Les types de marketing dans le secteur public

Les gouvernements démocratiques existent pour servir leurs
citoyens, tandis que les entreprises existent pour faire des
profits. Pourtant, ce sont les entreprises qui cherchent sans
cesse de nouvelles façons de plaire au peuple américain. La
plupart des gouvernements américains sont insensibles aux
désirs des clients, tandis que McDonald et Frito-Lay s’efforcent
de répondre à leurs besoins. C’est peut-être là l’acte
d’accusation ultime du gouvernement bureaucratique.1
L
e marketing est une pratique clé des entreprises depuis
de nombreuses années. En vérité, c’est là qu’il a ses
racines. Bien que le marketing demeure une importante
activité administrative des entreprises, on y a maintenant
largement recours, avec plus ou moins de succès, dans
d’autres genres d’organisations, notamment des
administrations publiques, des organisations sans but lucratif,
des partis politiques et même des organisations religieuses.
Toutefois, la plupart des textes sur l’élaboration de stratégies
de marketing concernent le secteur privé. Les gestionnaires
du secteur public font souvent l’expérience amère qui
consiste à essayer d’appliquer directement dans leur milieu
des idées mises au point dans le secteur privé, en sachant très
bien que la fonction publique n’est pas une entreprise privée.
Il est essentiel d’examiner les différences entre le
marketing des secteurs public et privé, étant donné que
nous assistons à une augmentation sans précédent du
recours à ces techniques dans les administrations publiques.
La fonction publique du Canada traverse une période de
transition cruciale qui trouve en partie son origine dans
l’engagement du gouvernement de réduire son déficit. De
nombreux secteurs gouvernementaux adoptent donc des
techniques de marketing pour les aider à surmonter deux
grandes difficultés : remplir leur mandat et répondre aux
besoins de leur clientèle dans un contexte de décroissance
10 Optimum, La revue de gestion du secteur public • vol. 28, no4 (10-20)
Le marketing dans le secteur
public
Judith J. Madill*
Judith Madill est professeur agrégé à la School of Business de
l’Université Carleton. Elle est titulaire d’un BHEc et d’une MSc
(gestion et économie de la consommation) de l’Université du
Manitoba ainsi qu’un d’un doctorat (administration des affaires)
de l’Université Western Ontario. Ses travaux actuels portent sur le
secteur public et le marketing social, le comportement des
consommateurs ainsi que le marketing industriel. Elle a dirigé la
publication de Marketing: Proceedings of the Administrative
Sciences Association of Canada, 1998.
*L’auteur aimerait particulièrement remercier M. Dave Monahan,
du Service hydrographique du Canada du ministère des Pêches et
des Océans, et M. Jim Mintz, de la Division des partenariats et du
marketing de Santé Canada, pour leurs idées, leur aide et leur appui
dans la recherche sur laquelle se fonde le présent article.
Les gestionnaires de la fonction publique
peuvent grandement accroître leurs
chances d’élaborer des stratégies de
marketing fructueuses en comprenant
mieux les principales différences entre les
techniques de marketing du secteur privé
et celles du secteur public.

importante des ressources et atteindre des objectifs précis
en matière de recettes.
L’adoption d’une méthode de marketing dans un
contexte gouvernemental présente des défis particuliers. Il
est possible que les fonctionnaires n’aient que peu ou pas
de connaissance en marketing, et il y a une pénurie de
documents portant précisément sur le marketing dans le
secteur public. Il s’ensuit donc que les fonctionnaires sont
souvent obligés d’adapter les théories traditionnelles de
marketing du secteur privé à leurs besoins précis. Mais le
marketing dans les administrations publiques diffère sous
plusieurs rapports fondamentaux, et il est essentiel de
cerner et de comprendre ces différences pour élaborer des
stratégies de marketing fructueuses dans le secteur public.
L’objectif du présent article est de donner un aperçu de
quelques-unes de ces différences. Il se fonde sur des
recherches effectuées au gouvernement fédéral et
comportant trois grands volets :
•un examen des ouvrages didactiques et de la
documentation établie par des praticiens sur le
marketing dans les secteurs privé et public;
•des entrevues sur le marketing dans le secteur public
avec des gestionnaires de différents secteurs gou-
vernementaux;
•des études de cas sur des projets de marketing au
gouvernement du Canada au cours des trois dernières
années.
Bien que le présent article ne prétende pas être une
introduction aux principes de base du marketing, il
commence par une définition de celui-ci et décrit les
principaux types de marketing que l’on retrouve dans les
ministères. On présente ensuite une étude de sept
différences fondamentales entre le marketing dans les
secteurs public et privé et de la façon dont celles-ci influent
sur l’élaboration de stratégies de marketing fructueuses
dans l’univers du secteur public.
Qu’est-ce que le marketing?
Selon l’American Marketing Association, l’une des
plus importantes associations de spécialistes du marketing
au monde, le marketing est le processus de planification
et de réalisation de la conception, de l’établissement
du prix, de la promotion et de la distribution d’idées,
de biens et de services afin de créer des échanges qui
permettent d’atteindre des objectifs individuels et
organisationnels2.
Cette définition prend en considération le fait que le
marketing est un processus de gestion comportant des
activités de «planification et de réalisation »et précise que
le marketing s’exerce dans quatre grands domaines : la
conception d’un produit, l’établissement de son prix, la
promotion et la distribution. De plus, le marketing peut
s’appliquer aux idées, aux biens ou aux services et, enfin,
son objectif est des créer des échanges satisfaisants entre
des parties consentantes.
Les notions de base du marketing sont donc la
satisfaction et l’échange. Lorsqu’une entreprise adopte une
stratégie de marketing, elle cherche à créer des échanges
avec les consommateurs ciblés de façon que l’entreprise et
le client atteignent tous deux leurs objectifs (c’est-à-dire la
satisfaction du client et la contribution aux profits de
l’entreprise).
Les organisations gouvernementales peuvent faire leur
cette définition. Lorsqu’un ministère élabore un «produit »,
que ce soit un produit matériel comme une carte marine,
une idée comme celle qui consiste à lutter contre le tabac
ou la prestation d’un service comme l’entretien d’un parc
national à l’intention des visiteurs, qu’il établit un prix pour
ce produit, qu’il en fait la promotion et qu’il le distribue à
un groupe ciblé pour favoriser un échange, il fait du
marketing.
Les types de marketing dans le
secteur public
L’un des plus grands obstacles à l’utilisation efficace du
marketing dans le secteur public est l’absence de
compréhension des différents types de marketing auxquels
il peut se livrer. Bien que les auteurs présentent souvent le
marketing dans le secteur public comme une activité
monolithique, la recherche montre qu’il est fort diversifié.
La typologie des quatre différents types de marketing
montre les formes qu’il peut prendre dans les organisations
gouvernementales.
Optimum, La revue de gestion du secteur public • vol. 28, no411
LE MARKETING DANS LE SECTEUR PUBLIC

Type A : Marketing de produits et
de services
Certaines personnes pourront être surprises d’apprendre
que le premier type de marketing dans les administrations
publiques porte sur les produits et services, comme le
marketing des cartes marines sur support papier et
électronique du Service hydrographique du Canada (SHC) ou
le marketing des données statistiques par Statistique Canada.
Il est important de signaler que le marketing de produits et
de services par le secteur public est semblable à celui du
secteur privé, comme le démontre l’expérience du SHC.
Celui-ci est chargé d’établir les cartes des océans et des voies
navigables du Canada, et les navigateurs commerciaux ainsi
que les plaisanciers qui empruntent des voies navigables
inconnues sont tenus par la loi d’avoir en leur possession les
cartes officielles du SHC. Pour satisfaire à cette exigence
législative, le SHC fait la promotion de ses cartes sur support
papier et électronique auprès des navigateurs commerciaux,
des plaisanciers et des autres personnes qui naviguent sur les
océans et les voies navigables du Canada. Donc, le SHC
dresse les cartes des voies navigables du pays. Il conçoit,
élabore et produit une gamme de produits (cartes sur
support papier et électronique, atlas, indicateurs des marées,
etc.). Il distribue ensuite ces produits par l’entremise d’un
réseau de distributeurs dans tout le Canada. Puis, il établit le
prix de ces produits et en fait la promotion de différentes
façons (salons nautiques, publicité) afin de les porter à
l’attention des consommateurs. Le SHC a récemment adopté
une stratégie de marketing pour mieux répondre aux besoins
des navigateurs canadiens et atteindre ses objectifs en
matière de recettes. Il a donné un caractère officiel à sa
démarche, notamment en prenant les mesures suivantes :
•formation d’un comité de marketing pour diriger ses
initiatives de marketing dans tout le pays;
•réalisation d’activités de sensibilisation, de formation et
de recherche en marketing;
•élaboration d’une stratégie officielle de marketing pour
orienter le processus de prise de décisions.
Type B : Marketing social
Le marketing social – celui qui tente de modifier les
comportements et les attitudes de groupes cibles – est le
deuxième type de marketing auquel ont souvent recours les
organisations gouvernementales3. Ainsi, lorsque Parcs
Canada met au point une campagne de sensibilisation pour
encourager les visiteurs à se montrer plus responsables au
regard de leur propre sécurité lorsqu’ils font de la
randonnée pédestre, de l’alpinisme ou du canotage, il fait
du marketing social. Il en va de même lorsque Santé
Canada élabore une campagne de publicité afin de
persuader les jeunes Canadiens de ne pas commencer à
fumer. Bien que le secteur privé se livre également à ce
genre d’activités (pour décourager la conduite en état
d’ébriété ou la consommation d’alcool par les femmes
enceintes, etc.), ces campagnes jouent un rôle mineur par
rapport aux activités traditionnelles de marketing de biens
et de services.
Type C : Marketing de politiques
Le troisième type de marketing auquel ont recours les
administrations publiques est le «marketing de
politiques ». Règle générale, cette activité a lieu lorsque le
gouvernement lance des programmes pour convaincre des
segments précis de la société d’accepter ses politiques.
C’est ce qui se passe lorsqu’il tente de convaincre le public
des avantages de l’Accord de libre-échange ou des
changements apportés au Régime de pensions du Canada.
Ce genre de marketing par les administrations publiques
est fort semblable à la «publicité d’opinion »des
entreprises privées (publicité vantant les vertus civiques
des entreprises).
Type D : Démarketing ou
marketing sur la non-utilisation
des programmes
Les campagnes de démarketing sont lancées par les
administrations publiques pour informer et (ou) persuader
des groupes cibles de ne pas utiliser des programmes
gouvernementaux mis à leur disposition dans le passé. Ces
dernières années, les campagnes de démarketing ont été
élaborées conjointement aux activités de réduction des
effectifs. Par exemple, de nombreux ministères qui
offraient auparavant un financement à des organismes
Optimum, La revue de gestion du secteur public • vol. 28, no4
LE MARKETING DANS LE SECTEUR PUBLIC
12

communautaires ont connu d’importantes diminutions de
ces fonds. Ils ont donc dû informer ces organismes de cette
absence de fonds et certains ont offert une formation en
marketing aux groupes touchés pour les aider à trouver
d’autres sources de financement. Ces campagnes sont
rarement mises en œuvre dans le secteur privé, puisque les
entreprises font surtout la promotion de biens et de
services.
Qu’est ce qui distingue le
marketing dans le secteur
public?
Pour tenter d’évaluer ce qui distingue le marketing
dans le secteur public, nous avons passé en revue les
ouvrages didactiques et la documentation des praticiens du
marketing. L’un des points saillants de cet examen est la
pénurie de documents didactiques sur le rôle du marketing
dans les administrations publiques. En outre, le peu de
recherche qui a été effectuée est maintenant désuète. En
revanche, on trouve un grand nombre de rapports rédigés
par des praticiens et des consultants, qui décrivent
différentes initiatives de marketing. Bien que ces rapports
soient utiles pour dresser la liste du grand nombre de
projets gouvernementaux de marketing, ils ne font que
décrire ceux-ci et ne portent nullement sur les points
communs et les différences entre le marketing dans les
secteurs privé et public. En se fondant sur l’étude de la
documentation existante dans le domaine, sur des
entrevues avec des gestionnaires du gouvernement fédéral
et sur des études de cas de projets gouvernementaux de
marketing, l’auteur expose dans le reste du présent article
sept importantes différences entre le marketing des secteurs
public et privé. Enfin, il définit un ensemble de critères
permettant d’élaborer des stratégies de marketing
fructueuses dans un contexte gouvernemental.
La principale différence : la
résistance
La plus importante différence entre le marketing dans
les secteurs privé et public découle de la question
fondamentale suivante : «Le gouvernement doit-il faire du
marketing? »Bien que les questions entourant ce dossier
font régulièrement surface dans les discussions sur le
marketing dans le secteur public, nous pouvons affirmer
sans risque de nous tromper qu’elles sont rarement
abordées dans le secteur privé.
Le tableau qui émerge des discussions sur le rôle du
marketing dans différents ministères fédéraux est paradoxal.
D’un côté, on considère le marketing comme un excellent
moyen de régler des problèmes difficiles et, de l’autre, on le
perçoit comme un outil d’entreprise qui ne convient pas
aux activités gouvernementales. Cette ambiguïté se retrouve
dans les équipes de direction et assez souvent chez les
individus qui composent ces équipes.
La perception selon laquelle une administration
publique n’est pas une entreprise et qu’il n’est pas indiqué
de la diriger comme une entreprise fait concurrence à celle
qui veut que le gouvernement doit être plus ouvert aux
besoins du public et que le marketing peut l’aider à y
arriver4. D’autre part, la transition des administrations
publiques vers une démarche davantage modelée sur les
pratiques du secteur privé est considérée par d’aucuns
comme une mesure absolument nécessaire5. On peut à tout
le moins affirmer que les gestionnaires des secteurs
gouvernementaux qui ont recours au marketing militent
fortement en faveur de la recherche d’un équilibre. Ils
soutiennent que le gouvernement n’est certes pas une
entreprise, mais que, en sa qualité d’institution chargée
avant tout de répondre aux besoins du public, il peut
souvent remplir sa mission plus efficacement en adoptant
des techniques de marketing appropriées. Toutefois, la
recherche a montré de façon non équivoque que le
contexte gouvernemental est très différent de celui d’une
entreprise et que le marketing doit être adapté à ce
contexte.
De nombreux fonctionnaires assimilent le marketing au
recouvrement des coûts et à la production de recettes. À
noter qu’aucun élément intrinsèque à la philosophie, aux
outils ou aux techniques du marketing ne le confine à l’un
ou l’autre de ces rôles. Il est vrai que le marketing peut
favoriser la production de recettes au gouvernement, mais
c’est aussi un merveilleux outil pour améliorer les relations
avec les clients et les groupes cibles avec lesquels les
ministères traitent. Le marketing n’est pas obligatoirement
motivé par la production de recettes ou de profits.
Optimum, La revue de gestion du secteur public • vol. 28, no413
LE MARKETING DANS LE SECTEUR PUBLIC

Étant donné que de nombreux gestionnaires sont de
cet avis, les deux premiers des quatre principaux arguments
contre le marketing sont en fait des arguments contre le
principe du recouvrement des coûts.
❏Selon le premier argument, le libre accès à l’information
et aux biens publics fait partie de la tradition canadienne
et est essentiel aux citoyens d’une société démocratique.
À l’encontre de cet argument, on retrouve celui voulant
que l’administration publique doit pouvoir tirer des
recettes de la vente de renseignements et de produits
qui coûtent cher à produire et à tenir à jour et qui n’ont
pas la même utilité pour tous les Canadiens. Les
subventions consenties à même les deniers publics aux
organisa-tions commerciales qui obtiennent de
l’information gratuitement sont éliminées ou réduites, et
les recettes servent à diminuer les impôts et à améliorer
les bases de données. D’aucuns affirment en outre que
la communication continue de renseignements est
coûteuse et que les coûts de cette activité, qui sert à
répondre aux besoins de certains individus, ne doivent
pas être assumés (c’est-à-dire subventionnés) par
l’ensemble des contribuables. Des frais d’utilisation
externe doivent être exigés pour la communication
d’information et la prestation de services connexes, le
cas échéant.
❏Un deuxième argument souvent avancé contre le
marketing (recouvrement des coûts) veut que les
contribuables canadiens ont déjà payé les ressources
obtenues en dépensant des fonds publics. De
nombreux citoyens qui s’opposent à verser des frais
supplémentaires sont d’avis que ces ressources doivent
être mises gratuitement à la disposition des contri-
buables. Selon l’argument inverse, ce n’est pas parce
qu’une ressource a été obtenue grâce aux impôts des
contribuables qu’elle doit obligatoirement être mise
gratuitement à leur disposition. Par exemple, la plupart
des personnes n’auraient pas l’idée d’utiliser un
ordinateur ou un télécopieur du gouvernement tout
simplement parce qu’il a été acquis avec l’argent des
contribuables. Toutefois, les fonctionnaires en contact
avec le public doivent souvent faire face à de tels
arguments.
❏Le troisième argument concernant le bien-fondé du
marketing dans le secteur public a trait à l’effet des lois
sur l’élaboration de stratégies de marketing. Il arrive
souvent que le gouvernement ait une compétence
explicite ou jouisse d’une option exclusive de vente
que lui confère la loi. Par exemple, la loi porte que les
cartes du SHC doivent être utilisées au Canada lorsque
cela est nécessaire. Étant donné que le marketing est
perçu comme favorisant les échanges «volontaires »,
on peut estimer que le pouvoir de la loi porte ombrage
au rôle du marketing. À cela, on peut rétorquer que,
malgré la loi, le marketing offre le moyen d’améliorer
les relations avec les groupes concernés et (ou) les
clients.
❏Le quatrième argument soulevé contre le recours au
marketing dans le secteur public est la notion
largement acceptée à l’intérieur et à l’extérieur des
administrations publiques selon laquelle celles-ci ne
doivent pas concurrencer le secteur privé. Cette
question est le plus souvent soulevée lorsque le
gouvernement commercialise des biens et des services.
Par exemple, lorsque Parcs Canada fait la promotion
des parcs et des lieux historiques, il fait concurrence à
d’autres formes de loisirs offerts par le secteur privé.
Dans le même ordre d’idées, même si le SHC a reçu le
mandat de produire des cartes, des atlas, des
indicateurs des marées, etc., à l’intention des
navigateurs, le secteur privé produit également ses
propres versions de ces produits qui s’adressent aux
plaisanciers. Dans l’élaboration de leurs programmes
de marketing, les secteurs gouvernementaux cherchent
constamment des stratégies leur permettant à la fois de
coexister avec le secteur privé et de lui faire
concurrence.
Répercussions sur l’élaboration de
stratégies de marketing
Le principal obstacle à l’élaboration de stratégies de
marketing dans le secteur public est la résistance même à
cette notion, et ce même si l’application de techniques de
marketing est considérée d’un œil positif. Cette résistance
sera soit modérée (lorsque le marketing suscite à la fois des
doutes et des espoirs), soit extrême (lorsqu’il est considéré
tout à fait inapproprié). Dans une telle situation, il est
essentiel d’obtenir l’engagement ferme de plusieurs cadres
Optimum, La revue de gestion du secteur public • vol. 28, no4
LE MARKETING DANS LE SECTEUR PUBLIC
14