3. Critère de la dette

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COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 18.5.2016
COM(2016) 291 final
RAPPORT DE LA COMMISSION
Belgique
Rapport établi conformément à l'article 126 paragraphe 3 du traité
FR
FR
1.
INTRODUCTION
L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la
procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le
règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la
procédure concernant les déficits excessifs1, qui fait partie du pacte de stabilité et de
croissance. Le règlement (UE) n° 473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables
aux États membres de la zone euro soumis à une PDE2.
En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si
la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport
entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de
référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante
et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur
de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la
valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de
référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la
valeur de référence à un rythme satisfaisant).
L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux
exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport qui «examine
également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte
de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à
moyen terme de l’État membre».
Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si la Belgique respecte
les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte
économique et des autres facteurs pertinents.
À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les
exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d’égalité avec les exigences relatives
au déficit, afin de faire en sorte que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB
dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le
fassent reculer suffisamment vers cette valeur). L’article 2, paragraphe 1 bis, du règlement
(CE) nº 1467/97 du Conseil dispose que les États membres qui étaient soumis à une
procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 bénéficient d’une
période de transition de trois ans, à compter de l’année suivant la correction du déficit
excessif, pour réaliser des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de réduction de
la dette. Dans le cas de la Belgique, la période de transition couvre les années 2014 à 2016
1
2
JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le présent rapport tient également compte des «Spécifications relatives à la
mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la
présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 3
septembre 2012 et disponibles à l’adresse suivante:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.
Règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions
communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des
déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (JO L 140 du 27.5.2013, p. 11).
2
(c’est-à-dire les trois années suivant la correction du déficit excessif3). Les «spécifications
relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices
concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» du
3 septembre 2012 précisent la manière dont les exigences relatives au solde structurel sont
définies et évaluées. Elles définissent en particulier un ajustement structurel linéaire minimal
(ASLM) du solde structurel propre à garantir le respect du critère de réduction de la dette
avant la fin de la période de transition.
Le 13 janvier 2015, la Commission a adopté une communication sur la flexibilité4, dans
laquelle elle a donné de nouvelles orientations sur les modalités d'application des règles
existantes du pacte de stabilité et de croissance, afin de renforcer le lien entre la mise en
œuvre des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire à l’appui de
la croissance et de l’emploi. La communication ne modifie pas les dispositions du pacte, mais
vise à améliorer encore l’efficacité et la compréhension de ses règles et à instaurer une
position budgétaire globale plus propice à la croissance dans la zone euro en garantissant la
meilleure utilisation possible de la flexibilité offerte par le pacte, tout en préservant sa
crédibilité et son efficacité en matière de responsabilité budgétaire. En particulier, la
Commission a précisé que, conformément aux dispositions de l’article 2, paragraphe 3, du
règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, lorsqu’elle serait amenée à établir un rapport au titre
de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE, elle examinerait attentivement toutes les évolutions
pertinentes à moyen terme concernant la position économique et budgétaire ainsi que
l’évolution de l’endettement. Selon la communication, la mise en œuvre de réformes
structurelles dans le cadre du semestre européen fait partie de ces évolutions pertinentes5.
Le 27 février 2015, la Commission a élaboré un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3,
du TFUE, étant donné qu'il n'était pas attendu que la Belgique accomplisse des progrès
suffisants vers la conformité avec le critère de la dette en 2014. Ce rapport comprenait
notamment l'évaluation de tous les facteurs pertinents susceptibles de justifier a priori le nonrespect de ce critère, notamment: i) les conditions économiques défavorables, et notamment
la faible inflation, qui ont rendu le respect du critère de la dette particulièrement difficile; ii)
le fait que, selon toute attente, l'ajustement requis en direction de l'objectif budgétaire à
moyen terme (OMT) a été globalement respecté; et iii) la mise en œuvre prévue d'ambitieuses
réformes structurelles de nature à renforcer la croissance, conformément aux engagements
pris par les autorités, ce qui devait contribuer à réduire la dette sur le moyen/long terme.
Il ressort des données communiquées par les autorités belges le 31 mars 20166, et validées
ultérieurement par Eurostat7, qu’en 2015, le déficit public de la Belgique a atteint 2,6 % du
3
4
5
6
Décision du Conseil du 20 juin 2014 abrogeant la décision sur l'existence d'un déficit excessif. Tous les
documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif de la Belgique se trouvent à l’adresse
suivante:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_fr.htm
Communication de la Commission intitulée «Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles
existantes du pacte de stabilité et de croissance» – COM(2015) 12 final.
L’article 2 du règlement (CE) nº 1467/97 dispose que «[...] Ce rapport reflète de façon appropriée [...]
la mise en œuvre de politiques dans le cadre de la prévention et de la correction des déséquilibres
macroéconomiques excessifs, la mise en œuvre de politiques dans le contexte de la stratégie commune
de croissance de l’Union [...]».
Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent notifier à la
Commission, deux fois par an, leur déficit public et leur dette publique prévus et effectifs. Les données
les plus récemment notifiées par la Belgique peuvent être consultées à l'adresse suivante:
3
PIB et que sa dette s’est établie à 106,0 % du PIB, au-dessus donc de la valeur de référence
de 60 % du PIB. Pour 2016, la notification du printemps 2016 prévoyait un déficit de 2,4 %
du PIB et une dette de 106,2 % du PIB, tandis que le programme de stabilité (PS) prévoit un
déficit de 2,5 % du PIB et une dette similaire. Cette révision à la hausse de l'objectif de
déficit s'explique par la décision du gouvernement fédéral d'exclure de ses objectifs
structurels l'incidence budgétaire des mesures antiterroristes.
Sur la base des données communiquées et des prévisions du printemps 2016 de la
Commission, il n'est pas attendu que la Belgique réalise des progrès suffisants vers la
conformité avec le critère de réduction de la dette en 2015 ni en 2016 (voir le tableau 1), la
variation du solde structurel étant estimée à 0,2 % du PIB pour 2015 (alors que l'ajustement
structurel linéaire minimal requis est de 1,1 % du PIB)8 et à 0,3 % du PIB pour 2016 (contre
2,0 % du PIB recommandé)9.
Tableau 1: Déficit public et dette publique (en % du PIB)
2013
2014
2015
2016
COM
2017
PS
COM
PS
Solde des
Critère du
administrations
-3,0
-3,1
-2,6
-2,8
-2,5
-2,3
-1,4
déficit
publiques
Dette publique brute
105,2
106,5
106,0
106,4
106,2
105,6
104,7
Écart par rapport au
critère de réduction de
s.o.
s.o.
s.o.
s.o.
s.o.
2,3
n.d.
Critère de
la dette
la dette
Évolution du solde
0,6
0,1
0,2
0,3
0,6
0,2
0,8
structurel
Required MLSA
s.o.
0,8
1,1
2,0
2,1
s.o.
s.o.
Sources: programme de stabilité de la Belgique pour 2016 (PS) et prévisions du printemps 2016 de la
Commission (COM)
Globalement, les progrès insuffisants accomplis par la Belgique vers la conformité avec le
critère de réduction de la dette en 2015 attestent qu'il existe a priori un déficit excessif au sens
du pacte de stabilité et de croissance, mais ce, avant prise en compte de l'ensemble des
facteurs exposés ci-dessous.
La Commission a donc élaboré le présent rapport, qui évalue de manière exhaustive l'écart
par rapport à la règle transitoire en matière de dette afin de déterminer si, après prise en
compte de tous les facteurs pertinents, le lancement d’une procédure de déficit excessif se
7
8
9
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp
_notification_tables.
Communiqué
de
presse
Eurostat
nº
76/2016,
http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7235991/2-21042016-AP-EN.pdf
Selon les projections, un ajustement structurel annuel de 0,8 % du PIB sur la période 2014-2016 aurait
dû – s'il était réalisé – permettre à la Belgique de respecter le critère de réduction de la dette à la fin de
la période de transition, en supposant que les projections de croissance des prévisions du printemps
2016 de la Commission se concrétisent.
Compte tenu des résultats insuffisants en 2014 et 2015, l'ajustement structurel annuel requis de la
Belgique sur la dernière année de la période de transition (2016) pour qu'elle respecte le critère de
réduction de la dette à l'issue de cette période – en supposant que les projections de croissance des
prévisions du printemps 2016 de la Commission se concrétisent – s’élève à 2,0 %.
4
justifie. La partie 2 du rapport examine la situation de la Belgique au regard du critère du
déficit et la partie 3, sa situation au regard du critère de la dette. La partie 4 concerne
l’investissement public et les autres facteurs pertinents, dont l’évaluation du respect de la
trajectoire d’ajustement requise en direction de l'OMT. Le rapport tient compte des prévisions
du printemps 2016 de la Commission, publiées le 3 mai 2016, et de l’évaluation par celle-ci
des développements ultérieurs.
2.
CRITERE DU DEFICIT
En 2014, la Belgique a accusé un déficit de 3,1 % du PIB. Dans le rapport qu'elle a élaboré le
27 février 2015 au titre de l'article 126, paragraphe 3, du TFUE, la Commission a conclu que
ce déficit était proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et que le dépassement de la
valeur de référence était exceptionnel et temporaire au sens du pacte de stabilité et de
croissance. En 2015, le déficit public de la Belgique est tombé à 2,6 % du PIB. Selon le
programme de stabilité pour 2016 et les prévisions du printemps 2016 de la Commission, le
déficit devrait également respecter la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité sur
la période 2016-2017: en effet, d'après la Commission, le déficit atteindra 2,8 % du PIB en
2016 et 2,3 % en 2017; selon les autorités belges, il atteindra 2,5 % et 1,4 %, respectivement.
La Belgique respecte ainsi le critère du déficit au sens du traité et du règlement (CE)
nº 1467/97.
3.
CRITERE DE LA DETTE
Le taux d’endettement public brut a augmenté constamment au cours des dernières années,
passant de 87 % du PIB en 2007 à 106,0 % à la fin de 2015 (+19 pp du PIB).
Les principaux facteurs de cette augmentation sont l’accumulation de déficits primaires à la
suite de la crise économique et financière, ainsi que les interventions dans le système
financier et l'atonie de la croissance du PIB. Malgré l'élévation du niveau de la dette, les
dépenses d’intérêt ont diminué régulièrement durant la même période en raison de la baisse
des taux d’intérêt (à l’exception d’une hausse temporaire des primes de risque en 2012). Si le
ratio d'endettement a été positivement influencé par un léger excédent primaire en 2014 et
2015, il a néanmoins été poussé à la hausse par un effet «boule de neige». En effet, en raison
du niveau relativement faible de l'inflation et de la croissance, la croissance du PIB a été
plutôt modérée en 2014 et 2015, respectivement de 2,0 % et 2,3 %, tandis que les dépenses
d'intérêt se sont élevées, respectivement, à 3,2 % et 2,9 % du PIB. Toutefois, grâce au
remboursement d'un prêt représentant 0,7 % du PIB de KBC à la Région flamande, qui avait
été accordé en 2009 dans le cadre d'opérations de sauvetage du secteur bancaire, le niveau de
la dette a diminué en 2015, pour la première fois depuis 2007.
Selon les prévisions du printemps 2016 de la Commission, le solde primaire devrait devenir
négatif en 2016, pour la première fois depuis 2012. Il n'influencera donc plus à la baisse
l'évolution de la dette. Par ailleurs, la diminution attendue des dépenses d'intérêt et la légère
accélération de la croissance du PIB nominal devraient se traduire par un effet «boule de
neige» inversé à partir de 2016. Dans le même temps, les ajustements stocks-flux pousseront
fortement à la hausse l'évolution de la dette tout au long de la période de prévision. Dans
l'ensemble, le ratio d'endettement devrait augmenter pour atteindre 106,4 % du PIB à la fin de
2016 et, dans l’hypothèse de politiques inchangées, retomber à 105,6 % à la fin de 2017.
5
D’après le programme de stabilité de la Belgique pour 2016, transmis à la Commission le
29 avril 2016, le ratio d'endettement devait atteindre 106,2 % à la fin de cette année et
retomber à 104,7 % en 2017. L'écart avec les projections de la Commission s’explique par
une prévision de déficit nominal moindre. Si les hypothèses de croissance du PIB nominal
sont globalement similaires, le programme de stabilité prévoit en revanche que les
ajustements stock-flux auront un effet d'accroissement de la dette plus important.
Tableau 2: Dynamique de la dette
Taux d'endettement public brut a
Évolution du taux d'endettement b (1 =
2+3+4)
Contributions:
• Solde primaire (2)
• Effet «boule de neige» (3)
dont:
Dépenses d'intérêt
Croissance du PIB réel
Inflation (déflateur du PIB)
• Ajustements stocks-flux (4)
Remarques:
2016
PS
COM
106,2
106,4
2017
PS
COM
104,7
105,6
2013
COM
105,2
2014
COM
106,5
2015
COM
106,0
1,1
1,3
-0,5
0,4
0,2
-0,8
-1,5
-0,3
2,0
-0,1
1,1
-0,3
0,5
0,1
-0,1
-0,1
-0,3
-0,3
-0,5
-1,1
-0,6
3,4
0,0
-1,3
-0,6
3,2
-1,3
-0,7
0,3
2,9
-1,4
-0,9
-0,8
2,7
-1,2
-1,5
0,4
2,6
-1,2
-1,6
0,6
2,6
-1,6
-1,4
0,0
2,5
-1,5
-1,5
0,2
a
En pourcentage du PIB.
b
L'évolution du taux d'endettement brut peut être décomposée comme suit:
Dt Dt 1 PDt


Yt Yt 1 Yt
 D i  y  SF
  t 1 * t t   t
 Yt 1 1  yt  Yt
où t est l'indice de temps; D, PD, Y et SF sont respectivement l'encours de la dette publique, le déficit primaire, le PIB
nominal et l'ajustement stocks-flux, tandis que i et y représentent le coût moyen de la dette et la croissance du PIB
nominal. Le terme entre parenthèses représente l'effet «boule de neige», mesurant l'effet combiné des dépenses
d'intérêt et de la croissance économique sur le taux d'endettement.
Sources: prévisions du printemps 2016 de la Commission (COM), programme de stabilité de la Belgique pour
À la suite de l’abrogation de la procédure de déficit excessif en juin 2014, la Belgique s’est
vu accorder une période de transition de trois ans, à compter de 2014, pour se conformer au
critère de réduction de la dette. Afin de continuer à se rapprocher de ce critère pendant la
période de transition, les États membres devraient respecter simultanément les deux
conditions suivantes:
a.
Premièrement, l’ajustement structurel annuel ne doit pas s’écarter de plus de
¼ % du PIB de l’ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) garantissant
que la règle de la dette est respectée à la fin de la période de transition;
b.
Deuxièmement, à aucun moment de la période de transition, l’ajustement
structurel annuel restant ne doit dépasser ¾ % du PIB. Cette seconde condition
ne s’applique toutefois pas à la Belgique parce que la première condition
implique un effort annuel de plus de ¾ % du PIB.
L’effort structurel opéré par la Belgique en 2014 et 2015 n'était pas suffisant pour satisfaire
aux exigences de réduction de la dette durant la période de transition (voir le tableau 1). En
2014, l'ajustement structurel linéaire minimal requis calculé sur la base des prévisions du
6
printemps 2016 de la Commission atteindrait 0,8 % du PIB, alors que le solde structurel s'est
amélioré de 0,1 % du PIB. Par conséquent, l’écart est supérieur à l’écart maximal admis par
la première condition. Toutefois, dans son rapport du 27 février 2015, la Commission a
conclu que le critère de la dette devait être considéré comme rempli à cette date.
Compte tenu du résultat insuffisant en 2014, l'ajustement minimal requis est passé à 1,1 % du
PIB en 2015, ce qui est nettement supérieur à l'ajustement d'au moins 0,6 % du PIB en
direction de l'OMT recommandé par le Conseil à la Belgique en juin 2015. Sur la base des
chiffres réels notifiés et validés en avril 2016, le solde structurel se serait amélioré, selon les
estimations, de 0,2 % du PIB en 2015; la première condition n'est donc pas respectée cette
année-là non plus.
Compte tenu des résultats insuffisants en 2014 et 2015, l'ajustement requis pour la dernière
année de la période de transition (2016) s'élève à 2,0 % du PIB. Selon les prévisions du
printemps 2016 de la Commission, le solde structurel devrait s'améliorer de 0,3 % du PIB en
2016. Par conséquent, la Belgique ne devrait pas respecter le critère de réduction de la dette à
la fin de la période de transition. Sur la base du scénario macroéconomique du programme de
stabilité, l'ajustement structurel linéaire minimal requis pour 2016 s'élève à 2,1 % du PIB,
tandis que l'ajustement prévu se monte à 0,6 % du PIB. La Belgique ne devrait donc pas
respecter le critère de réduction de la dette à la fin de la période de transition, comme elle le
prévoit du reste. La prise en compte de l'incidence des opérations de solidarité financière n'y
changerait rien.
L’analyse ci-dessus laisse donc supposer que le critère de la dette prévu par le traité et le
règlement (CE) nº 1467/1997 n'est a priori rempli ni sur la base du programme de stabilité
pour 2016 ni sur la base des prévisions du printemps 2016 de la Commission, mais ce, avant
prise en compte de l'ensemble des facteurs exposés dans la partie 4.
4.
FACTEURS PERTINENTS
Conformément à l’article 126, paragraphe 3, du TFUE, le rapport de la Commission
«examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et
tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et
budgétaire à moyen terme de l’État membre». Ces facteurs sont précisés à l’article 2,
paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui ajoute que «tout autre facteur
qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le
respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la
Commission» doit être dûment pris en compte.
En cas de violation apparente du critère de la dette, l’analyse des facteurs pertinents se justifie
d’autant plus que la dynamique de la dette est davantage influencée que le déficit par des
facteurs sur lesquels l'État n'a aucune prise. C’est ce que reconnaît l’article 2, paragraphe 4,
du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui dispose que les facteurs pertinents doivent être
pris en compte lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, quelle que soit
l’importance de la violation.
À cet égard, il convient de tenir compte au minimum des trois principaux aspects suivants
lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, compte tenu de leur incidence sur la
dynamique et le caractère soutenable ou non de la dette.
1.
Respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa
réalisation: la réalisation de l’OMT ou la progression dans sa direction sont
7
censées, dans des conditions macroéconomiques normales, garantir la
soutenabilité ou une progression rapide vers celle-ci. Par définition, un OMT –
qui est propre à chaque pays – tient compte du niveau de la dette et des passifs
implicites. Le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit
conduire à sa réalisation devrait assurer – à moyen terme – la convergence des
ratios d’endettement vers des niveaux prudents. En particulier, dans des
conditions économiques normales, la Belgique satisferait au critère de
réduction de la dette si elle atteignait son OMT.
2.
Réformes structurelles, déjà mises en œuvre ou détaillées dans un plan de
réformes structurelles: si ces mesures sont prises en considération, c’est parce
qu’elles sont censées, en agissant sur la croissance, améliorer la soutenabilité à
moyen terme et contribuer ainsi à ramener le ratio d’endettement sur une
trajectoire descendante satisfaisante.
Le respect de l’OMT (ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation) et la
mise en œuvre de réformes structurelles (dans le cadre du semestre européen) sont censés
ramener la dette sur une trajectoire soutenable, grâce à leurs effets combinés sur le niveau de
la dette lui-même (par la réalisation d’une position budgétaire saine à l’OMT) et sur la
croissance économique (via les réformes engagées).
3.
Hormis ces deux principaux facteurs, il faut tenir compte de l’existence de
conditions économiques extraordinaires, susceptibles d’entraver la réduction
des ratios d’endettement et de rendre particulièrement difficile le respect des
dispositions du pacte de stabilité et de croissance. En l’occurrence, la période
prolongée de croissance relativement faible du PIB nominal oblige les États
membres concernés à réaliser des ajustements structurels très difficiles pour se
conformer à l’ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) au titre de la
règle transitoire en matière de dette. Par définition, cette règle se fonde sur
l'hypothèse selon laquelle la croissance du déflateur du PIB n'atteindra la
valeur moyenne à long terme de 2 % qu'en 2020, ce qui rend particulièrement
difficile le respect de la règle de la dette suivant l'approche prospective. Dans
ces circonstances, le respect de l'OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui
doit conduire à sa réalisation (comme indiqué au point 1) constitue un facteur
pertinent essentiel dans l’appréciation du respect de la règle en matière de
dette.
Compte tenu des dispositions qui précèdent, les sous-parties suivantes examinent 1) la
situation économique à moyen terme, 2) la position budgétaire à moyen terme (y compris une
évaluation du respect de l’ajustement requis en direction de l’OMT et de l’évolution de
l’investissement public), 3) l’évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et
sa soutenabilité, 4) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission et 5) les autres
facteurs présentés par l’État membre.
4.1.
Situation économique à moyen terme
Conditions conjoncturelles, croissance potentielle et inflation
L’économie belge a fait preuve d’une certaine résistance après la récession économique
mondiale de 2009. Le PIB a rapidement retrouvé ses niveaux d’avant la crise, grâce à la forte
croissance économique des années 2010 et 2011. Cette période de croissance a été suivie
8
d'une période de stagnation, caractérisée par une croissance du PIB à peine positive en 2012
et nulle en 2013. En 2014 et 2015, la croissance du PIB a été comprise entre 1,3 et 1,4 %
environ. Selon les prévisions du printemps 2016 de la Commission, la croissance économique
devrait ralentir à 1,2 % en 2016, du fait de la dégradation de l'environnement extérieur et de
l'impact à court terme des attentats de mars 2016. La croissance devrait atteindre 1,6 % du
PIB en 2017 grâce à une demande intérieure plus vigoureuse.
Les estimations de la croissance potentielle pour la Belgique sont relativement basses: 1,1 %
en moyenne sur la période 2014-2017. La contribution de la main-d’œuvre à la croissance
potentielle a diminué depuis la crise, essentiellement en raison d’un ralentissement de la
croissance de la population en âge de travailler. De plus, la contribution de l'accumulation de
capital a chuté, cependant que s'est poursuivie l'érosion – entamée depuis plusieurs années –
de la contribution de la productivité totale des facteurs. L'écart de production négatif s'est
réduit depuis son point haut de 2013, mais il devrait rester négatif durant la période de
prévision.
9
Comme d’autres États membres de la zone euro, la Belgique a connu une période prolongée
de faible inflation. Le déflateur du PIB a progressé de 0,7 % en 2014 et de 0,9 % en 2015.
L’augmentation prévue pour 2016 et 2017 reste inférieure à la moyenne historique,
respectivement, de 1,5 % et 1,4 %. Par définition, le critère de réduction de la dette repose sur
l’hypothèse selon laquelle la croissance du déflateur du PIB ne convergera que
progressivement vers un taux plus normal de 2 %, essentiellement en 2020. Cette croissance
relativement lente a un impact important sur l'évolution du ratio d'endettement et un impact
substantiel sur l'ajustement nécessaire pour placer la dette sur une trajectoire résolument
descendante comme l'exige le critère prospectif de la dette. En effet, l'ajustement structurel
linéaire minimal requis de la Belgique, tel que calculé sur la base des prévisions du printemps
2016 de la Commission, est considérablement plus élevé que ce qui avait été recommandé par
le Conseil en juin 2015. Compte tenu des circonstances conjoncturelles défavorables
mentionnées ci-dessus, un tel effort pourrait n’être ni réalisable, ni souhaitable.
Tableau 3: Évolutions macroéconomiques et budgétairesa
2016
2017
2013
COM
0,0
1,3
0,8
2014
COM
1,3
0,7
1,0
2015
COM
1,4
0,9
1,1
COM
1,2
1,5
1,2
SP
1,2
1,6
1,3
COM
1,6
1,4
1,4
SP
1,5
1,5
1,4
-1,4
-1,0
-0,7
-0,7
-0,6
-0,5
-0,4
105,2
106,5
106,0
106,4
106,2
105,6
104,7
Solde des administrations publiques
-3,0
-3,1
-2,6
-2,8
-2,5
-2,3
-1,4
Solde primaire
0,3
0,1
0,3
-0,1
0,1
0,3
1,1
Mesures ponctuelles et temporaires
0,6
0,3
0,4
-0,1
-0,1
0,0
0,1
2,4
2,4
2,3
2,3
2,4
2,4
2,5
-2,2
-2,5
-2,2
-2,4
-2,1
-2,0
-1,1
1,2
0,7
0,7
0,3
0,9
0,6
1,7
-2,8
0,5
-2,8
0,4
-2,6
0,3
-2,3
0,4
-2,0
0,7
-2,1
0,5
-1,2
1,2
PIB réel (variation en %)
Déflateur du PIB (variation en %)
PIB potentiel (variation en %)
Écart de production (en % du PIB
potentiel)
Dette publique brute
Formation brute de capital fixe des
administrations publiques
Solde corrigé des variations
conjoncturelles
Solde primaire corrigé des
variations conjoncturelles
Solde structurel b
Solde primaire structurel
Remarques:
a
En pourcentage du PIB sauf indication contraire.
b
Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires.
Sources : prévisions du printemps 2016 de la Commission (COM), programme de stabilité de la Belgique pour 2016 (PS)
Réformes structurelles
Selon le rapport 2016 sur la Belgique, les risques macroéconomiques liés au manque de
compétitivité ont diminué ces dernières années, sous l’effet des mesures correctives qui ont
été prises10. Cette tendance devrait se poursuivre au cours des prochaines années. Toutefois,
le rapport a également souligné que seules des réformes structurelles du cadre de formation
des salaires lui-même pourraient empêcher toute nouvelle dégradation de la compétitivité.
Les risques liés au niveau élevé de la dette publique sont atténués par l'augmentation de
10
Voir la communication COM(2016) 95 final de la Commission.
10
l'échéance moyenne de celle-ci et par la santé financière globalement bonne du secteur privé.
Néanmoins, le niveau élevé de la dette publique complique l'entreprise d'assainissement des
finances publiques engagée par le gouvernement belge.
Dans sa communication du 13 janvier 201511, la Commission a renforcé le lien entre la mise
en œuvre effective des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire
au soutien de l’emploi et de la croissance, dans le cadre des règles existantes du pacte de
stabilité et de croissance. Le gouvernement fédéral belge a engagé la mise en œuvre du
programme de réformes structurelles qu'il avait présenté dès son entrée en fonction fin 2014.
Les réformes concernent principalement les retraites, la fiscalité et le marché du travail et
s'attaquent à plusieurs des problèmes recensés dans la recommandation spécifique adressée à
la Belgique12.
Ces dernières années, la Belgique a beaucoup avancé dans la réforme de son système public
de retraite. Afin de relever l'âge effectif de la retraite, il a été décidé de réduire les possibilités
de départ anticipé en durcissant encore les conditions d'accès à la retraite anticipée et à la
préretraite. L'âge légal de la retraite passera de 65 à 66 ans en 2025 puis à 67 ans en 2030.
L'incidence à long terme de cet ensemble de mesures transparaît dans les dernières
projections du groupe de travail sur le vieillissement: les dépenses de retraite devraient
augmenter de 1,3 point de pourcentage du PIB entre 2013 et 2060, au lieu de 3,3 pp avant les
réformes de 2015. Cette différence est imputable principalement à la réforme des retraites
elle-même (-1,6 pp du PIB), mais d'autres mesures, telles que la suspension temporaire de
l'indexation et une réduction de l'emploi public (-0,4 pp du PIB), freineront elles aussi la
croissance des dépenses. Ces projections plus favorables concernant le vieillissement de la
population ont permis la définition d'un objectif à moyen terme minimal plus bas au titre du
pacte de stabilité et de croissance.
Bien que les réformes déjà adoptées aient considérablement réduit la hausse prévue des
dépenses publiques de retraite, l'adoption de réformes supplémentaires pour freiner encore
l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement permettrait d'améliorer la
viabilité à long terme des finances publiques. Du reste, le système public de retraite reposant
sur un système de points que la Belgique prévoit d'adopter d'ici à 2019 permettrait, une fois
pleinement mis en œuvre, d'établir des mécanismes d'ajustement automatique pour faire face
aux évolutions démographiques ou économiques. Dans le même temps, il conviendrait
d'empêcher le passage automatique en retraite anticipée permis par les régimes d'assurance
maladie et d'invalidité.
De nouvelles mesures mettant l'accent sur le système de retraite de la fonction publique et son
alignement sur le régime du secteur privé ont déjà été annoncées au cours des derniers mois.
Par exemple, les années d'études ne seront plus prises en compte dans le calcul des pensions
de retraite (dans le droit fil de la réforme de 2015, qui a fait de même pour les conditions de
carrière), à moins que ces années ne soient régularisées au moyen de contributions
supplémentaires. Ces taux d'accumulation favorables pour certains profils, en ce qui concerne
les conditions de carrière et les droits à pension, feront également l'objet d'un réexamen après
qu'une liste des métiers pénibles aura été établie.
11
12
Voir la note de bas de page 4.
Pour un aperçu complet des mesures de réforme, voir le programme national de réforme de la Belgique
pour 2016.
11
Dans le cadre du glissement fiscal («tax shift») pluriannuel présenté en 2015 et instauré cette
année, la pression fiscale sur le travail diminue. Tant les employeurs que les travailleurs
bénéficient de mesures visant à réduire le «coin fiscal»: d'un côté, le taux légal des cotisations
sociales patronales sera ramené à 25 % d’ici à 2018, avec une baisse des taux d’imposition
effectifs pour les salaires bas et moyens; de l'autre, les subventions salariales au travail posté
et de nuit ont été accrues. Les PME et les indépendants bénéficient d'une exonération de
cotisations sociales sur la première embauche et d'une réduction pour les cinq suivantes. Par
ailleurs, la rémunération nette des travailleurs a été augmentée grâce aux augmentations
combinées du forfait relatif aux frais professionnels, du bonus à l'emploi, du montant exonéré
d'impôt, et à une refonte du barème de l'impôt. Les réductions annoncées de la fiscalité du
travail représentent 11,5 milliards d'EUR d'ici à 2020, soit 2,2 % du PIB. La neutralité
budgétaire du glissement fiscal n'est actuellement pas assurée, ce qui pèse sur les perspectives
budgétaires de 2016 et 2017. À moyen terme, cette mesure verra ses premiers effets négatifs
sur les finances publiques partiellement compensés par ses effets positifs sur la croissance et
l’emploi. En dépit des réformes menées récemment, le système fiscal belge reste entravé par
de nombreuses distorsions qui réduisent les bases d'imposition et contribuent à sa complexité.
Le troisième chantier concerne la modernisation du droit du travail, avec comme double
objectif le renforcement de la flexibilité pour les employeurs et de la «faisabilité du travail»
pour les salariés. Dans une lettre adressée le 15 avril 2016 à la Commission, le gouvernement
fédéral a esquissé plusieurs propositions législatives, dont certaines devraient être adoptées
d'ici à la fin de l'année. Parmi les nouvelles règles envisagées figure l'annualisation de la
durée de travail moyenne, avec un temps de travail légal maximal de 9 heures par jour/45
heures par semaine (11/50 en cas d’accord sectoriel pour dépasser la durée légale). En outre,
tous les salariés pourront disposer d'un crédit annuel de 100 heures supplémentaires qu'ils
n'auront pas à compenser mais pourront choisir soit de se faire payer, soit de verser sur un
«compte-carrière», sur lequel pourront aussi être accumulés des droits à congé si un accord
sectoriel le prévoit. D’autres réformes prévoient l'instauration d'un droit personnel de
formation annuel, l'encadrement du télétravail occasionnel et l'assouplissement de la
réglementation en matière de temps de travail et d'heures supplémentaires.
Dans son programme national de réforme pour 2016, le gouvernement belge convient de la
nécessité d'engager une réforme structurelle du système de formation des salaires. C'est à
cette fin qu'a été annoncée la présentation au Parlement, dans les prochains mois, d'un texte
législatif visant à réviser le cadre juridique de la négociation salariale (la «loi de 1996»). Il est
notamment prévu de mettre en place des mécanismes de correction automatique et de
renforcer le contrôle de la conformité à la norme salariale, comme cela avait déjà été annoncé
dans l'accord de gouvernement d'octobre 2014.
4.2.
Position budgétaire à moyen terme
Solde nominal, solde structurel et ajustement en direction de l’objectif à moyen terme
Le déficit nominal de la Belgique s'est établi à 2,6 % du PIB en 2015, contre 3,1 % en 2014.
Il devrait remonter à 2,8 % du PIB cette année, d’après les prévisions du printemps 2016 de
la Commission. Cette détérioration s’explique par des facteurs ponctuels qui, après avoir eu
une incidence positive en 2015 (0,4 % du PIB), devraient jouer un rôle négatif en 2016 (0,1 % du PIB). En outre, le déficit nominal subira en 2016 l'effet de dépenses
supplémentaires, liées à l'accueil des demandeurs d’asile et à l'adoption de mesures de
12
sécurité, qui se montent respectivement à 0,2 % et 0,1 % du PIB. Dans l'hypothèse de
politiques inchangées, il devrait tomber à 2,3 % du PIB en 2017.
Selon le projet de plan budgétaire de la Belgique pour 2016, l'impact budgétaire de l'afflux
exceptionnel de réfugiés aura été important en 2015 comme en 2016 et devrait être considéré
comme une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'État, au sens de
l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97. Dans
ce contexte, la Belgique a demandé à pouvoir s'écarter temporairement de la trajectoire
d’ajustement devant conduire à la réalisation de son objectif à moyen terme. Dans une lettre
adressée à la Commission le 17 mars 2016, les autorités belges ont également invoqué ces
dispositions à propos de dépenses exceptionnelles consenties en 2016 dans le cadre de
mesures de sécurité et de la lutte contre le terrorisme.
L’article 5, paragraphe 1, et l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97
permettent de prendre en compte ces dépenses supplémentaires, dans la mesure où l’afflux de
réfugiés et la gravité de la menace terroriste sont des circonstances inhabituelles ayant des
effets sensibles sur les finances publiques de la Belgique et où la viabilité budgétaire ne serait
pas mise en péril par un écart par rapport à la trajectoire d’ajustement en direction de
l’objectif budgétaire à moyen terme. L’ajustement requis en direction de l’objectif budgétaire
à moyen terme pour 2015 devrait donc être revu à la baisse pour tenir compte des coûts
supplémentaires liés à l’accueil de réfugiés, estimés à 0,03 % du PIB de 201513.
Le solde structurel devrait avoir progressé de 0,2 % du PIB en 2015, ce qui est inférieur de
0,4 % du PIB à l’effort de 0,6 % du PIB requis au titre du volet préventif du pacte. Le critère
des dépenses est toutefois respecté. Sur la période 2014-2015, le solde structurel ne s'est
guère amélioré, laissant entrevoir un risque d’écart important (de -0,5 % du PIB en moyenne)
si l'on se base sur ce critère. En revanche, le critère des dépenses a été respecté sur l'ensemble
de ces deux années. Une évaluation globale s'impose donc. En 2014, le solde structurel a subi
les effets négatifs d'un déficit substantiel de recettes (0,3 % du PIB), imputable notamment à
une baisse des recettes provenant du secteur financier (dividendes et commissions de
garantie). En 2015 également, il a été affecté par un déficit de recettes (0,6 % du PIB) par
rapport aux élasticités standard, dû à la faiblesse de la croissance des salaires et de l'inflation
(par rapport à l’évolution du déflateur du PIB). Ce déficit de recettes n’a été que partiellement
compensé par des économies sur les dépenses d’intérêts qui, bien qu'ayant amélioré le solde
structurel, n'entrent pas en ligne de compte pour le critère des dépenses. Après correction
pour tenir compte de ces déficits de recettes, l'application du critère du solde structurel ferait
apparaître un écart limité. L’évaluation globale révèle donc un écart limité par rapport à la
trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT pour l’ensemble de la période 2015-2014.
En 2016, le solde structurel devrait s’améliorer de 0,3 % du PIB, soit tout juste la moitié de
l’ajustement requis de 0,6 % du PIB, d'où un risque d’écart. L'indicateur des dépenses fait
quant à lui apparaître un risque d’écart important (de -1,2 % du PIB), Il intègre en effet
l’évolution de facteurs ponctuels (dont l'impact se chiffre à 0,5 % du PIB), sans lesquels
l'écart se limiterait à 0,7 % du PIB. L’impact budgétaire supplémentaire pris en compte dans
les prévisions de la Commission en relation avec l’afflux exceptionnel de réfugiés et avec les
mesures de sécurité d'exception consécutives aux récentes menaces terroristes en Belgique est
13
Voir également la recommandation de la Commission du 18 mai 2016 en vue d'une recommandation
du Conseil concernant le programme national de réforme de la Belgique pour 2016 et portant avis du
Conseil sur le programme de stabilité 2016 de la Belgique.
13
estimé à 0,17 % et 0,12 % du PIB respectivement. Si l'on excluait de l'évaluation l'impact de
ces facteurs ponctuels et l’impact budgétaire supplémentaire de cet afflux de réfugiés et de
ces mesures de sécurité, les deux indicateurs feraient apparaître un écart limité.
Sur la période 2015-2016, les deux indicateurs révèlent un risque d'écart important
(respectivement de -0,3 % du PIB et de -0,6 % du PIB, en moyenne, pour le critère du solde
structurel et le critère des dépenses). La Belgique risque donc de s’écarter sensiblement, en
2016, de la trajectoire d’ajustement requise pour atteindre l'OMT. Toutefois, si l'on excluait
de l'évaluation l’impact budgétaire supplémentaire lié à l’afflux exceptionnel de réfugiés
(0,10 % du PIB en moyenne pour 2015 et 2016) et aux dépenses de sécurité exceptionnelles
(0,06 % du PIB en moyenne), l’écart moyen, selon le critère du solde structurel, tomberait audessous du seuil d’importance. L'indicateur des dépenses subit quant à lui l’influence
négative de facteurs ponctuels (dont l'impact annuel moyen est de -0,2 % du PIB sur la
période 2015-2016). Abstraction faite de cet élément et de l’impact supplémentaire des
dépenses d’accueil des réfugiés et de lutte contre le terrorisme, il se traduirait lui aussi par un
écart limité en 2016. Par conséquent, compte tenu du caractère exceptionnel des coûts liés à
l’afflux important de réfugiés et aux récentes menaces terroristes, la Belgique peut être
considérée comme respectant globalement l’ajustement requis en direction de l’OMT en
2016.
Dans l'ensemble, si l'on se base sur les prévisions de la Commission du printemps 2016, et eu
égard à la flexibilité prévue par le pacte de stabilité et de croissance pour tenir compte de
circonstances inhabituelles indépendantes de la volonté de l'État, la Belgique peut être
considérée comme respectant globalement, en 2015 et 2016, l’ajustement requis pour
atteindre son OMT. La mise en œuvre intégrale de l’ajustement requis vers l’OMT, en 2017
et les années suivantes, garantirait le respect de la règle de la dette suivant l'approche
prospective à partir de 2018.
Dans leur programme de stabilité de 2016, les autorités belges ont révisé à la baisse leur
objectif à moyen terme, passant d’un excédent structurel de 0,75 % du PIB à un budget
équilibré en termes structurels. Ce nouvel OMT est néanmoins plus ambitieux que le nouvel
OMT minimum pour la Belgique, qui s'établit à -0,5 % du PIB. La Belgique envisage
d’atteindre cet objectif à moyen terme en 2018 au plus tard, ce qui exigerait, selon ses plans,
un effort de 1,7 % du PIB sur la période 2017-2018. Toutefois, selon les prévisions de
printemps de la Commission, qui reposent sur une estimation différente du solde structurel
pour 2015 et du déficit pour 2016, un effort plus important (de 2,3 % du PIB) serait
nécessaire. Dans des conditions normales, l’ajustement prévu vers l’OMT et la réalisation du
nouvel OMT d’ici à 2018 assureraient le respect en 2017 de la règle de la dette suivant
l'approche prospective.
Investissement public
L’investissement public a culminé à 2,5 % du PIB en 2012, en raison de la situation du cycle
d’investissement au niveau local. Il s'est ensuite infléchi pour la même raison, s’établissant à
2,4 % du PIB en 2013 et 2014. Un nouveau repli en 2015 l'a ramené à 2,3 % du PIB. Ces
chiffres n'incluent pas les aides à l’investissement accordées à des entreprises non financières
(infrastructures ferroviaires, hôpitaux, maisons de retraite et établissements scolaires, entre
autres), qui représentaient 1,1 % du PIB en 2014. La période de prévision devrait être
marquée par une reprise, tirée par de grands projets d’investissement au niveau régional et
par le cycle d’investissement des pouvoirs locaux.
14
4.3.
Situation de la dette publique à moyen terme
Entre 1998 et 2007, le ratio de la dette publique belge au PIB a décru de 32 points de
pourcentage, grâce à des excédents primaires importants (quoique décroissants), à une
croissance économique soutenue et à une diminution de la charge d’intérêts. Fin 2007, la
dette publique belge représentait 87 % du PIB. Depuis le début de la crise économique et
financière en 2007, elle est repartie à la hausse. Toutefois, en dépit d’interventions massives
dans le secteur financier et d’un déficit avoisinant ou dépassant les 3 % du PIB depuis 2009,
le récent creusement de la dette est moins prononcé en Belgique (+19 points de pourcentage
du PIB entre 2007 et 2015) que dans de nombreux autres États membres et la zone euro dans
son ensemble (+28 points de pourcentage du PIB pour la zone euro). En dépit de
l’augmentation du niveau d’endettement, les dépenses d’intérêt ont diminué régulièrement
sur la même période grâce à une nouvelle baisse des taux d’intérêt, compte non tenu d’une
augmentation temporaire des primes de risque en 2012.
La réduction de la dette publique belge est entravée par une période prolongée de croissance
nominale relativement faible. Jusqu’en 2015, cette réduction n'a pas suffi à compenser
l'accroissement des dépenses d’intérêts, d'où un effet «boule de neige». La baisse des taux ne
se répercute que lentement sur le taux d’intérêt implicite sur l’encours de la dette. En outre, le
solde budgétaire primaire pâtit aussi de la conjoncture défavorable. Les ajustements stocksflux ont réduit la dette de 0,8 point de pourcentage du PIB en 2015. Ils devraient au contraire
l'accroître d’environ 0,4 % du PIB en 2016, et rester neutres en 2017. Globalement, la dette
devrait culminer à 106,4 % du PIB en 2016, avant de se réduire à 105,6 % du PIB en 2017,
grâce à l’amélioration attendue du solde primaire et à un effet «boule de neige» inversé.
Pour l'heure, la Belgique ne semble pas exposée à un risque de tension budgétaire à court
terme. La durée moyenne à l’échéance de la dette fédérale14 est relativement longue, de 7,98
ans en février 201615. Le gouvernement belge a profité de la faiblesse actuelle des taux
d’intérêt pour refinancer l’encours de la dette et préfinancer une partie des besoins de
financement du pays pour 2016, une stratégie qu'il poursuivra en 2016. Le risque de révision
des taux à 12 et à 60 mois16 auquel la dette fédérale est exposée a diminué, passant
respectivement de 20,3 % et 56,8 % fin 2012 à 15,0 % et 44,4 % fin 201517. Suivant
l’évolution observée à l’échelle de la zone euro, les taux d’intérêt sur les titres de dette belges
ont atteint un niveau historiquement bas. L’écart de taux entre les obligations belges et
allemandes s’est chiffré en moyenne à 34 points de base en 2015, contre 55 points de base en
2014 et un record de 366 points de base le 25 novembre 2011. Le taux d’intérêt implicite n'a
cessé de décroître ces dernières années, passant de 4,6 % en 2007 à 2,7 % en 2015. Selon les
projections, il devrait encore baisser pour s'établir à 2,4 % en 2017.
Les récentes réformes des retraites ont permis de freiner l’augmentation attendue des
dépenses liées au vieillissement démographique à moyen et à long terme. Dans l’hypothèse
de politiques inchangées, le niveau de la dette devrait retomber à 99 % du PIB d’ici à 202618.
14
15
16
17
18
La dette de l’État fédéral représente 84 % de la dette publique.
Sources: Agence belge de la dette, Review 2016-2015 Outlook.
Part de l’encours de la dette qui arrive à échéance au cours d’une période donnée ou qui est soumise à
des variations de taux d’intérêt (en raison d’un taux variable).
Sources: Agence belge de la dette, Review 2016-2015 Outlook.
Ces projections partent des prévisions de la Commission de l’hiver 2016, l’hypothèse de politiques
inchangées se traduisant par un solde primaire structurel qui reste constant (hors coûts du
vieillissement) au niveau de la dernière année de la période de prévision (2017). Le scénario de
15
Une hausse des hypothèses de taux d’intérêt de 1 point de pourcentage, ou un ralentissement
de la croissance du PIB de 0,5 point de pourcentage, le porterait aux alentours de 103 % du
PIB en 2026. Il ressort d'ailleurs du rapport 2015 sur la viabilité des finances publiques publié
par la Commission que la viabilité budgétaire de la Belgique reste exposée à des risques
élevés à moyen terme, et moyennement élevés à long terme. Des progrès adéquats en
direction de l’objectif à moyen terme assigné à la Belgique19, comme l’exige le pacte de
stabilité et de croissance, ramèneraient la dette sur une trajectoire durablement descendante,
qui lui permettrait de retomber à environ 81 % du PIB d’ici à 2026. Dans un tel scénario, la
Belgique respecterait la règle de la dette suivant l'approche prospective à partir de 2018.
Enfin, la soutenabilité de la dette publique est également déterminée par le potentiel de
croissance de l’économie. Comme indiqué ci-dessus, l’érosion progressive de la contribution
de la productivité totale des facteurs depuis le début des années quatre-vingt-dix a
sensiblement amoindri les perspectives de croissance potentielle, ce qui souligne
l’importance de mettre en œuvre des réformes structurelles de nature à doper le potentiel de
croissance.
En dépit d’un endettement public élevé, le patrimoine financier net de l’économie belge dans
son ensemble est très positif (+ 50 % du PIB en 2015), en comparaison de la position
débitrice nette de la zone euro (10 % du PIB). Cette bonne santé globale est notamment
imputable à l'importance du patrimoine net des ménages belges, qui compense très largement
le passif net du secteur public et des sociétés non financières.
4.4.
Autres facteurs jugés pertinents par la Commission
Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est
accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à
favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien
bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité
financière, et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière lors de crises financières
majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97].
Les opérations de sauvetage dans le secteur financier sont partiellement à l’origine de
l’augmentation de la dette depuis 2008. L’effet cumulé direct de ces opérations avait
pratiquement atteint 7 % du PIB en 2011, mais il est retombé à quelque 3,6 % du PIB en
2015 grâce à la cession de certains des actifs acquis et à des remboursements de prêts. Les
passifs éventuels liés aux garanties octroyées au secteur financier sont progressivement
réduits; ils représentaient 7,7 % du PIB fin 2015, Dexia restant la seule bénéficiaire.
En vertu de l’article 12, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 473/2013, le présent rapport doit
aussi prendre en considération «[l]e degré de mise en conformité de l’État membre concerné
19
référence se fonde sur les hypothèses macroéconomiques suivantes pour le long terme: la croissance du
PIB potentiel reste aux alentours de 1 %; l’inflation et la variation du déflateur du PIB se stabilisent à 2
% à moyen terme; les taux d’intérêt à long terme sur la dette nouvelle et la dette refinancée convergent
à 3 % en termes réels d’ici à 2026, et les taux à court terme, à une valeur compatible avec les taux à
long terme et la courbe historique (pré-crise) des rendements de la zone euro (voir aussi Commission
européenne, 2012). Les projections des coûts du vieillissement démographique sont fondées sur le
rapport 2015 sur le vieillissement.
Dans son programme de stabilité 2016, la Belgique a revu son objectif à moyen terme, qui est passé
d’un excédent de 0,75 % du PIB à un budget équilibré en termes structurels.
16
avec l’avis de la Commission visé à l’article 7, paragraphe 1,» du même règlement
concernant le PPB du pays. L’avis de la Commission sur le PPB pour 2016 présenté par la
Belgique en octobre 2015 a été partiellement pris en considération dans le budget 2016 et
dans le cadre de l'exécution de ce dernier. Dans cet avis, la Commission concluait au respect
global des dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Elle invitait les autorités à
prendre les mesures nécessaires, dans le cadre de la procédure budgétaire nationale, pour
assurer la conformité du budget 2016 avec le pacte. Par rapport au PPB pour 2016, le budget
adopté inclut une provision supplémentaire de 0,1 % du PIB pour les dépenses de sécurité. En
avril 2016, le gouvernement fédéral a décidé de prendre de nouvelles mesures pour combler
l’écart prévu par rapport à l’objectif structurel pour 2016. Cependant, ces mesures n’avaient
pas toutes été suffisamment détaillées, à la date butoir pour l’établissement des prévisions du
printemps 2016 de la Commission, qui ne les a donc pas toutes intégrées dans ses projections.
Tel est notamment le cas de certaines économies annoncées dans le secteur de la sécurité
sociale, de la réorganisation («redesign») des administrations centrales et de plusieurs
mesures de lutte contre la fraude.
4.5.
Autres facteurs mis en avant par l’État membre
Dans une lettre du 9 avril 2016, les autorités belges ont dressé une liste de facteurs pertinents
conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil.
L’analyse présentée dans les sections précédentes du présent rapport couvre déjà largement
les principaux facteurs mis en avant par les autorités.
Les autorités belges font notamment valoir que l’ajustement structurel linéaire minimal
(ASLM) demandé à la Belgique est excessif, et renvoient au rapport de la Commission du 27
février 2015, établi en vertu de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE, qui concluait qu’un tel
effort n’était ni possible ni souhaitable. Par ailleurs, elles rappellent que le gouvernement
belge a poursuivi la mise en œuvre du programme de réformes structurelles, comme indiqué
au point 4.1 du présent rapport. Outre les réformes menées l’an dernier dans les domaines de
la compétitivité et de la sécurité sociale (notamment en matière de pensions de retraite), le
gouvernement fédéral a réduit la pression fiscale sur le travail («tax shift») et prévoit une
réforme du marché du travail d'ici à l'automne. Les réformes structurelles portant sur les
pensions de retraite ont permis de revoir à la baisse l’OMT minimum de la Belgique, qui est
passé d’un excédent de 0,75 % du PIB à un déficit de 0,5 % du PIB. Les autorités belges ont
néanmoins opté pour un OMT plus ambitieux, à savoir un budget en équilibre, qu'elles
prévoient d'atteindre d’ici à 2018, afin d'assurer le respect du critère de la dette.
Dans leur lettre, les autorités belges soulignent aussi que le ratio de la dette a reculé en 2015,
pour la première fois depuis la crise économique et financière de 2008, et devrait encore
diminuer en 2017. Selon les calculs des autorités, la trajectoire budgétaire présentée dans le
programme de stabilité devrait permettre de respecter le critère de la dette en 2017. Les
autorités invoquent également les coûts exceptionnels liés à l’accueil des réfugiés et aux
mesures de sécurité. Même s'ils sont sans incidence au regard du volet préventif, ces coûts
pèsent néanmoins sur le solde nominal et, partant, sur l’évolution de la dette publique. Enfin,
les autorités rappellent que la période prolongée de faible croissance économique que connaît
le pays est préjudiciable à la maîtrise de la dette et à la réduction du déficit.
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5.
CONCLUSION
La dette publique brute a atteint 106,0 % du PIB fin 2015, ce qui est très supérieur à la valeur
de référence de 60 % du PIB, et, d’après les prévisions de la Commission du printemps 2016,
la Belgique ne devrait pas accomplir de progrès suffisants vers le respect du critère de
réduction de la dette. À en juger par ces éléments, le critère de la dette défini dans le traité
n'est à première vue pas respecté, tant que tous les facteurs pertinents n'ont pas été pris en
considération. Conformément au traité, le présent rapport analyse également ces facteurs
pertinents.
Compte tenu de la flexibilité prévue par le pacte de stabilité et de croissance pour tenir
compte de circonstances inhabituelles indépendantes de la volonté de l'État, la Belgique ne
devrait pas enregistrer, sur 2015 et 2016, d'écart important par rapport à la trajectoire
d'ajustement censée conduire à la réalisation de son OMT et peut donc être considérée
comme respectant globalement le volet préventif du pacte. L'ajustement structurel linéaire
minimal requis pour la Belgique, tel que calculé sur la base des prévisions de la Commission
du printemps 2016, est nettement plus élevé que ce qu'avait recommandé le Conseil en juin
2015. Cet ASLM demande un effort considérable eu égard à la croissance nominale
relativement faible du PIB. Compte tenu de ces circonstances conjoncturelles défavorables,
un effort d'une telle ampleur pourrait n’être ni réalisable, ni souhaitable.
La Belgique a bien progressé dans la mise en œuvre des réformes structurelles annoncées au
début de 2015, notamment en ce qui concerne les pensions, la fiscalité et le marché du travail.
Ces réformes substantielles devraient contribuer à renforcer le potentiel de croissance de
l’économie et à réduire les risques de déséquilibres macroéconomiques, et avoir ainsi un effet
positif sur la soutenabilité de la dette. Dans une lettre du 15 avril 2016, la Belgique a annoncé
de nouvelles réformes, concernant notamment le marché du travail, qu'elle a encore détaillées
dans son programme national de réforme pour 2016.
L’analyse exposée dans le présent rapport inclut une évaluation de tous les facteurs
pertinents, notamment i) de la conjoncture économique défavorable, qui rend
particulièrement difficile le respect du critère de la dette, ii) du fait que, selon toute attente,
l’ajustement requis en direction de l'OMT sera globalement assuré, et iii) de la mise en œuvre
d'ambitieuses réformes structurelles de nature à renforcer la croissance, conformément aux
engagements pris par les autorités, ce qui devrait contribuer à réduire la dette à moyen/long
terme. [Cette analyse indique que le critère de la dette, au sens du traité et du règlement (CE)
nº 1467/1997, doit être considéré comme actuellement respecté.]
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