des pertes et préjudices associés aux
changements climatiques.
COP 19 Varsovie : un des principaux types de pertes non économiques liées aux changements
climatiques
- les institutions relatives aux droits de l’Homme.
Le Conseil des Droits de l’Homme à l’origine des Principes relatifs au déplacement de
personnes à l’intérieur de leur propre pays PDIPP .
Quelques personnalités clés
-représentant du secrétaire général des Nations Unies pour les droits de l’Homme des
personnes déplacées: 2004-2010 Walter Kälin a fortement participé à inscrire les migrations
climatiques dans l’agenda et en particulier dans les COP. Il met l’accent sur les lacunes
juridiques à propos des migrations internes.
-rapporteur spécial des Natiosn Unies sur les droits de l’Homme, Jorge Bustamante puis
François Crépeau? Ce dernier en 2012 a consacré son 1er rapport à l’Assemblée générale à
la question des migrations dues au changement climatique. Il insiste quant à lui aux enjeux
associés aux migrations internationales. Il invite les états à les considérer comme « une des
solutions aux problèmes mondiaux de l’environnement ». Le rapport insiste sur la nécessité
de concevoir des politiques nationales et des formes de coopérations régionales guidées par
le droit international des droits de l’homme.
-
- les institutions européennes
Conseil de l’Europe (47 Etats dont la Russie et la Turquie) .
L’Assemblée parlementaire en 2009 a adopté une résolution et une recommandation intitulées
« Migrations et déplacements induits par les facteurs environnementaux: un défi pour le 21ème
siècle ». En réponse le comité des ministres a encouragé les Etats à coopérer dans ce domaine.
Dans le cadre de l’Union Européenne 28 Etats)
En 2004 des euros députés ecologistes proposent en vain « une déclaration sur la
reconnaissance d’un statut communautaire des réfugiés écologiques »
En 2008 : proposition d’une déclaration sur les migrations climatiques …
En 2011 la direction des Droits des citoyens et des Affaires constitutionnelles publie une étude
sur les « réfugiés climatiques » et aborde les réponses politiques et juridiques à apporter.
En 2013 la Commission remet à son tour un travail ,sur les changements climatiques , les
dégradations environnementales et les migrations.
Les discussions portent sur le rôle de l’Europe comme région d’accueil.
Surtout dans le cadre de l’aide au PDIPP qui seront majoritaire , il s’agit de concevoir des
programmes d’accompagnement locaux.
3- Des approches et des objectifs différents des organismes internationaux impliqués
Plus spécifiquement le secteur de l’environnement est construit dans les années 70 autour
d’une vision écocentrique et contre la vision anthropocentrique jusque-là dominante (Theys
J., 2007).
L’environnement constitue une nouvelle valeur autonome devant être protégée en soi et non
plus au nom de la santé humaine.
Les nouvelles politiques de l’environnement se basent sur la notion de responsabilité qui se
matérialise par le principe « pollueur – payeur ». Elles s’appuient aussi sur les principes de
prévention et de précaution qui visent à circonscrire le développement économique pour
imiter les risques environnementaux.
En revanche, tant le secteur humanitaire que celui du développement ou de la sécurité se
développent par excellence autour d’une vision anthropocentrique.
Il s’agit de protéger les êtres humains et leur garantir de meilleures conditions de vie. Dans
ces secteurs la notion de responsabilité individuelle trouve difficilement sa place. Les
interventions lors des crises humanitaires ou sécuritaires s’inscrivent dans le registre de
l’urgence et ne cherchent pas toujours à identifier les responsables ni à leur transférer les
coûts assumés essentiellement par la collectivité.
Dans un tel contexte, les migrations environnementales peuvent faire l’objet de politiques
publiques très différentes selon les secteurs impliqués.
Le secteur environnemental portant essentiellement sur les causes du problème peut proposer
soit des actions a priori qui visent à freiner les activités et projets portant atteinte au milieu et
aux ressources naturelles (politiques d’atténuation), soit des actions de restauration a posteriori,
en exigeant des pollueurs d’internaliser les effets externes de leur activité de production.
Le secteur humanitaire se concentre surtout sur les conséquences du problème en proposant des
mesures a posteriori de soulagement de la souffrance humaine par la collectivisation des coûts
induits.
Le secteur sécuritaire porte plus spécifiquement sur des mesures réglementaires de prévention et
de gestion des flux migratoires.
Le secteur du développement propose surtout des actions a priori afin de susciter la croissance
et améliorer les conditions de vie évitant ainsi le déplacement des populations.
Ni les objectifs visés (protection de l’environnement / protection de l’homme), ni les moyens
utilisés (contrainte, sanction, secours, incitation) ne permettent un rapprochement réel de ces
scénarios d’action publique.
-approche fondée sur la notion de responsabilité pour faute
Démarche dominée par les ONG et monde des sciences humaines: le concept de
justice climatique et de justice environnementale.
Le principe moral quasi universel selon lequel le « fautif » doit réparer ses fautes
est plus ancré dans le droit national qu’international.
Dégager des responsabilités pour le changement climatique et les déplacements
associés soulève des questions complexes.
La définition de la faute et de la date à laquelle la faute a été commise . Doit –on
tenir compte des émissions passées (les états assumeraient ainsi les politiques
menées par des gouvernements anciens et non forcément informés) ou des
émissions actuelles (les pays émergents seraient ainsi excessivement et
injustement responsabilisés) ?
La réparation de la faute
-limitation de la faute
-dédommagement par compensation
Les migrations ne peuvent être considérées comme exclusivement liées aux
changements climatiques.
Des concessions migratoires? Des aides financières aux PDIPP?
-approche fondée sur une réponse humanitaire à la vulnérabilité
C’est la responsabilité humanitaire qui est ici mise en avant: peu importe
l’origine des migrations climatiques, environnementales ou autres… seule est
considérée la souffrance humaine .
Principe de compassion plutôt que de responsabilisation … certes
Recherche d’une justice distributive proche de l’aide au développement
plus que réparatrice
Mais cela évite de distinguer et de hiérarchiser les différents types de
migrants. Les migrants économiques risquent en effet de souffrir de la
focalisation des moyens sur les migrations environnementales.
Par ailleurs la plupart des migrations sont multi causales.
-approche visant à se défendre avant tout contre une menace
Les deux approches précédents sont fondées sur des concepts éthiques, justice réparatrice,
justice distributive…
Ici l’accent est mis sur les menaces
-identitaires (qui seraient liées au mélange des cultures et à la dilution de la culture du pays
d’accueil)
-économiques (compétition pour l’emploi, détournement des aides sociales vers les
migrants...)
-menaces criminelles (trafics divers) et terroristes…
-conflits exacerbés pour l’accès aux ressources dans certaines régions du globe (accès à la
terre par exemple)
C’est ce discours qui a permis d’inscrire les « impacts du changement climatique sur la paix
et la sécurité internationales » à l’ordre du jour du Conseil de sécurité des Nations Unies
Voir aussi
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Black, R. (2001) : Environmental Refugees : Myth or Reality ?. In : New Issues in Refugee
Research, Working Paper, no. 34. Geneva, UNHCR.
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Christophe, B. (2007) : L’entreprise et la décroissance soutenable. Réussir les reconversions
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Vlassopoulou, C "Les migrations environnementales entre secteurs d’action publique ", REVUE
Asylon(s), N°6, novembre 2008, Exodes écologiques, url de référence: http://www.reseauterra.eu/article848.html
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