Discours multilatéraliste, leadership réaliste

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Article
Martin Roy, Charles-Philippe David et Jean-Philippe Racicot
Études internationales , vol. 30, n° 2, 1999, p. 233-256.
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«Discours multilatéraliste, leadership réaliste: l'évolution de la conduite institutionnelle de
sécurité des États-Unis sous Clinton»

Discours multilatéraliste,
leadership réaliste :
révolution de la conduite
institutionnelle de sécurité
des États-Unis sous Clinton
Martin ROY, Charles-Philippe DAVID et Jean-Philippe RACICOT*
RÉSUMÉ: Cet article analyse le rôle et l'influence des institutions internationales de
sécurité à travers l'étude du comportement des États-Unis envers la réforme du Conseil
de sécurité des Nations Unies, la consolidation de la paix en Bosnie, et l'élargissement
de I'OTAN. L'analyse des trois cas démontre que l'administration Clinton a graduellement
diminué l'importance accordée aux institutions internationales dans le maintien de la
sécurité internationale. Les États-Unis ont accentué leur leadership au sein des institu-
tions afin de définir l'agenda de sécurité en fonction de leurs intérêts. La poursuite des
objectifs américains a été davantage influencée par les débats au sein du gouvernement
et les demandes des acteurs extérieurs que par les institutions internationales. Celles-ci
ont généralement servi de complément aux pratiques souhaitées par les États-Unis et ne
se sont pas substituées au rôle que la superpuissance s'attribuait en sécurité internationale.
ABSTRACT: This article assesses the rôle and influence of international security
institutions through analysis of the United States' behavior towards the reform of the
Security Councïl, peacebuilding in Bosnia, and NATO enlargement. The study demonstrates
that the Clinton Administration gradually came to grant less importance to internatio-
nal institutions in ensuring the world's security. The United States intensified its
leadership within the institutions in order to define the security agenda in terms of its
interests. The pursuit of American interests was more influenced by debates within the
government and demands from external actors than by international institutions.
Institutions assisted the desired behavior of the us, and did not serve as a substitute for
the rôle the superpower sawfor itselfin world politics.
La fin de la guerre froide a permis aux États-Unis de concevoir de
nouveaux engagements internationaux mais qui ont souvent été accompagnés
par des problèmes épineux à résoudre. Ainsi, les conflits ethniques intra-
étatiques et les tragédies humaines qu'ils ont entraînées se sont répandus de
façon importante. La fin de la présence militaire soviétique a créé un vide
géopolitique en Europe qui a remis en question les missions de I'OTAN. En
outre, la fin du conflit Est-Ouest a fourni aux grandes puissances la possibilité,
* Respectivement chercheur postdoctoral au Centre d'étude des politiques étrangères et de sécurité
(CÈPES), Université du Québec à Montréal ; professeur titulaire au Département de science politique,
directeur de la Chaire Téléglobe Raoul-Dandurand en études stratégiques et diplomatiques, et
professeur associé au CÈPES à l'Université du Québec à Montréal; étudiant à la maîtrise au
Département de science politique et stagiaire à la Chaire Téléglobe Raoul-Dandurand, Montréal.
Revue Études internationales, volume xxx, n° 2, juin 1999
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impensable auparavant, de renforcer les Nations Unies et d'accorder au Con-
seil de sécurité un rôle accru dans le maintien de la paix et de la sécurité
internationales, comme le prévoyait la Charte de I'ONU.
Faut-il se surprendre si la fin de la guerre froide a suscité des débats de
fond sur l'orientation de la politique étrangère américaine? Quelle voie les
États-Unis devaient-ils adopter dans un environnement international qui ne
posait plus une menace directe à leur sécurité, et où les considérations de
politique étrangère n'étaient plus dictées par l'opposition stratégique et
idéologique à I'URSS? Sur cette grande question et au sein de ces débats, très
peu d'études se sont penchées sur le lien entre la politique étrangère améri-
caine et le rôle des institutions internationales1.
Cet article veut ainsi contribuer à une analyse et à une évaluation nouvelles
du rôle et de l'influence des institutions internationales de sécurité sur la
conduite institutionnelle des États-Unis (et vice-versa), depuis le début des
années 1990. Notre recherche pose la question suivante : les institutions de
sécurité ont-elles modifié le comportement américain ou, au contraire, ont-
elles servi à promouvoir les objectifs et les intérêts américains? Notre analyse
s'est penchée sur trois cas précis: la réforme du Conseil de sécurité, la
consolidation de la paix en Bosnie et l'élargissement de I'OTAN.
La première section démontre que le comportement des États-Unis dans
la modification du mandat et de la structure du Conseil de sécurité s'est
caractérisé par un manque d'intérêt à l'égard de la restructuration de la seule
institution internationale de sécurité qui se veut universelle. Cette étude
révèle que les débats internes sur les rôles respectifs des États-Unis et de I'ONU
dans le maintien de la sécurité internationale ont défini l'enjeu de la réforme
pour les États-Unis. La deuxième section de cet article souligne de quelle
façon les États-Unis ont utilisé les institutions internationales de sécurité, en
l'occurrence I'OTAN, pour rétablir puis consolider la paix en Bosnie. L'étude de
ce cas souligne le rôle central de cette organisation dans les démarches
américaines visant à imposer la paix dans une société dévastée par la guerre.
La troisième section montre, avec l'élargissement de I'OTAN, de quelle manière
les États-Unis ont voulu résoudre un problème géopolitique de première
importance en amenant l'institution de sécurité euro-atlantique jusqu'aux
portes de la Russie, tout en accommodant celle-ci.
Notre article veut démontrer que la rhétorique multilatérale des premiè-
res années de l'administration Clinton, de même que l'importance du rôle des
1. Les recherches et débats théoriques sur la politique étrangère américaine n'ont pas analysé et
comparé systématiquement le comportement américain envers les institutions internationa-
les de sécurité. Voir notamment : Josef JOFFE, « « Bismarck » or « Britain » ? Toward an
American Grand Strategy after Bipolarity», International Security, vol. 19, n° 4, printemps
1995, pp. 94-117 ; Barry POSEN et Andrew Ross, « Competing Visions for u.s. Grand Strategy »,
International Security, vol. 21, n° 3, hiver 1996/97, pp. 5-53; Robert J. LIEBER, dir., Eagle
Adrift: American Foreign Policy at the End ojthe Century, New York, Longman, pp. 3-25.

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institutions dans le maintien de la sécurité internationale, se sont sensible-
ment atténuées au profit de l'affirmation du leadership américain. Le constat
général à travers les trois études de cas est que les institutions internationales
de sécurité ont été grandement influencées par les actions américaines mais
ont très peu influé sur le comportement des États-Unis. L'exercice d'un
leadership «réaliste2», à travers les institutions, a plutôt permis à la super-
puissance américaine de définir l'agenda et de réaliser ses objectifs selon ses
intérêts de politique étrangère. Ce réalisme se traduit dans le comportement
des États-Unis par la promotion de ses intérêts nationaux et par le refus de
laisser les institutions lui dicter l'agenda de sécurité internationale.
I - La réforme du Conseil de sécurité
Le comportement des États-Unis à l'égard de la réforme du Conseil de
sécurité aura varié sensiblement au cours de la période étudiée. Alors qu'aux
premiers moments de l'administration Clinton les États-Unis accueillaient
favorablement tout effort pour consolider l'autorité et la capacité d'action du
Conseil, le deuxième mandat de l'administration fut plutôt caractérisé par une
critique éminemment scrupuleuse du rôle que le Conseil de sécurité doit jouer
pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Réagissant aux
pressions émanant du Congrès républicain, l'administration avança des pro-
jets de réforme qui équivalaient à faire jouer au Conseil un rôle complémen-
taire à celui que les États-Unis s'attribuaient en matière de sécurité internatio-
nale. Ainsi ce sont les débats internes sur le rôle du Conseil de sécurité face
aux enjeux de sécurité internationale qui ont influencé l'évolution de la
position américaine à propos de l'élargissement des sièges permanents et non
permanents.
A — Multilatéralisme engagé et sécurité collective
Déjà, l'administration Bush voyait d'un bon œil la possibilité de revitaliser
les Nations Unies. Elle se montra toutefois prudente en ne cherchant pas à
encourager une réforme radicale du mandat de l'Organisation, quoiqu'elle
défendît par ailleurs le principe voulant que le Japon et l'Allemagne acquissent
un siège permanent, mais en ne manquant pas de conseiller à ces États de ne
pas trop en ébruiter le souhait. L'administration Bush craignit qu'une campa-
gne pour un tel élargissement pût motiver les autres pays à militer en faveur de
2. Cet article n'explore pas en détail les différentes approches de l'école réaliste (nous revien-
drons ultérieurement sur cette question dans notre recherche). Pour un survol initial de la
théorie réaliste, voir Randall SCHWELLER and David PRIESS, « A Taie of Two Realisms : Expanding
the Institutions Debate», Mershon International Studies Review, vol. 41, pp. 1-32; John
MEARSHEIMER, « The False Premise of International Institutions », International Security, vol. 19,
n° 3, hiver 1994-95, pp. 5-49; David A. BALDWIN (dir.), Neorealism and Neolïberalism: The
Contemporary Debate, New York, Columbia University Press.

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changements institutionnels substantiels3. Aux yeux de son administration,
I'ONU demeure un forum de concertation pour les grandes puissances et un
lieu privilégié où ces dernières peuvent lancer des actions concertées à l'instar
de celles de la guerre du Golfe. Le renforcement institutionnel extensif de
l'Organisation ne se pose donc pas à ce moment4.
La position de l'administration Bush évolua néanmoins lorsque parut
VAgenda pour la paix du Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali en 1992.
Accueillant favorablement le programme d'action esquissé par le Secrétaire
général, Bush se prononça en faveur du renforcement des opérations de
maintien de la paix, même s'il rejeta la création de troupes de réaction rapide
mobilisables pour des opérations de cette sorte. Toutefois, la vision de Bush,
peu précise, n'entra pas en vigueur avant qu'il ne quitte la Maison-Blanche5.
L'avènement de Bill Clinton à la présidence marqua une rupture avec la
prudence de son prédécesseur. Tout d'abord, les États-Unis se prononcèrent
clairement en faveur de la promotion du Japon et de l'Allemagne au rang de
membre permanent du Conseil de sécurité, sans toutefois spécifier si celle-ci
allait aussi les munir d'un droit de veto. L'administration Clinton estimait que
la reconnaissance d'un tel statut avait pour «... corollaire l'obligation déjouer
un rôle actif dans les opérations relatives à la paix et à la sécurité mondiales6 ».
Pour les États-Unis, tout élargissement du Conseil devait également respecter
les réalités politiques et économiques. La position américaine stipulait que le
statut des membres permanents actuels ne devait pas être modifié, mais que
les États-Unis étaient disposés à étudier la possibilité « d'élargir davantage le
Conseil en y ajoutant un petit nombre de sièges supplémentaires7». Pour les
États-Unis, la réforme du Conseil de sécurité n'avait pas pour enjeu l'accrois-
sement de sa transparence ou de sa légitimité mais plutôt la sauvegarde de son
efficacité, que l'administration estimait menacée par une expansion mal con-
trôlée8.
Malgré sa position plutôt conservatrice sur l'expansion du Conseil de
sécurité, l'administration Clinton voulut donner au Conseil un rôle actif pour
le maintien de la sécurité internationale. La Représentante permanente des
3. « Germany Tells the U.N. It Wants a Permanent Seat on the Council», New York Times
(dorénavant NYT), 24 septembre 1992 ; Geoff SIMONS, UN Malaise ; Power, Problem, and RealPolitik,
New York, St. Martin's Press, 1995, pp. 178-186.
4. George BUSH, « The United Nations in a New Era », Discours devant l'Assemblée générale des
Nations Unies, New York, 23 septembre 1991, us Department of State Dispatch [dorénavant
Dispatch], 30 septembre 1991, pp. 718-721.
5. « The UN Assembly : Bush in Address to UN Urges More Vigor in Keeping the Peace », NYT,
22 septembre 1992 ; Ivo DAADLER, « Knowing When to Say No : The Development of us Policy
for Peacekeeping », dans UN Peacekeeping, American Politics and the UN Civil Wars of the 1990s,
WJ. DURCH (dir.), New York, St.Martin's Press, 1996, pp. 35-65.
6. ONU. Assemblée générale. Question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de
l'augmentation du nombre de ses membres, Rapport du Secrétaire général, soumission des États-
Unis d'Amérique, A/48/264, p. 40.
7. Ibid.,p.41.
8. A/48/264, p. 40 ; « u.s. to Push Germany and Japan for U.N. Council », NYT, 13 juin 1993.