L`évolution des politiques publiques d`aides aux familles depuis le
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L’EVOLUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES D’AIDES AUX FAMILLES EN EUROPE OCCIDENTALE DEPUIS LE DEBUT DES ANNEES 1990 Antoine Math1 Communication pour le 1er congrès « Politiques sociales, protection sociale, solidarités » de l'Association Française de Sociologie Villetaneuse – 24- 27 février 2004 Les ménages ayant des enfants bénéficient d’un soutien très variable d’un pays européen à l’autre. Les disparités (plus fortes pour les dépenses en direction des familles que pour les autres dépenses de protection sociale) renvoient à des préoccupations dont les origines peuvent être liées aux arrangements intra-familiaux, aux places et rôles respectifs des femmes et des hommes, aux pratiques politiques, à la démographie, à la religion, à l’organisation du marché du travail, et même à des préoccupations militaires (Wennemo, 1992). Les différences portent sur les objectifs explicites ou implicites et sur les instruments utilisés (prestations sociales, allègements fiscaux, exemptions de charges, subventions, services en nature, etc.). Ces différences dans la conception des politiques de soutien des familles se reflètent sur le niveau et la structure des aides qui varient fortement d’un pays à l’autre, en fonction des revenus et de la configuration familiale. Ces politiques dites familiales restent toutefois le parent pauvre des analyses sur la dynamique des systèmes de protection sociale. Les travaux développés dans la foulée d’Esping-Andersen (1990) tendent souvent à négliger ce secteur de la protection sociale. Selon les données d’Eurostat, la fonction « famille/enfants », avec 8,2 % des dépenses de prestations sociales en 2000 dans l’UE (Abramovici, 2003), se situe certes derrière les fonctions « vieillesse /survie» (46,4 %) et « santé/maladie » (27,3 %), mais devant les fonctions « invalidité » (8,1 %) et « chômage » (6,3%). Si durant la première moitié des années 1990, les politiques familiales ont bien fait l’objet de travaux comparatifs, elles ont ensuite moins retenu l’attention, en particulier par rapport à d’autres domaines comme les retraites ou la protection sociale des personnes privées d’emploi. Les tendances et les effets des réformes dans ce secteur de la protection sociale ne sont pas faciles à apprécier car les changements prennent souvent la forme de nombreuses petites mesures sociales ou fiscales graduelles, disparates voire peu visibles. L’impact total de ces nombreuses mesures qui se superposent reste mal connu. Cet article présente des résultats issus d’une recherche effectuée avec le soutien de la Caisse nationale des allocations familiales2. L’un des objectifs était d’analyser les changements intervenus depuis le début des années 1990 dans les politiques d’aides aux familles des pays d’Europe occidentale, et par là même, de contribuer à la discussion sur la dynamique européenne et l’éventuelle convergence des systèmes de protection sociale. C’était aussi l’occasion d’illustrer l’intérêt à utiliser simultanément plusieurs sources pour comparer les politiques familiales. Une telle approche met en évidence les propriétés et limites des différentes sources et de chacune des méthodes, et plus largement alimente la réflexion méthodologique sur les comparaisons des politiques sociales. La section 1 présente et discute les sources et les approches retenues pour examiner l’évolution des politiques familiales. La section 2 présente les évolutions des dépenses de protection sociale au titre de la famille de 1990 à 2000. La section 3 est l’occasion de comparer ces résultats avec ceux issus d’autres méthodes : méthode des cas-types et analyse qualitative des changements de législation. Cette confrontation permet de caractériser de manière plus certaine les évolutions des politiques familiales. Enfin, dans une section 4, nous recourons à l’analyse économétrique à partir des données de cas-types, comme outil de synthèse pour la comparaison dans l’espace et le temps, mais surtout comme outil de raisonnement pour tenter de mettre en évidence le rôle éventuel joué par les facteurs économiques ou 1 Institut de recherches économiques et sociales (IRES - www.ires-fr.org). Ce texte est soumis à la revue Recherches et Prévisions. 2 Math (2003a). Pour des prolongements spécifiques sur la question du ciblage des prestations en fonction des ressources, voir Math (2003b, 2003c). 2 socio-démographiques propres à chaque pays sur le niveau de l’aide aux familles. L’idée est de mettre en évidence dans quelle mesure on pourrait attendre d’une convergence des économies, induite par l’intégration européenne, qu’elle conduise également à une convergence des politiques sociales en direction des familles. 1. PLUSIEURS SOURCES ET METHODES POUR COMPARER LES EVOLUTIONS Trois sources d’information ont été utilisées. Elles ne couvrent toutefois pas exactement les mêmes champs, ni les mêmes dates ou périodes. Chacune permet d’examiner sous un angle différent la question de l’évolution des politiques en direction des familles (tableau 1). 1.1. Les données sur les dépenses agrégées de protection sociale Les statistiques de dépenses de protection sociale sont rassemblées dans un cadre harmonisé par l’Office statistiques des communautés européennes (Eurostat, 1996). Il s’agit du Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale (SESPROS). Ces données permettent une comparaison des dépenses de protection sociale et de leurs évolutions dans une quinzaine de pays pour la période 19902000. Ces dépenses sont ventilées selon des « fonctions » dont la fonction « famille/enfants ». Celles-ci peuvent en outre être décomposées entre dépenses de prestations en nature et dépenses de prestations en espèces, et parmi ces dernières entre celles servant spécifiquement à rémunérer les congés maternité (incluant les primes de naissance) et parentaux, et les autres prestations familiales monétaires plus classiques. Par rapport à des données de cas types (cf. 1.3) ou d’enquête auprès des ménages, cette approche présente l’inconvénient de ne permettre que des résultats moyens et de ne pas permettre d’analyser les effets redistributifs, c’est-à-dire comment l’aide varie selon les caractéristiques des familles. Elle présente aussi l’inconvénient en comparaison de la méthode des ménages types d’être limitée aux seules prestations sociales « famille/enfants ». En dépit de leurs limites, ces données restent à ce jour les seules aisément disponibles et aptes à mesurer les évolutions. Les résultats sont présentés dans la section suivante. 1.2. L’information qualitative sur les changements intervenus Une méthode pour apprécier les évolutions très souvent utilisée, en particulier dans les rapports des organisations internationales comme la Commission européenne, consiste à collecter et classer les réformes. Notre approche repose sur le dépouillement systématique sur les Quinze pays de l’UE et la Norvège pour la période de 1990 jusqu’au début 2003 de plusieurs sources d’informations en provenance d’organisations internationales3 complétées par les informations fournies par des experts nationaux à travers des questionnaires, ainsi que par la consultation moins systématique d’autres sources d’information tels que des articles scientifiques, des rapports (comme ceux de l’Observatoire européen des politiques familiales nationales), des articles de presse et des sites internet (Math, 2003a). Cette approche a pour objet de mettre à jour les logiques qui ont pu guider les différents pays européens depuis le début des années 1990. Elle permet souvent de retrouver des explications aux évolutions constatées sur les dépenses. Elle n’est toutefois pas sans fortes limites. Cette source d’information retrace quasi exclusivement les changements intervenus au niveau national, et tend à passer à côté de ceux initiés par les collectivités infra-nationales, dont le rôle peut être important en matière de soutien aux familles à l’exemple des régions en Espagne (Martin, 2002). En outre, elle se limite aux seuls changements liés à l’adoption des nouveaux textes (lois, règlements, etc.) et ayant reçu une publicité suffisante pour être signalés dans les documents de seconde main utilisés. Elle ne renseigne généralement pas sur l’ampleur des mesures et donc sur l’importance réelle des changements. Ce point est d’autant plus 3 En particulier : les rapports La protection sociale en Europe de la Commission européenne pour les années 1995, 1997, 1999 et 2001 ; la publication Tendances en sécurité sociale publiée quatre fois par an depuis juin 1992 par l’Association Internationale de Sécurité Sociale (AISS) ; les diverses publications du MISSOC, le “ Système mutuel d’information sur la protection sociale ” publiées à l’initiative de la Commission européenne en collaboration avec les Etats membres de l’UE ; les articles d’actualité rassemblées depuis 1997 par l’Observatoire Européen des Relations Industrielles (EIRO); les plans nationaux d’action pour l’emploi présentés par les Etats membres dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi. 3 critique que les décisions impliquant une diminution des droits sont souvent rendues peu visibles à travers des stratégies d’opacification des décideurs politiques, ces derniers cherchant alors à “ éviter les blâmes ” (blame avoidance). Des évolutions lentes et progressives, mais dont les effets peuvent être importants à terme, ne sont généralement pas signalées non plus. Ainsi n’est pas répertoriée la dégradation progressive du niveau relatif des prestations familiales ou de logement résultant d’une mauvaise indexation des montants et des plafonds de revenus. Inversement, les gouvernements dans des stratégies de “ credit claiming ” tendent à afficher les bonnes nouvelles et usent souvent d’effets d’annonce y compris pour des mesures secondaires, peu coûteuses et/ou concernant finalement très peu de personnes. On constate également de nombreux engagements pour des mesures dont la réalité est incertaine, typiquement les promesses récurrentes visant à augmenter le nombre de places de crèches. Plus fondamentalement, comme cette approche consiste à rapprocher et à regrouper des évolutions similaires dans les différents pays, elle présente le risque de mener par construction même à conclure à la convergence des systèmes : en cherchant uniquement des évolutions similaires, on ne trouve quasiment rien d’autre. Ce biais n’invalide pas l’approche, à condition d’en garder à l’esprit les limites et, dans la mesure du possible, de la confronter avec les résultats obtenus au moyens d’autres approches plus quantitatives. 1.3. Les calculs de ménages ou cas types Les données de ménages types proviennent d’une base originale construite pour une recherche portant sur une vingtaine de pays développés4. L’examen porte ici sur les pays européens de la base de données, soit les Quinze de l’UE et la Norvège. Dans chaque pays, des calculs ont été effectués sur 64 ménages types en juillet 2001, différant par le niveau de revenu et la configuration (isolé ou en couple, avec un, deux ou trois enfants). Un premier intérêt de cette approche est de tenir compte non seulement des prestations familiales, mais également des autres dispositifs de politique publique intervenant dans la redistribution en direction des familles : prestations de logement, autres prestations sociales, impôt sur le revenu, impôts locaux, cotisations sociales, frais de santé non pris en charge par une assurance maladie obligatoire, frais ou aides liés à la scolarité et frais de garde. Un intérêt supplémentaire est de permettre d’analyser, pour chaque dispositif isolément et pour l’ensemble, comment le soutien financier aux familles varie selon le nombre d’enfants, le revenu, l’isolement éventuel du parent et la présence éventuelle d’un enfant en bas âge impliquant des frais de garde. Pour tous ces dispositifs qui ne sont pas forcément exclusivement destinés aux ménages ayant des enfants (des ménages sans enfant peuvent aussi percevoir des aides au logement), le soutien imputable à la seule présence d’enfant(s) est mesuré à travers un avantage enfant égal au supplément de revenu perçu (ou de moindre prélèvement versé) par un ménage avec enfants par rapport à un ménage sans enfant mais se trouvant dans la même situation de revenu primaire (salaire). Les cas-types présentent comme autre avantage par rapport aux données de dépenses agrégées de pouvoir isoler l’effet de la seule législation des éventuelles différences économiques ou sociodémographiques entre les pays. Ces données fournissent de nombreux éclairages pour des comparaisons à un instant donné (Math, 2003a). Cependant, leur usage est plus délicat pour des comparaisons dans le temps puisque les données disponibles portent seulement sur deux dates, mai 1992 et juillet 2001. Pour l’analyse descriptive de l’évolution entre ces deux dates (cf. 3), nous n’avons donc conservé que les informations absolument identiques, et donc comparables, entre ces deux dates. Déjà, sur les 16 pays européens étudiés en 2001, deux ne figurent pas dans les calculs de 1992 (l’Autriche et la Finlande). Sur les 64 ménages types de la base de donnée de 2001, qui varient par la configuration et le niveau de revenu, seuls les 18 ménages types communs avec ceux de la base de données de 1992 ont été retenus (12 couples et 6 isolés). Par ailleurs, seules les prestations sociales (prestations familiales et autres prestations) et les avantages imputables à l’impôt sur le revenu ont été calculés selon des hypothèses et des modalités identiques pour les deux dates. Les autres dispositifs pour lesquels les calculs ne sont pas parfaitement comparables n’ont donc pas été retenus pour la comparaison de l’avantage enfant entre 1992 et 2001. L’incidence de cette exclusion n’est pas majeure en général puisque notre analyse des données sur 2001 a montré que les prestations et l’impôt sur le revenu constituent, sauf pour quelques pays, quasiment 4 Recherche coordonnée par Jonathan Bradshaw et Naomi Finch (Bradshaw & Finch, 2002). 4 l’intégralité de l’avantage enfant (Math, 2003a). Seule l’aide au logement occupe une part importante de l’avantage enfant dans des pays comme l’Autriche, le Danemark, la Suède, la Norvège, la France, et dans une moindre mesure l’Allemagne et les Pays-Bas. Les frais divers (frais de garde, solde entre aides et frais liés à la scolarité, frais de santé) sont également importants et négatifs aux Pays-Bas. Inversement, ils sont positifs en Suède. Une autre façon d’utiliser les cas-types pour s’interroger sur la dynamique des politiques familiales est le recours à des analyses « toutes choses égales par ailleurs » (cf. 4). Il s’agit par l’analyse économétrique de déterminer les facteurs permettant d’expliquer l’avantage enfant. Deux grandes catégories de facteurs sont retenus : les barèmes des dispositifs et les caractéristiques socio-démographiques et économiques des pays. A la différence de l’analyse descriptive, les régressions portent sur les données de 2001 uniquement. Elles couvrent donc les 16 pays européens et incluent tous les ménages types avec enfants. De plus, l’avantage enfant est calculé en tenant compte de tous les dispositifs de politique publique. 2. L’EVOLUTION DES DEPENSES DE PROTECTION SOCIALE EN DIRECTION DES FAMILLES Avant d’examiner les évolutions au cours des années 1990, il n’est pas inutile de rappeler brièvement à quels résultats comparatifs ont parvient à partir des données de dépenses de prestations sociales de la fonction « famille/enfants » en 20005. A travers une double distinction, entre prestations en espèces et en nature d’une part (tableau 2) et, entre prestations en espèces destinées à rémunérer les congés maternité et parentaux et autres prestations familiales monétaires d’autre part (graphique 1), il est possible de dresser une première typologie entre les pays. Un premier groupe de pays est constitué des pays du nord (Suède, Danemark, Norvège, Finlande, Islande) qui consacrent relativement beaucoup aux prestations famille/enfant en nature, surtout le Danemark et la Suède, mais se situent dans la moyenne, voire très en dessous dans le cas de l’Islande, en ce qui concerne les prestations en espèces. Par ailleurs, pour ces prestations en espèces, une part beaucoup plus importante qu’ailleurs prend la forme de rémunération de congés pour les parents. Le niveau des prestations monétaires classiques y est par contre relativement faible. Un second groupe est constitué par l’Autriche, le Luxembourg et l’Allemagne qui, un peu à l’inverse des précédents, versent des prestations en espèces très élevées mais se trouvent dans la moyenne du point de vue des prestations en nature (au dessus de la moyenne pour l’Allemagne). La France et la Belgique constituent un troisième groupe proche du second mais où le niveau des prestations en espèces, plutôt élevé, comme le niveau des prestations en nature tendent à y être sensiblement inférieures. Le Royaume-Uni et l’Irlande forment un quatrième groupe. Le niveau des prestations en nature y est très faible mais celui des prestations en espèces est proche de la moyenne de l’UE. Parmi ces dernières prestations, ce sont surtout les prestations familiales classiques qui sont importantes puisque l’effort sous la forme de prestations destinées à rémunérer les congés maternité et parentaux y est le plus faible de tous les pays d’Europe occidentale. Un cinquième groupe est constitué des quatre pays du sud de l’Europe et des Pays-Bas. Dans ces pays, toutes les prestations y sont plus faibles (le Portugal et la Grèce font un peu exception en présentant des dépenses de prestations en nature un peu supérieures). 2.1. L’évolution des dépenses de prestations « famille/enfants » Le ratio des dépenses « famille/enfants » par enfant rapporté au revenu national net par habitant a eu tendance a augmenté en moyenne dans l’UE durant la première moitié des années 1990 puis a diminué à partir de 1996 (tableau 3). Cette évolution reflète pour partie la situation économique et donc l’évolution 5 Les dépenses sont exprimés en montant par enfant de moins de 20 ans de manière à neutraliser les effets imputables aux différences démographiques entre les pays. Pour évaluer l’effort consenti en fonction du niveau de développement économique du pays, ce montant est ensuite rapporté au revenu national net par tête. Pour une meilleure comparabilité, le revenu national net a été préféré au PIB (sur ce point voir Math, 2003a). 5 de la croissance. Ce caractère contra-cyclique des dépenses est bien connu. Cependant le lien entre croissance et dépenses (mesurées en pourcentage d’un indicateur de richesse) est loin d’avoir été automatique et constant. Il n’a pas été valable pour de nombreux pays d’Europe, traduisant de toute évidence des changements dans les politiques. C’est le cas parmi les pays les plus généreux en 2000 (graphique 2). Dans les pays scandinaves comme la Suède, la Finlande, le Danemark et la Norvège, et dans une moindre mesure l’Autriche, l’augmentation de l’effort au début des années 1990 s’explique par la très forte récession qu’ont connu ces pays. Les dépenses famille ont joué un rôle de stabilisateur économique. A partir de 1994, la reprise, mais également les mesures de restrictions apportées suite à la période de faible croissance, vont conduire à une forte baisse de l’indicateur, notamment en Suède et en Finlande. Sur la fin de la période observée (19982000), il semble qu’avec la reprise économique, les gouvernements aient ré-augmenté les prestations de sorte que la baisse du ratio s’est interrompu (sauf en Finlande) voire a augmenté comme en Autriche. A l’inverse de ces pays, l’effort n’a cessé d’augmenter au Luxembourg et en Allemagne, surtout à partir de 1995 dans ce dernier pays. Parmi les pays dont la générosité est proche de la moyenne en 2000, les évolutions ont été moins contrastées (graphique 3). Les dépenses par enfant en % du revenu national par habitant ont fortement augmenté en Grèce. Ce ratio a très faiblement augmenté en Belgique et en France, avec même un tassement dans ces deux pays durant la période de reprise entre 1997 et 2000. Il a aussi augmenté faiblement en Irlande mais pour ce pays, à la différence des deux pays précédents, comme la croissance a été très vive (de près de 10 % dans la deuxième moitié des années 1990) cela signifie que les prestations moyennes ont augmenté au même rythme élevé voire plus rapidement de 1990 à 2000. En Islande, elles sont restées stables et elles ont diminué fortement au Royaume-Uni à partir de 1996. Parmi les pays les moins généreux (graphique 4), l’effort n‘a pas progressé en Italie. Il a beaucoup augmenté en valeur relative au Portugal et en Espagne qui partait de très bas. Aux Pays-Bas, la baisse engagée par des réformes dès le début des années 1980 s’est poursuivie. D’un niveau au dessus de la moyenne communautaire au début des années 1980 (Math, 2002), ce pays se situe en 2000 au niveau de l’Italie et en dessous du Portugal. 2.2 L’évolution des prestations famille/enfants en nature L’évolution de l’effort sous la forme de dépenses en nature a eu tendance à augmenter en moyenne dans l’UE durant la première moitié des années 1990 puis à stagner voire à diminuer dans la seconde partie des années 1990 (tableau 4). Cette évolution reflète en fait des évolutions contrastées, quelques pays ayant connu une baisse forte, la plupart des autres ayant connu une hausse. Parmi les pays où ces prestations famille/enfants en nature se situent à un niveau élevé, le ratio a fortement diminué en Suède, en Finlande, voire en Norvège plus récemment. Il a aussi diminué au Royaume-Uni, pays où le niveau de ces dépenses était déjà faible. Partout ailleurs, ces prestations ont augmenté. Au Danemark et en Islande, l’augmentation a été très forte. Elle a aussi en général été plus importante dans les pays dont les niveaux initiaux étaient bas ou très bas comme l’Irlande, le Portugal, l’Espagne, la Belgique, le Luxembourg et l’Autriche. 2.3 L’évolution des prestations famille/enfants en espèces L’effort à travers les prestations en espèces a augmenté de façon continue dans l’UE durant toutes les années 1990 (tableau 5). Cette évolution recouvre toutefois des évolutions très divergentes. Dans les pays du Nord et en Autriche, les évolutions ont été en dents de scie. Le ratio a fortement augmenté durant la première moitié des années 1990 quand ces économies ont connu un très fort ralentissement économique. Cette hausse a été suivie d’une très forte baisse à partir de 1995 surtout en Finlande, en Suède et en Autriche. Ensuite, sur la période plus récente de reprise (1997-2000), les évolutions ont sensiblement divergé pour ces pays : la baisse s’est poursuivie en Finlande, en Norvège et au Danemark, elle a été interrompue en Suède et elle a été suivie d’une très forte hausse en Autriche. Le Luxembourg et l’Allemagne ont connu une très forte hausse de leur prestations en espèces durant les années 1990. En Allemagne, la hausse s’est opérée à partir de 1995. En Belgique, en France, au Royaume-Uni et en Irlande, le niveau des prestations en espèces a peu évolué. Parmi les pays consacrant un faible effort en matière de 6 prestations en espèces, notons une diminution continue en Islande et aux Pays-Bas et une forte croissance en Grèce. Dans les trois autres pays du sud de l’Europe (Italie, Portugal, Espagne), la hausse, forte en pourcentage, est faible au regard du niveau de initial. L’évolution des prestations monétaires « classiques » (prestations à l’exclusion de celles servant à rémunérer les congés maternité et parentaux) Il est possible d’isoler les prestations familiales en espèces destinées à aider financièrement les parents en dehors de la rémunération des congés (maternité, parentaux) ou des allocations de naissance (qui viennent compléter ou se substituer aux indemnités maternité). Ces dépenses regroupent essentiellement les prestations du type « allocations familiales ». Ces prestations financières ont eu tendance à augmenter légèrement en moyenne dans l’UE avec des différences selon les pays (tableau 6). Ces prestations n’ont cessé de diminuer durant toutes les années 1990 aux Pays-Bas et en Islande. Elles ont beaucoup diminué en Finlande, en Suède et en Norvège à partir de 1994. Elles ont également été réduites depuis le milieu des années 1990 au Royaume-Uni. L’augmentation a été très forte en Allemagne à partir de 1995, au Luxembourg tout le long de la période et en Autriche à partir de 1998. En Espagne, le niveau très bas a augmenté en valeur relative au début des années 1990 puis à stagné. Enfin, ces prestations sont restées globalement stable en Belgique, en France, en Irlande, au Danemark, en Suisse, au Portugal et en Italie. L’évolution des prestations en espèces destinées à rémunérer les congés maternité et parentaux6. D’après les données SESPROS, l’effort financier pour les interruptions lors de congés maternité ou de congés parentaux a sensiblement diminué dans l’UE (tableau 7). Il a fortement diminué en Suède et en Finlande. Au Danemark, après avoir beaucoup augmenté en 1994 et 1995 avec la mise en œuvre des congés dans le cadre du système de rotation des postes, il a chuté fortement ensuite en raison des restrictions successives apportées à ce dispositif. En Autriche également, après une forte hausse, il a baissé depuis le milieu des années 1990. Il a aussi diminué en Allemagne et au Royaume-Uni. En revanche, il a augmenté très fortement en Norvège, au Luxembourg, au Portugal, en Italie et en Espagne, en partant de très bas dans ces trois pays du sud de l’Europe. La hausse est également importante en France et en Islande où elle est concentrée sur une très courte période, reflétant des changements de législation7. 2.4 Des évolutions de dépenses contrastées durant les années 1990 De l’ensemble des résultats obtenus avec la base de données SESPROS, un premier constat frappant émerge. Les évolutions sont extrêmement divergentes selon les pays. L’évolution moyenne de l’UE n’apparaît finalement pas très représentative des évolutions nationales. Parmi les grandes tendances, il faut noter le recul des prestations dans les pays du nord durant la deuxième moitié des années 1990, un recul plus fort en Suède, en Finlande et en Norvège qu’en Islande et au Danemark. Ce recul touche principalement les prestations en espèces, mais n’a pas épargné les prestations en nature en Suède et en Finlande durant la deuxième moitié des années 1990. A l’inverse, les pays du sud de l’Europe, à l’exception de l’Italie, voient toutes les catégories de prestations augmenter. Toutefois, partant de niveaux très bas, ces augmentations en valeur relative sont loin de pouvoir réduire significativement les écarts. Ces derniers peuvent même s’accroître d’autant que parmi les pays déjà plus les généreux, l’Allemagne, le Luxembourg et l’Autriche ont accru considérablement leur effort durant les années 1990. Dans la section suivante, nous confrontons ces résultats avec ceux obtenus au moyen d’autres approches. 3. LES EVOLUTIONS DEPUIS LE DEBUT DES ANNEES 1990 : UNE CONFRONTATION DES RESULTATS SELON LES DIFFERENTES APPROCHES Les résultats examinés sur l’évolution des dépenses (cf. 2) peuvent être confrontés à ceux obtenus au moyen des deux autres méthodes : la collecte d’information qualitative sur les changements et la L’évolution de ces dépenses est discutée plus en détail dans Math & Meilland (2004). Pour la France, la période de croissance (1995-1997) correspond à l’extension par la loi du 25 juillet 1994 de l’allocation parentale d’éducation aux parents ayant un deuxième enfant et aux parents travaillant à temps partiel. 6 7 7 méthode des cas types (Math, 2003a). 3.1 L’évolution du soutien à travers les modes de garde et les prestations en nature Deux approches sont utilisées pour ces dispositifs: la collecte d’informations relatives à l’accroissement de l’offre en matière de modes de garde collectifs et l’évolution des prestations en nature mesurées par les dépenses de prestations sociales de la famille/enfants en nature (cf. 2). Ces deux approches semblent confirmer que l’effort sous la forme de prestations en nature et/ou sous la forme de modes de garde collectifs s’est fortement accru depuis le début des années 1990 en Irlande et au Portugal et, depuis le milieu des années 1990 aux Pays-Bas. Les résultats des deux méthodes tendent à indiquer également un effort accru au Danemark, en Belgique, en Espagne, au Luxembourg, en Autriche, en Norvège voire en Grèce. A l’inverse, l’effort semble avoir quelque peu faibli en Finlande. Les résultats, sensiblement divergents selon la méthode retenue, semblent en tout état de cause indiquer qu’il n’y a pas eu d’évolution majeure en Italie et en France. Pour d’autres pays, les résultats obtenus ne sont pas convergents selon l’approche. Alors que les informations collectées tendent à indiquer un accroissement de l’effort consenti pour les modes de garde collectifs en Allemagne, en Suède et au Royaume-Uni, l’effort mesuré par l’évolution des dépenses de prestations en nature indique une forte diminution en Suède et au Royaume-Uni et une stagnation en Allemagne. Ce constat confirme les fortes limites, dès lors que l’on souhaite apprécier l’évolution des politiques publiques en matière de services de garde collectifs, des informations collectées à travers les annonces de réformes dans ce domaine ainsi qu’à travers les données quantitatives sur les dépenses de prestations en nature. Dans le domaine des modes de garde, les sources disponibles sont déficientes, à tel point qu’on en est toujours à étudier la faisabilité d’une collecte de données statistiques comparables (Eurostat, 2002). 3.2 L’évolution du soutien aux familles à travers les congés maternité et parentaux L’évolution des politiques en direction des familles sous la forme de dispositifs de congés maternité et parentaux peut être appréhendée à travers un examen des changements de la législation et à travers l’évolution des dépenses de prestations en espèces destinées à rémunérer les congés maternité et parentaux (cf. 2). Ces deux approches peuvent aboutir à des résultats apparemment divergents mais parfaitement compatibles. Ainsi la rémunération et la durée d’un congé peuvent avoir été augmentées par la législation sans que les dépenses afférentes se soient accru pour autant, voire aient diminué, en raison d’un recours moins fréquent ou moins long à ce congé par les parents. Les deux approches se révèlent complémentaires mais les résultats ne sont pas directement comparables. L’approche qualitative à travers les modifications de la législation tend à conclure à une amélioration des congés maternité et parentaux dans pratiquement tous les pays et notamment en Espagne, en Italie, au Royaume-Uni et en Irlande, surtout après 1999 dans ces deux derniers pays. La Suède et la Finlande semblent faire exception avec une diminution des niveaux de rémunération des congés parentaux au milieu des années 1990. L’évolution des dépenses consacrées à rémunérer ces congés – disponibles seulement jusque 2000 – ne semblent pas contradictoires avec ces conclusions : elles montrent effectivement une diminution des dépenses en Suède et en Finlande, une forte augmentation des dépenses en Espagne, en Norvège, au Luxembourg, au Portugal ainsi que dans une moindre mesure en France, en Italie et en Islande. 3.3 L’évolution des soutien financier aux familles à travers la fiscalité Il est possible d’apprécier l’évolution des aides aux familles transitant par la fiscalité en utilisant la méthode des cas types (comparaison entre 1992 et 2001) et en examinant les réformes intervenues. Les pays où les aides fiscales en direction des familles ont augmenté sont l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni (Math, 2003a). Dans ces deux derniers pays, c’est sous la forme de crédits d’impôts aux familles pauvres laborieuses. Ailleurs, il ne semble pas que l’effort éventuel en direction des familles au moyen de la fiscalité aie notablement évolué depuis le début des années 1990. 8 3.4 L’évolution des prestations familiales en espèces Les trois méthodes permettent d’examiner l’évolution des prestations familiales en espèces. Elles convergent toutes pour confirmer la baisse notable depuis le début des 1990 aux Pays-Bas, en Norvège et en Suède. Dans ce dernier pays, la baisse est surtout intervenue au milieu des années 1990. La Finlande a également connu une baisse sensible au milieu des années 1990 comme le confirme l’examen des modifications de la législation et de l’évolution des dépenses. Avec la méthode des cas-types, les pays où les prestations familiales en espèces ont augmenté significativement entre 1992 et 2001 sont l’Irlande, le Luxembourg, l’Italie et, dans une moindre mesure, le Danemark et le Royaume-Uni. L’examen des changements de législation confirme une augmentation en Irlande, au Luxembourg, en Italie et au Royaume-Uni depuis le début des années 1990. Selon cette dernière approche, l’Allemagne, l’Autriche et le Portugal figurent aussi parmi les pays où cette forme d’aide s’est améliorée. Enfin, l’évolution des données de dépenses tend à confirmer que ces prestations en espèces ont augmenté en Allemagne, en Autriche, au Portugal et au Luxembourg. Mais ce n’est plus le cas pour l’Italie, ni pour le Royaume-Uni ou l’Irlande. Pour ces deux derniers pays, ce résultat peut venir du fait que les données de dépenses vont jusqu’en 2000 alors que les améliorations sont récentes. Pour l’Irlande, les différences s’expliquent aussi par l’indicateur relatif choisi pour la mesure de l’évolution des dépenses par enfant, en pourcentage du revenu national net par tête, alors même que la croissance économique y a été exceptionnellement élevée. Cet indicateur indique également une très forte augmentation en Grèce et en Espagne, mais un tel résultat n’est confirmé ni par les méthodes des cas types, ni par un examen des changements des textes. Cette différence tend à jeter un doute sur la qualité des données SESPROS sur les prestations familiales en espèces en ce qui concerne ces deux pays. Dans ces deux pays, l’effort sous la forme de prestations en espèces semble avoir finalement peu évolué, ce qui est aussi le cas en Belgique et en France. Au Danemark, en Italie et au Portugal, deux méthodes sur trois aboutissent à la même conclusion, la troisième indiquant une amélioration de ces prestations. 3.5 L’évolution du soutien financier total aux familles La méthode des cas types permet d’examiner pour 14 pays européens comment a évolué entre 1992 et 2001 le soutien aux familles. Ce soutien est mesuré par l’effet combiné des prestations sociales monétaires et de l’impôt sur le revenu : il s’agit de l’avantage enfant égal au supplément de revenu net perçu par un ménage du seul fait de la présence d’enfants, c’est-à-dire le supplément de revenu net par rapport à un ménage sans enfant mais ayant le même niveau de revenu primaire. Cet avantage enfant est calculé pour 18 ménages types. Afin de résumer les résultats, un avantage enfant moyen a été calculé et il est rapporté au revenu national net par tête8. Le graphique 2 montre comment cet indicateur moyen a évolué entre 1992 et 2001. Il a augmenté dans la plupart des pays européens, ce qui semble signifier que non seulement le soutien aux familles n’a pas diminué en valeur relative mais qu’il aurait augmenté plus vite que l’évolution du niveau de vie dans une majorité des pays. Il a quasiment doublé en Irlande. Il a aussi fortement augmenté au Royaume-Uni, au Luxembourg, au Portugal, en Italie, au Danemark, et dans une moindre mesure en Allemagne. En revanche, il a été divisé par plus de deux en Suède et en Norvège. Pour les autres pays, l’augmentation (France, Grèce) ou la diminution (Espagne, Pays-Bas, Belgique) sont modérées. Lorsqu’on confronte ces résultats avec ceux obtenus à travers les données de dépenses (sur les seules prestations) et la collecte d’information sur les changements, les conclusions suivantes émergent : l’aide en direction des familles a augmenté en Allemagne, en Autriche, au Luxembourg, en Irlande, au Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, au Danemark, en Italie et au Portugal ; en Italie, en Irlande et au Royaume-Uni, cette augmentation ne transparaît toutefois pas à travers les données sur les dépenses agrégées, mais ces dernières s’arrêtent à 2000 ; les différentes méthodes concluent toutes à la baisse notable du soutien financier aux familles aux Pays-Bas, en Norvège, en Finlande et en Suède ; de manière 8 La moyenne est pondérée par le poids relatif occupé en France par chacune des configurations familiales. Le fait de faire une moyenne non pondérée ne change pas fondamentalement les résultats. De même, les résultats sur les évolutions ne sont pas fortement affectés lorsqu’on calcule des moyennes de l’avantage enfant en valeur absolue et non pas en proportion du revenu national net annuel par tête (Math, 2003a). 9 moins certaine selon les méthodes, la Belgique et l’Espagne semblent avoir également connu une faible baisse ; les résultats aboutissent à une absence d’évolution marquante en France ; enfin, pour la Grèce, il est difficile d’expliquer la forte augmentation des dépenses de prestations « famille/enfants », non confirmée par les deux autres approches. 4. LES DIFFERENCES DANS LE SOUTIEN AUX FAMILLES : RAISONS SOCIO-ECONOMIQUES OU CHOIX POLITIQUES ? Une autre façon de s’interroger sur l’évolution des politiques familiales, notamment au regard de la dynamique d’intégration européenne, consiste à examiner dans quelle mesure les divergences constatées entre ces politiques tiennent à des différences de niveau de développement économique ou de structure socio-démographique des pays étudiés ou plutôt, par contraste, à des traditions différentes dans la générosité en direction des familles. Il s’agit de se demander dans quelle mesure on pourrait attendre du seul rattrapage économique, par exemple des pays du sud de l’Europe sur ceux du nord, une convergence de ces politiques. Nous avons effectué des analyses économétriques à partir des résultats obtenus au moyen de la méthode des ménages types9. Cette approche présente l’avantage sur l’analyse descriptive de pouvoir raisonner toutes choses, ou tout du moins certaines variables, égales par ailleurs. Pour cette approche, nous nous sommes inspirés d’un travail de Jean-Claude Ray à partir de données de cas-types similaires aux nôtres et portant sur le mois de mai 1992 (Ray, 1994, 1997). Le but de ce travail était déjà de dégager ce qui permet d’expliquer l’aide aux familles en distinguant d’un côté les effets attribuables aux paramètres des barèmes des dispositifs sociaux et fiscaux nationaux (nombre et âge des enfants, nombre d’apporteurs de revenus, niveau des ressources, statut matrimonial, etc.) et de l’autre ce qui pourrait provenir des caractéristiques sociologiques, démographiques et économiques propres à chacun des pays. Ray avait montré que ces caractéristiques jouaient un rôle relativement limité pour expliquer le niveau des aides aux familles en 1992. Nous recourons à des régressions multiples en prenant pour observation chaque cas type de ménages avec enfants, ce qui représente 50 observations par pays et donc 800 observations pour les 16 pays européens étudiés en 200110. Nous avons cherché à expliquer l’avantage enfant dont bénéficient ces familles11 par deux grandes catégories de facteurs : les caractéristiques démo-économiques des pays12 et les barèmes des dispositifs13. 4.1 Les régressions comme outil de synthèse sur les évolutions Nous avons d’abord effectué une régression pour expliquer l’avantage enfant au moyen de variables muettes représentant spécifiquement chacun des pays (sauf un, la France, qui joue le rôle de situation de référence). Avec l’utilisation de variables ne dépendant que des pays, le fait de raisonner sur l’ensemble des cas types ou simplement sur les moyennes par pays donne les mêmes estimations de paramètre. Le raisonnement sur l’ensemble des données permet par contre d’avoir un indicateur de la proportion de la 9 Dans cette partie, seuls la démarche et les principaux résultats sont présentés. Pour les résultats détaillés, voir Math (2003a). Toutes les régressions ont également été reproduites en pondérant les observations pour chaque pays par la taille de ce pays appréhendé à partir de la population totale. Les résultats n’en sont pas fondamentalement modifiés. 11 Cette variable est la même que celle utilisée précédemment. Il s’agit de la différence entre le revenu net d’un ménage avec enfant et d’un ménage sans enfant se trouvant dans les mêmes conditions. Cet avantage enfant représente le supplément de revenu net du seul fait de la présence d’enfant. Les régressions ont été effectuées sur cet avantage enfant exprimé à la fois en valeur absolue (dans une monnaie commune, le PPA égal au pouvoir d’achat procuré par un € en France en juillet 2001) et en valeur relative (en pourcentage du revenu national net par habitant du pays). 12 Les variables démo-économiques propres à chaque pays ont été retenues pour être les mêmes ou très proches de celles utilisées par Ray (1994) : la proportion de jeunes de moins de 19 ans au sein de la population totale, la proportion des familles monoparentales, la proportion des moins de 4 ans, la proportion des femmes qui, parmi celles qui travaillent, ont un emploi à plein temps (par opposition au temps partiel), le taux de participation des femmes au marché du travail calculé pour la population âgée de 15 à 64 an, la durée hebdomadaire de travail féminin, le revenu national net par habitant. 13 Les variables explicatives retenues qui à la fois définissent les familles types et résument les effets liés aux barèmes des dispositifs sociaux et fiscaux sont : le salaire brut du ménage en % du salaire moyen brut des salariés à temps complet ; le nombre d’apporteur de revenu du ménage (0, 1 ou 2) ; le nombre d’enfants ; la présence d’un enfant de moins de 3 ans ; et le fait pour un ménage d’être en couple par opposition à la situation de parent isolé. 10 10 variance totale expliquée par la variable « pays ». Cet indicateur, le R², est 25% ce qui signifie que l’influence globale des pays dans l’explication de la variable avantage enfant n’entre en compte que pour un quart de la variance totale. Les résultats permettent de situer la France par rapport aux autres pays en 2001 (tableau 8)14. Les cas irlandais, allemand et suédois, et dans une moindre mesure, norvégien, belge, britannique et danois, ne diffèrent pas significativement du cas français. L’avantage enfant est significativement plus important en Autriche, au Luxembourg et en Finlande. L’avantage enfant est significativement inférieur en Espagne, en Grèce, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal. On peut comparer ce résultat avec celui obtenu en 1992 avec davantage d’observations par pays (84 au lieu de 50) mais moins de pays (12 au lieu de 16). Les quatre pays qui ne figurent pas dans les données de 1992, ceux entrés dans l’UE en 1995 (Autriche, Finlande, Suède) et la Norvège, se situent devant la France en 2001. Sur les douze pays déjà concernés par l’étude de 1992, on constate une progression sensible dans le classement du Royaume-Uni et de l’Irlande, voire du Danemark. Inversement, un recul est constaté pour la France et la Belgique. Certaines positions sont cependant très proches et pas toujours statistiquement significativement différentes de la France. En prenant en compte ces limites, on peut tirer les conclusions plus prudentes suivantes : en 1992 comme en 2001, le Luxembourg est significativement plus généreux que la France tandis que les Pays Bas, l’Italie, le Portugal, la Grèce et l’Espagne le sont toujours significativement moins. L’avantage enfant en Belgique et au Danemark n’est significativement pas différent ni en 1992, ni en 2001. Par contre, l’avantage enfant en Allemagne, au Royaume-Uni et en Irlande qui était en 1992 significativement inférieur à l’avantage enfant en France, ne l’est plus en 2001. Ces résultats synthétiques qui portent sur l’évolution de positions relatives entre les pays sont conformes, ou au moins compatibles, avec les résultats obtenus au moyen d’autres méthodes plus descriptives (cf. 3.5). Ils confirment des évolutions contrastées depuis le début des années 1990. 4.2 Les régressions comme outil de raisonnement toute choses égales par ailleurs Nous avons ensuite effectué une régression sur les 800 familles types pour expliquer l’avantage enfant en 2001 au moyen de variables décrivant des caractéristiques démographiques et économiques des pays15. De ces variables, volontairement choisies pour être identiques ou à défaut proches de celles utilisées par Ray (1994), certaines ont dû être écartés du fait de fortes multicollinéarités rendant les résultats très instables. Avec les variables conservées, les estimations sont apparues biaisées (problèmes d’hétéroscédasticité et de non-normalité des résidus). Pour tenter d’éviter les biais, une régression a été faite sur 16 observations correspondant à chaque pays. La variable expliquée est désormais la moyenne des avantages enfants pour les 50 cas types de chaque pays16. La plupart des variables n’étant pas significatives, nous avons ensuite recouru à la méthode de sélection pas à pas afin de ne conserver que les variables significatives. Cette fois les conditions d’homoscédasticité et de normalité des résidus sont respectées ce qui garantit la significativité des variables restantes. Il en ressort que seulement deux variables sont significatives pour expliquer l’avantage enfant en valeur absolue : le niveau de richesse (mesuré par le revenu national net par tête) et la proportion des familles monoparentales17. Le revenu national net par tête a un effet positif et significatif, ce qui confirme que le niveau de l’aide en valeur absolue dépend du niveau de développement économique du pays. Toutefois, nous ne savons pas si cette relation est linéaire ou non. Pour savoir si l’avantage enfant dépend plus que proportionnellement du niveau de richesse moyen du pays, un peu à l’image de certaines dépenses de protection sociale dont la part dans le PIB tend à croître avec le PIB par tête, nous avons effectué une régression de l’avantage enfant moyen exprimé cette fois en pourcentage du revenu national net par tête. Nous avons procédé comme précédemment en éliminant les variables trop corrélées et des variables non Les régressions multiples sont effectués sur l’avantage enfant exprimé en valeur absolue (PPA). Les conclusions sont les mêmes avec des régressions effectuées sur l’avantage enfant exprimé de façon relative, en % du revenu national net par habitant (voir Math, 2003a). 15 Voir note de bas de page 11 16 On ne perd pas d’information par cette démarche puisque les régresseurs utilisés ne dépendent que du pays. On obtient le R² attendu (65,9 %) qui est bien égal à la part de la variance expliquée par les variables exogènes dans la variance expliquée par les variables muettes correspondant aux différents pays. 17 Elles restituent à elles seules 58.2% de la variance expliquée par les différences entre pays sur l’avantage enfant. Les résultats sont à interpréter avec précaution car la régression est effectuée sur la moyenne de l’avantage enfant et le nombre d’observations en est fortement réduit. 14 11 significatives toujours au moyen d’une sélection pas à pas. La seule variable significative restante est la proportion des familles monoparentales. Le revenu national net n’est désormais plus significatif. Il est significatif pour expliquer l’avantage enfant exprimée en valeur absolue, mais pas en valeur relative. L’avantage enfant moyen en pourcentage d’un indicateur de richesse moyenne n’apparaît pas plus élevé dans les pays dont la richesse moyenne est plus importante. Toutes choses égales par ailleurs, les pays plus riches ne consacreraient pas forcément une plus grande part de leur richesse à aider les familles. Il est difficile d’expliquer l’effet positif de la part des familles monoparentales. Il nous semble qu’il s’agisse plus vraisemblablement d’une simple corrélation et qu’il serait hasardeux d’inférer une relation de causalité entre cette variable et le montant de l’avantage enfant. Etre parent isolé est moins fréquent dans les pays du sud de l’Europe (Grèce, Italie, Espagne) or ce sont ces pays qui consacrent un faible effort pour soutenir les familles. Et parmi les pays où les aides aux familles sont comparativement plus importantes, on trouve les pays où la part des familles monoparentales est la plus élevée (Suède, Norvège, Danemark, Finlande, Royaume-Uni). Si les variables socio-démographiques et économiques jouent un faible rôle pour expliquer le niveau du soutien aux familles, en revanche, les analyses économétriques confirment que les variables résumant les effets liés aux barèmes tels que le niveau de revenu, le nombre d’enfant, la présence d’un enfant d’un enfant en bas âge ou le fait de vivre seul ou en couple expliquent bien les différences de l’avantage enfant au sein de chaque pays (Math, 2003a).18 Conclusion : des changements ni convergents, ni forcément inéluctables Avec une méthode économétrique, il n’a pas été possible de mettre en évidence de façon probante des variables démo-économiques capables d’expliquer une partie des différences entre les pays européens dans le niveau du soutien aux familles en 2001. Comme cela avait déjà été mis en évidence à partir de données portant sur l’année 1992 (Ray, 1997), les différences viennent donc plus probablement de choix politiques différents, eux mêmes reflétés à travers les barèmes de dispositifs sociaux et fiscaux. Ce résultat appuie la thèse selon laquelle on ne pourrait attendre de la seule convergence des économies européennes une convergence des politiques d’aides aux familles. Les analyses plus descriptives et basées sur différentes sources (données de dépenses agrégées, analyse qualitative des réformes, cas types) montrent d’ailleurs que les évolutions ont été contrastées en Europe occidentale depuis le début des années 1990. Au delà des processus communautaires et des contraintes budgétaires communes que font peser les règles adoptées au sein de l’UE, les politiques familiales ont suivi des voies encore très largement nationales durant les années 1990. Les Etats ont conservé des marges de manœuvres pour décider de l’ampleur et des modalités de leur soutien aux familles Cette conclusion va à l’encontre des discours dominants cherchant à justifier par l’Europe ou tout autre impératif économique que l’austérité budgétaire serait la seule option possible. Des régressions séparés pour chaque pays ont été effectuées pour expliquer l’avantage enfant par les variables résumant les effets liés aux barèmes. Les variables utilisées permettent bien d’expliquer les différences dans l’avantage enfant. Les R2 sont élevés de 62 % en Grèce à 97 % en France. Les résultats sont reproduits dans le tableau K en annexe de Math (2003c). 18 12 Références Abramovici G. (2003), La protection sociale en Europe, Statistiques en bref, Population et conditions sociales, 3/2003, Eurostat. Bradshaw J. & Finch N. (2002), A comparison of Child Benefit packages in 22 countries, Research Report 174, Départment of Work and Pensions, UK government. Esping-Andersen G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge Polity Press. Eurostat (1996), Manuel SESPROS, Office statistiques des communautés européennes, Luxembourg. Eurostat (2002), Feasibility study on the availability of comparable child care statistics in the European Union, Eurostat Working Papers, Office statistiques des communautés européennes, Luxembourg. Martin C. (2002), Les politiques familiales en Europe du Sud et le cas de l’Espagne, Rapport pour la CNAF, septembre 2002. Math A. (2002), « Les dépenses de protection sociale à destination des familles en Europe – des évolutions ni convergentes ni inéluctables », Informations sociales n°102. Math A. (2003a), Les politiques publiques d’aide aux familles en Europe occidentale et leurs évolutions depuis le début des années 1990. Une comparaison menée à partir de plusieurs méthodes, rapport réalisé avec le soutien de la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF), juin 2003. Math A. (2003b) « La mise sous condition de ressources en Europe occidentale. Ses effets en termes de lutte contre pauvreté », Informations sociales n°108. Math A. (2003c) « Cibler les prestations sociales et familiales en fonction des ressources. Eléments de comparaison européenne », Revue de l’IRES n°41, 2003-1. Math A. & Meilland C. (2004), Congés pour raisons familiales et négociation collective, étude réalisée pour l’Observatoire européen des relations industrielles (EIRO), Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, Dublin (sur http://www.eiro.eurofound.ie). Ray J.C. (1994), « Rôle des caractéristiques demo-économiques des Douze dans la diversité des aides à la famille (analyse seconde des cas-types de l’étude « Child Support » du SPRU York 1993) », Cahier de l’ADEPS n°8, Université de Nancy II. Ray J.C. (1997), « The role of demographic and economic characteristics of twelve member States of the European Union in the diversity of State Support for Families », Journal of European Social Policy, Vol 7 (1). Wennemo I. (1992), « The development of family policy: a comparison of family benefits and tax reduction for families in 18 OECD countries », Acta Sociologica, n°35. 13 Tableau 1 Différentes approches pour analyser les évolutions des politiques en direction des familles Sources Période Pays couverts Dispositifs couverts Données de dépenses Eurostat (SESPROS) 1990-2000 15 pays de l’UE + Norvège Islande Dépenses de protection sociale « famille/enfants » - prestations totale - prestations en nature - prestations en espèces - prestations en espèces liées aux congés parentaux, maternité et à la naissance - prestations familiales en espèces (autres) Résultats Evolution du niveau moyen de générosité sur la période 1990-2000 Analyse des changements de législation 1990-2003 15 pays de l’UE + (Norvège) (Islande) 3 catégories 1) Soutien financier par les prestations familiales en espèces et l’impôt. Approche quantitative Probables problèmes de comparabilité du champ pour les prestations en nature Source : Math (2003a) 1992 et 2001 14 pays : 13 pays de l’UE (UE sauf Autriche et Finlande) + Norvège Analyse descriptive Analyse économétrique « avantage enfant » dû à « avantage enfant » total - prestations familiales (1) - impôt sur le revenu (2) - total (1 + 2) (effet de tous les dispositifs, incluant prestations familiales, prestations de logement, autres prestations sociales, impôt sur le revenu, impôts locaux, cotisations sociales, frais de santé, frais liés à la scolarité, frais de garde) Comparaison entre 1992 et 2001 Comparaison entre 1992 et 2001 - Niveau de générosité - Effet du nombre d’enfants (redistribution horizontale) - Effet du revenu (redistribution verticale) - Niveau de générosité - Effet du nombre d’enfants (redistribution horizontale) - Effet du revenu (redistribution verticale) - Effet de l’isolement du parent - Compensation des frais de garde 2) Congés aux parents - maternité - paternité - parentaux - autres congés 3) Modes de garde - collectifs - individuels Changements intervenus pour les différents dispositifs (mesuré par les dépenses par enfant de moins de 20 ans en % du revenu national par tête) Remarques Base de données de ménages types Approche qualitative Mesuré en PPA et en % du RNN par tête Résultats limités par des problèmes de comparaison entre les données 1992 et 2001. Problèmes plus importants pour l’analyse économétrique. D’où l’utilité de recourir aux deux autres méthodes (1 ère et 2ème partie) 14 Tableau 2 Dépenses de prestations « famille/enfants » en espèces et en nature (2000). Synthèse des positions relatives. Prestations en espèces Faible Moyenne Elevée Très élevée Position relative Faible Pays-Bas Royaume- Belgique Italie Uni Espagne Irlande Prestations en Moyenne Grèce France Autriche nature Portugal Luxembourg Elevée Islande Finlande Norvège Très élevée Danemark Suède Source : calculs propres à partir des données d’Eurostat. Math (2003a) Allemagne Graphique 1 Prestations famille/enfants en espèces selon le type de prestations (2000) Prestation par enfant de moins de 20 ans en % du revenu national net par tête Prestations / congé parental, congé maternité, naissance 4 NO LU FI 3 SE DK AT 2 FR IS GR DE ES 1 IT PT BE UK CH IE 0 0 2 4 6 8 10 12 Prestations familiales en espèces 15 Tableau 3 Prestations famille/enfants par enfant de moins de 20 ans en % du revenu national par tête 1990 1991 1992 1993 variation 1995 1996 1997 1998 1999 2000 en % ** 10,4 11,2 11,3 11,1 11,1 11,0 6 8,7 8,8 9,7 9,8 9,5 9,6 9,2 22 1994 EU15 7,5 8,0 8,1 8,6 EU15* BE 10,8 10,8 10,9 11,4 10,7 11,0 11,2 11,7 11,7 DK 16,8 17,4 17,9 18,8 20,0 19,9 19,5 19,1 19,4 DE 11,2 11,8 12,0 11,6 11,4 15,0 15,7 15,6 GR 6,4 6,8 6,8 7,0 8,4 8,5 8,8 8,8 9,3 ES 1,3 1,3 1,8 1,9 1,9 2,0 2,4 2,4 2,6 FR 11,7 11,9 12,0 13,0 13,0 13,3 13,4 13,6 13,1 IE 6,6 7,1 7,6 7,6 8,0 8,0 8,3 8,2 7,6 IT 5,0 4,3 4,3 4,2 4,1 4,2 4,7 4,9 5,1 LU 10,4 10,4 10,8 12,7 14,0 13,7 13,7 13,3 14,4 NL 7,8 7,6 7,3 7,3 6,6 6,4 6,1 6,1 5,9 AT 13,0 13,1 14,5 15,6 17,4 16,3 15,7 15,0 14,1 PT 4,3 4,4 4,4 4,7 4,6 4,9 4,9 5,0 5,1 FI 16,2 19,8 22,0 21,5 23,0 20,7 19,1 17,6 16,7 SE 22,6 21,5 18,6 17,3 16,2 16,3 UK 8,8 9,6 10,5 10,9 10,7 10,8 10,8 10,2 9,9 IS 8,6 8,9 9,1 8,9 8,8 9,0 9,2 9,1 8,8 NO 13,3 15,0 16,4 17,0 17,3 16,8 16,2 15,5 16,4 * en % du PIB par tête ** 1990-2000 sauf depuis 1995 pour EU15, 1991 pour l’Allemagne, 1993 pour la Suède Calculs propres à partir de données Eurostat 11,5 19,2 16,4 9,3 2,7 12,9 7,6 5,3 15,8 5,4 14,9 5,4 16,5 15,8 8,9 8,8 16,3 11,2 19,1 16,7 9,6 2,9 12,6 7,6 5,5 16,8 5,6 15,5 6,0 15,2 15,9 8,1 8,8 14,0 4 14 49 50 126 8 14 9 62 -29 20 40 -6 -30 -8 3 5,7 Graphique 2 Prestations totales famille/enfants par enfant (de moins de 20 ans) en % du revenu national net par habitant – Pays nettement au dessus de la moyenne de l’UE en 2000 25 DK 20 LU DE SE AT FI 15 NO EU15 10 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Calculs propres à partir de données Eurostat 16 Graphique 3 Prestations totales famille/enfants par enfant (de moins de 20 ans) en % du revenu national net par habitant – Pays autour ou un peu en dessous de la moyenne de l’UE en 2000 15 FR BE EU15 GR 10 IS UK IE 5 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Calculs propres à partir de données Eurostat Graphique 4 Prestations totales famille/enfants par enfant (de moins de 20 ans) en % du revenu national net par habitant – Pays très en dessous de la moyenne de l’UE – Evolution 1990-2000 12 EU15 PT 8 NL IT 4 ES 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Calculs propres à partir de données Eurostat 17 Tableau 4 Prestations famille/enfants en nature par enfant de moins de 20 ans en % du revenu national par tête 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 3,0 3,1 3,1 3,1 2,9 2,5 2,5 2,5 2,6 2,6 2,6 EU15 1,6 2,0 2,0 2,5 EU15* BE 0,6 0,5 0,6 0,9 0,7 1,0 DK 9,5 9,9 10,3 10,9 10,8 10,3 DE 3,6 4,0 4,3 4,3 4,2 GR 3,1 2,8 2,9 2,8 2,9 2,9 ES 0,3 0,3 0,5 0,6 0,6 0,6 FR 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 IE 0,1 0,2 0,2 0,2 0,4 0,5 IT 1,6 1,6 1,5 1,6 1,6 1,7 LU 1,5 1,7 1,8 1,8 2,1 2,2 NL 2,3 2,1 1,7 1,7 1,6 1,7 AT 1,9 2,0 2,1 2,3 2,4 2,4 PT 1,2 1,2 1,3 1,5 1,5 1,7 FI 6,8 7,9 7,9 7,8 7,1 6,9 SE 10,7 10,2 9,0 UK 1,8 1,9 2,0 2,1 2,2 2,2 IS 2,4 2,7 3,0 3,0 3,2 3,5 NO 4,2 4,9 5,6 6,0 6,3 6,3 * en % du PIB par tête ** depuis 1991 pour l’Allemagne, 1993 pour la Suède Calculs propres à partir de données Eurostat 1,1 10,7 4,3 3,4 0,9 2,8 0,5 2,0 2,4 1,6 2,5 1,7 7,2 9,4 2,2 3,6 6,2 1,1 11,0 4,4 3,3 0,9 2,9 0,6 1,8 2,3 2,0 2,6 1,7 6,9 9,0 2,2 3,8 5,9 1,0 11,5 4,3 3,6 1,1 2,9 0,6 1,8 2,4 1,9 2,6 1,7 6,7 8,7 2,3 4,1 6,2 1,1 11,4 4,3 3,8 1,2 2,8 0,7 1,8 2,7 1,8 2,7 2,0 6,8 8,5 1,3 4,3 6,2 Variation Variation 199519902000 2000** 2000 en % en % -3 2,9 2,6 +3 162 7 95 1,1 10 19 11,3 1 20 4,3 25 16 3,6 93 256 1,2 -2 17 2,7 81 471 0,8 10 20 1,9 14 63 2,5 16 -15 2,0 11 44 2,7 45 96 2,4 -8 -7 6,3 -7 -22 8,4 -37 -21 1,4 35 97 4,7 -13 31 5,5 Tableau 5 Prestations famille/enfants en espèces par enfant de moins de 20 ans en % du revenu national par tête 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 EU15 7,3 8,1 8,2 8,0 8,2 5,9 6,0 6,1 6,2 6,2 6,3 6,8 6,8 6,9 7,0 EU15* BE 10,2 10,3 10,4 10,5 10,1 10,0 10,1 10,6 10,6 10,4 DK 7,3 7,4 7,6 7,9 9,2 9,5 8,8 8,1 8,0 7,8 DE 7,7 7,8 7,7 7,3 7,2 10,6 11,4 11,2 12,1 GR 3,3 4,0 4,0 4,2 5,4 5,6 5,5 5,5 5,8 5,5 ES 1,0 1,0 1,3 1,3 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 FR 9,3 9,5 9,6 10,3 10,4 10,5 10,5 10,7 10,2 10,1 IE 6,5 6,9 7,4 7,3 7,6 7,6 7,8 7,6 7,0 6,9 IT 3,4 2,7 2,8 2,6 2,5 2,5 2,8 3,1 3,3 3,5 LU 8,8 8,7 9,1 10,8 11,9 11,5 11,3 11,0 11,9 13,1 NL 5,5 5,5 5,6 5,5 4,9 4,7 4,4 4,0 4,0 3,6 AT 11,1 11,1 12,3 13,3 15,0 13,9 13,2 12,4 11,5 12,2 PT 3,1 3,1 3,1 3,2 3,1 3,2 3,2 3,3 3,4 3,4 FI 9,4 11,8 14,1 13,8 15,9 13,8 11,8 10,7 10,0 9,6 SE 11,9 11,2 9,6 7,9 7,2 7,6 7,3 UK 7,0 7,7 8,5 8,8 8,5 8,6 8,5 8,0 7,6 7,6 IS 6,2 6,2 6,1 5,9 5,6 5,5 5,6 5,3 4,7 4,5 NO 9,1 10,0 10,9 10,9 11,1 10,5 10,0 9,6 10,2 10,1 * en % du PIB par tête Calculs propres à partir de diverses sources d’Eurostat 2000 8,1 7,0 10,1 7,7 12,4 6,0 1,7 9,9 6,7 3,6 14,3 3,6 12,8 3,6 8,9 7,5 6,7 4,1 8,5 18 Tableau 6 Prestations famille/enfants en espèces (hors rémunérations des congés maternité, parentaux) (par enfant de moins de 20 ans et en % du revenu national net par habitant 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 EU15 6,8 7,5 7,6 7,5 7,7 7,6 BE 9,5 9,5 9,5 9,7 9,3 9,3 9,3 9,8 9,8 9,6 9,3 DK 4,8 5,0 5,1 5,1 5,0 5,1 5,2 5,1 5,2 5,2 5,1 DE 6,0 5,9 5,8 5,5 5,4 8,9 9,6 9,5 10,4 10,8 GR 1,8 2,5 2,5 2,7 4,0 4,2 4,0 3,9 4,2 3,9 4,3 ES 0,7 0,7 1,0 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 1,0 FR 8,0 8,1 8,2 9,0 9,0 9,0 8,8 8,8 8,3 8,3 8,0 IE 6,2 6,6 7,1 7,1 7,3 7,3 7,6 7,4 6,7 6,6 6,5 IT 2,9 2,2 2,1 2,0 1,9 1,9 2,2 2,4 2,6 2,7 2,9 LU 6,7 6,6 6,9 8,2 8,9 8,6 8,4 8,3 9,3 10,2 10,6 NL 5,5 5,5 5,6 5,5 4,9 4,7 4,4 4,0 4,0 3,6 3,6 AT 9,1 8,9 9,1 9,8 11,5 10,6 10,0 9,7 9,3 10,3 10,9 PT 2,7 2,7 2,7 2,8 2,7 2,7 2,7 2,8 2,9 2,8 3,0 FI 4,2 5,3 6,3 6,4 9,4 8,2 7,6 6,8 6,3 6,1 5,6 SE 6,7 6,6 5,5 4,8 4,5 4,8 4,6 4,8 UK 6,6 7,2 8,0 8,3 8,2 8,3 8,2 7,7 7,3 7,2 6,3 IS 5,1 5,2 5,0 4,8 4,6 4,5 4,2 3,9 3,3 3,1 2,6 NO 7,3 7,9 8,5 8,3 7,9 7,3 7,0 6,6 6,8 6,2 4,9 CH* 3,9 4,0 4,2 4,5 4,6 4,5 4,7 4,8 4,8 4,7 4,5 * en % du PIB Calculs propres à partir de données Eurostat Tableau 7 Prestations liées aux congés maternité (indemnités, primes de naissance) et aux congés parentaux (par enfant de moins de 20 ans et en % du revenu national net par habitant variation variation variation variation 90-2000 90-93 93-97 97-2000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 en % ** en % ** en %** en %** -15 EU15 1,8 1,7 1,6 1,5 1,5 1,5 -11 -4 14 1 BE 0,7 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 13 0 8 6 DK 2,4 2,4 2,5 2,8 4,1 4,4 3,6 3,0 2,7 2,7 2,6 15 -12 -7 -6 DE 1,7 1,9 1,9 1,8 1,8 1,7 1,8 1,7 1,6 1,6 9 -9 9 3 GR 1,6 1,5 1,5 1,5 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,7 1,7 -6 11 163 81 ES 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6 0,7 18 23 40 41 FR 1,3 1,4 1,3 1,3 1,3 1,5 1,7 1,9 1,9 1,9 1,9 1 -2 1 9 IE 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 -5 -2 44 3 IT 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,8 0,7 27 10 75 7 LU 2,1 2,1 2,2 2,6 3,0 2,9 2,9 2,8 2,6 2,9 3,7 24 32 NL -3 -23 AT 1,9 2,2 3,2 3,5 3,4 3,3 3,2 2,7 2,2 2,0 1,9 80 -30 76 15 PT 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,7 11 38 -37 -48 FI 5,2 6,6 7,7 7,4 6,5 5,6 4,3 3,8 3,7 3,5 3,3 41 -14 -48 -48 SE 5,2 4,6 4,1 3,1 2,7 2,7 2,7 2,7 -1 -19 -34 UK 0,4 0,5 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 8 14 40 25 IS 1,1 1,0 1,1 1,1 1,0 1,0 1,4 1,4 1,4 1,4 1,5 1 10 99 11 NO 1,8 2,2 2,4 2,7 3,2 3,2 3,1 3,0 3,4 3,9 3,6 48 21 -1 -3 CH* 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 11 -8 Pour les Pays-Bas, ces prestations ne sont semble-t-il pas disponibles séparément dans la base de données SESPROS (valeurs nulles). * en % du PIB par habitant ** ou à partir de l’année la plus récente disponible (1995 pour l’UE, 1991 pour l’Allemagne, 1993 pour la Suède) Calculs propres à partir de données Eurostat 19 Graphique 5 Avantage enfant moyen (mensuel) en % du revenu national net (annuel) par habitant en 1992 et 2001. Moyenne pondérée par le poids relatif occupé en France par chacune des configurations familiales. L’avantage enfant est calculé comme le supplément de revenu net provenant des prestations et de l’impôt sur le revenu, du fait de la présence d’enfants 2,50 1992 2,00 2001 1,50 1,00 0,50 0,00 RU IRL LUX B D F DK IT A SWE POR NL NOR ES GR 20 Tableau 8 Résumé des régressions de l’avantage enfant (en PPA) sur la variable pays - 1992 et 2001 Position 2001 (16 pays) 1 2 Autriche* Luxembourg* 3 4 5 6 7 8 9 Finlande* Danemark Royaume-Uni Norvège Suède Allemagne France Irlande Belgique Pays-Bas* Italie* Portugal* Espagne* Grèce* 10 11 12 13 14 15 16 2001 Avantage enfant (1) 1992 (12 pays) + 253 * Luxembourg* + 87 * France + 81 * Belgique + 67 Danemark + 61 Allemagne* + 51 Portugal* + 34 Royaume-Uni* + 19 Pays-Bas* référence = 268 PPA Irlande* - 10 - 52 - 117 * - 138 * - 228 * - 293 * - 300 * Italie* Grèce* Espagne* 1992 Avantage enfant (2) 2001 (12 pays seulement) + 30 Luxembourg* référence = 212 £ SPA Danemark -3 - 20 - 31 - 51 - 66 - 83 - 88 - 139 - 157 - 167 Royaume-Uni Allemagne France Irlande Belgique Pays-Bas* Italie* Portugal* Espagne* Grèce* * significativement différent au seuil de 10 % de la situation de référence (France). (1) Supplément en PPA par rapport à la situation de référence (France). L’avantage enfant pour la France correspond à la valeur de la constante, soit 268 PPA. Un PPA correspond au pouvoir d’achat procuré par un € en France en 2001. (2) Supplément en £ convertis en standard de pouvoir d’achat (SPA) pour 1992, par rapport à la situation de référence (France). Source : Math (2003a) sauf Ray (1994) pour les données de 1992
