Corpus D S U Bulletin de liaison des professionnels du Développement Social Urbain Édition de l’Inter Réseaux des professionnels du Développement Social Urbain. Directeur de publication-- JP ROGER. Rédaction/ CA de l’Inter Réseaux, Fabrication et Distribution-- Marc VALETTE - Stéphane HAUDEBOURG Tirage/ 600 ex. en 1ère diff . N°21 Février 2001 Pour être sur la liste de diffusion : [DOSSIER] [email protected] [ARTICULATION CONTRAT DE vvv VILLE-DÉMARCHE D’AGGLOMÉRATION] Les ateliers de l’Inter Réseaux pour la préparation des Contrats de Ville 2000-2006 Les objectifs de cet atelier : Comment vont évoluer les contrats de ville avec le passage à de nouvelles échelles ? Les lois VOYNET et CHEVENEMENT constituent une nouvelle donne pour la politique de la ville du fait que l’intercommunalité revêt dès à présent une réalité très concrète pour nombre de sites. Or, l’on observe un sentiment de flou face à cette nouvelle complexité. De nombreuses questions émergent :qui fait quoi, quels sont les nouveaux acteurs concernés, comment diagnostiquer plus largement les contextes locaux à ces nouvelles échelles, quelles sont les conséquences juridiques de ces agencements nouveaux ? La question centrale de l’atelier est de comprendre comment vont pouvoir s’articuler contrats de ville et démarches d’agglomération. Comment va-t-on dépasser la dichotomie forte entre d’une part, un volet solidarité qui serait attribué au contrat de ville, et un volet développement attribué au futur contrat d’agglomération ? Est-il pensable de définir des projets de développement territoriaux articulant les deux démarches en développant des passerelles entre elles ? En conséquence, les chefs de projet voient leur positionnement évoluer dans des systèmes d’acteurs en redéfinition. Quel peut être leur rôle dans ces nouveaux dispositifs ? Quels sont leurs leviers ? Comment réorganiser le projet ? L’atelier s’est tenu le 6 juin 2000 en présence de Marie REY D.I.V, Daniel BEHAR ACADIE, Priscilla DEROO _ DATAR Les sites participants : Sabine THIBAULT_Plaine de France, Etienne DUQUENNOY - Beauvais, Pascal MORABITO Portes de Paris - Bruno COUTURIER Grand Lyon, Odile QUINTIN Grenoble, André ROBINET - Sète, Stéphane TASCHINI Lille Métropole, Christine LEBLOND, Hem - Geneviève LARMARAUD - Rouen, José DHERS - Romainville, Anne CHAZAL - Poitiers, Patrick FORTIN - Roubaix, Jean-Louis BERNARD Val d’Orge Marc VALETTE et Bénédicte DELATAULADE pour l’Inter Réseaux DSU Quelques questions introductives posées par Marie REY-- DIV Quelles sont les incidences de l’intercommunalité ? Que signifie pour des communes périphériques nouvellement inscrites en contrat de ville de se retrouver dans cette dynamique, du fait de l’intercommunalité juridique ? Que vont-elles apporter ou venir chercher ? Aujourd’hui il est impossible d’appréhender les conséquences de ce nouvel agencement sur l’évolution de la politique de la ville. Une étude va être lancée sur le sujet (DIV et DGCL) pour observer comment les choses vont évoluer, sachant que deux évènements vont peser : les élections municipales et l’application de la Loi SRU. La Loi Chevènement pose la question de la compétence “ politique de la ville ”. On ne sait pas comment les structures vont appliquer le texte, puisqu’il n’y a pas stricto sensu de “ compétence politique de la ville ”. Par définition, il s’agit d’une politique transversale et contractuelle à partir des compétences appartenant à différents partenaires ; ce qui pose un problème juridique de fond. De plus : transfert de compétences signifie transfert de moyens…. Les conclusions de l’étude permettront d’analyser comment au niveau local on réussit à résoudre ce problème. L’intercommunalité n’est pas spontanément dans une dynamique de solidarité. Ne va-t’on pas constater une tendance à l’abandon des territoires prioritaires au profit de catégories de publics ?Alors que la politique de la ville reste fondée sur la lutte contre la ségrégation urbaine et sociale. Quelques questions posées par les participants L’absence de mandat électif direct pour les élus communautaires ne présente t il pas un risque de coupure alors que les contrats de ville ont souvent accompagné le rapprochement habitants-élus. Comment ne pas perdre les dynamiques de terrain et rendre possible la participation des habitants à la dimension d’agglomération (Roubaix) ? CORPUS DSU - Inter Réseaux DSU - 3 Place du Bon Pasteur - 44000 NANTES Tél. 02 40 89 10 18 - Fax. 02 40 89 10 28 - e. mail : [email protected] 1 Comment mettre en commun au niveau de l’agglomération les questions les plus difficiles, exemple la solidarité sur l’habitat social (Poitiers) ? Comment faire évoluer des organisations qui restent structurées sur la hiérarchie et la partition des compétences :ce qui serait plus noble d’un côté (développement-aménagement), ce qui le serait moins de l’autre (la politique de la ville reléguée à la gestion des réparations). Ce qui légitime les acteurs du contrat de ville à venir investir le niveau agglomération Les textes de loi qui prévoit explicitement la “ compétence ” politique de la ville. Une volonté politique communautaire Les problèmes difficiles sur lesquels les communes attendent un plus d’intelligence, de pédagogie et de savoir faire (prévention, insertion, emploi)…)car elles n’ont pas d’ingénierie pour les plus petites d’entre elles. Les méthodes DSU “ en réseau ” qui organisent la réflexion collective :exemple, le Val d’Orge, pour élaborer le projet intercommunal, a fait travailler ensemble 5 bureaux municipaux,5 secrétaires généraux,5 commissions thématiques confiées chacune à des responsables communaux s’appropriant progressivement l’intérêt communautaire. Ces méthodes préfigurent un travail durable intercommunal voire interdépartemental (villiers-Noisy) De façon générale, la politique de la ville est légitimée à venir interroger les autres sphères et faire le lien entre des “ bulles ” qui ne se rencontrent pas spontanément. Intervention de Daniel BEHAR Coopérative conseil ACADIE L’appréhension de l’intercommunalité Depuis dix ans, le postulat d’efficacité de la politique de la ville était l’intercommunalité. Au vu des situations présentées lors du tour de table, on peut se poser la question des motivations des communes pour accéder à cette intercommunalité. L’on observe une gradation dans l’appréhension de celle-ci. Quatre niveaux de perception se dégagent : Le premier niveau se situerait sur un plan se méthodologique et technique : l’intercommunalité est. vécue comme une potentialité de mutualisation, d’observation et d’évaluation Elle aurait alors une fonction de centre ressources, et pour objectif la mise en commun des moyens et méthodes. Le deuxième niveau serait celui de la “ concession thématique ” : on concèderait à l’agglomération un certain nombre de thématiques ou des questions spécifiques dans des champs thématiques. Par exemple, les foyers de travailleurs migrants, les gens du voyage…etc. Ce sont des questions résiduelles, traitées ici par défaut. Le troisième niveau est celui de la trans-communalité. La concession est spatiale : les territoires situés dans les zones périphériques jouent un rôle plus actif dans la recomposition spatiale de l’agglomération. Le quatrième niveau définirait le contenu d’agglomération comme référentiel stratégique pour le local. En d’autres termes, l’agglomération pourrait être le cadre de reformulation de l’action locale. C’est ce quatrième niveau qui peut confirmer le postulat de départ, c’est-à-dire l’intercommunalité comme condition d’une meilleure efficacité des politiques. Quelles articulations possibles entre les deux contrats ? Qu’advient-il de la politique de la ville quand à côté du contrat de ville, est appliqué un contrat d’agglomération ? Deux constats préalables s’imposent : d’une part, l’emboîtement type “ poupées russes ” des deux procédures n’a pas pu fonctionner pour des raisons chronologiques ; d’autre part, le sentiment d’une inflation contractuelle s’amplifie (il faut également compter avec tous les nouveaux contrats sectoriels). Quels sont alors les scénarios possibles d’articulation entre contrat de ville et contrat d’agglomération ? Premier scénario Celui du brouillage et de la confusion introduit par la multiplication des procédures nouvelles Deuxième scénario Celui d’une session de rattrapage du contrat Etat-Région en matière de crédits d’investissement Troisième scénario Celui d’un usage stratégique de l’articulation contrat de ville-contrat d’agglomération. Dans la plupart des cas, la complémentarité ne se fait pas sur les échelles, dans la mesure où les deux contrats sont positionnés peu ou prou sur les mêmes échelles. Ce n’est pas non plus un problème d’ajustement des procédures, ni une spécialisation des contenus de chacun des contrats (on ne peut plus cantonner la politique de la ville à la solidarité, dans la mesure où elle est sortie d’une vision exclusivement réparatrice). L’intérêt de ces deux démarches est qu’elles peuvent traiter de la complémentarité développement solidarité à partir de points de vue différents. La Loi Chevènement ne résout pas la question de la solidarité des populations sur les territoires. La politique de la ville en reste souvent au traitement de la concentration de la pauvreté (L’usage systématique de l’indicateur des minima sociaux en témoigne) alors que se posent les questions de : montée des inégalités sociales :l’étirement de la “ colonne sociale ” de développement des processus de dissociation territoriale. La non-corrélation entre solidarité fiscale (loi Chevènement) et solidarité sociale (politique de la ville) pointe les limites des modes de traitement actuel des solidarités. À partir de ces constats, comment sortir d’une conception de la solidarité concédée à la politique de la ville ? Comment détecter de nouveaux gisements de solidarité ? Comment définir des enjeux de solidarité dans les mécanismes structurels des politiques de développement ? À quelles conditions la croissance économique d’une agglomération est-elle plus ou moins “ vertueuse ”, c’est-à-dire plus ou moins porteuse d’intégration sociale ? Ces questions obligent à revenir à la notion même de projet :pour passer du projet urbain à la notion de projet d’agglomération. Mais les méthodes d’approche sont extrêmement différentes :on le voit à la lumière de quelques villes observées dans le cadre des sites témoins DATAR. Se pose d’abord un enjeu méthodologique : on ne peut pas simplement juxtaposer les procédures, il est CORPUS DSU - Inter Réseaux DSU - 3 Place du Bon Pasteur - 44000 NANTES Tél. 02 40 89 10 18 - Fax. 02 40 89 10 28 - e. mail : S.PRIM@wanadoo. fr 2 indispensable de trouver des modes d’interpellation entre les deux volets. Lille s’est donné une grille de lecture qui interroge simultanément les politiques de solidarité et les politiques de développement dans un rapport dialectique. Développement et solidarité visent le développement durable autour de trois valeurs phares : L’excellence : la métropolisation L’équilibre : la cohésion du territoire La qualité : le respect de l’environnement Orléans a une conception de l’intersection : c’est le “ renouvellement urbain ” qui intègre développement et solidarité. Rennes développe une conception plus classique : la valeur-solidarité est en arrière-fond du projet de développement dans un processus d’ajustement et de complémentarité (éviter les doublons et combler les creux) En quoi ces méthodes d’approche différentes correspondent-elles à des enjeux territoriaux différents ? En quoi les stratégies choisies sont-elles pertinentes ? Quels sont les enjeux du rapport entre développement et solidarité ? Pendant les trente glorieuses, la question du rapport entre l’économique et le social ne se posait pas. L’effet d’entraînement était spontané entre les deux. La diffusion sociale et spatiale du développement relevait d’un effet d’encastrement mécanique et l’action publique était en seconde ligne. Les territoires sous-développés avaient un avantage comparatif : bas coût du foncier et de la main d’œuvre. La pauvreté provoquait de la richesse. Le glissement du développement national au développement local s’est réalisé dans les années 1970 sur le constat que la locomotive économique nationale n’était plus suffisante et qu’il fallait trouver des locomotives locales. D’un point de vue spatial, on peut des “ ronds dans l’eau ” : les effets développement produisaient des effets valorisation d’un territoire entraînait la territoires avoisinants. retenir l’image d’un pôle de en chaîne ; la valorisation des Aujourd’hui, il n’y a plus d’effet mécanique de l’accroissement des richesses. Les “ cycles vertueux ” sont aléatoires et la valorisation peut entraîner de la dévalorisation. Par exemple, Roissy connaît des effets réduits sur son environnement, tant sur le plan social qu’économique. Quelles en sont les raisons ? Des mécanismes sociaux et économiques : l’économie fonctionne sur un mode horizontal plutôt que vertical. Des facteurs territoriaux :jusque dans les années 80 le territoire était une contrainte pour les acteurs économiques et sociaux. Aujourd’hui le territoire est une variable :on le choisit. Avant on était “ à proximité de ”, aujourd’hui les effets de polarisation fonctionnent, on se déplace. Du coup, on n’est plus dans des cycles mécaniquement vertueux. D’un point de vue territorial, ce n’est pas parce qu’il y a du développement économique qu’il y a intégration sociale. Cela change la question posée à l’action publique : comment garantir un processus de développement social et territorial qui n’est plus mécaniquement garanti ? Cela contribue aussi à l’explosion des politiques de redistribution sociales et territoriales dans tous les pays européens. À quelles conditions le développement produit-il des effets d’entraînement ? Si l’on prend pour exemples Toulouse et Montpellier, les effets sociaux et territoriaux de leur développement sont radicalement différents : Toulouse produit de la dualisation sociale, Montpellier produit des effets en cascade sur tout le territoire de l’Hérault. Le développement d’un territoire est bien la capacité à produire des richesses et à les redistribuer localement. Mais de ce point de vue, les situations sont très hétérogènes. Pour l’illustrer, deux études de cas : Beauvais (Oise) La Plaine de France (Seine Saint-Denis) Beauvais Ville chef-lieu de l’Oise (60 000 habitants) possédant d’importants quartiers d’habitat social et un moteur de développement économique moyen. Il s’avère que le taux de croissance en emplois durant ces dix dernières années a été très élevé en valeur relative par rapport à la région : 2300 emplois créés à Beauvais, sur un spectre de qualification relativement large. (Dans le même temps, Creil a perdu 4000 emplois, et l’Oise en a gagné 500). Beauvais est devenu un pôle de services qui a su générer une nouvelle attractivité pour les populations périurbaines. Ces nouveaux services contribuent à revitaliser la ville centre, et constituent le moteur du développement actuel (sur le mécanisme économique de création de richesses à partir de cette économie “ résidentielle ”, voir l’article le Laurent DAVEZIES :Le développement local hors mondialisation). Ce développement a des effets sociaux qui tiennent à la grande accessibilité des emplois créés pour de faibles qualifications. Même s’il s’agit d’emplois flexibles frappés de nombreuses discriminations ethniques. Lors de l’élaboration du nouveau contrat de ville, l’analyse du profil social des quartiers a montré que les effets de ce développement économique bénéficiaient à tous les quartiers. La double analyse, économique et sociale, a bouleversé la vision traditionnelle de la politique de la ville. Les quartiers d’habitat social ne sont pas si “ décrochés ” de la ville, ce qui ne correspond pas à l’image que produisait la politique de la ville. Ce sont des quartiers qui souffrent plus d’un déficit d’image que d’un manque d’intégration sociale et économique. Le contrat de ville a ainsi défini trois axes : Comment renforcer cette économie de services et aider les habitants des quartiers à y trouver des emplois ? La question des quartiers : comment diversifier la gestion urbaine qui leur est appliquée? L’économie de services étant génératrice de nouvelles fragilités : comment mettre en place des dispositifs collectifs de lutte contre ces fragilités sociales et territoriales ? À première vue, Beauvais n’a à l’heure actuelle aucun intérêt stratégique à signer un contrat d’agglomération redistributif car elle perçoit 70 à 80 % du produit de la taxe professionnelle de l’agglomération. La ville a des revenus moyens moins élevés que son arrière-pays, mais elle concentre 90-95 % de l’offre de logements sociaux... Avoir une taxe professionnelle unique signifierait une perte de ressources fiscales au profit des communes périphériques. L’enjeu aujourd’hui est plutôt de maintenir la dynamique de développement qui solidarise de fait ville centre et communes périphériques et non de poser la question de la géographie pertinente pour créer un contrat d’agglomération. CORPUS DSU - Inter Réseaux DSU - 3 Place du Bon Pasteur - 44000 NANTES Tél. 02 40 89 10 18 - Fax. 02 40 89 10 28 - e. mail : S.PRIM@wanadoo. fr 3 Trois communautés de communes sont signataires du contrat de ville : il s’agit de considérer les quartiers comme des territoires parmi d’autres, et d’y développer des fonctions de ville et des fonctions d’agglomération. La Plaine de France Ce site est dans une dynamique presque inverse de celle de Beauvais. Depuis 5 à 8 ans, il connaît un fort développement de son économie productive. Il regroupe 32 communes, 200 000 habitants et les deux pôles majeurs sont : La Plaine Saint-Denis et Roissy. Les emplois et les entreprises ont le profil métropolitain, calqué sur le mode de développement le plus pointu de la région parisienne. Parallèlement le territoire connaît un processus “ d’enkystement social ”. Plus le territoire est attractif pour les entreprises, plus son bassin d’attraction s’élargit : les salariés travaillant sur la Plaine de France habitent de plus en plus loin (60 %). Ceux qui vivent sur la Plaine de France (40 %) sont les moins payés. L’on observe un effet de ciseaux entre une économie qui progresse et un niveau social qui baisse car la Plaine de France a une fonction de premier accueil pour les populations fragilisées de l’Ile de France. Il faudrait pouvoir rapprocher l’économique et le social, en améliorant la fonction habitat pour ceux qui travaillent sur la plaine de France, et en facilitant l’accès à l’emploi pour ceux qui y habitent. C’est difficile du fait de la faiblesse de l’économie résidentielle qui a des effets négatifs sur la création de richesse locale. (Exemple : moins de retraités résidents représentent moins de revenus distribués et dépensés localement) En. simplifiant, l’économie résidentielle se définit par la satisfaction des besoins liés à la proximité résidentielle (commerces, services…) à partir des ressources dépensées localement (salaires, retraites, transferts sociaux…) Plus l’offre sera diverse, qualitative et anticipant la demande, plus elle sera attractive en terme résidentiel et aura d’effet vertueux sur le territoire. Comment donc favoriser un développement de l’économie résidentielle locale ? Et plutôt qu’essayer de diversifier la population locale, comment la faire évoluer pour qu’elle s’enrichisse ? En d’autres termes, il s’agit de favoriser la promotion sociale interne pour produire des revenus sur ce territoire. Par exemple, les nouvelles couches moyennes d’origine étrangère ne sont pas satisfaites des services produits localement : comment parvenir à les fixer sur place par des politiques éducatives, des politiques de l’habitat… plus conformes à leurs attentes ? Le déficit de l’économie résidentielle provient aussi du fait que les ménages de ce territoire sont plus pauvres parce qu’il y a, moins qu’ailleurs, deux salaires dans le ménage :les femmes travaillant moins qu’ailleurs. En termes de politiques publiques les dispositifs d’insertion pourraient pallier le déficit d’emplois de services et en particulier d’emplois féminins. Les objectifs du projet de développement de la Plaine : Consolider le système productif local Développer des formations adaptées aux profils d’emploi requis par l’économie locale Constituer une offre d’emploi pour une population très éloignée du marché de l’emploi. Les logiques d’action publiques sont opposées sur les deux sites présentés mais traitent de la même question : la cohésion sociale et territoriale. La nature du développement est variée et les effets sociaux du développement sont très hétérogènes. De ce fait, les stratégies d’action publique doivent être éminemment différenciées : 1. Éviter le risque de la spécialisation : contrat de ville et contrat d’agglomération constituent deux entrées pour interroger les interfaces entre développement et solidarité. 2. Ces passerelles se posent différemment selon les modèles locaux de développement à l’œuvre sur les territoires, d’où la nécessité de bons diagnostics. 3. La politique de la ville peut en conséquence adopter des stratégies très différenciées selon les contextes L’articulation solidarité développement peut remettre en perspective l’objet “ ordinaire ” de la politique de la ville, redonner du sens au renouvellement urbain pour agir sur les processus de dissociation territoriale - À retenir de l’atelier Les équipes contrat de ville ont la légitimité pour initier une connaissance fine des dynamiques économiques locales et faire émerger cette catégorie d’économie résidentielle. Il y a un gros besoin de pédagogie et d’outillage sur cette notion nouvelle L’économie résidentielle dans son rapport aux autres catégories de l’économie (économie productive, économie solidaire, économie domestique) permet d’identifier de nouveaux ressorts de création de richesse et d’emploi sur lesquels les politiques publiques ont des leviers potentiels localement Au-delà des querelles institutionnelles et des conflits de compétences, le rapprochement des deux démarches contrat de ville-contrat d’agglomération peut faire émerger des projets de cohésion sociale et territoriale. Ces projets de cohésion peuvent constituer le fil rouge stratégique pour une recomposition locale des politiques publiques :renouvellement urbain, insertion, formation , création d’activités , services publics, soutien aux initiatives… Contacts et références 1. Contrat de ville de Beauvais - Convention d’Objectifs 2000-2006 (Etienne Duquennoy–Tél. : 03 44 79 42 02-mail :<[email protected]<) 2. Le développement local beauvaisien : diagnostic réalisé par Laurent Davezies (ŒIL-Paris12 Tél. : 01 45 17 11 54-mail<[email protected]<) 3. Le développement local hors mondialisation article de L. DAVEZIES (à demander à l’inter réseaux dsu-mail :<[email protected]<) 4. Contrats d’agglomération : l’obligation d’innover par D. BEHAR et P. MEJEAN (DATAR-tel 01 40 65 12 34-www.datar.fr) 5. Coopérative conseil ACADIE-- (Daniel Behar-tel :01 43 79 97 79-mail<[email protected]<) Conclusion CORPUS DSU - Inter Réseaux DSU - 3 Place du Bon Pasteur - 44000 NANTES Tél. 02 40 89 10 18 - Fax. 02 40 89 10 28 - e. mail : S.PRIM@wanadoo. fr 4