Corpus DSU - IRDSU - Inter-réseaux des professionnels du

CORPUS DSU - Inter Réseaux DSU - 3 Place du Bon Pasteur - 44000 NANTES
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[DOSSIER]
[ARTICULATION CONTRAT DE
VILLE-DÉMARCHE D’AGGLOMÉRATION]
Les ateliers de l’Inter Réseaux pour la
préparation des Contrats de Ville
2000-2006
 Les objectifs de cet atelier :
Comment vont évoluer les contrats de ville avec le
passage à de nouvelles échelles ? Les lois VOYNET et
CHEVENEMENT constituent une nouvelle donne pour la
politique de la ville du fait que l’intercommunalité revêt dès
à présent une réalité très concrète pour nombre de sites.
Or, l’on observe un sentiment de flou face à cette nouvelle
complexité. De nombreuses questions émergent :qui fait
quoi, quels sont les nouveaux acteurs concernés,
comment diagnostiquer plus largement les contextes
locaux à ces nouvelles échelles, quelles sont les
conséquences juridiques de ces agencements nouveaux ?
La question centrale de l’atelier est de comprendre
comment vont pouvoir s’articuler contrats de ville et
démarches d’agglomération. Comment va-t-on dépasser
la dichotomie forte entre d’une part, un volet solidarité qui
serait attribué au contrat de ville, et un volet
développement attribué au futur contrat d’agglomération ?
Est-il pensable de définir des projets de développement
territoriaux articulant les deux démarches en développant
des passerelles entre elles ?
En conséquence, les chefs de projet voient leur
positionnement évoluer dans des systèmes d’acteurs en
redéfinition. Quel peut être leur rôle dans ces nouveaux
dispositifs ? Quels sont leurs leviers ? Comment
réorganiser le projet ?
 Quelques questions introductives posées par Marie
REY-- DIV
 Quelles sont les incidences de l’intercommunalité ?
Que signifie pour des communes périphériques
nouvellement inscrites en contrat de ville de se retrouver
dans cette dynamique, du fait de l’intercommunalité
juridique ? Que vont-elles apporter ou venir chercher ?
Aujourd’hui il est impossible d’appréhender les
conséquences de ce nouvel agencement sur l’évolution
de la politique de la ville. Une étude va être lancée sur le
sujet (DIV et DGCL) pour observer comment les choses
vont évoluer, sachant que deux évènements vont peser :
les élections municipales et l’application de la Loi SRU.
 La Loi Chevènement pose la question de la
compétence “ politique de la ville ”. On ne sait pas
comment les structures vont appliquer le texte, puisqu’il
n’y a pas stricto sensu de “ compétence politique de la
ville ”. Par définition, il s’agit d’une politique transversale
et contractuelle à partir des compétences appartenant à
différents partenaires ; ce qui pose un problème juridique
de fond. De plus : transfert de compétences signifie
transfert de moyens…. Les conclusions de l’étude
permettront d’analyser comment au niveau local on
réussit à résoudre ce problème.
 L’intercommunalité n’est pas spontanément dans une
dynamique de solidarité. Ne va-t’on pas constater une
tendance à l’abandon des territoires prioritaires au profit
de catégories de publics ?Alors que la politique de la ville
reste fondée sur la lutte contre la ségrégation urbaine et
sociale.
 Quelques questions posées par les participants
 L’absence de mandat électif direct pour les élus
communautaires ne présente t il pas un risque de
coupure alors que les contrats de ville ont souvent
accompagné le rapprochement habitants-élus.
Comment ne pas perdre les dynamiques de terrain et
rendre possible la participation des habitants à la
dimension d’agglomération (Roubaix) ?
Édition de l’Inter Réseaux des
professionnels du Développement
Social Urbain.
Directeur de publication-- JP ROGER.
Rédaction/ CA de l’Inter Réseaux,
Fabrication et Distribution-- Marc
VALETTE - Stéphane HAUDEBOURG
Tirage/ 600 ex. en 1ère diff.
N°21
Février 2001
Corpus
DSU
B u l l e t i n d e l i a i s o n d e s p r o f e s s i o n n e l s d u D é v e l o p p e m e n t S o c i a l U r b a i n
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de diffusion :
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L’atelier s’est tenu le 6 juin 2000 en présence de
Marie REY D.I.V, Daniel BEHAR ACADIE, Priscilla DEROO
_ DATAR
Les sites participants :
Sabine THIBAULT_Plaine de France, Etienne
DUQUENNOY - Beauvais, Pascal MORABITO Portes de
Paris - Bruno COUTURIER Grand Lyon, Odile QUINTIN -
Grenoble, André ROBINET - Sète, Stéphane TASCHINI
Lille Métropole, Christine LEBLOND, Hem - Geneviève
LARMARAUD - Rouen, José DHERS - Romainville, Anne
CHAZAL - Poitiers, Patrick FORTIN - Roubaix, Jean-Louis
BERNARD Val d’Orge
Marc VALETTE et Bénédicte DELATAULADE pour l’Inter
Réseaux DSU

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 Comment mettre en commun au niveau de
l’agglomération les questions les plus difficiles, exemple la
solidarité sur l’habitat social (Poitiers) ?
 Comment faire évoluer des organisations qui restent
structurées sur la hiérarchie et la partition des
compétences :ce qui serait plus noble d’un côté
(développement-aménagement), ce qui le serait moins de
l’autre (la politique de la ville reléguée à la gestion des
réparations).
 Ce qui légitime les acteurs du contrat de ville à venir
investir le niveau agglomération
 Les textes de loi qui prévoit explicitement la
“ compétence ” politique de la ville.
 Une volonté politique communautaire
 Les problèmes difficiles sur lesquels les communes
attendent un plus d’intelligence, de pédagogie et de savoir
faire (prévention, insertion, emploi)…)car elles n’ont pas
d’ingénierie pour les plus petites d’entre elles.
 Les méthodes DSU “ en réseau ” qui organisent la
réflexion collective :exemple, le Val d’Orge, pour élaborer
le projet intercommunal, a fait travailler ensemble 5
bureaux municipaux,5 secrétaires généraux,5
commissions thématiques confiées chacune à des
responsables communaux s’appropriant progressivement
l’intérêt communautaire.
 Ces méthodes préfigurent un travail durable
intercommunal voire interdépartemental (villiers-Noisy)
 De façon générale, la politique de la ville est légitimée à
venir interroger les autres sphères et faire le lien entre
des “ bulles ” qui ne se rencontrent pas spontanément.
Intervention de Daniel BEHAR
Coopérative conseil ACADIE
L’appréhension de l’intercommunalité
Depuis dix ans, le postulat d’efficacité de la politique de la
ville était l’intercommunalité. Au vu des situations
présentées lors du tour de table, on peut se poser la
question des motivations des communes pour accéder à
cette intercommunalité. L’on observe une gradation dans
l’appréhension de celle-ci. Quatre niveaux de perception
se dégagent :
Le premier niveau se situerait sur un plan se
méthodologique et technique : l’intercommunalité est.
vécue comme une potentialité de mutualisation,
d’observation et d’évaluation Elle aurait alors une fonction
de centre ressources, et pour objectif la mise en commun
des moyens et méthodes.
Le deuxième niveau serait celui de la “ concession
thématique ” : on concèderait à l’agglomération un certain
nombre de thématiques ou des questions spécifiques dans
des champs thématiques. Par exemple, les foyers de
travailleurs migrants, les gens du voyage…etc. Ce sont
des questions résiduelles, traitées ici par défaut.
Le troisième niveau est celui de la trans-communalité.
La concession est spatiale : les territoires situés dans les
zones périphériques jouent un rôle plus actif dans la
recomposition spatiale de l’agglomération.
Le quatrième niveau définirait le contenu
d’agglomération comme référentiel stratégique pour le
local. En d’autres termes, l’agglomération pourrait être le
cadre de reformulation de l’action locale.
C’est ce quatrième niveau qui peut confirmer le postulat de
départ, c’est-à-dire l’intercommunalité comme condition
d’une meilleure efficacité des politiques.
Quelles articulations possibles entre les
deux contrats ?
Qu’advient-il de la politique de la ville quand à côté du
contrat de ville, est appliqué un contrat
d’agglomération ?
Deux constats préalables s’imposent : d’une part,
l’emboîtement type “ poupées russes ” des deux
procédures n’a pas pu fonctionner pour des raisons
chronologiques ; d’autre part, le sentiment d’une inflation
contractuelle s’amplifie (il faut également compter avec
tous les nouveaux contrats sectoriels).
Quels sont alors les scénarios possibles d’articulation
entre contrat de ville et contrat d’agglomération ?
 Premier scénario
Celui du brouillage et de la confusion introduit par la
multiplication des procédures nouvelles
 Deuxième scénario
Celui d’une session de rattrapage du contrat Etat-Région
en matière de crédits d’investissement
 Troisième scénario
Celui d’un usage stratégique de l’articulation contrat de
ville-contrat d’agglomération.
Dans la plupart des cas, la complémentarité ne se fait pas
sur les échelles, dans la mesure où les deux contrats sont
positionnés peu ou prou sur les mêmes échelles. Ce n’est
pas non plus un problème d’ajustement des procédures, ni
une spécialisation des contenus de chacun des contrats
(on ne peut plus cantonner la politique de la ville à la
solidarité, dans la mesure où elle est sortie d’une vision
exclusivement réparatrice).
L’intérêt de ces deux démarches est qu’elles peuvent
traiter de la complémentarité développement
solidarité à partir de points de vue différents.
La Loi Chevènement ne résout pas la question de la
solidarité des populations sur les territoires.
La politique de la ville en reste souvent au traitement de la
concentration de la pauvreté (L’usage systématique de
l’indicateur des minima sociaux en témoigne) alors que se
posent les questions de :
 montée des inégalités sociales :l’étirement de la
“ colonne sociale ”
 de développement des processus de dissociation
territoriale.
La non-corrélation entre solidarité fiscale (loi
Chevènement) et solidarité sociale (politique de la ville)
pointe les limites des modes de traitement actuel des
solidarités.
À partir de ces constats, comment sortir d’une conception
de la solidarité concédée à la politique de la ville ?
Comment détecter de nouveaux gisements de solidarité ?
Comment définir des enjeux de solidarité dans les
mécanismes structurels des politiques de
développement ? À quelles conditions la croissance
économique d’une agglomération est-elle plus ou moins
“ vertueuse ”, c’est-à-dire plus ou moins porteuse
d’intégration sociale ?
Ces questions obligent à revenir à la notion même de
projet :pour passer du projet urbain à la notion de projet
d’agglomération.
Mais les méthodes d’approche sont extrêmement
différentes :on le voit à la lumière de quelques villes
observées dans le cadre des sites témoins DATAR.
Se pose d’abord un enjeu méthodologique : on ne peut
pas simplement juxtaposer les procédures, il est

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indispensable de trouver des modes d’interpellation entre
les deux volets.
 Lille s’est donné une grille de lecture qui interroge
simultanément les politiques de solidarité et les
politiques de développement dans un rapport
dialectique. Développement et solidarité visent le
développement durable autour de trois valeurs phares :
 L’excellence : la métropolisation
 L’équilibre : la cohésion du territoire
 La qualité : le respect de l’environnement
 Orléans a une conception de l’intersection : c’est
le “ renouvellement urbain ” qui intègre développement
et solidarité.
 Rennes développe une conception plus classique : la
valeur-solidarité est en arrière-fond du projet de
développement dans un processus d’ajustement et de
complémentarité (éviter les doublons et combler les
creux)
En quoi ces méthodes d’approche différentes
correspondent-elles à des enjeux territoriaux
différents ? En quoi les stratégies choisies sont-elles
pertinentes ?
Quels sont les enjeux du rapport entre
développement et solidarité ?
Pendant les trente glorieuses, la question du rapport entre
l’économique et le social ne se posait pas. L’effet
d’entraînement était spontané entre les deux. La diffusion
sociale et spatiale du développement relevait d’un effet
d’encastrement mécanique et l’action publique était en
seconde ligne. Les territoires sous-développés avaient un
avantage comparatif : bas coût du foncier et de la main
d’œuvre. La pauvreté provoquait de la richesse.
Le glissement du développement national au
développement local s’est réalisé dans les années 1970
sur le constat que la locomotive économique nationale
n’était plus suffisante et qu’il fallait trouver des locomotives
locales.
D’un point de vue spatial, on peut retenir l’image
des “ ronds dans l’eau ” : les effets d’un pôle de
développement produisaient des effets en chaîne ; la
valorisation d’un territoire entraînait la valorisation des
territoires avoisinants.
Aujourd’hui, il n’y a plus d’effet mécanique de
l’accroissement des richesses. Les “ cycles vertueux ” sont
aléatoires et la valorisation peut entraîner de la
dévalorisation. Par exemple, Roissy connaît des effets
réduits sur son environnement, tant sur le plan social
qu’économique.
Quelles en sont les raisons ?
 Des mécanismes sociaux et économiques : l’économie
fonctionne sur un mode horizontal plutôt que vertical.
 Des facteurs territoriaux :jusque dans les années 80 le
territoire était une contrainte pour les acteurs
économiques et sociaux. Aujourd’hui le territoire est une
variable :on le choisit. Avant on était “ à proximité de ”,
aujourd’hui les effets de polarisation fonctionnent, on se
déplace. Du coup, on n’est plus dans des cycles
mécaniquement vertueux. D’un point de vue territorial, ce
n’est pas parce qu’il y a du développement économique
qu’il y a intégration sociale.
Cela change la question posée à l’action publique :
comment garantir un processus de développement social
et territorial qui n’est plus mécaniquement garanti ? Cela
contribue aussi à l’explosion des politiques de
redistribution sociales et territoriales dans tous les pays
européens.
À quelles conditions le développement produit-il des effets
d’entraînement ?
Si l’on prend pour exemples Toulouse et Montpellier, les
effets sociaux et territoriaux de leur développement sont
radicalement différents : Toulouse produit de la dualisation
sociale, Montpellier produit des effets en cascade sur tout le
territoire de l’Hérault.
Le développement d’un territoire est bien la capacité à
produire des richesses et à les redistribuer localement.
Mais de ce point de vue, les situations sont très
hétérogènes.
Pour l’illustrer, deux études de cas :
 Beauvais (Oise)
 La Plaine de France (Seine Saint-Denis)
 Beauvais
Ville chef-lieu de l’Oise (60 000 habitants) possédant
d’importants quartiers d’habitat social et un moteur de
développement économique moyen. Il s’avère que le taux
de croissance en emplois durant ces dix dernières années
a été très élevé en valeur relative par rapport à la région :
2300 emplois créés à Beauvais, sur un spectre de
qualification relativement large. (Dans le même temps,
Creil a perdu 4000 emplois, et l’Oise en a gagné 500).
Beauvais est devenu un pôle de services qui a su générer
une nouvelle attractivité pour les populations périurbaines.
Ces nouveaux services contribuent à revitaliser la ville
centre, et constituent le moteur du développement actuel
(sur le mécanisme économique de création de richesses
à partir de cette économie “ résidentielle ”, voir l’article le
Laurent DAVEZIES :Le développement local hors
mondialisation). Ce développement a des effets sociaux
qui tiennent à la grande accessibilité des emplois créés
pour de faibles qualifications. Même s’il s’agit d’emplois
flexibles frappés de nombreuses discriminations
ethniques.
Lors de l’élaboration du nouveau contrat de ville, l’analyse
du profil social des quartiers a montré que les effets de ce
développement économique bénéficiaient à tous les
quartiers. La double analyse, économique et sociale, a
bouleversé la vision traditionnelle de la politique de la ville.
Les quartiers d’habitat social ne sont pas si “ décrochés ”
de la ville, ce qui ne correspond pas à l’image que
produisait la politique de la ville. Ce sont des quartiers qui
souffrent plus d’un déficit d’image que d’un manque
d’intégration sociale et économique.
Le contrat de ville a ainsi défini trois axes :
 Comment renforcer cette économie de services et aider
les habitants des quartiers à y trouver des emplois ?
 La question des quartiers : comment diversifier la gestion
urbaine qui leur est appliquée?
 L’économie de services étant génératrice de nouvelles
fragilités : comment mettre en place des dispositifs
collectifs de lutte contre ces fragilités sociales et
territoriales ?
À première vue, Beauvais n’a à l’heure actuelle aucun
intérêt stratégique à signer un contrat d’agglomération
redistributif car elle perçoit 70 à 80 % du produit de la taxe
professionnelle de l’agglomération. La ville a des revenus
moyens moins élevés que son arrière-pays, mais elle
concentre 90-95 % de l’offre de logements sociaux... Avoir
une taxe professionnelle unique signifierait une perte de
ressources fiscales au profit des communes périphériques.
L’enjeu aujourd’hui est plutôt de maintenir la dynamique de
développement qui solidarise de fait ville centre et
communes périphériques et non de poser la question de la
géographie pertinente pour créer un contrat
d’agglomération.

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Trois communautés de communes sont signataires du
contrat de ville : il s’agit de considérer les quartiers comme
des territoires parmi d’autres, et d’y développer des
fonctions de ville et des fonctions d’agglomération.
 La Plaine de France
Ce site est dans une dynamique presque inverse de celle
de Beauvais. Depuis 5 à 8 ans, il connaît un fort
développement de son économie productive.
Il regroupe 32 communes, 200 000 habitants et les deux
pôles majeurs sont : La Plaine Saint-Denis et Roissy.
Les emplois et les entreprises ont le profil métropolitain,
calqué sur le mode de développement le plus pointu de la
région parisienne. Parallèlement le territoire connaît un
processus “ d’enkystement social ”. Plus le territoire est
attractif pour les entreprises, plus son bassin d’attraction
s’élargit : les salariés travaillant sur la Plaine de France
habitent de plus en plus loin (60 %). Ceux qui vivent sur la
Plaine de France (40 %) sont les moins payés.
L’on observe un effet de ciseaux entre une économie qui
progresse et un niveau social qui baisse car la Plaine de
France a une fonction de premier accueil pour les
populations fragilisées de l’Ile de France.
Il faudrait pouvoir rapprocher l’économique et le social, en
améliorant la fonction habitat pour ceux qui travaillent sur
la plaine de France, et en facilitant l’accès à l’emploi pour
ceux qui y habitent. C’est difficile du fait de la faiblesse de
l’économie résidentielle qui a des effets négatifs sur la
création de richesse locale. (Exemple : moins de retraités
résidents représentent moins de revenus distribués et dépensés
localement)
En. simplifiant, l’économie résidentielle se définit par
la satisfaction des besoins liés à la proximité
résidentielle (commerces, services…) à partir des
ressources dépensées localement (salaires, retraites,
transferts sociaux…)
Plus l’offre sera diverse, qualitative et anticipant la
demande, plus elle sera attractive en terme résidentiel
et aura d’effet vertueux sur le territoire.
Comment donc favoriser un développement de l’économie
résidentielle locale ? Et plutôt qu’essayer de diversifier la
population locale, comment la faire évoluer pour qu’elle
s’enrichisse ?
En d’autres termes, il s’agit de favoriser la promotion
sociale interne pour produire des revenus sur ce territoire.
Par exemple, les nouvelles couches moyennes d’origine
étrangère ne sont pas satisfaites des services produits
localement : comment parvenir à les fixer sur place par des
politiques éducatives, des politiques de l’habitat… plus
conformes à leurs attentes ?
Le déficit de l’économie résidentielle provient aussi du fait
que les ménages de ce territoire sont plus pauvres parce
qu’il y a, moins qu’ailleurs, deux salaires dans le
ménage :les femmes travaillant moins qu’ailleurs. En
termes de politiques publiques les dispositifs d’insertion
pourraient pallier le déficit d’emplois de services et en
particulier d’emplois féminins.
Les objectifs du projet de développement de la Plaine :
 Consolider le système productif local
 Développer des formations adaptées aux profils d’emploi
requis par l’économie locale
 Constituer une offre d’emploi pour une population très
éloignée du marché de l’emploi.
Conclusion
Les logiques d’action publiques sont opposées sur les
deux sites présentés mais traitent de la même question : la
cohésion sociale et territoriale.
La nature du développement est variée et les effets
sociaux du développement sont très hétérogènes. De ce
fait, les stratégies d’action publique doivent être
éminemment différenciées :
1. Éviter le risque de la spécialisation : contrat de ville et
contrat d’agglomération constituent deux entrées pour
interroger les interfaces entre développement et
solidarité.
2. Ces passerelles se posent différemment selon les
modèles locaux de développement à l’œuvre sur les
territoires, d’où la nécessité de bons diagnostics.
3. La politique de la ville peut en conséquence adopter des
stratégies très différenciées selon les contextes
L’articulation solidarité développement peut remettre en
perspective l’objet “ ordinaire ” de la politique de la ville,
redonner du sens au renouvellement urbain pour agir sur
les processus de dissociation territoriale -
À retenir de l’atelier
 Les équipes contrat de ville ont la légitimité pour initier
une connaissance fine des dynamiques économiques
locales et faire émerger cette catégorie d’économie
résidentielle.
 Il y a un gros besoin de pédagogie et d’outillage sur cette
notion nouvelle
 L’économie résidentielle dans son rapport aux autres
catégories de l’économie (économie productive, économie
solidaire, économie domestique) permet d’identifier de
nouveaux ressorts de création de richesse et d’emploi sur
lesquels les politiques publiques ont des leviers potentiels
localement
 Au-delà des querelles institutionnelles et des conflits de
compétences, le rapprochement des deux démarches
contrat de ville-contrat d’agglomération peut faire émerger
des projets de cohésion sociale et territoriale.
 Ces projets de cohésion peuvent constituer le fil rouge
stratégique pour une recomposition locale des politiques
publiques :renouvellement urbain, insertion, formation ,
création d’activités , services publics, soutien aux
initiatives…
Contacts et références
1. Contrat de ville de Beauvais - Convention
d’Objectifs 2000-2006
(Etienne Duquennoy–Tél. : [phone]
02-mail :<mairie.c[email protected]<)
2. Le développement local beauvaisien : diagnostic
réalisé par Laurent Davezies (ŒIL-Paris12
Tél. : [phone]
54-mail<[e-mail]<)
3. Le développement local hors mondialisation
article de L. DAVEZIES (à demander à l’inter réseaux
dsu-mail :<[e-mail]<)
4. Contrats d’agglomération : l’obligation
d’innover par D. BEHAR et P. MEJEAN (DATAR-tel
01 40 65 12 34-www.datar.fr)
5. Coopérative conseil ACADIE-- (Daniel
Behar-tel :[phone]
79-mail<[e-mail]<)