L`évolution des politiques publiques d`aides aux familles depuis le

L’EVOLUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES D’AIDES AUX FAMILLES EN EUROPE
OCCIDENTALE DEPUIS LE DEBUT DES ANNEES 1990
Antoine Math
1
Communication pour le 1er congrès « Politiques sociales, protection sociale, solidarités » de
l'Association Française de Sociologie
Villetaneuse – 24- 27 février 2004
Les ménages ayant des enfants bénéficient d’un soutien très variable d’un pays européen à l’autre.
Les disparités (plus fortes pour les dépenses en direction des familles que pour les autres dépenses de
protection sociale) renvoient à des préoccupations dont les origines peuvent être liées aux arrangements
intra-familiaux, aux places et rôles respectifs des femmes et des hommes, aux pratiques politiques, à la
démographie, à la religion, à l’organisation du marché du travail, et même à des préoccupations militaires
(Wennemo, 1992). Les différences portent sur les objectifs explicites ou implicites et sur les instruments
utilisés (prestations sociales, allègements fiscaux, exemptions de charges, subventions, services en nature,
etc.). Ces différences dans la conception des politiques de soutien des familles se reflètent sur le niveau et
la structure des aides qui varient fortement d’un pays à l’autre, en fonction des revenus et de la
configuration familiale. Ces politiques dites familiales restent toutefois le parent pauvre des analyses sur la
dynamique des systèmes de protection sociale. Les travaux développés dans la foulée d’Esping-Andersen
(1990) tendent souvent à négliger ce secteur de la protection sociale. Selon les données d’Eurostat, la
fonction « famille/enfants », avec 8,2 % des dépenses de prestations sociales en 2000 dans l’UE
(Abramovici, 2003), se situe certes derrière les fonctions « vieillesse /survie» (46,4 %) et « santé/maladie »
(27,3 %), mais devant les fonctions « invalidité » (8,1 %) et « chômage » (6,3%). Si durant la première
moitié des années 1990, les politiques familiales ont bien fait l’objet de travaux comparatifs, elles ont
ensuite moins retenu l’attention, en particulier par rapport à d’autres domaines comme les retraites ou la
protection sociale des personnes privées d’emploi. Les tendances et les effets des réformes dans ce secteur
de la protection sociale ne sont pas faciles à apprécier car les changements prennent souvent la forme de
nombreuses petites mesures sociales ou fiscales graduelles, disparates voire peu visibles. L’impact total de
ces nombreuses mesures qui se superposent reste mal connu.
Cet article présente des résultats issus d’une recherche effectuée avec le soutien de la Caisse
nationale des allocations familiales
2
. L’un des objectifs était d’analyser les changements intervenus depuis
le début des années 1990 dans les politiques d’aides aux familles des pays d’Europe occidentale, et par là
même, de contribuer à la discussion sur la dynamique européenne et l’éventuelle convergence des
systèmes de protection sociale. C’était aussi l’occasion d’illustrer l’intérêt à utiliser simultanément plusieurs
sources pour comparer les politiques familiales. Une telle approche met en évidence les propriétés et
limites des différentes sources et de chacune des méthodes, et plus largement alimente la réflexion
méthodologique sur les comparaisons des politiques sociales.
La section 1 présente et discute les sources et les approches retenues pour examiner l’évolution des
politiques familiales. La section 2 présente les évolutions des dépenses de protection sociale au titre de la
famille de 1990 à 2000. La section 3 est l’occasion de comparer ces résultats avec ceux issus d’autres
méthodes : méthode des cas-types et analyse qualitative des changements de législation. Cette
confrontation permet de caractériser de manière plus certaine les évolutions des politiques familiales.
Enfin, dans une section 4, nous recourons à l’analyse économétrique à partir des données de cas-types,
comme outil de synthèse pour la comparaison dans l’espace et le temps, mais surtout comme outil de
raisonnement pour tenter de mettre en évidence le rôle éventuel joué par les facteurs économiques ou
1
Institut de recherches économiques et sociales (IRES - www.ires-fr.org). Ce texte est soumis à la revue
Recherches et Prévisions.
2
Math (2003a). Pour des prolongements spécifiques sur la question du ciblage des prestations en fonction des
ressources, voir Math (2003b, 2003c).

2
socio-démographiques propres à chaque pays sur le niveau de l’aide aux familles. L’idée est de mettre en
évidence dans quelle mesure on pourrait attendre d’une convergence des économies, induite par
l’intégration européenne, qu’elle conduise également à une convergence des politiques sociales en direction
des familles.
1. PLUSIEURS SOURCES ET METHODES POUR COMPARER LES EVOLUTIONS
Trois sources d’information ont été utilisées. Elles ne couvrent toutefois pas exactement les mêmes
champs, ni les mêmes dates ou périodes. Chacune permet d’examiner sous un angle différent la question
de l’évolution des politiques en direction des familles (tableau 1).
1.1. Les données sur les dépenses agrégées de protection sociale
Les statistiques de dépenses de protection sociale sont rassemblées dans un cadre harmonisé par
l’Office statistiques des communautés européennes (Eurostat, 1996). Il s’agit du Système européen de
statistiques intégrées de la protection sociale (SESPROS). Ces données permettent une comparaison des
dépenses de protection sociale et de leurs évolutions dans une quinzaine de pays pour la période 1990-
2000. Ces dépenses sont ventilées selon des « fonctions » dont la fonction « famille/enfants ». Celles-ci
peuvent en outre être décomposées entre dépenses de prestations en nature et dépenses de prestations en
espèces, et parmi ces dernières entre celles servant spécifiquement à rémunérer les congés maternité
(incluant les primes de naissance) et parentaux, et les autres prestations familiales monétaires plus
classiques. Par rapport à des données de cas types (cf. 1.3) ou d’enquête auprès des ménages, cette
approche présente l’inconvénient de ne permettre que des résultats moyens et de ne pas permettre
d’analyser les effets redistributifs, c’est-à-dire comment l’aide varie selon les caractéristiques des familles.
Elle présente aussi l’inconvénient en comparaison de la méthode des ménages types d’être limitée aux
seules prestations sociales « famille/enfants ». En dépit de leurs limites, ces données restent à ce jour les
seules aisément disponibles et aptes à mesurer les évolutions. Les résultats sont présentés dans la section
suivante.
1.2. L’information qualitative sur les changements intervenus
Une méthode pour apprécier les évolutions très souvent utilisée, en particulier dans les rapports des
organisations internationales comme la Commission européenne, consiste à collecter et classer les
réformes. Notre approche repose sur le dépouillement systématique sur les Quinze pays de l’UE et la
Norvège pour la période de 1990 jusqu’au début 2003 de plusieurs sources d’informations en provenance
d’organisations internationales
3
complétées par les informations fournies par des experts nationaux à
travers des questionnaires, ainsi que par la consultation moins systématique d’autres sources d’information
tels que des articles scientifiques, des rapports (comme ceux de l’Observatoire européen des politiques familiales
nationales), des articles de presse et des sites internet (Math, 2003a).
Cette approche a pour objet de mettre à jour les logiques qui ont pu guider les différents pays
européens depuis le début des années 1990. Elle permet souvent de retrouver des explications aux
évolutions constatées sur les dépenses. Elle n’est toutefois pas sans fortes limites. Cette source
d’information retrace quasi exclusivement les changements intervenus au niveau national, et tend à passer
à côté de ceux initiés par les collectivités infra-nationales, dont le rôle peut être important en matière de
soutien aux familles à l’exemple des régions en Espagne (Martin, 2002). En outre, elle se limite aux seuls
changements liés à l’adoption des nouveaux textes (lois, règlements, etc.) et ayant reçu une publicité
suffisante pour être signalés dans les documents de seconde main utilisés. Elle ne renseigne généralement
pas sur l’ampleur des mesures et donc sur l’importance réelle des changements. Ce point est d’autant plus
3
En particulier : les rapports La protection sociale en Europe de la Commission européenne pour les années 1995, 1997,
1999 et 2001 ; la publication Tendances en sécurité sociale publiée quatre fois par an depuis juin 1992 par l’Association
Internationale de Sécurité Sociale (AISS) ; les diverses publications du MISSOC, le “ Système mutuel d’information sur la
protection sociale ” publiées à l’initiative de la Commission européenne en collaboration avec les Etats membres de l’UE ;
les articles d’actualité rassemblées depuis 1997 par l’Observatoire Européen des Relations Industrielles (EIRO); les plans
nationaux d’action pour l’emploi présentés par les Etats membres dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi.

3
critique que les décisions impliquant une diminution des droits sont souvent rendues peu visibles à travers
des stratégies d’opacification des décideurs politiques, ces derniers cherchant alors à “ éviter les blâmes ”
(blame avoidance). Des évolutions lentes et progressives, mais dont les effets peuvent être importants à
terme, ne sont généralement pas signalées non plus. Ainsi n’est pas répertoriée la dégradation progressive
du niveau relatif des prestations familiales ou de logement résultant d’une mauvaise indexation des
montants et des plafonds de revenus. Inversement, les gouvernements dans des stratégies de “ credit
claiming ” tendent à afficher les bonnes nouvelles et usent souvent d’effets d’annonce y compris pour des
mesures secondaires, peu coûteuses et/ou concernant finalement très peu de personnes. On constate
également de nombreux engagements pour des mesures dont la réalité est incertaine, typiquement les
promesses récurrentes visant à augmenter le nombre de places de crèches.
Plus fondamentalement, comme cette approche consiste à rapprocher et à regrouper des évolutions
similaires dans les différents pays, elle présente le risque de mener par construction même à conclure à la
convergence des systèmes : en cherchant uniquement des évolutions similaires, on ne trouve quasiment
rien d’autre. Ce biais n’invalide pas l’approche, à condition d’en garder à l’esprit les limites et, dans la
mesure du possible, de la confronter avec les résultats obtenus au moyens d’autres approches plus
quantitatives.
1.3. Les calculs de ménages ou cas types
Les données de ménages types proviennent d’une base originale construite pour une recherche
portant sur une vingtaine de pays développés
4
. L’examen porte ici sur les pays européens de la base de
données, soit les Quinze de l’UE et la Norvège. Dans chaque pays, des calculs ont été effectués sur 64
ménages types en juillet 2001, différant par le niveau de revenu et la configuration (isolé ou en couple,
avec un, deux ou trois enfants).
Un premier intérêt de cette approche est de tenir compte non seulement des prestations familiales,
mais également des autres dispositifs de politique publique intervenant dans la redistribution en direction
des familles : prestations de logement, autres prestations sociales, impôt sur le revenu, impôts locaux,
cotisations sociales, frais de santé non pris en charge par une assurance maladie obligatoire, frais ou aides
liés à la scolarité et frais de garde. Un intérêt supplémentaire est de permettre d’analyser, pour chaque
dispositif isolément et pour l’ensemble, comment le soutien financier aux familles varie selon le nombre
d’enfants, le revenu, l’isolement éventuel du parent et la présence éventuelle d’un enfant en bas âge
impliquant des frais de garde. Pour tous ces dispositifs qui ne sont pas forcément exclusivement destinés
aux ménages ayant des enfants (des ménages sans enfant peuvent aussi percevoir des aides au logement),
le soutien imputable à la seule présence d’enfant(s) est mesuré à travers un avantage enfant égal au
supplément de revenu perçu (ou de moindre prélèvement versé) par un ménage avec enfants par rapport à
un ménage sans enfant mais se trouvant dans la même situation de revenu primaire (salaire).
Les cas-types présentent comme autre avantage par rapport aux données de dépenses agrégées de
pouvoir isoler l’effet de la seule législation des éventuelles différences économiques ou socio-
démographiques entre les pays. Ces données fournissent de nombreux éclairages pour des comparaisons à
un instant donné (Math, 2003a). Cependant, leur usage est plus délicat pour des comparaisons dans le
temps puisque les données disponibles portent seulement sur deux dates, mai 1992 et juillet 2001.
Pour l’analyse descriptive de l’évolution entre ces deux dates (cf. 3), nous n’avons donc conservé
que les informations absolument identiques, et donc comparables, entre ces deux dates. Déjà, sur les 16
pays européens étudiés en 2001, deux ne figurent pas dans les calculs de 1992 (l’Autriche et la Finlande).
Sur les 64 ménages types de la base de donnée de 2001, qui varient par la configuration et le niveau de
revenu, seuls les 18 ménages types communs avec ceux de la base de données de 1992 ont été retenus (12
couples et 6 isolés). Par ailleurs, seules les prestations sociales (prestations familiales et autres prestations)
et les avantages imputables à l’impôt sur le revenu ont été calculés selon des hypothèses et des modalités
identiques pour les deux dates. Les autres dispositifs pour lesquels les calculs ne sont pas parfaitement
comparables n’ont donc pas été retenus pour la comparaison de l’avantage enfant entre 1992 et 2001.
L’incidence de cette exclusion n’est pas majeure en général puisque notre analyse des données sur 2001 a
montré que les prestations et l’impôt sur le revenu constituent, sauf pour quelques pays, quasiment
4
Recherche coordonnée par Jonathan Bradshaw et Naomi Finch (Bradshaw & Finch, 2002).

4
l’intégralité de l’avantage enfant (Math, 2003a). Seule l’aide au logement occupe une part importante de
l’avantage enfant dans des pays comme l’Autriche, le Danemark, la Suède, la Norvège, la France, et dans
une moindre mesure l’Allemagne et les Pays-Bas. Les frais divers (frais de garde, solde entre aides et frais
liés à la scolarité, frais de santé) sont également importants et négatifs aux Pays-Bas. Inversement, ils sont
positifs en Suède.
Une autre façon d’utiliser les cas-types pour s’interroger sur la dynamique des politiques familiales
est le recours à des analyses « toutes choses égales par ailleurs » (cf. 4). Il s’agit par l’analyse économétrique
de déterminer les facteurs permettant d’expliquer l’avantage enfant. Deux grandes catégories de
facteurs sont retenus : les barèmes des dispositifs et les caractéristiques socio-démographiques et
économiques des pays. A la différence de l’analyse descriptive, les régressions portent sur les données de
2001 uniquement. Elles couvrent donc les 16 pays européens et incluent tous les ménages types avec
enfants. De plus, l’avantage enfant est calculé en tenant compte de tous les dispositifs de politique
publique.
2. L’EVOLUTION DES DEPENSES DE PROTECTION SOCIALE EN DIRECTION DES FAMILLES
Avant d’examiner les évolutions au cours des années 1990, il n’est pas inutile de rappeler
brièvement à quels résultats comparatifs ont parvient à partir des données de dépenses de prestations
sociales de la fonction « famille/enfants » en 2000
5
. A travers une double distinction, entre prestations en
espèces et en nature d’une part (tableau 2) et, entre prestations en espèces destinées à rémunérer les
congés maternité et parentaux et autres prestations familiales monétaires d’autre part (graphique 1), il est
possible de dresser une première typologie entre les pays.
Un premier groupe de pays est constitué des pays du nord (Suède, Danemark, Norvège, Finlande,
Islande) qui consacrent relativement beaucoup aux prestations famille/enfant en nature, surtout le
Danemark et la Suède, mais se situent dans la moyenne, voire très en dessous dans le cas de l’Islande, en
ce qui concerne les prestations en espèces. Par ailleurs, pour ces prestations en espèces, une part beaucoup
plus importante qu’ailleurs prend la forme de rémunération de congés pour les parents. Le niveau des
prestations monétaires classiques y est par contre relativement faible.
Un second groupe est constitué par l’Autriche, le Luxembourg et l’Allemagne qui, un peu à l’inverse
des précédents, versent des prestations en espèces très élevées mais se trouvent dans la moyenne du point
de vue des prestations en nature (au dessus de la moyenne pour l’Allemagne).
La France et la Belgique constituent un troisième groupe proche du second mais où le niveau des
prestations en espèces, plutôt élevé, comme le niveau des prestations en nature tendent à y être
sensiblement inférieures.
Le Royaume-Uni et l’Irlande forment un quatrième groupe. Le niveau des prestations en nature y
est très faible mais celui des prestations en espèces est proche de la moyenne de l’UE. Parmi ces dernières
prestations, ce sont surtout les prestations familiales classiques qui sont importantes puisque l’effort sous
la forme de prestations destinées à rémunérer les congés maternité et parentaux y est le plus faible de tous
les pays d’Europe occidentale.
Un cinquième groupe est constitué des quatre pays du sud de l’Europe et des Pays-Bas. Dans ces
pays, toutes les prestations y sont plus faibles (le Portugal et la Grèce font un peu exception en présentant
des dépenses de prestations en nature un peu supérieures).
2.1. L’évolution des dépenses de prestations « famille/enfants »
Le ratio des dépenses « famille/enfants » par enfant rapporté au revenu national net par habitant a
eu tendance a augmenté en moyenne dans l’UE durant la première moitié des années 1990 puis a diminué
à partir de 1996 (tableau 3). Cette évolution reflète pour partie la situation économique et donc l’évolution
5
Les dépenses sont exprimés en montant par enfant de moins de 20 ans de manière à neutraliser les effets imputables aux
différences démographiques entre les pays. Pour évaluer l’effort consenti en fonction du niveau de développement
économique du pays, ce montant est ensuite rapporté au revenu national net par tête. Pour une meilleure comparabilité, le
revenu national net a été préféré au PIB (sur ce point voir Math, 2003a).

5
de la croissance. Ce caractère contra-cyclique des dépenses est bien connu. Cependant le lien entre
croissance et dépenses (mesurées en pourcentage d’un indicateur de richesse) est loin d’avoir été
automatique et constant. Il n’a pas été valable pour de nombreux pays d’Europe, traduisant de toute
évidence des changements dans les politiques.
C’est le cas parmi les pays les plus généreux en 2000 (graphique 2). Dans les pays scandinaves
comme la Suède, la Finlande, le Danemark et la Norvège, et dans une moindre mesure l’Autriche,
l’augmentation de l’effort au début des années 1990 s’explique par la très forte récession qu’ont connu ces
pays. Les dépenses famille ont joué un rôle de stabilisateur économique. A partir de 1994, la reprise, mais
également les mesures de restrictions apportées suite à la période de faible croissance, vont conduire à une
forte baisse de l’indicateur, notamment en Suède et en Finlande. Sur la fin de la période observée (1998-
2000), il semble qu’avec la reprise économique, les gouvernements aient ré-augmenté les prestations de
sorte que la baisse du ratio s’est interrompu (sauf en Finlande) voire a augmenté comme en Autriche. A
l’inverse de ces pays, l’effort n’a cessé d’augmenter au Luxembourg et en Allemagne, surtout à partir de
1995 dans ce dernier pays.
Parmi les pays dont la générosité est proche de la moyenne en 2000, les évolutions ont été moins
contrastées (graphique 3). Les dépenses par enfant en % du revenu national par habitant ont fortement
augmenté en Grèce. Ce ratio a très faiblement augmenté en Belgique et en France, avec même un
tassement dans ces deux pays durant la période de reprise entre 1997 et 2000. Il a aussi augmenté
faiblement en Irlande mais pour ce pays, à la différence des deux pays précédents, comme la croissance a
été très vive (de près de 10 % dans la deuxième moitié des années 1990) cela signifie que les prestations
moyennes ont augmenté au même rythme élevé voire plus rapidement de 1990 à 2000. En Islande, elles
sont restées stables et elles ont diminué fortement au Royaume-Uni à partir de 1996.
Parmi les pays les moins généreux (graphique 4), l’effort n‘a pas progressé en Italie. Il a beaucoup
augmenté en valeur relative au Portugal et en Espagne qui partait de très bas. Aux Pays-Bas, la baisse
engagée par des réformes dès le début des années 1980 s’est poursuivie. D’un niveau au dessus de la
moyenne communautaire au début des années 1980 (Math, 2002), ce pays se situe en 2000 au niveau de
l’Italie et en dessous du Portugal.
2.2 L’évolution des prestations famille/enfants en nature
L’évolution de l’effort sous la forme de dépenses en nature a eu tendance à augmenter en moyenne
dans l’UE durant la première moitié des années 1990 puis à stagner voire à diminuer dans la seconde
partie des années 1990 (tableau 4). Cette évolution reflète en fait des évolutions contrastées, quelques pays
ayant connu une baisse forte, la plupart des autres ayant connu une hausse. Parmi les pays où ces
prestations famille/enfants en nature se situent à un niveau élevé, le ratio a fortement diminué en Suède,
en Finlande, voire en Norvège plus récemment. Il a aussi diminué au Royaume-Uni, pays où le niveau de
ces dépenses était déjà faible. Partout ailleurs, ces prestations ont augmenté. Au Danemark et en Islande,
l’augmentation a été très forte. Elle a aussi en général été plus importante dans les pays dont les niveaux
initiaux étaient bas ou très bas comme l’Irlande, le Portugal, l’Espagne, la Belgique, le Luxembourg et
l’Autriche.
2.3 L’évolution des prestations famille/enfants en espèces
L’effort à travers les prestations en espèces a augmenté de façon continue dans l’UE durant toutes
les années 1990 (tableau 5). Cette évolution recouvre toutefois des évolutions très divergentes. Dans les
pays du Nord et en Autriche, les évolutions ont été en dents de scie. Le ratio a fortement augmenté durant
la première moitié des années 1990 quand ces économies ont connu un très fort ralentissement
économique. Cette hausse a été suivie d’une très forte baisse à partir de 1995 surtout en Finlande, en
Suède et en Autriche. Ensuite, sur la période plus récente de reprise (1997-2000), les évolutions ont
sensiblement divergé pour ces pays : la baisse s’est poursuivie en Finlande, en Norvège et au Danemark,
elle a été interrompue en Suède et elle a été suivie d’une très forte hausse en Autriche. Le Luxembourg et
l’Allemagne ont connu une très forte hausse de leur prestations en espèces durant les années 1990. En
Allemagne, la hausse s’est opérée à partir de 1995. En Belgique, en France, au Royaume-Uni et en Irlande,
le niveau des prestations en espèces a peu évolué. Parmi les pays consacrant un faible effort en matière de