finances publiques Jean-Jacques FRANÇOIS Trésorier-payeur général, Agent comptable des offices agricoles (AUP-ONIGC) L’agent comptable : expert, garant et allié pour les managers publics Trois questions à M. Eric Woerth, Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique Jean-Jacques François. – Monsieur le Ministre, vous avez décidé la fusion de la DGI et de la DGCP. Comment s’inscritelle dans la modernisation de l’Etat ? Quelle sera son incidence pour les établissements publics nationaux ? Eric Woerth. – Son principe a été annoncé par le président de la République, puis confirmé par le Conseil des ministres du 20 juin 2007, comme une réforme pilote dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Comme ministre du Budget, je veux que cette réforme soit exemplaire de la modernisation de l’Etat, qu’elle permette d’améliorer la performance et l’efficacité de l’Etat. Cette efficacité doit permettre de mieux répondre aux attentes des usagers, des agents, des collectivités locales, mais aussi de nos partenaires. Les établissements publics en font partie. Nous allons travailler à développer les synergies créées entre les services afin d’enrichir les prestations apportées aux autres administrations et partenaires. Les établissements publics à cet égard ont souvent des attentes en matière de conseil financier. J.-J. F. – L’agent comptable est un acteur reconnu dans les établissements publics. Qu’attendez-vous d’eux ? Comment voyez-vous leur avenir dans le cadre de la nouvelle direction générale unique ? Eric Woerth. – La présence des agents comptables dans les établissements publics doit être un gage de professionnalisme et donc de sécurité pour l’organisme. Cela constitue en effet pour les opérateurs de l’Etat que sont les établissements publics, ainsi que pour leurs administrations tutelles, une garantie de qualité de la gestion comptable et financière. Les agents comptables doivent donc continuer à s’impliquer dans leurs missions auprès des établissements publics. Ils doivent être force de proposition pour faire évoluer les règles et les procédures lorsque cela est nécessaire. C’est le cas par exemple des actions engagées par la DGCP avec la mise en place des services facturiers et d’un dispositif de contrôle interne qui contribuent à la qualité comptable. Ils ont pleinement leur place dans la nouvelle direction générale. Je rappelle que la fusion a également pour objectif de donner des perspectives professionnelles plus riches aux cadres et aux agents des deux directions. Les agents comp- - No 3-4 - Mars-Avril 2008 tables en font partie. Ceux qui choisiront à un moment de leur carrière de réintégrer la direction générale auront un choix de postes plus riche. J.-J. F. – Les agents comptables des offices ont mis en place un « club des meilleures pratiques » avec le soutien du MAP et de la DGCP. Qu’en pensez-vous ? Eric Woerth. – Je soutiens cette excellente initiative. La mutualisation des bonnes pratiques et des réflexions va dans le bon sens. Je trouve vraiment intéressant que les gestionnaires et comptables, opérationnels et administrations centrales, coopèrent activement dans ce cadre. Par exemple, avec l’infocentre mis en place par la DGCP, nous avons déjà fait des progrès dans la diffusion de l’information comptable et financière. Nous devons continuer dans ce sens. De façon plus générale, il est important que sur le terrain, agents comptables, contrôleurs généraux économiques et financiers et CBCM collaborent très étroitement pour garantir la qualité de la gestion financière mais aussi pour accompagner les établissements dans leurs projets en leur apportant un conseil financier de qualité. « L’administration manque de patrons » a répété sur tous les tons Michel Crozier (1), observateur lucide du monde public. Il aurait pu ajouter, sauf dans les établissements publics. Pourquoi ? Parce qu’un établissement public, c’est un acteur qui réunit, si on s’y prend bien, toutes les conditions de l’efficacité : un domaine d’action défini (la spécialité), la responsabilité de décider, de mettre en œuvre et d’assumer (l’autonomie financière et la personnalité morale), tous les leviers pour agir (RH, SI, finances et métiers). Placés à la tête de ces opérateurs, les hauts fonctionnaires (présidents, PDG, DG, DGA ou secrétaires généraux) ont démontré le plus souvent leur capacité à être stratèges, managers, gestionnaires avisés, loyaux avec leurs ministères et au service du public. Ils ont le goût de l’action, la capacité à mettre en place les solutions qui marchent, savent concilier la culture publique et la culture d’entreprise, se sentent responsables de leurs réussites et de leurs échecs. Ne citons pas de noms car on risquerait d’en oublier (il y en a plus de 1 000) ou de faire des jaloux et passons sur quelques exceptions malheureuses et peu nombreuses. Depuis 1962, le patron d’un EP s’appuie sur l’expertise, la compétence et la collaboration d’un acteur bien connu : l’agent comptable, « notre agent comptable » selon la formule (1) Michel Crozier, sociologue, membre de l’Académie des sciences morales et politiques, auteur de « Phénomène bureaucratique » ; « On ne change pas la société par décret » ; « Etat modeste, Etat moderne » notamment. 191 finances publiques usitée qui traduit bien la relation de confiance, de collaboration opérationnelle et d’appartenance avec à l’occasion juste ce qu’il faut de condescendance, d’ambiance picrocholine ou ringardisante (les fameuses règles de la comptabilité publique dont on parle toujours, mais qui ne sont jamais celles qu’on croit) [2]. Qu’en est-il vraiment ? – agent comptable : c’est une fonction clé ; – agent comptable : c’est un défi, car ça bouge vite ; – agent comptable : c’est un avenir très open. AGENT COMPTABLE : UN ACTEUR RECONNU Le décret de 1962 prévoit que les établissements publics seront dotés d’un agent comptable selon le langage de l’époque devenu aujourd’hui doublement obsolète : vous avez dit agent ? C’est petit. Vous avez dit comptable ? C’est réducteur. Nous en reparlerons. Des fondamentaux de bon sens : tenir la caisse et les comptes L’agent comptable exécute les opérations financières (budgétaires et de trésorerie) et patrimoniales de l’EP, après avoir procédé à quelques contrôles ciblés et prépare les comptes (voir encadré). Rôle et contrôles du comptable public Deux acteurs principaux assurent l’exécution des opérations des organismes publics : les ordonnateurs et les comptables publics. Ces deux fonctions sont incompatibles en vertu du principe ancien de séparation contenu dans l’ordonnance du 14 septembre 1822 qui précise que : « les fonctions d’administrateur et d’ordonnateur sont incompatibles avec celles de comptable ». Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, reprenant ce principe, définit les fonctions de chacun et plus particulièrement les attributions dévolues aux comptables publics nommés par le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique ou avec son agrément. Art. 11. – Prise en charge et recouvrement des recettes de toute nature que les organismes publics sont habilités à recevoir : – paiement des dépenses ; – conservation des fonds et valeurs ; – maniement des fonds, mouvements des comptes de disponibilité ; – conservation des pièces justificatives des opérations et des documents comptables ; – tenue de la comptabilité. Les comptables qui peuvent en outre être principaux ou secondaires (selon qu’ils rendent directement leurs comptes au juge des comptes ou non), sont tenus de mettre en œuvre plusieurs contrôles. Art. 12 et 13. – En matière de recettes, vérifier que : – l’organisme est bien autorisé à percevoir les recettes qu’il doit prendre en charge ; – toutes les recettes dont il a connaissance sont bien mises en recouvrement ; – toutes les annulations/réductions d’ordres de recettes sont régulières. En matière de dépenses, s’assurer de : – la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué qui lui donne ordre de payer ; – la disponibilité des crédits ; 192 – l’exacte imputation des dépenses (en terme budgétaire et comptable) ; – la validité de la créance, c’est-à-dire l’existence du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation, la présence de toutes les pièces justificatives, l’intervention de tous les contrôles réglementaires préalables à l’émission de l’ordre de payer, le respect des règles de prescription et de déchéance ; – du caractère libératoire du règlement (paiement au bon créancier). En matière de patrimoine, veiller à : – la conservation des droits, privilèges et hypothèques ; – la conservation des biens, dont les comptables tiennent la comptabilité matière. L’ensemble de ces contrôles a pour but de vérifier la régularité des opérations qui passent entre les mains du comptable et ainsi préserver les intérêts des organismes publics et prévenir tout détournement. Le comptable est personnellement et pécuniairement responsable de l’exécution de tous ces contrôles. Une réglementation édictée par la DGCP précise les conditions dans lesquelles il intervient (les instructions en M – 9) afin de garantir l’uniformité dans l’application des référentiels comptables et financiers et de prévenir les tendances centrifuges ou spécifiques si naturelles en cas d’autonomie. Sa nomination intervient par décision conjointe des deux ministres (Finances et Techniques) parmi les agents du Trésor Public, ce qui garantit un maximum de compétence et de déontologie et un minimum d’indépendance d’esprit. La Cour des comptes vérifie la gestion des différents agents comptables (comptables principaux) au titre de son contrôle juridictionnel et interprète selon sa propre doctrine le principe de la responsabilité personnelle, avant la décision ultime du ministre des Finances qui tient compte des circonstances de fait. Le grade de l’agent comptable varie selon la taille, les enjeux, les risques, le périmètre et le positionnement de l’Agence comptable, et va donc de contrôleur du Trésor (cadre B) à TPG. Il est détaché auprès de l’organisme et ses équipes sont composées pour partie d’agents du Trésor détachés ou d’agents de l’établissement, fonctionnaires ou contractuels. Une capacité d’adaptation éprouvée « Tous terrains, toutes neiges », comme dirait un moniteur de ski. Sur les cinquante dernières années, la multiplication des EP répond à la nécessité constamment renouvelée de confier à un opérateur une activité de gestion, soit pour permettre au ministère de se consacrer à la définition des politiques, à leur pilotage et à leur évaluation, soit pour faire face à un besoin nouveau et associer des financements d’origine divers (externalisation des infrastructures pour RFF, gestion d’un service comme pour les chèques vacances, création d’un guichet unique comme pour l’ANRU financement de projets innovant comme pour AII, gestion industrielle comme pour le CNES ou l’ONERA, gestion culturelle comme pour le Louvre ou l’Opéra, gestion patrimoniale à l’ONF, gestion sanitaire à l’Agence du sang, etc.). Le compte 26 des participations de l’Etat recense à ce jour 952 entités dont 743 sont dotées d’un agent comptable, 823 sont opérateurs des politiques publiques, et 129 non opérateurs. Les immobilisations financières représentant les participations de l’Etat (compte 26) s’élèvent pour les entités dotées d’un agent comptable public à 56,258 milliards en 2006. (2) Dans 90 % des cas, concernent en fait les règles budgétaires ou des marchés publics. No 3-4 - Mars-Avril 2008 - finances publiques Les agents comptables ont accompagné dans leurs métiers (la finance et la comptabilité) l’évolution des ces établissements qui sont devenus les agences à la française, allant du public pur et dur à la quasi-entreprise, de la PME au groupe international, de l’industrie à la prestation de service, de l’innovation à la culture. J’ai personnellement mis en place, en 1996, deux types d’agences comptables innovantes, dans des domaines jusqu’ici inexplorés par l’Administration : – la gestion active de la dette transférée par la Sécurité sociale à la CADES, qui, avec un statut d’EPA, exerce les métiers d’un établissement financier spécialisé ; – la gestion des défaisances avec l’EPFR (Crédit lyonnais) et l’EPRD (comptoir des entrepreneurs). Ces deux établissements chargés de défendre les intérêts financiers de l’Etat ont suivi, financé et reporté sur les cessions d’actifs et la gestion des passifs. Contre l’opinion des « sceptiques par vocation », nous avons, avec le soutien de la DGCP et celui de la Direction du Trésor, et moyennant quelques dérogations ciblées à la M 9 – 1 et surtout une réflexion de fonds sur les meilleures pratiques de la profession, organisé les circuits comptables et financiers sécurisés, les reporting correspondant et les comptes. Quel bon souvenir que la production des états financiers de la CADES, établis selon le PCEC (plan comptable des établissements de crédits), à partir d’une organisation « bancaire » : front office, middle office, back office, comptabilité, cahier des limites progiciel intégré, comptes certifiés dès l’origine par un big (3), visés par la COB, produits en français et en anglais. Exploités par les agences de rating, ils ont servi de support de communication (dans les road show) et de contrôle (Commission de surveillance, tutelle de Bercy, contrôle de la rue Cambon). Cela a été possible parce que l’opération a été gérée comme un projet, focalisé sur les attentes du donneur d’ordre, les délais et les résultats en dépit de quelques combats d’arrière garde des anciens et des tentatives d’improvisation comptable de quelques jeunes gens impatients (un fait générateur de recette ingérable, une nouvelle catégorie d’actif fiscal, des provisions au feeling, etc.). La Cour des comptes, informée régulièrement, a procédé aux contrôles sans formuler de critique majeure. D’autres expériences ont été réussies ailleurs : la monétique à la RMN et au Louvre, la pluriannualité des projets à l’ANRU, l’aménagement urbain à l’AFTRP, le service facturier à l’UGAP, le contrôle interne au CSTB, la certification au CNES, les progiciels intégrés à l’aéroport de Paris, la gestion des cofinancements au CNASEA, etc. A ce jour, je ne perçois aucune impossibilité de faire, sauf dans trois cas : si les prérequis sont idéologiques (les Monnaies et médailles, l’AII, RFF) ou que l’entité devient une vraie entreprise, ce qui est bien différent (Imprimerie nationale, Aéroports de Paris) ou encore, mais c’est la vie, à cause de conflit de personne ou de pouvoir. Une vraie modernité C’est la force d’une notion ancienne (les années 1960) mais très en avance sur son temps. La présence d’un agent comptable apporte en effet à l’organisme : . La professionnalisation (expertise et savoir-faire), la finance ou la comptabilité, c’est un métier. Qui peut prétendre la confier à des généralistes au moment où on découvre que la fonction achat, la fonction immobilière, la fonction RH, le contrôle de gestion, l’audit, la qualité, etc., sont affaires de pros sauf à courir sinon à la catastrophe, du moins à une forme latente d’incurie. - No 3-4 - Mars-Avril 2008 . La proximité : elle favorise le travail d’équipe, l’écoute, la compréhension des problèmes, la rapidité dans l’action et la recherche de solutions pertinentes. C’est par cette idée de proximité que j’avais convaincu, à l’époque (2002), le directeur des affaires financières à l’Intérieur, d’expérimenter le DCM qui deviendra après réunion avec le contrôle financier, CBCM (le nom a été inventé par d’autres...) ; . La déontologie : ce n’est pas un luxe quand on sait les dérives d’une fonction comptable « aux ordres ». Merci à Enron, Vivendi, l’ARC de nous avoir rappelé qu’il n’y a pas de bonne gouvernance sans une claire séparation des fonctions et des responsabilités, afin de prévenir les tentatives d’ignorer les règles du jeu, de tourner les référentiels, de travestir l’image fidèle. J’ai eu plaisir à expliquer aux auditeurs du FEOGA que les référentiels européens étaient parfaitement intégrés et que la présence d’un agent comptable apporterait le supplément de sécurité et de transparence attendu par la Commission européenne. Qu’aujourd’hui, on constate ici ou là que la sanction qui s’applique au comptable (la responsabilité personnelle) est parfois disproportionnée, parfois mal évaluée, parfois bloquante, toujours tardive. C’est une autre et vraie question. N’en faisons pas un de ces débats idéologiques stériles. La rue Cambon, aussi, a su évoluer et adopte progressivement les meilleures pratiques. Elle vient de le démontrer brillamment dans la conduite des travaux de certification. . L’application des normes reconnues. Après des années d’ésotérisme (règles spécifiques connues des seuls initiés) et d’opacité (les tiers ne comprennent pas), l’Etat s’est décidé à appliquer les normes internationalement reconnues (IFRS, IAS) grâce à la LOLF qui, par facilité, parle de comptabilité d’entreprise. Pour les établissements publics, les instructions M – 9 sont totalement inspirées du PCG avec les adaptations qui sont rendues nécessaires par les vraies spécificités publiques (recettes parafiscales, subventions, cofinancements publics et européens, interventions, etc.). Aujourd’hui nous devons apporter les bonnes solutions pour que les comptes de l’Etat et ceux des opérateurs soient au diapason, concernant leurs opérations réciproques (CAP, provisions, hors bilan) sans redondance ni oubli. . La séparation des fonctions : cette trop fameuse règle de séparation de l’ordonnateur et du comptable, trop souvent exploitée comme un alibi à l’immobilisme ou au secret correspond aux principes très actuels de précaution (pour les écolos) de séparation des fonctions (pour la Commission européenne), de contrôle interne (pour l’entreprise). . Le travail en mode matriciel : l’agent comptable dépend du MINÉFI pour ses référentiels métiers et sa déontologie. Il est à la disposition du patron d’établissement pour les orientations stratégiques, les priorités opérationnelles, la mesure des résultats, la communication financière, la recherche des meilleures pratiques, la mise en place des SI, l’application intelligente d’une réglementation surabondante et parfois contradictoire, l’élaboration des reporting conformes aux besoins des institutionnels ou des opérationnels. C’est exactement ce qui se passe aujourd’hui dans les groupes mondiaux, où les fonctions comptables et financières (quel que soit leur nom) ont le double rattachement à l’opérationnel sur le terrain, au siège pour les référentiels et la déontologie. Comment gérer les reporting, ou consolider si chaque établissement réinvente ses règles ? Le double rattachement, c’est la seule solution qu’on ait trouvé pour garantir l’uniformité des pratiques (et donc la consolidation et le benchmark) sans (3) Grand cabinet d’audit. Ils étaient 5, ils sont 4 aujourd’hui. Ils ont découvert que le secteur public était devenu un client très important. On a besoin d’eux et ils s’adaptent, concurrencés par d’autres cabinets plus petits ou plus spécialisés. 193 finances publiques compromettre l’efficacité du terrain et que les comptes des opérateurs (qui maintenant intéressent le management) donnent la juste image de la situation financière et patrimoniale de l’opérateur. Y aurait-il pourtant un ou des problèmes ? Pour qui ? Pourquoi ? Les deux objections qui ont cours aujourd’hui sont : . La présence de l’agent comptable ralentirait, compliquerait et pourrait déresponsabiliser les gestionnaires. Pourtant, quand j’interviewe quinze patrons d’EP, leurs réponses convergent sur les sept malheurs du gestionnaire public : – faire prendre une décision par les tutelles (jusqu’à cinq et rarement d’accord entre elles...) ; – manager malgré des règles ou des principes de gestion du personnel inadaptés (80 % de l’énergie passe au statutaire) ; – décider rapidement avec des visas ou des accords préalables obligatoires et sans contrainte de délai ; – gérer les achats avec un Code des marchés complexe et évolutif et qui place si souvent l’acheteur en situation border line ; – organiser une gouvernance à l’état de l’art lorsque le CA n’est pas en phase avec la stratégie de l’EP ; – gérer dans la durée, c’est-à-dire au delà de trois mois ; – alimenter des contrôles externes surabondants ; – agir avec une informatique qui promet la lune, coûte cher et donne le minimum. Or, l’agent comptable connaît ces difficultés comme le manager public. Il a appris à faire avec sans se décourager et considère que son rôle sera de conseiller la bonne solution. . La présence d’un agent comptable ne correspondant pas exactement au modèle de l’entreprise. Est-ce bien raisonnable de parler ainsi quand on dirige une entité publique qui n’a pas d’actionnaires (mais des tutelles), n’a pas de clients (car ils sont captifs), n’a pas de vrai compte d’exploitation (de 80 à 100 % alimenté par des subventions), ne gère pas activement sa trésorerie (l’AFT reprend la main sur les fonds publics), pratique la gouvernance (à l’ancienne) et définit elle-même ses critères de performance. L’agent comptable est un acteur bien modeste et ce serait lui faire trop d’honneur de le compter parmi les obstacles sérieux à une gestion performante. C’est le plus souvent le contraire, car il a su s’adapter. Point de vue de Dominique Lamiot, directeur général de la Comptabilité publique Jean-Jacques François. – Certaines agences comptables naissent, d’autres disparaissent. Est-ce un problème pour la DGCP ? Dominique Lamiot. – Je ne raisonne jamais en terme de territoire. Pour Bercy, la présence d’un agent comptable est une garantie et une offre de service. C’est aux patrons d’EP et aux ministères de prendre leurs décisions. De mon côté, je veille à proposer les bons candidats. Peut-être faut-il aller plus loin et intégrer à la communauté des agents comptables, ceux qui dans tel EPA ou EPIC tiennent les comptes et exécutent les opérations financières et qui ne sont pas du Trésor Public. J.-J. F. – Vous avez réussi la première certification des comptes de l’Etat. La Cour formule des réserves sur le compte des participations (dit compte 26). Comment réagissez-vous ? Dominique Lamiot. – Ces réserves sont logiques. Les travaux de l’ACCT et de la FCE avaient clairement identifié les faiblesses de certains comptes primaires : – la mise à niveau des comptes des opérateurs des politiques publiques (terminologie LOLF) se fera par étape, mais le mouvement est lancé et les agents comptables ont un rôle essentiel à jouer ; 194 – la DGCP a créé l’infocentre EPN qui facilite la centralisation des états financiers et plus tard leur consolidation. J.-J. F. – La Comptabilité publique s’applique à l’Etat aux EPN, au secteur local. Peut-on parler aujourd’hui de convergence ? Dominique Lamiot. – Tout à fait. Après l’énorme travail réalisé pour la certification des comptes de l’Etat (cadre conceptuel, référentiel inspiré des IFRS, politique de qualité comptable), mon intuition est qu’il faut aller vers une seule comptabilité publique reposant sur quelques principes simples : – l’application des normes reconnues ; – des spécificités limitées et clairement identifiées ; – des états financiers à l’état de l’art ; – la qualité comptable. J’ajoute que le référentiel comptable des opérateurs devra évoluer pour être en phase avec le référentiel comptable de l’Etat J.-J. F. – Vous avez un réseau de 1 500 agents comptables. Comment les piloter ? Dominique Lamiot. – De deux manières : – gérer les hommes et les femmes. C’est la deuxième sousdirection de la CP qui s’y emploie. Son rôle est de me proposer les bonnes options afin de « mettre la bonne personne à la bonne place » en privilégiant l’écoute de l’établissement et la recherche du profil adéquat. Notre réseau, qui va fusionner avec celui de la DGI, est une réserve exceptionnelle de compétences et d’expertises ; – gérer les référentiels et améliorer les pratiques. C’est le rôle de la septième sous-direction. Elle organise des journées d’études, fait circuler l’information, prend position sur les problèmes de doctrine. Le bureau des établissements publics vient d’être confié au directeur financier d’un établissement public. C’est plus qu’un symbole, c’est le point de départ d’une approche construite sur la collaboration confiante entre les managers publics et les comptables. J’ai enfin décidé de mettre en place un pôle national de soutien pour les agents comptables des EPN. Ce sera le help-Desk des équipes de terrain. Elle sera animée par un ancien agent comptable et rattachée à un agent comptable de niveau TPG. J.-J. F. – Que représentent les AC pour Bercy ? Dominique Lamiot. – C’est une garantie d’objectivité et de professionnalisme dans le traitement des opérations financières et dans l’établissement des états financiers. Mes collègues de la DB et de la DGTPE en sont convaincus. Le cabinet également. J.-J. F. – Les Universités vont gagner en autonomie et en « bonne gouvernance » (loi Pécresse). Comment la DGCP accompagne-t-elle ce mouvement ? Dominique Lamiot. – Très positivement. Nous participons activement aux travaux de mise en œuvre de la loi, à la préparation des dispositions d’accompagnement et les agents comptables se sentent particulièrement impliqués. Point de vue de François Tanguy, sous-directeur de la 7e sous-direction à la DGCP Jean-Jacques François. – Vous avez organisé plusieurs journées d’études pour les agents comptables. Pourquoi ? François Tanguy. – Pour les informer (fusion DGI-CP, gestion de la trésorerie des EP, etc.) ; pour les former (qualité comptable, recensement des immos) ; pour les inciter à travailler en réseau ; pour que la DGCP recueille leurs réactions. Le directeur général a été présent et s’est exprimé, ce qui montre l’intérêt qu’il porte à ce « réseau spécialisé ». No 3-4 - Mars-Avril 2008 - finances publiques J.-J. F. – Quelles difficultés rencontrez-vous dans la gestion de ce « réseau spécialisé » ? François Tanguy. – Le nombre d’organismes différents. Il y a plus de 9 000 opérateurs des politiques publiques ; la diversité de leur mission, de leur problème, de leur mode de fonctionnement, de leur maturité de leur culture, etc. J.-J. F. – Quelle est la politique de la DGCP à l’égard de ses agents comptables ? François Tanguy. – Normaliser les pratiques comptables et financières (recouvrement des créances, charges à payer, provisions, hors bilan) ; généraliser la qualité comptable (contrôle interne, image fidèle) ; développer l’offre de service (carte d’achat, fiscalité, reporting, comptabilité des coûts, service facturier) ; optimiser les contrôles pour sécuriser sans alourdir (CHD) a priori ; a posteriori être les « ambassadeurs » de l’esprit LOLF ; enfin et surtout être à l’écoute des managers publics. J.-J. F. – Quelles sont les plus récentes créations d’agence comptable ? François Tanguy. – L’Agence nationale des titres sécurisés : l’objectif recherché est de lutter contre la fraude des documents identitaires. Ainsi, l’ANTS coordonnera et exploitera les recherches menées sur les nouveaux dispositifs d’identification comme la biométrie. Elle gèrera également l’achat du matériel nécessaire à la production des documents. L’Etablissement public Le grand Palais des Champs-Elysées : la création de cet établissement public résulte de la volonté du chef de l’ Etat et du Gouvernement de donner à ce monument emblématique un statut correspondant à sa vocation d’intérêt général. L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques : L’ONEMA est l’organisme technique français de référence sur la connaissance et la surveillance de l’état des eaux et sur le fonctionnement écologique des milieux aquatiques. Le Médiateur national de l’énergie : nommé pour six ans, il peut être saisi par un consommateur en cas de litige avec son fournisseur de gaz ou d’électricité. Il peut alors entendre les parties et formuler des recommandations. J.-J. F. – Etes-vous ouverts aux expérimentations ? François Tanguy. – Bien entendu. L’Agence comptable à la française est un modèle très ouvert, très adaptable, à géométrie variable. C’est son originalité et sa force. Mais nous sommes attachés à quelques fondamentaux qui doivent s’appliquer à tous les organismes travaillant sur fonds publics, qu’ils aient ou non un agent comptable. J.-J. F. – Quels sont vos projets pour 2008 ? François Tanguy. – Renforcer le soutien aux agents comptables : ouverture d’un pôle soutien aux agents comptables, renforcement du dispositif de formation, diffusion de guides, soutien informatique, etc. ; progresser en matière de qualité comptable avec le développement du contrôle interne comptable, la fiabilisation du bilan des établissements et la certification des comptes ; développer l’offre de service du Trésor Public, à travers la promotion de protocoles de modernisation, l’élargissement de l’accès à l’infocentre EPN, la dualité de fonctions (agent comptable/chef des services financiers), etc. LE MONDE PUBLIC BOUGE, L’AGENT COMPTABLE AUSSI Administration Sécurité sociale .... Etat ................................................... Administration publique locale .... ODAC .............................................. Dépenses Recettes 437,0 380,6 199,3 62,2 431,4 333,2 194,7 73,4 Source : INSEE, mai 2007. - No 3-4 - Mars-Avril 2008 Les entités institutionnelles contrôlées ou financées par l’Etat constituent les ODAC (Organismes divers d’administration centrale) qui représentent environ 62 Mdsc de dépenses et 73 Mdsc de recettes et concourent à hauteur de 90,5 Mdsc à l’endettement global des administrations publiques en 2006, pour un total de 1 142,2 Mdsc. Source : INSEE. Les établissements publics sont en première ligne, au contact des usagers, des fournisseurs, des bénéficiaires, des partenaires. Ils ont souvent été les premiers à évoluer, interpellés par leur environnement, leurs tutelles, les organes de contrôle et d’évaluation et surtout par l’envie de réussir et de performer. Les agents comptables ont donc été mis au défi de trouver les bonnes réponses en liaison étroite avec le management des EP et avec le soutien de la DGCP, parfois un peu lent ou très prudent. Les facteurs d’évolution, de remise en cause, de stimulation de nos opérateurs, je les énumère sans les qualifier (bonne ou mauvaise raison) ni les hiérarchiser (mineur ou majeur) ni les dater (chacun s’y retrouvera dans sa propre chronologie). La crise des finances publiques Rampante depuis les années 1980, elle ne fait que s’aggraver malgré les efforts de Bercy et les alertes sur les indicateurs du périmètre maastrichien passés au rouge foncé (prélèvements obligatoires, déficits, endettement). Or, les établissements publics affublés pour l’occasion du doux nom d’ODAC en sont la composante la moins importante, derrière l’Etat, les collectivités locales, et le social, leur poids financier n’est cependant pas négligeable. Les questions aujourd’hui posées sont donc : nos opérateurs respectent-ils la ligne financière de l’Etat ? Leurs états financiers sont-ils en cohérence avec ceux de leurs ministères ? Ces opérateurs sont-ils transparents ? Sont-ils financièrement performants ? En 1997, dans le rapport MCP (4), je proposais d’améliorer en urgence les reporting comptables et financiers de ce que j’appelais les filiales de l’Etat. Où en sommes-nous aujourd’hui ? La situation est très hétérogène, mais on progresse. La LOLF Elle concerne l’Etat, mais comporte des implications pour les EP qui sont répartis entre : – opérateurs des politiques publiques ; – non opérateurs. Les données financières sont reprises par l’Etat au niveau du compte 26 avant une vraisemblable, mais lointaine consolidation. Après l’ACCT qui a mis en place un premier contrôle qualité des comptes primaires, et la DGCP qui a créé l’infocentre EPN et réduit les délais de centralisation des données, la Cour des comptes constate aujourd’hui, qu’il n’y a pas de centralisation utile si la qualité des comptes primaires n’est pas garantie. En certifiant les comptes 2006 de l’Etat, la Cour confirme cette analyse. Elle formule en effet une réserve majeure et demande aux opérateurs de retracer de manière fiable (exhaustive et auditable) les engagements donnés et reçus, les risques et les charges, en cohérence avec les comptes des ministères, afin que les opérations réciproques soient clairement décrites, et mettent l’Etat, solidaire financièrement de ses filiales, à l’abri de mauvaises surprises. Ce n’est pas un luxe si j’en crois les exemples (4) Le système financier de l’Etat : situation d’urgence ; rapport remis à Dominique Strauss Kahn ; ses principales préconisations ont été reprises par les auteurs de la LOLF. 195 finances publiques de l’ONIEP ou de VINIFLHOR après le passage d’un audit conjoint MAEC MIGA portant sur les charges à payer et les provisions. Chacun sait que ce n’est pas un cas isolé et que la doctrine mérite d’être affinée par Bercy. Point de vue de l’usager Ivy Hautefeuille, agriculteur à Beaucourt-en-Santerre (Somme) Jean-Jacques François. – En quelques mots et chiffres, comment se situe votre exploitation agricole ? Ivy Hautefeuille. – Issue d’une propriété familiale morcelée par les générations, l’exploitation est située à 100 kilomètres au nord de Paris, à Beaucourt, dans la Somme. En SCEA (société civile d’exploitation agricole) depuis 1986, pour raison de transmission. L’exploitation de 218 hectares est principalement céréalière. Elle est conduite en système simplifié (non-labour) et en semis direct : d’abord, pour raison économique aujourd’hui plus par passion du respect du sol. L’exploitation ne profitera pas de l’embellie des prix, un très violent orage s’étant abattu sur la commune la veille de la moisson. Cette année, les aides PAC vont constituer la majorité du chiffre d’affaires. J.-J. F. – Vous avez participé comme « témoin » au séminaire de l’Agence comptable AUP-ONIGC en décembre 2006. Quelles ont été vos impressions ? Ivy Hautefeuille. – Quel choc, que de bonnes surprises ! Persuadé de rencontrer des fonctionnaires (image caricaturale), quelle joie de rencontrer des femmes et des hommes conscients d’apporter un service. Mieux, ils se remettent en cause pour améliorer celui-ci, avec respect de leur client, ici agriculteurs, tout en respectant le cadre réglementaire de leur mission. Quel étonnement pour moi d’entendre le mot « performance » au sein d’une administration, non seulement quantitative mais aussi qualitative. J.-J. F. – Votre intervention a été très appréciée par l’auditoire alors même que vos propos étaient sur le fond assez sévères pour le système d’aides. Pourquoi ? Ivy Hautefeuille. – Ce séminaire a permis cette rencontre amicale et franche. Je regrette d’avoir donné l’impression d’être sévère sur le système d’aides que je ne remets pas en cause dans ses grandes lignes tant il est vital au monde agricole ; mais sa présentation et quelques incohérences méritaient des remarques. J.-J. F. – En reprenant les travaux du séminaire, quelles étaient vos attentes en tant que « client » du dispositif PAC ? Ivy Hautefeuille. – Elles étaient les suivantes : – anticiper sur les montants ; – connaître les dates de versement ; – comprendre les modalités de calcul. J.-J. F. – Est-ce toujours d’actualité ? Ivy Hautefeuille. – Un réel effort a été fait sur ces points, soyez-en remercié. Pour un ménage, pour une entreprise, la connaissance des grosses dépenses et recettes à venir est toujours essentielle pour une gestion saine. J.-J. F. – La campagne 2007 s’achève. Avez-vous constaté des progrès ou des régressions dans le dispositif ? Ivy Hautefeuille. – De gros progrès ont été perçus, Les notices des dossiers PAC sont plus limpides, le traumatisant catalogue des pénalités s’est fait discret, les photos parcellaires s’accompagnent de renseignements du type : Natura 2000, aucun site. Dommage que tous ces progrès ont été en partie occultés par le nouveau calcul. Des surfaces d’îlots avec des arrondis différents. Que les erreurs soient relevées est tout à fait normal, mais 196 que 10 hectares 83 et 13 hectares 55 deviennent 10 hectares 84 et 13 hectares 56, c’est agaçant. Agaçant d’avoir monnayé un service pour vérifier les surfaces, d’avoir des surfaces différentes du cadastre, d’avoir à corriger tout un dossier. J.-J. F. – Etes-vous prêt à passer à la télédéclaration dont le taux dépasse en 2007 les 20 % ? Sinon, pourquoi ? Ivy Hautefeuille. – Non, je n’ai pas l’ADSL. L’enjeu des aides PAC est tel que je préfère encore déposer un dossier en heure et vérifié par la DDA complet et cohérent. N’en dites rien à mes enfants qui se moqueraient de leur père vieux jeu. J.-J. F. – Le bilan de santé de la PAC et la mise en chantier de l’après 2013 sont lancés. Qu’en attendez-vous ? Ivy Hautefeuille. – Le temps de l’opulence n’est plus. L’arme alimentaire va retrouver son importance historique. Il nous faudrait un choix politique courageux et fort pour assurer la sécurité alimentaire de nos pays européens, via une agriculture forte. Le transfert progressif des aides PAC vers une gestion volontariste des marchés est une réelle opportunité (demain une agriculture forte et propre, ou après-demain une agriculture faible à qui on demandera de produire en catastrophe du volume). La loi sur la sécurité financière (LSF) Votée en urgence, en transposant la législation américaine élaborée à la suite des scandales financiers bien connus. Elle vise à: – responsabiliser les dirigeants ; – améliorer le contrôle interne ; – réduire les conflits d’intérêt. Les établissements publics sont tenus de faire certifier leur compte si deux critères sont réunis : – les enjeux financiers ; – la présence de filiales, dont les critères de consolidation sont précisés et élargis. Sur 1 200 opérateurs soumis aux règles de la comptabilité publique, une centaine seraient concernés. A ce jour, 15 ont répondu à leurs obligations qui, à l’expérience, se révèlent plutôt lourdes, plutôt chères, plutôt compliquées, plutôt plaquées, même si la démarche de certification est un levier très efficace de la sécurisation des transactions et de la transparence (voir encadré). Je le dis avec d’autant plus de conviction que j’ai été le premier AC à soumettre ses comptes à un audit externe en 1997 avec la CADES puis dans les années 2000 avec l’AFT, mais les enjeux et les risques le méritaient. Un groupe de travail DGCP - CNCC vise à préciser des modalités d’application pour faciliter le processus qui s’étendra aux universités ayant opté pour l’autonomie. Et pour les opérateurs qui ne relèvent pas de la LSF ? Nous en reparlerons. Point de vue de M. Yannick d’Escatha, président du CNES Le CNES est très connu en France et à l’international pour ses succès technologiques et sa capacité à coopérer avec d’autres acteurs publics ou privés. C’est pourquoi j’ai souhaité, dès mon arrivée, disposer d’une comptabilité d’entreprise. Un gros travail de préparation a été engagé par mes collaborateurs et l’Agence comptable pour disposer de comptes fiables et utiles. La fiabilité a été renforcée par la certification obtenue dès 2006 sans réserve. Elle nous a conduits à renforcer le contrôle interne à sécuriser les processus comptables et financiers à responsabiliser les gestionnaires. No 3-4 - Mars-Avril 2008 - finances publiques La lisibilité a été obtenue en clarifiant l’objectif de nos différents états financiers. Le compte financier a été restructuré, approfondi et amélioré pour traduire fidèlement la réalité de « l’entreprise CNES ». Les SIG non pertinents ont été supprimés. L’annexe a été développée. L’agent comptable produit en parallèle des comptes en format strictement M – 9. Le rapport de gestion fournit les indications utiles, sur le cœur de métier, la réalisation des projets, les recherches en cours, les investissements, les coopérations, etc. Le conseil d’administration peut s’intéresser aux comptes qu’il est chargé d’approuver et le comité d’audit exploite les données financières issues des comptes sociaux. Je me réjouis que le CNES soit aujourd’hui à « l’état de l’art » dans ce domaine également. La loi sur les universités Dite loi Pécresse, ces dispositions ont été adoptées par le Parlement le 10 août 2007 pour permettre à nos universités : – d’être réellement autonomes ; – de disposer d’une gouvernance efficace ; – de disposer de modalités de contrôle internes et externes, mieux ciblées ; – de créer des fondations pour s’associer au monde de l’entreprise. Les modalités comptables sont en préparation et nos agents comptables auront à cœur de réussir leur mise en œuvre. Les présidents savent qu’ils peuvent compter sur eux. Les nouvelles technologies La mode est depuis vingt ans aux solutions vendues sur étagère. C’est normal, c’est la solution du marché, c’est économique car cela évite de réinventer x fois le même produit. Les éditeurs de logiciels comptables, comptables et financiers, voire de progiciels de gestion intégrés (PGI) proposent des solutions clés en mains : en workflow, outil partagé par tous les acteurs du processus, ayant recours aux technologies de pointe (architecture n-tiers, full Internet, infocentre, etc.). Leur rencontre avec le monde des EP est ancienne et parfois ambiguë (faut-il faire du spécifique ?). Nos prestataires découvrent avec une stupeur feinte quelques particularités (le juge des comptes n’était pas très porté sur les supports dématérialisés, où va-t-on insérer le contrôleur financier, un laboratoire est-il un centre de profit ?) ou réelle (la comptabilité budgétaire, la notion d’ordonnateur et le Code des marchés publics n’existent pas dans l’entreprise). Les établissements publics ont donc été conduits à trouver avec plus ou moins de bonheur les solutions pragmatiques qui leur permettent de tirer le meilleur parti des technologies contemporaines en anticipant sur les évolutions réglementaires nécessaires. La route est longue et escarpée, les déceptions fréquentes et les retours sur investissement promis s’éloignent comme la ligne d’horizon à mesure qu’on avance mais les agents comptables se sont adaptés et ont su trouver leur place. Point de vue de Sabrina Puente, adjointe à l’Agence comptable du CSTB Les exigences accrues en matière de transparence financière mettent le contrôle interne au centre des enjeux du secteur public. - No 3-4 - Mars-Avril 2008 Dans ce schéma, l’agent comptable apparaît aujourd’hui au sein des établissements publics comme un véritable promoteur de cette démarche. L’agent comptable, en tant que garant de la sincérité et de la fiabilité des comptes, comme cela est défini dans le décret du 29 décembre 1962 et confirmé par la LOLF, se transforme actuellement en vrai manager des risques. Ainsi pour piloter au mieux ses activités, l’agent comptable met progressivement en place dans les établissements publics une politique de gestion par les risques au travers du contrôle interne comptable. Cette politique lui permet de mettre à disposition de ses équipes de nouvelles méthodes de travail assurant une meilleure qualité comptable, mais également d’enrichir la fonction même d’agent comptable. En effet, tout acte de gestion trouvant sa traduction dans la comptabilité, le contrôle interne doit s’appliquer à tous les processus de l’établissement. Dans ce contexte, l’agent comptable se positionne comme le moteur du développement au sein des établissements publics de la culture du contrôle interne, afin d’impliquer et de responsabiliser l’ensemble des acteurs. Véritable dépositaire de la démarche de contrôle interne dans les établissements publics et de sa mise en œuvre, l’agent comptable pourrait devenir le responsable du contrôle permanent au travers de conventions de partenariat rénovées avec l’ordonnateur. La nouvelle gestion publique Trop longtemps fondée sur quelques principes simples, mais réducteurs (ne pas contrarier la tutelle, assurer la paix sociale, respecter l’enveloppe budgétaire et faire face en continu aux difficultés du terrain) la gestion des établissements a évolué et, pour certains, bien avant les services de l’Etat, locaux au centraux. Les EP ont eu un rôle de pionnier sous l’impulsion de leurs patrons (une nouvelle génération de managers publics) ou après un diagnostic saignant venant d’un contrôle externe (IGF, Cour, Parlement, audit DGME, etc.) et se sont mis avant la lettre à l’esprit LOLF = efficience, qualité de service, impact. Ils se sont appropriés les méthodes modernes de gestion (contrat pluriannuel avec les tutelles, PAP, RAP, dialogue et contrôle de gestion, dialogue social modernisé, politique de réduction des coûts, GPEC, etc.). C’est ainsi également que de nouveaux modes de financement ont été mis en œuvre (internationaux, publics privés, publics innovants) et de nouveaux champs d’activités pris en charge (solidarité, rénovation urbaine, soutien de la recherche, nouveaux services, etc.). La vision d’ensemble manque, mais on oubliera ceux qui sont restés en rade, voire qui ont failli couler (UGAP, Monnaies et Médailles) pour ne retenir qu’une tendance forte : les EP sont à l’avant-garde de la gestion publique (Louvre, CNES, CNRS, et INRIA, CNASEA, ANRU, etc.) et les agents comptables ont répondu présents face aux évolutions profondes, rapides et stimulantes des établissements auprès desquels ils étaient détachés. Point de vue de Philippe Van de Maele, directeur général de l’ANRU Jean-Jacques François. – L’ANRU a été dès sa création soumise aux feux de l’actualité (politique et médiatique). 197 finances publiques Philippe Van de Maele. – C’est un fait. C’est aussi une stimulation forte et de tous les instants. Nous avons compris qu’il y avait une forte attente (rénover les quartiers), que les besoins n’étaient pas de même nature (du simple aménagement à la restructuration complète) et qu’il fallait que chacun joue sa partition sans mélanger les genres J.-J. F. – Quelle a été la partition de l’ANRU ? Philippe Van de Maele. – Mobiliser les financements : Etat, 1 % logement, HLM, CDC. . Créer un guichet unique afin que les porteurs d’opération ne se perdent pas en négociation, au long cours. . S’assurer que les opérations répondaient aux objectifs des financeurs. . Gérer les financements sur la durée, en fonction des actions réalisées sur le terrain. J.-J. F. – La bonne réponse était-elle la création d’un EP ? Philippe Van de Maele. – La bonne réponse a été : . Une loi de programmation qui garantit les financements. Pour les projets lourds, trois ans c’est court, dix ans c’est l’éternité. Mais il faut être assuré sur six ou sept ans de travailler avec un plan de financement, des règles du jeu stables et un interlocuteur responsable. . Un EP, avec un statut comptable et financier en phase avec le projet. J.-J. F. – Cela a-t-il été le cas pour l’ANRU ? Comment avezvous procédé ? Philippe Van de Maele. – Je suis d’abord parti d’un « cadeau » que m’a fait la DGCP : comprendre mon problème et me proposer l’agent Comptable à « profil ». Ensuite, j’ai négocié avec mon agent comptable qui m’a indiqué clairement que la réussite passait par : – une direction comptable et financière unifiée ; – des règles du jeu comptables et financières adaptées ; – une définition par l’AC des règles comptables et financières du SI. En trois semaines, nous sommes tombés d’accord. Je constate avec le recul que nous avions vu juste, même s’il a fallu des mois d’effort pour être opérationnels, monter les procédures et le SI et faire passer les messages à l’extérieur. J.-J. F. – Pouvez-vous préciser ? Philippe Van de Maele. – Une opération de rénovation urbaine comporte trois étapes : – l’engagement juridique (la convention) : une affectation de crédits (pour les budgétaires), un engagement hors bilan (pour les comptables) ; – l’engagement comptable (la tranche de travaux) : avec des AE pour les budgétaires et des charges à payer (pour le comptable) ; – le règlement : selon les termes de la convention, des CP (pour les budgétaires) ; du cash (pour le comptable). Ce dispositif simple et clair a été rendu possible parce que la vision métier – qui est la mienne – a rencontré la vision comptable et financière de mon agent comptable. Ce modèle de gestion a été tout naturellement compris et accepté par les tutelles, la DB dont le soutien a été constant et les maires qui portent les opérations. Les audits externes ont parfaitement compris le modèle de gestion et l’ont validé régulièrement. J.-J. F. – Les enjeux sont énormes : 12 milliards d’euros de capacité de financement, 500 opérations, des millions de paiements chaque mois. Comment maîtriser ? 198 Philippe Van de Maele. – Grâce à un dispositif juridicofinancier logique : je finance au départ, je paie selon les réalisations, je contrôle ou fais contrôler les points clés, j’établis le bilan de l’opération in fine ; Grâce à un système de suivi comptable et financier rigoureux : – il est prévisionnel : les cinq ans qui viennent avec les bosses et les creux de financement ; – il est en temps réel : les engagements, les paiements, les charges à payer sont retracés selon des reporting précis et sincères. J.-J. F. – L’ANRU s’annonce comme une réussite. Cela n’a pas été facile mais vous avez trouvé les bonnes solutions. Est-ce répétable ? Philippe Van de Maele. – Tout a fait. C’est mon message fort. La réussite – si réussite il y a – vous sera confirmée par nos tutelles (Equipement et Finances) nos partenaires (HLM, 1 % logement, CDC) et le plus important les responsables de terrain : préfet, DDE et maires. Je vous propose d’interroger le bénéficiaire final : ceux qui habitent les quartiers, ceux qui y reviennent, ceux qui y investissent pour la première fois (entreprises et promoteurs). L’association : loi de programmation, EP et agent comptable directeur financier, c’est une réponse pertinente aux programmes lourds portés par la puissance publique. On peut l’étendre à tous les secteurs J.-J. F. – Est-ce une opération politique ? Philippe Van de Maele. – La politique publique a été définie par les ministres. C’est normal. Ils l’ont fait de façon ambitieuse, humaine et claire. La gestion a été assurée par l’ANRU avec enthousiasme et un engagement fort des équipes, beaucoup de méthode et sous contrôle constant des tutelles. Je suis avec mon agent comptable fier du résultat : plus de méthode, plus d’humain, plus d’intelligence. C’est ce que nos concitoyens attendent de nous fonctionnaires et nous avons calmé l’angoisse des « cassandres » de service qui, au départ, redoutaient les engagements tous azimuts, et, après un ou deux ans, stigmatisaient les délais de règlement. L’application intelligente de la comptabilité publique permet d’être efficace et sûr. La nouvelle doctrine de la DGCP devenue DGFP Soyons conscient (bis) que lorsqu’un manager public (j’en connais beaucoup) parle des règles de la comptabilité publique, il parle de règles budgétaires (les frais de mission) de contrôle financier ou d’Etat (le visa que l’on attend) et de règle de marché public (il faut bac + 15 pour connaître les règles et on court toujours le risque d’être à côté). Le groupe de travail créé à l’initiative de Matignon pour faciliter la vie des gestionnaires confirme dans ses conclusions le constat que je fais avec de nombreux collègues. Or, les règles de la comptabilité publique (décret de 1962 et instruction en M) ont très fortement évolué pour garder la sécurité sans nuire à l’efficacité. Cette nouvelle doctrine de la DGCP existe, je l’ai rencontrée (voir encadrés) : – des outils communs à tous les acteurs ; – une politique d’objectifs en matière de recette ; – le contrôle hiérarchisé et partenarial de la dépense ; – le service facturier ; No 3-4 - Mars-Avril 2008 - finances publiques – la dématérialisation des procédures ; – la qualité comptable (5) ; – les audits conjoints ; – la mesure et la maîtrise des délais de paiement ; – la formation continue des cadres et des agents ; – l’adoption des IFRS ; – l’approche managériale et déontologique de la responsabilité du comptable ; – la contractualisation, l’offre de service, la carte d’achat, le travail d’équipe ; – l’agent comptable chef des services financiers ; – les reporting, etc. La RGPP devrait accélérer le mouvement. Sur sa centaine de propositions, j’en ai recensé de nombreuses qui impacteront directement (des fusions, disparitions) ou indirectement (centre d’appel) les établissements publics. Pour donner toute son ampleur ou mouvement en cours, je propose d’ouvrir les chantiers qui permettront à l’agent comptable d’être un acteur efficace, engagé, soutenu et valorisé des nouvelles politiques publiques. Jean Salles. – La création par la DGCP d’une structure de soutien spécifique aux établissements publics nationaux fait suite à la demande des agents comptables. Moi-même, en prenant mes fonctions à l’Institut national de recherche en informatique et automatique, j’en avais éprouvé la nécessité et souhaité l’instauration. La position du comptable, garant de la régularité et de la cohésion des comptes publics au sein d’établissements ayant des préoccupations et des cultures d’entreprises très diverses, n’est pas toujours simple. Le besoin de s’appuyer sur les savoirs et compétences d’un réseau de spécialistes du même métier, de faire part de ses interrogations ou conforter ses analyses est d’autant plus fort que le sentiment d’isolement peut être parfois élevé. J.-J. F. – Quelles seront vos premières initiatives ? Jean Salles. – Tout d’abord bien analyser les attentes des « clients ». Contrairement aux autres pôles de soutien qui existent déjà dans le réseau du Trésor, le domaine d’intervention de celui-ci n’est pas techniquement spécialisé et les sollicitations des agents comptables pourront être de natures très diverses. Un premier travail sera donc de les recenser, de les hiérarchiser et d’établir un plan d’action réaliste aux effets rapidement perceptibles. Rôle respectif de l’agent comptable et du contrôleur général économique et financier au sein des organismes et entreprises publiques de l’Etat Charles Coppolani, chef du service du DGEFI A cette fin, je compte analyser les questions posées antérieurement à la DGCP, interviewer un panel d’agents comptables pour déterminer les grands axes d’actions possibles et mettre en ligne un questionnaire à l’attention des agents comptables. Le contrôle général économique et financier a pour mission de contrôler les entreprises et organismes publics liés à l’Etat, pour évaluer leur performance et identifier les risques qu’ils peuvent présenter pour les finances publiques ou la mise en œuvre des politiques publiques. Le contrôleur a vocation à procéder dans ce cadre à une évaluation du contrôle interne et des processus mis en place au sein de l’organisme dont il a la responsabilité, qu’il s’agisse du pilotage, de l’organisation, des ressources humaines, des finances, de la comptabilité, ou de la gouvernance. Dans les organismes dotés d’un agent comptable, la tenue des comptes et le contrôle interne comptable relèvent de ce dernier, le pilotage du dispositif de contrôle interne, ainsi que son évaluation, de la Direction générale de la Comptabilité publique. Il revient aux contrôleurs, dans le domaine budgétaire et financier, de vérifier la bonne articulation entre les processus de l’ordonnateur et ceux du comptable, ainsi que l’existence de procédures sécurisées permettant de s’assurer de la maîtrise des engagements. L’intervention des contrôleurs et des agents comptables, dans leurs domaines respectifs de responsabilité, repose de longue date sur une complémentarité étroite : en a été emblématique la procédure du visa ou de l’avis préalable, par laquelle le contrôleur prend position sur certains actes de l’ordonnateur, qui conditionne le paiement par l’agent comptable lorsque l’acte la requiert. La modernisation de cette procédure à l’initiative des contrôleurs (globalisation des visas ou avis, suppression de ces dispositifs en contrepartie de contrôles de 2e niveau et de vérifications a posteriori) rend plus déterminante encore leur coopération. L’articulation du pôle de soutien avec les bureaux de la DGCP, et notamment le bureau 7 D chargé des opérateurs de l’Etat sera à préciser. Point de vue de Jean Salles, agent comptable de l’INRIA Il m’appartiendra enfin de communiquer sur les objectifs, la montée en puissance du pôle et d’être vigilant sur la qualité du service rendu. Jean-Jacques François. – Jean Salles, actuellement agent comptable de l’INRIA, vous allez prendre la direction du pôle de soutien aux agents comptables d’établissements publics nationaux. Pourquoi ? - No 3-4 - Mars-Avril 2008 Ces enquêtes préalables permettront d’évaluer les ressources nécessaires, et en rapprochant l’un de l’autre, de fixer un plan d’action assorti d’indicateurs tant quantitatifs que qualitatifs. Mes premières démarches seront également en direction des pôles de soutien déjà existants dont l’expérience et les compétences nous seront particulièrement utiles. J.-J. F. – L’attente de vos collègues est très forte. N’y a-t-il pas un risque de les décevoir ? Jean Salles. – Ce risque existe. Je sais cependant mes collègues réalistes et ne crois pas qu’ils s’attendent à ce que le pôle, aux effectifs forcément limités, puisse immédiatement répondre à toutes les questions que se posent les établissements publics, malgré les ressources et compétences parfois considérables dont certains disposent en interne. Pour autant, en s’appuyant précisément sur les compétences qui existent au sein des réseaux d’agents comptables, je pense qu’il est possible de capitaliser les savoirs et mettre à disposition des réponses pratiques aux questions que se posent les agents comptables car elles sont souvent communes. Dans cette première approche, je vois le pôle fonctionner un peu comme un hub, un carrefour qui concentre les questions, les bonnes pratiques et rediffuse l’information, les solutions. Il devra également se positionner en interface, en tant que facilitateur entre les agents comptables et les bureaux réglementaires de la DGCP, voire d’autres directions et ministères, qu’il sera souvent nécessaire de solliciter notamment en cas de novation. (5) V. La Revue du Trésor de décembre 2000, « La qualité comptable, une opportunité pour les comptables publics ». 199 finances publiques UN AVENIR A CONSTRUIRE ENSEMBLE Point de vue de Muriel de Szilbereky, associée chez Deloitte Jean-Jacques François. – Mme de Szilbereky, vous êtes intervenue au sein des équipes RGPP. Sur quels thèmes ? Muriel de Szilbereky. – Je suis effectivement intervenue dans le cadre de la RGPP, en tant que pilote de l’équipe d’appui de consultants externes qui assistait les corps d’inspection des finances, de l’équipement et de l’environnement dans le cadre de la revue des politiques menées par le MEDAD. Une fois redéfinies les missions considérées comme relevant de la puissance publique, l’analyse a porté sur l’organisation des moyens du ministère à la fois en administration centrale, dans les services déconcentrés et chez les opérateurs, principalement les établissements publics. Cette approche a permis de réfléchir sur l’opportunité d’externaliser certaines fonctions en les confiant soit à un opérateur public, soit à un opérateur privé ; elle a aussi été l’occasion de tenter de mettre en évidence les possibilités de rationaliser à la fois mode de pilotage et fonctionnement des services. Nous avons essayé de définir les critères qui pouvaient être mis en évidence pour qualifier la gestion des établissements publics. J.-J. F. – Les établissements publics sont les opérateurs des politiques publiques. Peut-on parler de filiales de l’Etat ? Muriel de Szilbereky. – Si l’on considère que la notion de filiale suppose la personnalité juridique et repose sur la notion de contrôle et d’actionnariat de la société mère, on pourrait effectivement parler de filiales. Mais les conditions de création et de fonctionnement des EPN maintiennent de vraies différences, tenant en particulier aux caractéristiques du pilotage exercé par l’administration centrale. En effet, la tutelle, pesant à la fois sur la gestion financière – c’est l’Etat qui arrête les comptes de l’établissement – et sur le fonctionnement, notamment avec une faible autonomie en matière de gestion des personnels affectés, est sans doute beaucoup plus lourde que dans le cas d’une filiale classique. A l’inverse, les exigences en matière d’objectifs et de résultats, les contraintes de reporting et les sanctions en cas de nonatteinte des objectifs sont loin d’être celles qui pourraient être attendues de filiales. Cependant, la notion de filiale est en train d’émerger à tout le moins en termes patrimoniaux et comptables dans le cadre de la démarche de combinaison des comptes des établissements nationaux de l’Etat. Et cette démarche est conduite dans un souci analogue de comprendre et améliorer les services gérés ou pilotés par l’Etat. J.-J. F. – Quels sont les principales questions qui se posent à eux aujourd’hui ? Muriel de Szilbereky. – La première question est celle qui se pose à l’Etat. Qu’attend-il de ses établissements publics ? S’agit-il de disposer d’un opérateur, aux objectifs et moyens parfaitement délimités et dont la nature juridique ne répond qu’à un souci d’allégement des contraintes administratives ? S’agit-il plutôt de transférer des missions à un opérateur extérieur qui peut être soit un établissement public, soit un gestionnaire privé, en considérant que la mission sera mieux assurée en externe et, dans ce cas, quelles sont les conditions de cette meilleure performance ? Ou enfin, s’agit-il de faire sortir progressivement une mission du champ de compétences de l’Etat ? Dans tous les cas, il faut pouvoir s’assurer que les moyens sont mis en œuvre pour que le statut d’opérateur de l’Etat permette 200 une vraie optimisation des objectifs et des moyens, ce qui signifie la définition au préalable d’objectifs clairs, assortis de vrais indicateurs de résultats et de contrôle des coûts. C’est bien au regard de cette préoccupation que les indicateurs d’objectifs et de moyens, tels que définis dans la LOLF et dans les contrats d’objectifs, doivent maintenant être approfondis et précisés, pour que l’établissement puisse démontrer l’efficacité et la pertinence de sa politique. Il ne sert en effet à rien de créer des administrations-bis si elles ne transforment pas la rigueur des procédures administratives auxquelles elles échappent en une rigueur accrue en matière de respect des objectifs et de contrôle des coûts. Et l’Etat doit être le garant de cette rigueur. Actuellement, l’Etat a pris conscience que les missions des EPN ne sont pas toujours bien délimitées ; parfois en compétition non souhaitée avec celles d’autres opérateurs ou des services déconcentrés. Il est parfois difficile de déterminer ce qui ressort ou non du secteur concurrentiel. Enfin, la délimitation entre EPIC et EPA tend à perdre de son sens en tout cas dans un souci opérationnel. Certains établissements s’engagent cependant dans une véritable politique de rationalisation de leur appareil productif, avec un certain succès, et ce d’autant plus que leurs missions sont clairement fixées. Ils doivent cependant faire face : – d’une part, à des règles de fonctionnement encore rigoureuses pour ce qui concerne la gestion et le recrutement de leurs effectifs, ou le respect de leurs contraintes budgétaires ; – d’autre part, aux exigences de présentation d’une information financière pertinente et susceptible de retracer activités et performance. J.-J. F. - Comment voyez-vous l’Agence de service public ? Muriel de Szilbereky. – Dans le cas des missions considérées comme relevant sans contestation de l’Administration, et susceptibles d’être exercées par un opérateur spécifique, il est apparu intéressant de réfléchir sur le modèle des agences britanniques, organismes investis de missions spécifiques et qui, malgré l’absence de personnalité morale, ont toute latitude pour mener à bien la politique dont ils ont la charge. Le dirigeant de l’Agence est nommé pour une durée limitée mais avec des exigences de résultats fixées à l’avance. Cette formule présente l’avantage de renforcer le pilotage des opérateurs à qui la puissance publique impartit des objectifs et veut assurer seulement la liberté de moyens, mais toute la liberté de moyens. La formule qui donnera en France le maximum d’efficacité reposera sur : – une définition claire des objectifs et des indicateurs de mesure des résultats ; – une responsabilisation des dirigeants sur la base de ces résultats ; – une vraie autonomie dans le choix des moyens : prestations externes, utilisation des ressources administratives ; – une vraie qualité de service à l’égard des usagers comme des autorités de tutelle. J.-J. F. – Comment voyez-vous l’avenir du métier d’agent comptable ? Muriel de Szilbereky. – L’agent comptable, dont la fonction dépasse déjà largement celles d’un directeur comptable, est fréquemment considéré comme le principal responsable de la modernisation comptable et de la mise en état de certification des comptes de l’établissement public. Mais, il est clair que ces transformations nécessaires doivent impliquer l’ensemble des fonctions d’ordonnateur et du comptable dans la mesure où elles concourent à la production des informations financières et comptables. No 3-4 - Mars-Avril 2008 - finances publiques Si la séparation entre ordonnateur et comptable reste un atout en terme de contrôle interne, il serait logique que le rôle de l’agent comptable se transforme et s’élargisse, peu à peu en celui d’un véritable responsable de la gestion financière de l’établissement, chargé de piloter contrôle interne et contrôle comptable et d’impulser une véritable politique financière de l’établissement sur laquelle s’appuiera l’autorité de tutelle pour définir ses concours. 0 A partir des quatre piliers : efficience, sécurité, transparence, service : . L’agent comptable chef des services financiers. C’est une évolution possible, recommandée par la DGCP, appelée de ses vœux responsables qui souhaitent ne voir qu’une seule tête pour traiter des sujets comptables et financiers. Mon sentiment est qu’on aurait tord d’imposer un modèle et qu’il y a beaucoup à chercher en confiant à l’agent comptable une partie des fonctions financières : la gestion des créances, la trésorerie par exemple. . L’agent comptable pilote du contrôle interne. Le concept de contrôle interne s’est imposé dans les entreprises (voir encadré). Il chemine doucement dans le monde public et trouve une vraie légitimité pour répondre aux recommandations des audits externes, notamment de la Cour, des audits de modernisation, des audits européens ou des certificateurs. Mon sentiment est qu’il faut d’abord bien intégrer la notion de contrôle interne et conférer à l’agent comptable un rôle de chef de file du contrôle interne comptable et financier. Son rôle de garant, si précieux pour le directeur général, en sera renforcé. . L’agent comptable prestataire de service. C’est sur ce concept que j’ai durant plus de dix ans développé les fonctions de l’ACCT, qui était avant l’heure agent comptable de l’Etat et du MINÉFI. La forte intégration du comptable dans la vie de l’établissement lui permet de prendre en charge des missions qui sortent de son pré carré traditionnel, avec les gages de méthode et de rigueur qui sont légitimement accordés aux agents du Trésor Public. De fait les questions fiscales, la préparation des conventions, la gestion des cartes d’achat, les questions domaniales, les montages budgétaires lui sont naturellement confiés par l’ordonnateur. . L’AC conseil : préconisé de tout temps par Bercy (6), ce rôle peut prendre trois formes : – une alerte s’il y a lieu (pour préserver les intérêts financiers de l’établissement compte tenu des éléments dont l’agent comptable dispose) ; – une expertise pointue (un crédit revolving : quelles conditions préférer parmi les quinze options proposées par les banques ? quelle intégration au bilan ou hors bilan ?) – un rôle de référent : dans le paramétrage du PGI, dans les négociations budgétaires avec le ministère, la mise en place d’une comptabilité des coûts, etc. . L’AC acteur de la réingénierie des processus. Souvent abordée par l’outil, il suppose pour porter tous ses fruits (meilleur service avec moins de ressource) de maîtriser en même temps les trois paramètres que sont l’informatique, la réglementation et l’organisation. Deux expériences sont en cours à l’Agriculture : – une gestion dynamique des créances ; – un contrôle qualité (comptable et financière) des aides directes. Il y en a bien d’autres ailleurs. - No 3-4 - Mars-Avril 2008 Point de vue de Dominique Pageaud, Ernst & Young, commissaire aux comptes, associé responsable du secteur public France Jean-Jacques François. – Vous avez organisé une journée d’études pour le EP sur le thème : premier bilan de la certification des comptes. Pourquoi ? Dominique Pageaud. – Nous avons souhaité organiser cette conférence qui fait suite à un premier évènement l’an dernier pour deux raisons : – notre cabinet estime qu’il est dans son rôle de contribuer régulièrement à l’amélioration des pratiques, à la synthèse des débats sur les thèmes qui sont dans son cœur de savoir faire comme celui de la performance financière et de la certification ; – nous sommes tout particulièrement partenaires des établissements publics que nous accompagnons sur de nombreux thèmes liés aux impacts de la LSF. J.-J. F. – Quelles sont vos premiers constats ? Dominique Pageaud. – Nos premiers constats sur ce projet : – dans la plupart des cas, une grande mobilisation des acteurs, qui a permis de prendre conscience des enjeux liés à la certification (principes comptables, contrôle interne, système d’information, patrimoine...) ; – la collaboration ordonnateur-comptable sur ce projet est un facteur essentiel de réussite notamment pour les processus de clôture des comptes ; – nous sommes indéniablement dans la voie de la certification progressive pour tous les établissements publics qui n’ont pas anticipé les chantiers de précertification. En effet, les thématiques de contrôle interne, de suivi patrimonial, voire de suivi des pistes d’audit, sont parfois insuffisamment traitées, ce qui nécessite la mise en œuvre de plans d’actions. Au-delà de ces premiers constats, on peut se féliciter que ce chantier de certification permette à l’ensemble des acteurs, de l’agent comptable à l’ordonnateur, de s’interroger sur les enjeux liés à l’information financière et à une fiabilité accrue des agrégats comptables, et ce afin d’améliorer la prise de décision, de rationaliser le fonctionnement interne et aussi l’efficacité de l’action. J.-J. F. – Etes-vous sûr que tous les cabinets ont l’expertise requise pour s’adapter aux attentes de leurs clients publics ? Dominique Pageaud. – Je ne porterai pas de jugement sur mes confrères, par contre je peux vous parler de ce qui fait notre force sur ce marché : – nous avons souhaité dès l’origine disposer d’experts dédiés au secteur publics intimes avec les normes comptables mais également proches culturellement de vous ; – nous investissons beaucoup de temps et d’argent sur l’adaptation de nos méthodologies issues du secteur privé au secteur public ; – nous disposons d’un réseau international organisé où chaque pays dispose d’une équipe secteur public et/ou en organisation publique. J.-J. F. – J’ai entendu le président de la CNCC à Dijon (où j’intervenais devant la CRCC) indiquer clairement son objectif d’élargir la certification publique. Démarche d’intérêt général ou business ? Dominique Pageaud. – La certification des comptes est indéniablement un facteur d’amélioration de l’efficience des organisations. En effet, la recherche de fiabilité des comptes permet de s’interroger sur le bon fonctionnement des processus et surtout sur la sincérité (au sens économique du terme) de la représentation comptable du patrimoine et de l’activité de l’organisation. Je pense que c’est dans ce sens que le président s’est exprimé. (6) Par exception à la règle selon laquelle le conseilleur n’est pas le payeur. 201 finances publiques . L’AC expert dans l’ingénierie financière publique. C’est un domaine d’avenir, car le monde de demain est fait de collaboration et de travail en réseau qui supposent une adaptation permanente des modes de financement. 0 Il est trop tôt pour trancher entre ces options car les EP doivent pouvoir négocier avec leur AC et parallèlement deux séries de questions méritent d’être traitées. Quel avenir pour les EP ? Quels atouts nouveaux pour les AC ? Des établissements publics aux opérateurs publics Quelles missions, quel périmètre, pour les EP ? La RGPP pose le problème et suggère des solutions soit de suppression, soit de regroupement (à l’Agriculture de cinq à deux offices) soit de réorganisation. Quelle gouvernance pour les EP ? La loi Pécresse apporte une vraie réponse pour les universités et ses dispositions prometteuses seront évaluées sur le terrain. Comment sont réparties les responsabilités entre les tutelles (métiers et finances), le management, le conseil d’administration, les lobbies. Quelle est sa composition, son rôle réel ? Où sont les pouvoirs ? Y a-t-il des contrepouvoirs ? Comment est évaluée la performance des EP ? Sur la base de quels critères explicites ou implicites ? L’esprit LOLF dans les EP ? C’est le moment de s’y mettre, indépendamment des considérations technico-budgéraires. Certains ont devancé l’appel et pratiquent résolument la recherche de la performance, en mettant en avant la mesure des résultats, la programmation des gains de productivité et l’évaluation de la qualité de service. Combien sont encore à convaincre ? Comment se comporte l’Etat tuteur ? Pour les entreprises publiques concurrentielles, la révolution est en marche depuis la création de l’Agence des participations de l’Etat. Quelle est la démarche retenue par les ministères, à l’égard de leurs opérateurs ? Qui assure la tutelle et comment ? Définition de stratégie ou décision au coup par coup, soutien ou contrôle tatillon ? Tutelle ou évaluation ? Telles sont les questions que se posent tous les patrons d’opérateur. Et la salsa (7) des audits externes ? Longtemps laissés à euxmêmes, les opérateurs doivent aujourd’hui faire face à un feu croisé d’audits externes, tous légitimes, chacun avec ses objectifs, sa méthode, sa culture. En 2007, dans le monde des offices agricoles, j’ai compté quatorze types d’audits différents, plus au moins complémentaires, plus au moins redondants et très consommateurs de ressource. Est-ce bien raisonnable ? Pourquoi autant de régimes juridiques comptables et financiers différents ? Parlons d’opérateurs ou d’entreprise, il faut savoir choisir. Et pour les opérateurs, un seul régime cadre suffira : il y a beaucoup de simplification à attendre et donc des gains de productivité. A l’occasion, on pourra clarifier les périmètres (APE, compte 26, opérateurs, non-opérateurs, avec comptable public, sans, etc.). Point de vue de François Delarue, président de l’AFTRP L’AFTRP intervient dans un domaine totalement concurrentiel pour les acquisitions foncières, les aménagements urbains ainsi que la rénovation urbaine. L’agent comptable Valérie Zemmour est parfaitement intégré à l’équipe de direction. Je l’associe à mes priorités opéra- 202 tionnelles et m’appuie systématiquement sur son expertise et ses capacités de proposition et de gestion pour améliorer la performance de l’EPIC que je dirige. Sa lettre de mission précise chaque année ses objectifs et les résultats attendus. Elle est négociée sur la base de mes priorités stratégiques qui le mettent à contribution pour : – renforcer le dialogue entre les responsables de métiers et la fonction comptable et financière ; – améliorer la sécurité des processus, en mettant en place un contrôle interne documenté et suivi ; – en renforçant la fiabilité des informations financières nécessaires pour suivre le bilan financier de chaque opération ; – c’est le référent naturel des managers qui m’entourent pour la préparation des conventions, le suivi des mandats donnés par l’Etat, la comptabilité analytique, la mise en place d’un outil informatique intégré, la fiscalité, notamment la TVA ; – je compte sur la direction comptable de Valérie enfin pour réussir notre démarche de maîtrise des coûts, soit directement soit indirectement, en me faisant des propositions de réingénierie des processus ; – à terme, on peut envisager de lui confier des fonctions financières si cela permet d’améliorer la gouvernance interne et de faire des gains d’efficience à condition que ce soit la même responsable ou son clone. De l’agent comptable au partenaire comptable et financier Nous avons dit efficace, soutenu, engagé et valorisé, faisons donc des propositions concrètes. . Plus efficace : – revisiter périodiquement la règle de séparation ordonnateur comptable. Cette règle est si souvent invoquée pour de mauvais motifs. C’est un principe prudentiel conforme aux canons du contrôle interne. Elle ne s’oppose ni au travail d’équipe, ni à la performance, ni à la productivité, ni au pilotage. Peut-être faut-il revoir les textes, s’il est prouvé qu’ils sont bloquants ; – préférer la bonne décision financière à la décision conforme. Les réglementations sont tellement sédimentées, enchevêtrées, complexes que même en multipliant les bases de données ou les centres d’appel, les managers publics et les agents comptables hésitent parfois (souvent) à savoir si leur décision est régulière. En cas de doute, avant d’envisager la réquisition, qui s’inspire du marteau-pilon, il faut permettre aux décideurs de trancher avec l’accord de leur agent comptable, par une décision écrite et motivée, qui lèvera clairement les doutes inutiles ou les solutions en trompe-l’œil (problème de forme, de date, contradictions, réglementaires, effets pervers, urgence, etc.). Est-ce dangereux ? Expérimentons et nous verrons ; – une GPEC pour les agents comptables. L’agent comptable est entouré de collaborateurs fournis par l’établissement : fonctionnaires détachés, CDI, CDD, vacataires, etc. Or, les métiers relèvent aujourd’hui d’expertises pointues. Mettre la bonne personne à la bonne place, voilà l’impératif en travaillant à partir des expertises requises, des profils, des potentiels, des formations nécessaires ; – un renforcement des synergies avec le contrôle d’Etat. La collaboration est réelle, mais on peut aller plus loin, un texte récent y inciterait, alors faisons-le. (7) Expression de Claude d’Harcourt, aujourd’hui directeur de l’administration pénitentiaire. No 3-4 - Mars-Avril 2008 - finances publiques . Mieux soutenu : Le syndrome de l’isolement menace. Que peut-on faire ? – un pôle national de soutien. Décidé par D. Lamiot, il se met en place au 15 février 2008 et sera jugé sur ses résultats (voir encadré) ; – un conciliateur (expérience) pour proposer des solutions concrètes en cas de conflit (ça arrive) sur l’application des règles dites de la comptabilité publique ; – le club des « meilleures pratiques » : lancé en juin 2007 par les agents comptables agricoles, il permettra de partager, d’approfondir, de normaliser. Les agents comptables de la recherche ou des universités avaient donné l’exemple. Cette méthode, souple, intéressera, j’en suis sûr, les collègues de la culture, de l’aménagement, de l’enseignement et les autres. Ils peuvent s’organiser. C’est ce qu’il fallait faire, ai-je entendu 100 fois depuis juin 2007 (création du club « des meilleures pratiques »). Alors pourquoi avoir tant attendu dans le monde agricole et ailleurs ? – des formations métiers pour leurs collaborateurs sur la nouvelle doctrine de la comptabilité publique ou les métiers (recouvrement, comptabilité) ; – une équipe nationale de soutien pour l’élaboration des états financiers légitime sur le fonds (suivi des engagements) et sur le format (annexe, SIG, etc.) ; – un audit de la qualité comptable et financière. La certification, après surtout qu’elle ait corrigée ses erreurs, est maintenant un exercice très balisé donc lourd et cher. Je ne recommande pas sa généralisation, mais plutôt pour les 1 000 EP qui sont hors champ, un audit contractuel (confié aux cabinets d’audit, ou aux très nombreux corps de contrôle) et portant sur les cinq ou dix points clés de la qualité comptable et financière : contrôle interne, révision annuelle des comptes, principaux postes, des états financiers, suivi des engagements (grille à construire). . Mieux valorisé et plus engagé : Cinq thèmes sont à approfondir : – l’évaluation du « poids des agences comptables », l’adéquation du profil et la mesure de la performance des agents comptables et de leurs collaborateurs ; – la modernisation du langage : tutelle, ordonnateur, agent comptable, règles de la comptabilité publique, cela date, les retours positifs sur le premier numéro d’agent comptable contact, traduisent une attente d’un langage clair, coopératif et pédagogique (sic selon les lecteurs) [8] ; – l’intégration à la fonction financière : au-dessus, en dessous ou sur le côté ? – l’accélération et la modernisation du contrôle juridictionnel pour être en phase avec la vie des établissements ; – la prise en compte dans le giron de Bercy des comptables d’EP qui n’ont pas le statut de comptable public. Mais il faut en laisser pour plus tard car ce sont des sujets qui pourraient fâcher si on s’y prend mal. Point de vue de Hervé Barbaret, administrateur général adjoint (Musée du Louvre) Le Louvre est un établissement passionnant par ses enjeux : premier musée du monde (8,5 millions de visiteurs) loin devant le British Museum ou le Metropolitan (4,7 millions), 35 000 œuvres, 200 millions de budget avec une stratégie définie par l’administrateur général en partenariat avec le ministère, dont 85 % du budget est déconcentré sur ses opérateurs (EPN ou DRAC) : – présenter les œuvres ; – les conserver ; - No 3-4 - Mars-Avril 2008 – faire de la recherche ; – rayonner à l’international. L’agent comptable est parfaitement intégré à nos équipes. Il assure les fonctions de gestion financière et comptable classiques. C’est en outre un garant (regard extérieur et expertise) capable d’assurer un rôle d’alerte ou de conseil. Très au fait de la vie de l’établissement, il sait proposer les bonnes solutions (par exemple pour la billetterie) poser les problématiques (par exemple pour la trésorerie) et accompagner l’établissement dans tous ses projets. Avec lui, la culture et la bonne gestion font bon ménage. CONCLUSION Nous sommes en 2008 face à un sujet passionnant sur lequel le consensus peut s’établir progressivement, surtout si l’on part des trois constats que je suggère : . Un métier aux fondements sains ; . Un périmètre à géométrie variable ; . Une évolution à négocier. D’autres contributions viendront, car il reste beaucoup à faire, mais je sais, pour les avoir beaucoup pratiqués, que les femmes et les hommes dont nous avons besoin sont là et prêts à relever les défis d’une gestion performante. Point de vue de Pascal Demurger, directeur de la MAIF Jean-Jacques François. – Après un début de carrière dans la Fonction publique, vous êtes aujourd’hui à la tête d’une entreprise importante. Pouvez-vous donner quelques repères pour situer la MAIF dans le monde de l’assurance ? Pascal Demurger. – Le groupe MAIF occupe une place relativement importante dans le monde de l’assurance des particuliers en France. Il est, ainsi, le 4e assureur automobile (plus de 8 % de parts de marché) et le 4e assureur habitation avec près de 9 % des logements. 2,6 millions de foyers sont assurés à la MAIF pour un chiffre d’affaires de l’ordre de 2,6 milliards d’euros. J.-J. F. – A l’occasion de la RGPP, nos ministres nous incitent à regarder du côté de l’entreprise pour moderniser la gestion publique. Quels sont les points communs entre un assureur et une administration financière du point de vue de la gestion ? Pascal Demurger. – Le premier point commun qui vienne à l’esprit est celui de la masse : dans l’un et l’autre cas, à côté du traitement individuel de chaque cas particulier, il y a un traitement de masse pour certaines opérations dans l’année qui impose des solutions de même nature. Naturellement, ces contraintes de traitement de masse imposent à la fois des process extrêmement sécurisés (une erreur ayant des répercussions très fortes) et attribuent au système d’information une place relativement centrale dans l’organisation. Le deuxième point commun me semble être l’exigence d’égalité de traitement et de stricte application de la norme en vigueur. Seule l’origine de celle-ci diffère, d’ordre unilatéral dans un cas, contractuel dans l’autre. Mais dans les deux cas, une des composantes fortes du métier est bien l’application, à l’identique pour chacun, d’une règle de droit préétablie et censée être connue de notre interlocuteur. (8) Disponible auprès de Mme Viviane Merlet ([email protected]). 203 finances publiques Le troisième point commun me paraît être relatif à la question de la sécurisation des engagements à l’égard des administrés/contribuables dans un cas, des assurés dans l’autre. Cette sécurisation impose à l’Etat comme aux assureurs de garantir à leurs interlocuteurs les conditions d’une pérennité sans limite. Enfin, sur un plan plus opérationnel, un dernier point commun réside dans l’existence d’une gestion de réseaux propres (composés de salariés). Cette gestion de réseaux répond à des exigences de motivation des salariés, de mise en place d’outils de pilotage et de contrôles assez voisins. J.-J. F. – Vous êtes comme nous préoccupés par l’optimisation, la sécurité et la performance. Quels sont les concepts clés ? Processus, contrôle interne, référentiel, responsabilisation, gouvernance. Pascal Demurger. – Optimisation, sécurité et performance sont bien sûr des termes qu’un assureur a toujours à l’esprit. L’optimisation et la performance conditionnent la survie dans un contexte de concurrence forte. La sécurité est une exigence fondamentale imposée par la réglementation et vérifiée par l’autorité de contrôle afin de garantir nos engagements à l’égard de nos assurés. Face à ces préoccupations, les réponses sont d’abord d’ordre organisationnel : la qualité de la gouvernance, l’existence de pouvoirs internes mais autonomes de contrôle, l’organisation de processus clairs permettant d’identifier le rôle et la responsabilité de chacun. Toutefois, au-delà de l’organisation, le comportement individuel des acteurs est un enjeu majeur. De ce point de vue, leur responsabilisation et leur motivation, y compris en les intéressant à la performance, sont cruciales. Enfin, au-delà de l’organisation et du jeu des salariés, la mise en place d’un contrôle interne fort et indépendant est indispensable. L’industrie de l’assurance, sous l’impulsion de l’évolution des normes européennes (Solvency 2) est en train de mettre en place des systèmes comparables à ceux déjà existants dans la banque. J.-J. F. – La Comptabilité publique s’est appropriée ces notions, à l’occasion de la mise en œuvre de la LOLF et notamment de la certification des comptes dans la sphère de l’Etat. Pour les établissements publics – qui appliquent la comptabilité d’entreprise – la situation est plus diversifiée. En quoi le principe – très connu mais pas toujours bien appliqué – de séparation ordinateur comptable est-il un point d’appui utile pour le contrôle interne et la transparence financière ? Pascal Demurger. – Le contrôle interne consiste d’abord, avant toute idée d’audit a posteriori, à mettre en place et à faire appliquer des procédures garantissant une sécurité maximale et préservant le mieux possible de tout risque d’erreur et de fraude. De ce point de vue, l’implication de plusieurs personnes dans tout processus duquel découlera un paiement est bien sûr nécessaire. Cette exigence est la même quelle que soit la nature juridique de l’organisme concerné. Par exemple, les règles en matière d’achat peuvent être assez proches. Sans, naturellement, être en rien soumises aux exigences du Code des marchés publics, la MAIF s’astreint 204 à des règles de mise en concurrence pour ces achats importants, quelle qu’en soit la nature, y compris les prestations intellectuelles. De même, le règlement des prestations d’assurance aux assurés ayant subi un sinistre répond à des procédures mettant en œuvre une séparation effective des fonctions au sein d’une chaîne de traitement très précise. En matière de recettes, le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables trouve une traduction moins visible, dans la mesure où la très grande partie des recettes provient de l’envoi d’un avis d’échéance annuel qui laisse la plus grande part à un processus automatisé. Lexique des sigles utilisés dans cet article ACCT AFTRP AII ANRU CADES CBCM CNASEA CNCC CNES CNRS COB CSTB DCM DGCP DGFP DGME EPA EPFR EPRD GPEC IGF INRIA LOLF MAEC MIGA ONERA ONF ONIEP Agence comptable centrale du Trésor. Agence foncière et technique de la région parisienne. Agence de l’innovation industrielle. Agence nationale pour la rénovation urbaine. Caisse d’amortissement de la dette sociale. Contrôleur budgétaire, contrôleur ministériel. Centre national aménagement structure exploitation agricole. Compagnie nationale des commissaires aux comptes. Centre national d’études spatiales. Centre national de la recherche scientifique. Commission des opérations de bourse. Centre scientifique et technique du bâtiment. Département comptable ministériel. Direction générale de la Comptabilité publique. Direction générale des Finances publiques. Direction générale de la Modernisation de l’Etat. Etablissement public à caractère administratif. Etablissement public de financement et de restructuration. Etablissement public de réalisation de la défaisance. Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Inspection générale des Finances. Institut national de la recherche en informatique automatique. Loi organique relative aux lois de finances. Mission d’audit d’évaluation et de contrôle. Mission permanente d’inspection générale et d’audit. Office national d’études et de recherches aérospatiales. Office national des forêts. Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions. PAP Programme annuel de performance. RAP Rapport annuel de performance. RFF Réseau ferré de France. RMN Réunion des musées nationaux. UGAP Union des groupements d’achats publics. VINIFLHOR Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture. No 3-4 - Mars-Avril 2008 - finances publiques L’évolution des contrôles au CNRS Bernard ADANS Trésorier-payeur général Agent comptable principal du CNRS Dans le cadre du « Protocole de modernisation » signé en février 2005, le CNRS a fait de « la rénovation de l’activité de contrôle » une de ses grandes priorités au même titre que « la modernisation de la fonction comptable » et celui de « la rénovation des règles de gestion ». L’abandon progressif d’un contrôle systématique et a priori : le CMOD Comme beaucoup de grands établissements publics, le CNRS a une organisation déconcentrée, articulée autour de dix-neuf délégations régionales. Ces dernières disposent de « services financiers et comptables » (SFC) qui, à la différence de ce qui existe au niveau central (où coexistent une Direction des finances et une Agence comptable principale) traitent l’ensemble des questions financières et comptables qu’elles relèvent du domaine de l’ordonnateur secondaire (le délégué régional) ou de celui du comptable. Cette dualité de fonctions explique que les nouvelles approches de contrôles initiées par la DGCP (CHD, contrôle partenarial) ne pouvaient s’appliquer en l’état en ce qu’elles reposent sur une stricte application de la séparation des fonctions ordonnateurs / comptable. Aussi a-t-il été décidé dès la fin de l’année 2004 d’en reprendre l’esprit et de les adapter au contexte particulier de l’établissement. C’est ainsi qu’a été mis en œuvre le contrôle motivé et optimisé de la dépense, le CMOD. Il s’agit, tout d’abord, d’un contrôle motivé, en ce sens qu’il est demandé au responsable des SFC de définir et d’arrêter l’organisation de leurs contrôles sur la dépense à partir d’une analyse approfondie de la qualité du travail réalisé par les gestionnaires des laboratoires dont ils ont la charge (près de 1 400 pour l’ensemble du CNRS). Dans le cadre de ce nouveau dispositif, les contrôles a priori deviennent peu à peu l’exception et ne sont réservés qu’aux opérations les plus importantes et/ou aux laboratoires présentant des risques particuliers. L’autre idée de base du CMOD est d’optimiser l’intervention du service financier et comptable en supprimant la redondance et la morcellisation des contrôles entre ceux qui, au sein du même service, sont effectués pour le compte de l’ordonnateur et ceux qui relèvent du comptable. Ainsi, dans le cadre du CMOD, une opération de dépenses n’est vérifiée qu’une seule fois dans sa globalité et non plus de manière séquentielle au fur et à mesure en fonction de l’avancement du dossier. La notion de CMOD a conduit progressivement les services financiers et comptables à abandonner une logique de contrôles de chaque étape de la dépense, réalisés le plus souvent en méconnaissance des phases amont et aval des actes contrôlés, au profit d’une approche plus ambitieuse visant à s’assurer de la fiabilité d’ensemble du processus de la dépense et à focaliser les interventions sur les opérations à enjeux ou à risques. Toutefois, il est vite apparu que cette approche, indispensable pour faire progresser les esprits et les habitudes, présentait des limites dans la mesure où elle ne concerne que la dépense. Le passage du CMOD à une approche globale de qualité comptable Outre la décision prise par le conseil d’administration en 2005 de soumettre les états financiers de 2008 du CNRS à la certification de commissaires aux comptes, les changements des systèmes d’information intervenus au 1er janvier 2007 à la fois dans le domaine financier et comptable (projet BFC) et dans celui des ressources humaines (projet SIRHUS) ont conforté le CNRS d’aller encore plus loin dans sa volonté de modernisation. En effet, l’utilisation d’outils informatiques alignés « sur les bonnes pratiques » de l’entreprise, conjuguée à un respect des normes et des principes comptables renforcé du fait de l’intervention prochaine de certificateurs ne pouvaient que conduire le CNRS à s’inspirer le plus étroitement possible des méthodes mises en place dans le secteur privé pour fiabiliser la qualité de l’information financière. La mise en œuvre du contrôle interne comptable (CIC) La première étape a consisté à élaborer un « référentiel général de contrôle interne ». Pour simplifier, il s’agit d’une grille de lecture formalisée destinée à identifier (et à relativiser) les principaux risques financiers susceptibles de se présenter et à recenser (et à évaluer) les dispositifs mis en place pour les minimiser ; ces dispositifs pouvant, selon les cas, être intégrés directement dans l’outil informatique (avec, par exemple, l’impossibilité de saisir une facture sans un engagement et un service fait préalables) ou bien résulter des procédures ou des organisations retenues (au travers, par exemple, de séparations de certaines tâches, ou de la mise en place de contrôles de premier et de deuxième niveau). Cette grille de lecture permet de s’assurer que tous les événements de gestion traités par le système d’information : – s’inscrivent dans le cadre de crédits correctement ouverts et correspondent effectivement à l’objet statutaire de l’établissement ; – sont effectivement autorisés par l’autorité hiérarchique compétente ; – sont tous appréhendés et enregistrés dans les bonnes rubriques (comptables, budgétaires et analytiques), pour les bons montants et pour les bonnes périodes ; – sont, pour ceux qui nécessitent un calcul, correctement évalués (cas, par exemple, des dépréciations) ; – sont cohérentes avec les autres données contenues dans le système d’information (par exemple avec l’évolution du CA ou des résultats) ; – et sont correctement retracés dans les états financiers de l’organisme, notamment au bilan, ce qui implique de se pencher sur les conditions de conservation, de maintenance et d’inventorisation des actifs. Décliné dans chaque domaine de gestion, le référentiel de contrôle interne permet d’appréhender la qualité d’ensemble des circuits comptables et, par là même, la fiabilité de l’information fournie dans les états financiers. - No 3-4 - Mars-Avril 2008 205 finances publiques Ce travail réalisé, la deuxième étape a consisté à établir, par grandes catégories d’opérations : contrats et recettes propres, immobilisations, missions, autres achats, suivi des tiers, etc., un dossier synthétique, appelé « descriptif fonctionnel des tâches » (DFT), destiné à préciser le rôle des différents intervenants et à lister les principaux « points clés de sécurité » mis en place. Ces dossiers sont complétés en tant que de besoin de fiches de procédure. Les DFT constituent le modèle d’organisation type pour les « services financiers et comptables » dans les délégations régionales et la base documentaire de référence pour les auditeurs (interne ou externe). Troisième et dernière étape, la systématisation des contrôles a posteriori avec la généralisation des « audits internes comptables ». Ces derniers visent à s’assurer que les procédures des DFT sont correctement appliquées et qu’elles demeurent toujours d’actualité. Dans l’organisation retenue au CNRS, ce travail d’audit comptable est partagé entre l’agence comptable principale qui audite les dix-neuf agences comptables secondaires et ces dernières qui ont en charge le contrôle des unités de recherche conformément à un programme pluriannuel arrêté par l’agent comptable principal. L’organisation des travaux de clôture comptable La mise en place d’un contrôle interne comptable performant est une condition indispensable pour répondre aux nouvelles exigences de qualité comptables mais elle n’est pas totalement suffisante. C’est la raison pour laquelle il a été nécessaire de conforter le dispositif en enrichissant les processus de clôture comptable. Les arrêtés de clôture (trimestriels et de fin d’exercice) mis en œuvre englobent à la fois les travaux classiques d’inventaire (rattachement, provisionnement, amortissement, opérations de régularisations, etc.) et une démarche plus innovante pour l’Agence comptable de révision des comptes consistant à s’assurer de la cohérence des informations fournies dans les états financiers et à revoir de manière systématique et analytique les principales rubriques comptables. En définitive, la démarche de qualité comptable du CNRS peut se résumer par l’équation suivante : Contrôle interne comptable Comment sont couverts les risques financiers ? + Audit interne comptable + Les procédures sont-elles bien appliquées ? Processus de contrôle = Qualité comptable Les états financiers sont-ils conformes aux normes ? Dans la mesure où la qualité des états financiers prévue par les textes devient désormais intangible du fait de l’intervention de commissaires aux comptes, cette équation montre clairement que, seuls, deux leviers peuvent être actionnés pour satisfaire aux exigences comptables : le contrôle interne comptable et l’organisation des travaux de clôture ; ces deux leviers étant largement complémentaires et interdépendants l’un de l’autre. Toute faiblesse dans le contrôle interne amène ainsi à accroître les travaux à réaliser lors des arrêtés de fin de période. Inversement, un contrôle interne comptable bien organisé et efficient simplifie la période de clôture et, par là même, conduit à raccourcir les délais de mise à disposition de l’information financière et comptable. La présentation de cette nouvelle approche en matière de contrôle appelle deux précisions. Tout d’abord, il est important de noter que le dispositif qui vient d’être décrit vise essentiellement à s’assurer de la qualité des états présentés dans le compte financier. C’est la raison pour laquelle il est fait état de « contrôle interne comptable » pour éviter toute confusion avec d’autres approches plus larges de contrôle interne qui ne répondent pas aux mêmes objectifs. C’est ce qui explique également que le bon fonctionnement de ce dispositif relève de la responsabilité pleine et entière de l’agent comptable principal, chargé de la tenue des comptes et garant, auprès de la présidence et de la Direction générale du CNRS, de la qualité des informations financières et comptables de l’établissement. Par ailleurs, le souci du respect des règles comptables et celui de l’exhaustivité de l’information financière ne sauraient pour autant faire oublier les autres obligations qui incombent à un comptable public. C’est la raison pour laquelle, en parallèle, une attention particulière est portée sur l’organisation du recouvrement des ressources propres et sur l’assise réglementaire des principales dépenses, notamment celles liées au personnel (personnels non titulaires, primes, indemnités, etc.). 0 Le passage très rapide d’un contrôle systématique et a priori des dépenses au CMOD et, aujourd’hui, à une démarche globale de qualité comptable, constitue une véritable révolution qui nécessite en permanence d’être expliquée et accompagnée, paradoxalement moins du côté des services gestionnaires que de celui des services financiers et comptables En effet, la mise en œuvre au sein du CNRS, depuis maintenant trois ans, du « Protocole de modernisation », a installé l’Agence comptable principale dans une nouvelle posture auprès de la gouvernance de l’établissement. Elle a notamment permis de faire comprendre que la véritable mission de l’agent comptable, au-delà du rôle qui est traditionnellement le sien sur le respect de la réglementation, est désormais la fourniture, dans les meilleurs délais, d’une information financière respectant les principes et les normes comptables. En fait, la difficulté majeure rencontrée à l’occasion dans ces changements est plutôt d’ordre interne avec le défi de convaincre les acteurs de la filière comptable du bien-fondé de cette approche focalisée sur la qualité du compte financier et, ainsi, de dépasser le strict contrôle de la pièce de dépense. 206 No 3-4 - Mars-Avril 2008 -