Circulaire du 16 mars 2015 - Les services de l`État dans le Cher

PRÉFÈTE DU CHER
Préfecture
Direction des Collectivités
Locales et des Affaires
Financières
Bureau des Affaires Financières
et de l'Intercommunalité
Bourges, le 16 mars 2015
Affaire suivie par :
Mme BOYER
 02 48 67 36 46
 02 48 67 34 42
 [email protected]
N° 2015-7
La Préfète du Cher
à
Mesdames et Messieurs les Maires
Mesdames et Messieurs les Présidents des établissements
publics de coopération intercommunale
Mesdames et Messieurs les Présidents des établissements publics
Pour information à Madame la Sous-préfète de Saint-Amand-Montrond
et Monsieur le Sous-Préfet de Vierzon
Objet : Élaboration et vote des documents budgétaires 2015
P.J. : Bordereau de transmission des actes budgétaires (transmission papier)
Bilan de l'exercice 2014 (graphique)
La présente circulaire a pour objet, d'une part de rappeler les principales règles à observer dans le
cadre de d'adoption des actes budgétaires et, d'autre part, d'appeler votre attention sur les principales
anomalies récurrentes constatées.
A l’occasion des exercices budgétaires précédents, les principales anomalies relevées
concernaient :
la transmission incomplète ou l’absence de transmission des annexes,
les états de la dette,
l’état des restes à réaliser,
les dépenses imprévues,
le décompte des voix sur les pages « arrêté et signatures » des actes budgétaires,
le vote du budget du centre communal d'action sociale par une autorité
incompétente.
Au cours de l'exercice 2014, plus de 52 % des anomalies relevées dans les actes budgétaires
concernaient des erreurs de forme, voire de procédure, qui compromettent la sécurité juridique non
seulement des décisions prises mais également du budget lui-même.
C'est pourquoi, afin de préparer les documents budgétaires de l'année 2015 dans les
meilleures conditions, je souhaite rappeler les précisions suivantes :
Place Marcel Plaisant – B.P. 60022 – 18020 BOURGES CEDEX
Tél. 02.48.67.18.18 – Fax 02.48.70.41.41
Site Internet : www.cher.gouv.fr
 Respect du quorum
Le code général des collectivités territoriales (CGCT - article L. 2121-17) pose pour principe
que le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice
est présente.
Mais la jurisprudence du Conseil d’État a affiné cette condition, jugeant en 1986 que les
conseillers municipaux auxquels une disposition légale interdit de prendre part au vote ou leur enjoint
de se retirer au moment du vote ne doivent pas être pris en compte (même présents à la séance) pour le
calcul du quorum. Cette doctrine a été uniformisée en 1987, le Conseil d’État ayant posé le principe
que le quorum doit être atteint au moment « de la mise en discussion » de chacun des points de l’ordre
du jour.
Il convient d’y veiller tout particulièrement lors de l’adoption du compte administratif, afin
d’éviter tout risque de contentieux, puisque le maire (ou le président) doit se retirer au moment du
vote.
 Respect des délais
Délais de convocation :
Les délais de convocation s’apprécient en jours francs, sans tenir compte du jour d’envoi de
la convocation ni du jour de la séance. Un défaut de délai entache d’irrégularité les décisions prises au
cours de la séance. Ce délai, qui peut être durci par le règlement intérieur, doit être respecté aussi bien
pour l’envoi des convocations, pour l’envoi des documents annexes obligatoires que pour toute
modification de l’ordre du jour.
Délais d'adoption
Depuis la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, la date
limite de vote des budgets locaux est fixée au 15 avril au lieu du 31 mars de l’année en cours. A
défaut, l’article L. 1612-2 du CGCT (modifié en conséquence) relatif à la saisine de la Chambre
Régionale des Comptes pour défaut de vote est d’application automatique.
Il existe toutefois 2 exceptions à ce principe :
•
l’année du renouvellement des conseils municipaux l’adoption est fixée au
30 avril. L'élection des conseillers départementaux est sans incidence sur la date de
vote des budgets primitifs.
•
lorsque les informations indispensables à l’établissement du budget n’ont pas été
communiquées avant le 31 mars, les délais sont alors prolongés de 15 jours à
compter de cette notification (article L. 1612-2 du CGCT).
Le compte administratif est adopté avant le 30 juin de l’année suivant l’exercice
concerné et postérieurement au vote du compte de gestion, qui en est le justificatif. Le compte de
gestion doit en conséquence être transmis au représentant de l’État en même temps que le compte
administratif. Le compte de gestion est transmis de préférence par courriel et complet. En l'absence
d'adoption du compte de gestion, le compte administratif est réputé inexistant.
Budget précédent réglé par le préfet :
Lorsque le budget de l'exercice précédant a été réglé et rendu exécutoire par le préfet, le vote
du compte administratif intervient avant le vote du budget dont la date limite est alors reportée au
1er juin.
Délais de transmission :
Les documents budgétaires doivent être transmis au représentant de l’État dans les
15 jours suivant la date butoir fixée pour leur adoption.
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Si les actes budgétaires sont télétransmis par l'application @CTES, la transmission s'effectue
dans une même enveloppe dématérialisée comportant la délibération et la page de signatures au format
pdf et la maquette renseignée au format xml. L'envoi s'effectue dans la matière 7.1 « Décisions
budgétaires » et en utilisant la nature d'actes 5 « Documents budgétaires et financiers ».
Si les actes sont transmis par voie postale, il convient d'utiliser le bordereau dûment
renseigné joint en annexe.
Acquisition du caractère exécutoire :
En vertu du principe d’unité, le budget acquiert son caractère exécutoire dès lors qu’il est
réputé complet, à savoir dès lors que tous les documents le composant (budget principal et budgets
annexes) ont été transmis au représentant de l’État et affichés. Il est donc important d’adopter et de
transmettre en même temps l’ensemble des budgets de la collectivité et la délibération qui
constate leur adoption.
Formalité préalable substantielle : le débat d'orientation budgétaire (DOB)
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le département, leurs établissements publics
administratifs, les groupements comprenant au moins une commune de 3 500 habitants, l’examen du
budget doit être précédé d’un débat de l’assemblée délibérante sur les orientations budgétaires (DOB).
Ce débat doit être organisé dans un délai de deux mois précédant le vote du budget : ce délai, dont la
durée est appréciée par le juge en cas de contentieux, doit être suffisant pour permettre au maire (ou au
président) d'apporter à son projet les modifications résultant des débats. Indépendamment d’une
analyse prospective des investissements, des finances et de la fiscalité, cette séance est notamment
l’occasion de présenter la dette et son évolution de manière détaillée. Le dossier joint à la convocation
doit être suffisamment précis et détaillé pour que l’assemblée bénéficie d’une information complète.
Ce débat, dont l'organisation doit être retranscrite dans une délibération, ne donne pas lieu à un vote :
c'est une séance formalisée et obligatoire d'information.
Le décret n° 2011-687 du 17 juin 2011 relatif au rapport sur la situation en matière de
développement durable dans les collectivités territoriales, met en application l’article 255 de la loi
n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement. Il dispose que les
collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à
fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, doivent désormais rédiger un rapport sur la
situation en matière de développement durable qui sera présenté préalablement aux débats sur
le projet de budget (DOB) (article L. 2311-1-1, L. 3311-2).
 Respect de la forme
Les instructions budgétaires et comptables définissent un mode de présentation normalisée
des documents budgétaires qui doit être respecté. L’utilisation des maquettes réglementaires est
nécessaire afin que les tiers qui consultent les budgets soient en mesure de les lire facilement.
Vous devez donc utiliser ces maquettes qui sont téléchargeables sur le site internet de la DGCL :
www.collectivites-locales.gouv.fr, onglets « Finances locales », « Droit budgétaire et comptabilités
locales » puis « les instructions budgétaires et comptables ».
Afin de disposer d'une information complète, je vous invite à consulter en ligne les arrêtés
n° INTB1426315A du 9 décembre 2014 et n° INTB1426314A du 17 décembre 2014 et leurs annexes
relatifs aux instructions budgétaires et comptables M14 et M4 ainsi que l'arrêté n° 2011-687 du 17 juin
2011 relatif au rapport sur la situation en matière de développement durable dans les collectivités
territoriales sur le site Internet de la Préfecture : www.cher.gouv.fr, dans les rubriques « politiques
publiques », « Relations État-collectivités », « Finances et budget », « budget » et enfin « arrêtés,
circulaires et décrets ».
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Les informations générales
les pages I A et I B présentent l'établissement auquel se rapporte le budget, sa position parmi
ceux de même strate ou de même catégorie et renseigne sur le régime des provisions et niveau de vote
souhaité par l'assemblée, à savoir les marges de manœuvre que l'assemblée souhaite laisser à l'exécutif
en matière de décision modificative.
Les annexes
Elles doivent être conformes à la maquette réglementaire et remplies avec attention. Leur
absence rend le budget incomplet et relève d’un défaut d’information de l’assemblée délibérante de
nature à justifier l’annulation du budget par le juge administratif. De même, les incohérences entre les
crédits ouverts par l'assemblée et les renseignements portées dans les annexes introduisent un doute
sérieux sur la sincérité du budget.
Chacune a vocation à illustrer, expliquer, renseigner voire justifier un type de dépenses ou de
recettes spécifiques pour l'exercice concerné et les risques à long terme courus par l'établissement.
Par les éléments qu'elles contiennent, elles constituent également un outil de contrôle simple et
pratique lors de la préparation du budget.
Vous en trouverez ci-dessous une liste non exhaustive :
 l’équilibre des opérations financières (A6.1 et 2 en M14 et A4.1 et 2 en M4)
 l’état du personnel (C1 en M14 et C1.1 et 2 en M4)
 la liste des organismes de regroupement auxquels adhère la commune (C3.1)
 la liste des établissements publics créés (C3.2)
 méthodes utilisées pour les amortissements (A3 en M14) obligatoire pour les communes
de 3500 habitants et plus et pour les budgets en M4, pour ces derniers, il s’agit de l’annexe (A2)
Parmi les annexes, celles relatives à la dette revêtent une importance toute particulière,
car elles renseignent sur les risques et engagements financiers à court, moyen et long termes. Il
convient de les mettre à jour régulièrement et de veiller à ce que les informations y figurant
concordent avec celles détenues par le comptable. Elles ont été rénovées pour l’exercice 2013 afin
d'intégrer les informations indispensables et l’ordre des états a été harmonisé dans toutes les normes en
2014. Elles sont notées A2.1 à A2.9 en M14 et A1.1 à A1.8 en M4. Au 1 er janvier 2015, les états
« remboursement anticipé d'un emprunt avec refinancement » et « emprunts renégociés au cours de
l'année N » ne seront plus présents qu'au compte administratif entraînant la renumérotation des
annexes de la dette du budget primitif aussi bien pour la M14 que pour la M4.
Lors des opérations de contrôle budgétaire, une attention toute particulière y sera apportée.
L’omission de ces annexes notamment celle présentant la répartition de l’encours par typologie
(obligatoire tant pour les budgets que pour les comptes administratifs y compris lorsque la collectivité
ne détient pas d'emprunt à risque) constitue un défaut d’information caractérisé pouvant conduire à un
contentieux.
Si vous rencontrez des difficultés pour compléter ces annexes spécifiques, vous pouvez
prendre l’attache de votre comptable. De même, l’établissement bancaire auprès duquel les prêts ont
été souscrits peut être utilement contacté. Je vous informe également que le guide pratique des états
de la dette « actualisé » en 2014 est en ligne sur le site de la préfecture : www.cher.gouv.fr, dans les
rubriques « politiques publiques », « Relation État-collectivités », « Finances et budget », « dette ».
 l’état des restes à réaliser (RAR)
Les résultats d’un exercice budgétaire figurant au compte administratif sont constitués non
seulement du déficit ou de l’excédent constaté pour chacune des 2 sections, mais aussi des restes à
réaliser en dépenses et en recettes. Ces résultats doivent être repris dans leur intégralité. Pour les
collectivités de plus de 3 500 habitants pratiquant le rattachement des charges et produits, les résultats
sont corrigés à due concurrence par délibération.
Votre attention est attirée sur le fait que les crédits non utilisés et annulés lors de l’adoption
du compte administratif, ne peuvent en aucun cas faire l’objet de RAR.
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Les RAR correspondent juridiquement « aux dépenses engagées non mandatées et aux
recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre » à la clôture de l’exercice (article
R.2311-11 du CGCT). Ils doivent faire l’objet d’un état détaillé à l’article, à partir de la comptabilité
de l'engagement des dépenses tenue par vos services (article L. 2342-2 du CGCT), justifié et arrêté en
toutes lettres par l’ordonnateur. A cet état, doivent être joints les justificatifs correspondants (acte
d’engagement, contrat signé, convention signée, ordre de service, contrat d’emprunt, arrêté attributif
de subvention, etc). Il est joint au compte administratif et au budget (dès lors qu’il reprend les résultats
de l’exercice précédent) et transmis obligatoirement au comptable.
L’état des RAR, qui n'est pas formalisé, est établi par l'ordonnateur et relève de sa
responsabilité ; il ne fait pas l’objet d’un vote de l’assemblée, car les crédits y figurant ont déjà été
adoptés antérieurement. C’est une information donnée à l’assemblée.
Il n’y a pas de restes à réaliser en opération d’ordre ou en FCTVA. De même les RAR
n'ont pas vocation à ouvrir des recettes nouvelles qui n'auraient pas été inscrites sur le budget
de l'exercice écoulé : les crédits relatifs à des recettes imprévues ou sous-estimées doivent être
corrigés, sans attendre, en cours d'exercice par décision modificative.
 Les dépenses imprévues
Conformément aux dispositions de l’article L. 2322-1 du CGCT, le montant des dépenses
imprévues inscrit au budget ne peut être supérieur à 7,5 % des crédits correspondant aux dépenses
réelles prévisionnelles de chacune des deux sections, sachant que ce sont des dépenses réelles.
Il résulte de l’article L. 2322-2 du CGCT que ce crédit est employé par le maire, qui rend
compte a posteriori de leur utilisation, et ne peut être utilisé que pour faire face à des dépenses pour
lesquelles aucun crédit n'a été ouvert au budget. Elles n’ont pas vocation à venir abonder des crédits
sous-estimés lors de la préparation du budget.
 Le décompte des voix dans les documents budgétaires
En règle générale et pour une meilleure lisibilité des modalités d’adoption des documents
(budgets, comptes administratifs, délibérations) il est préférable de s’en tenir aux indications cidessous en complétant chaque rubrique, sans oublier la date de convocation du conseil :
 Nombre de membres en exercice : il se réfère au nombre de membres élus lors du
renouvellement du conseil, en tenant compte s’il y a lieu des démissions, décès intervenus depuis cette
date
 Nombre de membres présents : ce sont les membres assistant physiquement au conseil
(rappel : les conseillers municipaux auxquels une disposition légale interdit de prendre part au vote ou
leur enjoint de se retirer au moment du vote ne doivent pas être pris en compte (même présents à la
séance) pour le calcul du quorum.
 Nombre de membres votants : ce sont les membres ci-dessus participant au vote soit
directement soit par le biais d'un pouvoir (à l’exclusion des abstentions).
 Nombre de suffrages exprimés : décompte de tous les votes (l'abstention n'est pas un
suffrage exprimé).
 Nombre de suffrages contre :
 Nombre de suffrages pour :
 Nombre d'abstentions :
 Le compte de gestion
Il doit être accompagné de la délibération relative à son approbation par l’assemblée
délibérante et joint au compte administratif transmis au représentant de l’État (de préférence complet)
ainsi que la page comportant les signatures. Afin d’éviter un trop grand nombre de copies, il est
préférable de le transmettre par courriel à l’adresse suivante : [email protected]. C’est en effet le
seul document qui permet de vérifier la conformité des écritures de l’ordonnateur et du comptable.
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 Le compte administratif (CA)
Le vote du compte administratif doit intervenir après l’approbation du compte de gestion.
Dans les séances où le compte administratif du maire ou du président de l’EPCI est débattu,
le conseil élit un président spécifique : cette élection doit expressément figurer dans la délibération
d’adoption du CA.
Dans ce cas, le maire (ou le président) peut présenter son CA, assister à la discussion mais il
doit se retirer au moment du vote, faute de quoi le vote du CA est entaché d’illégalité (article
L. 2121-14 du CGCT). Cette disposition ne s’applique pas lorsque le compte relate uniquement des
opérations effectuées par le prédécesseur du maire ou du président en exercice. N'ayant pas participé
au vote, il ne peut donc signer ni la délibération, ni le CA (son nom et sa signature ne doivent pas
figurer dans la liste des membres de l'assemblée délibérante sur l'annexe D2 « arrêté et signatures »). Il
est recommandé de bien préciser que le maire (ou le président) s'est retiré au moment du vote.
Il convient de rappeler que « le compte administratif est adopté si une majorité de voix ne s’est pas
dégagée contre son adoption (article L. 1612-12) »
 Le vote des documents budgétaires du centre communal d'action sociale ou du centre
intercommunal d'action sociale (CCAS, CIAS)
Le centre communal d’action sociale est un établissement public administratif communal ou
intercommunal. Il est administré par un conseil d’administration souverain, présidé selon le cas, par le
maire ou le président de l’EPCI.
En l’absence du maire ou du président de l’EPCI, il est présidé par le vice-président élu au
sein du conseil d'administration, et non pas par l'adjoint (ou le vice-président) délégué à l'action
sociale.
Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires du CCAS ou CIAS. C’est
donc à lui seul que revient l’adoption des documents budgétaires. Dans le cas contraire, les décisions
sont entachées d’illégalité et les budgets doivent faire l’objet d’un nouvel examen par l’organe
compétent.
Pour être tout à fait complète, je vous rappelle que seule l'adoption du budget (ou de tout
autre acte budgétaire) sous la forme d'une délibération est susceptible de produire des effets de droit.
La délibération est l'acte qui manifeste la volonté de l'organe délibérant de la collectivité et qui
permettra son exécution par le maire. Les documents budgétaires qui y sont annexés ne constituent pas
des actes sur le plan juridique.
Légalement, il n'y a donc pas d'acte budgétaire sans délibération (Conseil d’État du
28 juillet 1989, ville de Metz)
Tels sont les éléments que j'ai jugé nécessaire de vous rappeler au moment où vous vous
engagez dans la préparation des budgets, afin de renforcer la sécurité juridique des actes que vos
assemblées vont adopter.
J'ajoute que votre comptable reste un interlocuteur privilégié pour vous apporter ses conseils.
De même, les services de la direction des collectivités locales et des affaires financières – bureau des
affaires financières et de l'intercommunalité – restent à votre disposition pour vous apporter tous les
compléments d'information que vous pourriez souhaiter dans ce domaine.
La Préfète,
Pour la Préfète et par délégation
Le Secrétaire Général
Fabrice ROSAY
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