N 1077 - Assemblée nationale

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N° 1077
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 septembre 1998
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE (1)
sur L’UTILISATION DES FONDS PUBLICS
ET LA GESTION DES SERVICES PUBLICS EN CORSE,
Président
M. Jean GLAVANY,
Rapporteur
M. Christian PAUL,
Députés.
(1) La composition de cette mission figure dans la partie relative à
l’introduction.
S O M M A I R E
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Pages
AVANT-PROPOS.............................................................................................................................. 13
INTRODUCTION...............................................................................................................................19
• Une île hors du droit ?
• Connaître, comprendre, proposer
• Les analyses de la crise : des constats graves, des comportements inacceptables
• Le choix d’agir dans la durée
• Sept priorités à court terme

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I.– LE PARADOXE CORSE : UNE ÉCONOMIE LARGEMENT SOUTENUE QUI RESTE
CEPENDANT FRAGILE, DES DÉPENSES PUBLIQUES ABONDANTES QUI N’ONT PAS LES
EFFETS ESCOMPTÉS......................................................................................................................................24
A.– UNE ÉCONOMIE DÉSÉQUILIBRÉE À LA RECHERCHE DE PROJETS PORTEURS D’AVENIR............24
1.– Des handicaps naturels à relativiser..............................................................................25
a) Des handicaps naturels incontestables ..................................................................................25
• Le poids économique et psychologique de l’insularité............................................................25
• L’excessif cloisonnement de la Corse.................................................................................27
• L’absence de matières premières.......................................................................................28
• Une crise démographique ancienne et actuelle.....................................................................28
b) Le mécanisme de la continuité territoriale réduit les principales conséquences de
l’insularité............................................................................................................................................29
• La mise en place de la continuité territoriale.......................................................................30
• La situation actuelle ........................................................................................................32
• La dotation de continuité territoriale représente un effort financier important de l’État..............34
• Les flux de transport et leurs caractéristiques......................................................................35
c) Les handicaps naturels pourraient se révéler des atouts...........................................................37
2.- Les fragilités actuelles d’une économie à la croisée des chemins..............................39
a) Des constats alarmants qu’atténuent quelques notes d’espoir...................................................39
• Un PIB par habitant inférieur à la moyenne des régions européennes comme à la
moyenne nationale .............................................................................................................................39
• Des signes d’amélioration économique...............................................................................41
b) La structure atypique d’une économie régionale relativement marquée par le problème
du chômage...........................................................................................................................................42
• Une économie déséquilibrée .............................................................................................43
• Un secteur tertiaire prédominant dans la répartition de l’emploi ............................................45
• Des conditions de vie correctes, mais un taux de chômage supérieur à la moyenne
nationale ..........................................................................................................................................47
c) Une agriculture largement assistée .......................................................................................50
• Malgré un poids économique limité, une place importante dans la société insulaire..................50
• Les différents visages de l’agriculture corse........................................................................51
• Vingt ans de mutations parfois douloureuses.......................................................................53
d) Un secteur du tourisme en évolution constante .......................................................................55
• Un impact globalement très positif sur l’économie et le marché de l’emploi ............................55
• Une fréquentation touristique en hausse .............................................................................56
• Un secteur encore fragilisé par des handicaps de nature diverse.............................................57
3.– Des obstacles au développement à surmonter ............................................................61
a) Un contexte politique et social agité......................................................................................61
b) Un passé encore très présent................................................................................................62
• Un développement tardif..................................................................................................63
• Une culture économique à développer................................................................................63
• La persistance de l’indivision............................................................................................65
c) Des entreprises vulnérables..................................................................................................66
• Un marché trop étroit.......................................................................................................66
• Une rentabilité insuffisante...............................................................................................67
• Un secteur privé sous-capitalisé et surendetté......................................................................68
• Les collectivités locales : des partenaires souvent peu fiables ................................................69
B.– LA CORSE : POINT DE CONVERGENCE DES SOLLICITUDES DE L’ÉTAT ET DE L’UNION
EUROPÉENNE................................................................................................................................................70
1.- Un effort financier global à évaluer objectivement .......................................................70

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a) Au préalable : quelques mises au point indispensables ............................................................70
b) Les 8,8 milliards de dépenses directes de l’État ......................................................................74
c) Le plus fort ratio par habitant de la dotation communautaire en France ....................................80
2.- La contractualisation privilégiée des dépenses nationales et
communautaires....................................................................................................................................81
a) Un contrat de plan doublement doté......................................................................................82
b) Une région largement couverte par les divers programmes communautaires...............................86
• Un effort déjà considérable de l’Union européenne en 1989-1993 et un soutien accru
sur la période 1994-1999 ....................................................................................................................86
• Le « coup de pouce » du gouvernement français en 1993.......................................................88
• Une large palette de programmes communautaires...............................................................88
• Vers un programme de transition accompagnant la sortie de l’Objectif 1.................................89
3.? De dérogations en exceptions : un statut devenu exorbitant du droit
commun..................................................................................................................................................90
a) Les arrêtés Miot, le décret impérial et leurs avatars................................................................91
b) La loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse....................................................95
c) La loi du 26 décembre 1996 relative à la zone franche de Corse................................................96
C.– DES DOUTES LÉGITIMES SUR L’EFFICACITÉ DES DEPENSES PUBLIQUES...................................99
1.- Des aides au développement économique non consommées ou mal
utilisées...................................................................................................................................................99
a) Le mal chronique de la sous-consommation des crédits publics ................................................99
• Une mise en œuvre du contrat de plan encore trop lente et un faible impact sur
l’économie insulaire......................................................................................................................... 100
• Des primes d’aménagement du territoire trop rarement octroyées faute de projets
éligibles .........................................................................................................................................102
• Des financements européens théoriquement importants mais relativement peu sollicités
dans les faits...................................................................................................................................103
b) La gestion peu convaincante des aides au développement par l’ADEC..................................... 110
• Des missions en principe très larges, des ambitions généreuses, des crédits importants...........111
• Un système de décision à plusieurs niveaux......................................................................113
• Le bilan nuancé des activités récentes de l’ADEC..............................................................115
• Les carences du système ADEC.......................................................................................122
2.– La gestion non optimale de la continuité territoriale...................................................126
a) Des surcoûts réels ............................................................................................................ 127
• Le transport maritime supporte les principaux d’entre eux ..................................................127
• La multiplication des infrastructures fait obstacle aux économies d’échelle ...........................129
• La subvention au transport du ciment a été versée en pure perte...........................................131
• La desserte aérienne suscite également quelques interrogations ........................................... 133
b) La dotation de continuité territoriale a atteint ses objectifs ....................................................134
• Des liaisons fréquentes .................................................................................................. 135
• Des tarifs avantageux.....................................................................................................135
c) La continuité territoriale ne profiterait pas aux Corses : une critique à nuancer ....................... 138
3.– L’échec patent des aides au secteur agricole.............................................................139
a) Un constat sans appel : l’échec total des plans généraux de désendettement de
l’agriculture corse................................................................................................................................139
b) Les défaillances de l’office chargé du développement agricole et rural de la Corse ...................149
• L’ODARC « nouvelle formule » de 1992 ..........................................................................150
• Des opérations d’intervention et de développement de grande ampleur.................................151
• Des compétences fort étendues.........................................................................................152
• Un conseil d’administration dominé par les socio-professionnels du milieu agricole ...............153
• Les insuffisances notoires du dispositif.............................................................................158

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II.- DES DÉRIVES PRÉOCCUPANTES : DU LAXISME À LA FRAUDE.......................................... 162
A.– DE MULTIPLES DYSFONCTIONNEMENTS ET MANQUEMENTS À LA LÉGALITÉ :
QUELQUES ÉTUDES DE CAS.......................................................................................................................... 163
1.- Des outils de financement de l’économie défectueux................................................164
a) La CADEC : une société de développement au bord de la liquidation ...................................... 164
• La détérioration des comptes...........................................................................................165
• 1994 : une année charnière .............................................................................................166
• Aux origines du désastre financier................................................................................... 167
• La difficile activité de recouvrement des créances dans le contexte insulaire.......................... 168
• Le cas troublant de l’hôtel « le Miramar ».........................................................................172
• Vers une nouvelle recapitalisation : les incertitudes actuelles ..............................................177
b) La caisse régionale de Crédit agricole : un mécanisme de « cavalerie » très coûteux pour
les finances publiques...........................................................................................................................181
• Le premier établissement bancaire de l’île et le plus important distributeur de crédits
bancaires........................................................................................................................................182
• Un « système » de prêts aux agriculteurs bien rodé.............................................................184
• De grandes difficultés financières qui ont conduit à l’intervention de la caisse centrale...........185
• Un climat tendu et la gestion délicate des risques bancaires ................................................187
• Les interrogations de la commission d’enquête..................................................................188
• Le comportement de la caisse nationale : entre négligence, inattention et volonté de
couvrir les errements de la caisse régionale .........................................................................................189
2.- Des dérives dans le secteur social et de la santé...................................................... 191
a) L’hôpital de Bonifacio : errements cumulés et responsabilités partagées..................................191
• Une situation financière durablement et fortement déficitaire ..............................................192
• A l’origine des dérives...................................................................................................193
• Les enquêtes se suivent et ne se ressemblent pas ...............................................................197
• Les quatre niveaux de responsabilités ..............................................................................199
b) Les centres hospitaliers de Bastia et d’Ajaccio : deux gestions incertaines ...............................200
• Un état des lieux globalement inquiétant.......................................................................... 201
• La dégradation budgétaire du centre hospitalier de Bastia................................................... 202
• La mauvaise maîtrise de la situation du centre hospitalier d’Ajaccio.....................................204
c) La caisse de Mutualité sociale agricole de Corse : une absence de rigueur avérée..................... 206
• L’évident désordre dans les règles d’affiliation.................................................................. 206
• Les vérifications effectuées par la caisse à partir de 1993....................................................207
• Des anomalies inquiétantes dans les dossiers individuels examinés......................................208
• L’inexorable dégradation des comptes..............................................................................213
d) La difficile remise à flot des deux offices publics d’HLM .......................................................215
• L’office de la Haute-Corse : une situation difficile qui n’est pas nouvelle..............................216
• L’office de la Corse-du-Sud : des points faibles et quelques signes encourageants ..................218
3.– La gestion chaotique de certaines collectivités locales.............................................. 222
a) Ajaccio : une « fuite en avant » catastrophique..................................................................... 223
• Une ville sous la vigilance de ses créanciers......................................................................223
• Un budget grevé par un personnel pléthorique................................................................... 223
• Une ville très endettée ...................................................................................................224
• Des opérations hasardeuses ............................................................................................225
• Un budget pour 1998 insincère........................................................................................ 225
b) L’affaire du port de Propriano........................................................................................... 226
• Des projets initiaux ambitieux ........................................................................................227
• Les réactions de l’entreprise Bouygues Offshore................................................................ 229
• Les éléments troublants..................................................................................................230
c) Conca : « une situation financière dégradée »...................................................................... 232

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d) Santa Maria Poghju : les conséquences d’une décision irréfléchie .......................................... 233
e) Le SIVOM du Nebbio : les dérives d’un projet démesuré ........................................................235
f) Le SIVOM du Niolo : une accumulation d’irrégularités..........................................................237
4.– Des violations répétées du droit de l’urbanisme......................................................... 239
B.– LE NON-PAIEMENT DES DETTES : UNE PRATIQUE TRÈS RÉPANDUE........................................243
1.– Un enchaînement pervers............................................................................................ 244
2.– Les multiples dettes du monde agricole...................................................................... 245
a) Des emprunts à répétition..................................................................................................246
• La concentration du problème .........................................................................................246
• Des agriculteurs très souvent victimes du système de « cavalerie »....................................... 246
• Le dernier plan de désendettement général .......................................................................247
b) Des montants colossaux d’impayés de cotisations sociales agricoles....................................... 249
c) Certains gros débiteurs du Crédit agricole ont-ils également des dettes importantes à la
MSA ? ................................................................................................................................................251
d) Des factures d’eau qui s’accumulent................................................................................... 261
• Un prix de vente de l’eau toujours à la baisse, des tarifs nettement insuffisants......................262
• La sollicitude de l’Assemblée de Corse ............................................................................263
• La créance générale....................................................................................................... 264
• Une politique de recouvrement plus stricte et plus volontaire ..............................................269
3.– Les difficultés de recouvrement des cotisations Urssaf.............................................272
a) Le décalage par rapport aux moyennes nationales ................................................................ 272
b) Une gestion compliquée par divers facteurs propres à l’île.....................................................276
c) Un climat tendu et des groupements de professionnels pour le moins revendicatifs ....................278
d) Vers la normalisation........................................................................................................282
C.? LA FRAUDE DES PARTICULIERS : UN PHÉNOMÈNE MULTIFORME..........................................283
1.– Un comportement fiscal peu exemplaire.....................................................................284
a) Une forte propension à la fraude ........................................................................................284
b) Un recouvrement difficile ..................................................................................................287
• Un constat inquiétant..................................................................................................... 287
• Les raisons traditionnellement évoquées sont à retenir avec prudence................................... 289
c) Une activité de contrôle en voie de renforcement................................................................... 293
• La Corse semble bénéficier d’une attention fluctuante de la part des services fiscaux.............. 294
• Le faible nombre des plaintes déposées............................................................................ 296
2.– Des soupçons de fraude pour certaines allocations sociales....................................298
a) Des lacunes avérées dans la gestion du dispositif RMI ..........................................................298
• Un dispositif très présent dans les deux départements ........................................................298
• Des allocations distribuées largement en l’absence de gestion globale du dispositif ................300
• Les carences en matière de prévention et de contrôle des fraudes......................................... 301
• Une gestion particulièrement défectueuse en Corse-du-Sud................................................. 301
• Des constations plus nuancées en ce qui concerne la situation en Haute-Corse....................... 304
• La nécessaire reprise en mains........................................................................................ 304
b) Des largesses dans les conditions d’attribution des allocations aux adultes handicapés
(AAH).................................................................................................................................................305
• Un taux record de bénéficiaires de l’AAH.........................................................................305
• Les dysfonctionnements des COTOREP ........................................................................... 307
• L’attitude contestable de certains médecins.......................................................................309
• Les actions urgentes à mettre en oeuvre............................................................................310
3.– Le détournement possible des aides communautaires.............................................. 311