AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE OBSERVATIONS

Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE CORSE
Exercices 2005 et suivants
La chambre régionale des comptes de Corse a procédé, dans le cadre de son programme de
travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de l’agence du tourisme de la Corse
(ATC) à compter de l’exercice 2005. Ce contrôle a été ouvert par lettre du président de la
juridiction, en date du 9 février 2011.
L’entretien préalable à la formulation d’observations prévu par les articles L.243-1 et
R.241-8 du code des juridictions financières s’est déroulé le 25 novembre 2011 avec
Mme Vanina Pieri, actuelle présidente de l’ATC et avec M. Antoine Giorgi, ancien ordonnateur, le
28 novembre 2011.
La chambre, lors de sa séance du 11 janvier 2012, a arrêté ses observations provisoires qui
ont été transmises dans leur intégralité aux deux ordonnateurs. Après avoir examiné la réponse
écrite de Mme Vanina Pieri, la chambre, lors de sa séance du 24 mai 2012, a arrêté ses observations
définitives, développées dans le présent rapport.
Ce dernier a été adressé le 1er juin 2012 à Mme Vanina Pieri, présidente de l’ATC ainsi
qu’à M. Antoine Giorgi ancien président, qui en ont accusé réception le 5 juin 2012, et n’ont pas
souhaité y apporter de réponse dans le délai d’un mois après sa notification.
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SOMMAIRE
1 LA CARACTÉRISATION DU TOURISME EN CORSE.........................................................................................6
2 L’ATC : STATUTS, ORGANISATION ET GOUVERNANCE.............................................................................20
3 LA STRUCTURE BUDGÉTAIRE, LA FIABILITÉ DES COMPTES ET L’ANALYSE FINANCIÈRE DE
L’ATC................................................................................................................................................................................33
4 DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT A ENCADRER.................................................................................46
5 DES MOYENS DE DÉVELOPPEMENT DE L’OFFRE TOURISTIQUE SOUS-UTILISÉS, MAL
ENCADRES ET PEU SUIVIS.........................................................................................................................................63
6 LE CONTRÔLE, LA MESURE DE L’EFFICACITÉ DES ACTIONS ET L’ÉVALUATION DE L’ATC.......85
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Résumé des observations définitives
L’ATC, qui œuvre dans le cadre d’une politique du tourisme mal définie, doit améliorer sa
capacité évaluative
Disposant d’une capacité d’accueil d’environ 413 000 lits, près de six fois la moyenne
nationale rapportée au nombre d’habitants, la Corse cumule 3,2 millions de séjours par an, dont
2,5 millions entre avril et octobre, avec des pointes hebdomadaires à 340 000 visiteurs en été, soit
l’équivalent de la population résidente.
Le tourisme est un secteur clé de l’économie insulaire. Il est à l’origine de 18 % des
emplois salariés de Corse, certes essentiellement saisonniers, et génère environ 10 % de la valeur
ajoutée totale.
Cependant, le tourisme est caractérisé par une forte saisonnalité (avril-septembre), aidé en
cela par les aides versées aux transporteurs en période de pointe estivale dans le cadre de la
continuité territoriale. Le tourisme insulaire est également concentré dans l’espace (bassins de
Balagne et du Grand Sud notamment). Par ailleurs, la dépense unitaire par visiteur est faible,
comparée à la Sardaigne, et les retombées économiques globales stagnent, en dépit de
l’accroissement du nombre de visiteurs.
Créée en 1992, l’ATC est un établissement public industriel et commercial (EPIC) de la
Collectivité territoriale de Corse (CTC) chargé de la mise en œuvre et de la coordination de la
politique du tourisme dont les orientations stratégiques sont définies par la CTC. Ces dernières ont
été adoptées, pour la période examinée, par l’Assemblée de Corse le 14 novembre 2003 sans se
situer, comme les textes le prévoyaient, dans le cadre plus général d’un plan d’aménagement et de
développement durable de la Corse (PADDUC).
Malgré les initiatives prises depuis lors pour atteindre les objectifs fixés par l’Assemblée
territoriale, aucun bilan de la politique n’a été dressé, faute d’indicateurs. Cette évaluation aurait
été grandement utile à l’occasion de l’adoption récente (octobre 2011) d’une « feuille de route »
adressée à l’ATC et relative aux grandes orientations du tourisme en Corse à l’horizon 2014. Elle
devrait préluder à la définition de la stratégie touristique de la Corse, qui figurera dans le
PADDUC en cours d’élaboration. Dans ce cadre, un large débat sur le tourisme s’avère
nécessaire, appuyé sur des données que l’ATC devrait davantage s’efforcer de collecter, après
définition d’indicateurs encore absents de la nouvelle politique adoptée.
La gouvernance de l’ATC doit être renforcée
L’absentéisme récurrent de certains membres du conseil d’administration (CA) est élevé.
Le quorum n’est pas atteint à de très nombreuses reprises, certaines décisions importantes ayant
dû être prises par un nombre réduit d’administrateurs. Sur la forme, la tenue des comptes-rendus
des CA ainsi que les arrêtés de désignation des administrateurs sont imprécis, voire présentent des
anomalies.
Par ailleurs, la gestion des aides par le bureau ne donne pas lieu à une restitution
satisfaisante, auprès du CA, comme le prévoient les statuts.
…/…
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La tutelle que devrait exercer la CTC sur l’agence est quasi-inexistante en l’absence de
désignation d’un délégué. De même, l’information donnée à l’Assemblée de Corse sur l’activité
de l’agence n’est pas assurée, l’instance n’étant pas saisie du compte-rendu annuel d’activité de
l’établissement public. Par ailleurs, la charte précisant les conditions concrètes de réalisation des
actions de communication n’est pas conclue à ce jour entre le président du conseil exécutif et la
présidente de l’ATC.
La fiabilité des comptes est affectée d’irrégularités alors que les aides versées par l’ATC ont
très sensiblement baissé pendant la période examinée, les frais de structure prenant en
conséquence de plus en plus d’importance dans le budget de l’agence
La fiabilité des comptes de l’agence souffre de quelques anomalies qui affectent son bilan
d’une part, artificiellement majoré par défaut de passation de certaines écritures, et ses résultats
d’autre part, en raison de l’absence de transfert en fonctionnement des subventions reçues,
d’amortissement des subventions versées et de rattachement des charges et produits à l’exercice.
D’une manière générale, les crédits à disposition de l’agence ont été fortement réduits,
puisqu’ils sont passés de 19,1 M€ en 2005 à 10,7 M€ en 2010, soit une réduction de 44 % qui
s’est poursuivie en 2011. Cette baisse a touché les aides versées par l’agence. D’un niveau voisin
de 9 M€ en 2005 et en 2006, leur montant est passé à 2,5 M€ en 2010 (hors avances
remboursables créées cette année-là). Plus globalement, la « fonction budgétaire productive » de
l’agence dite d’action économique, qui inclut les aides, a très nettement décru.
Les dépenses des services généraux, majoritairement composées des frais de personnel,
quant à elles, se sont maintenues à plus de 4 M€ par an. Ainsi, entre 2007 et 2011, leur poids
relatif est passé de 30 à 43 % du total des dépenses. En conséquence, alors qu’en 2005, pour 1 €
dépensé pour ses missions d’intervention, l’ATC devait supporter 0,42 € de frais de structure, en
2011, pour chaque euro dépensé pour ses missions d’intervention, l’agence, selon ses propres
estimations, supporte 0,75 € de frais de structure.
Des effectifs à forte proportion de cadres dont les missions ne sont pas suffisamment
précisées et sujets à un absentéisme très élevé
Le nombre des personnels de l’agence est resté stable autour d’une cinquantaine d’agents,
et apparaît bien plus élevé que celui de structures comparables sur le territoire national. Les agents
étaient répartis jusqu’en 2011 selon un organigramme comptant une vingtaine de services. Cette
organisation « en râteau », qui favorisait la dispersion des missions et la dilution des compétences,
a été récemment modifiée.
Si l’effectif global n’a pas varié, le nombre de cadres s’est accru de 16 à 21 depuis 2005,
ce qui paraît d’évidence très élevé au vu des attributions confiées à certains d’entre eux. Dans bien
des cas, ces dernières souffrent d’imprécisions qui ne sont pas levées par l’évaluation individuelle,
dénuée de fixation d’objectifs précis. L’évolution statutaire des agents ainsi que les mesures de
revalorisation salariale décidées en 2009 et 2010 expliquent la hausse prononcée des frais de
personnel.
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En dépit d’un régime de congés plutôt favorable, l’absentéisme s’avère particulièrement
élevé. Il atteint en moyenne 30 jours par agent en 2010 et représente l’équivalent du temps de
travail de 7,4 agents exerçant à temps plein.
La commande publique doit être plus rigoureuse
Afin de sécuriser les procédures d’accès à la commande publique, l’agence va réviser son
règlement interne afin notamment de préciser les délégations de pouvoir et de signature du
pouvoir adjudicateur pour les marchés publics inférieurs à 4 000 € HT, de mieux coordonner les
étapes de passation et d’exécution des marchés publics et d’améliorer l’évaluation des besoins des
marchés publics.
Des observations sont formulées sur les marchés de conception des stands pour foires et
expositions, dont les prestations prévisibles et répétées ont donné lieu à des marchés annuels de
0,2 M€, passés sans appel d’offres formalisé et dévolus au même prestataire après une courte
période d’appel à concurrence, ainsi que sur le marché de communication pour un coût élevé de
3M€ pour 3 ans, dont la passation n’a pas été entièrement maîtrisée.
De nombreuses anomalies dans l’attribution et le suivi des aides
Par délibération du 10 juillet 2008, l’Assemblée de Corse a adopté un guide des aides au
tourisme pour la période couvrant les années 2008 à 2013. Ce guide définit les différents types
d’aides susceptibles d’être accordées ainsi que les conditions et les modalités d’attribution de
celles-ci, quelles soient cofinancées par l’Union Européenne, par l’Etat et par l’ATC ou financées
uniquement par cette dernière.
L’examen d’un large échantillon d’aides financées par l’ATC a révélé de nombreuses
anomalies. Plusieurs d’entre elles ont été attribuées en dehors des conditions d’éligibilité soumises
à la nature des équipements financés, aux conditions d’autofinancement et à la conformité de
l’assiette de dépenses éligibles. Des opérations n’ont pas été soldées dans les dix-huit mois
suivant la date de l’arrêté attributif de subvention, comme le prévoit le règlement. Des dépenses
ont été faites alors que leur montant était sans rapport avec le devis initialement établi.
L’obligation de production de pièces n’a pas été systématiquement respectée. Enfin, la plupart des
dossiers examinés se sont avérés incomplets.
Ces carences démontrent la nécessité de mettre en place un contrôle interne de gestion. Par
ailleurs, l’évaluation qualitative des aides n’est pas réalisée.
La mesure des actions et la mise en œuvre d’une culture de l’évaluation sont à rechercher
L’agence ne dispose pas d’indicateurs quantitatifs et/ou qualitatifs internes de mesure
d’efficacité et d’efficience, ni de critères d’auto-évaluation ou de mesure de l’impact des actions
qui lui permettraient de suivre régulièrement ses activités. Or, on ne pilote bien que ce que l’on
mesure.
La mise en œuvre rapide d’une culture de l’évaluation est d’autant plus importante que,
sans résultats consolidés, il est difficile de connaître l’impact de telle ou telle aide dans
l’élaboration et la conduite des politiques de développement touristique pour l’ensemble du
monde socio-économique, qui est partie prenante à ce développement.
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1
LA CARACTÉRISATION DU TOURISME EN CORSE
Lors du précédent contrôle de l’agence du tourisme de la Corse, qui portait sur une période
allant de 1992 au début de l’année 2000, la chambre soulignait que l’absence de schéma
d’aménagement de la Corse n’avait pas permis de définir ce que devait être l’activité touristique en
Corse. Cette absence de décision stratégique privait l’ATC d’un cadre d’action clairement défini, ce
qui était préjudiciable à une politique ambitieuse de promotion de la Corse.
1.1
La place du tourisme dans l’économie insulaire
Le premier acte fondateur du tourisme est de se déplacer. La durée minimum pour qu’un
voyage soit qualifié de « touristique » est de 24 heures. Les déclinaisons du mot « tourisme » se font
ensuite sur le motif du déplacement : on parle de tourisme d’affaires, de tourisme de découverte, de
tourisme de loisirs, de tourisme affinitaire... . Le deuxième acte fondateur du tourisme est de
séjourner en un lieu, avec au moins une nuitée passée en ce lieu : l’hébergement est donc l’autre
composante essentielle du tourisme.
1.1.1
La structure de l’offre et la fréquentation touristique en Corse
L’offre d’hébergements touristiques en Corse n’est pas connue avec exhaustivité et
précision en 2011. Il faut se référer aux statistiques de 2008, produites par l’INSEE, pour constater
que la Corse dispose d’une capacité d’accueil d’environ 413 000 lits, comme le souligne le tableau
présenté ci-après. Ce chiffre reste stable depuis le début des années 2000.
Hébergements touristiques en Corse au 1er janvier 2008
Nombre
Nombre de
d'établissements lits
Hébergement marchand
2 715
118 659
Hôtellerie de tourisme
374
22 022
Hôtels de 0 à 2 étoiles
218
10 702
Hôtels 3, 4 étoiles et plus
156
11 320
Hôtellerie de plein air
145
58 692
Campings 1 et 2 étoiles
96
32 520
Campings 3 et 4 étoiles
49
26 172
Résidences de tourisme
69
13 355
Villages de vacances
32
16 858
Meublés classés de tourisme
1 762
7 048
Chambres d'hôtes labellisées
332
664
Auberges de jeunesse
1
20
(1)
Hébergement non marchand
58 770
293 850
Totaux
61 485
412 509
Sources : INSEE, direction du tourisme, Gîtes de France, Cléavacances
(1) résidences secondaires : logements utilisés pour les week-ends, les loisirs ou les vacances ;
elles incluent les logements loués (ou à louer) pour les séjours touristiques.
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Au vu de ce tableau on observe que l’hébergement non marchand, mesuré sur une base
déclarative, représente, en nombre de lits disponibles, plus de 70 % de l’offre d’hébergement. Cette
situation permet certes d’absorber l’afflux de touristes supplémentaires, mais elle est préjudiciable
au développement du secteur hôtelier. D’autant que selon la même enquête, l’hébergement non
marchand représente pour la Corse le plus fort taux national de l’hébergement touristique, avec une
progression de plus de 17 % en six ans.
Depuis ce bilan, la note de conjoncture de l’INSEE, au 1er janvier 2011, note :
-
un nombre équivalent d’hôtels mais avec plus d’hôtels de gamme supérieure et
l’apparition d’hôtels de luxe (170 hôtels de 3 étoiles et plus contre 156 en 2008) ;
-
une hôtellerie de plein air stable mais avec une croissance des campings 3 et 4
étoiles (57 contre 49 en 2008).
Ainsi, l’offre d’hébergement touristique marchande n’évolue plus en quantité mais en
qualité, et cela de manière plus prégnante pour l’hôtellerie de tourisme.
Le taux d’équipement en campings et en hôtels rapporté au nombre d’habitants est presque
six fois supérieur à celui du continent français. Pour les hôtels, on constate un effort qualitatif de
montée en gamme dès les hôtels 2 étoiles, avec un doublement depuis 1999 des hôtels de 4 étoiles
et plus. Pour les campings, la qualité se rapproche de la moyenne nationale mais leur exploitation se
fait sur une saison plus courte.
Selon le dernier rapport annuel de l’INSEE sur la saison touristique de 2010, au cœur des
mois de juillet et d’août 2010 cumulés, 3,8 millions de nuitées ont été passées dans les hôtels et les
campings de Corse. Ainsi, la fréquentation est quasiment stable (+0,4 %) par rapport à la même
période de 2009. Le regain d’activité des hôtels a compensé une saison en demi-teinte des
campings.
Cette observation est contredite en partie par ce qu’indiquait la note de conjoncture
d’octobre 2010 publiée par l’ATC1. Il était indiqué que « le cœur de saison malgré un niveau
toujours élevé (taux d’occupation de 76 % en juillet et de 87 % en août) est en repli de 2 points par
rapport à 2009. Les campings avec des taux d’occupation de 75 % en juillet et de 93 % en août
obtiennent d’excellents résultats jamais atteints depuis le début de cette étude en 1995. Les hôtels
ont vu leur taux d’occupation baisser de 4 points (69 % en juillet et 84 % en août) ».
Cette discordance pourrait s’expliquer par l’insuffisante rigueur des études réalisées sur la
fréquentation touristique, qui sont confiées à un prestataire de service et publiées par l’observatoire
du tourisme. En effet, la méthodologie suivie et la liste exhaustive des panels statistiques du
prestataire ne sont pas indiquées dans les rapports remis à l’ATC. En outre, les acteurs socioéconomiques interrogés sont très souvent les mêmes, au détriment de leur représentativité, et les
conditions de recueil de l’information ne sont pas détaillées. Les résultats s’en trouvent éloignés de
la réalité, comme cela a été manifestement le cas en 2010.
1
Cette note est rédigée sur la base d’une enquête de l’ATC sur les estimations de la saison touristique, qui s’est
déroulée entre le 20 septembre et le 11 octobre 2010 par interrogation de professionnels du tourisme en Corse.
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Il est donc préconisé qu’un partenariat fort soit recherché entre la direction régionale de
l’INSEE et l’ATC, afin que les observations sur la fréquentation touristique et sur des travaux
spécifiques puissent être effectuées de manière pertinente. Ceci est d’autant plus essentiel à l’ATC
si, comme elle le formule, son objectif est de se départir de la saisonnalité pour mieux piloter
l’extension sur l’année de la fréquentation touristique de l’île.
1.1.2
L’emploi et le tourisme en Corse
La notion d’un emploi touristique est en apparence simple mais la réalité qu’elle invoque est
complexe. En effet, aucun outil ne peut actuellement mesurer l’activité touristique sous tous ses
aspects. Des branches d’activités sont ignorées parce qu’elles sortent des fichiers de recensement de
l’INSEE ou parce qu’elles correspondent davantage à un service aux habitants ou à des activités
économiques sans lien apparent (plan de charges de l’agroalimentaire par exemple). La frontière est
d’autant plus difficile à établir dans des espaces géographiques soumis à une forte fréquentation
touristique.
Ainsi, les données de l’INSEE disponibles dressent un tableau sommaire de l’économie du
tourisme en Corse. Elles ne permettent pas en revanche de déterminer la part représentée par le
secteur d’activité du tourisme dans la formation de la valeur ajoutée régionale et donc du produit
intérieur brut de la Corse.
En matière de mesure de l’incidence de l’activité touristique sur le marché de l’emploi en
Corse, l’étude de l’INSEE la plus aboutie est celle qui figure dans le numéro 1 de la revue
« Quant’île » datée d’octobre 2007. Le tableau qui suit détaille la répartition des emplois salariés et
des équivalents temps plein que l’on peut comptabiliser au titre des activités touristiques.
La répartition des emplois salariés et des équivalents temps plein, par secteur d’activité en 2005
Emplois
l'année
Nombre
salariés
Hôtels
3 970
Autres hébergements touristiques
2 832
Autres (offices du tourisme, location de
voitures)
942
Total activités 100 % touristiques
7 744
Restauration, cafés, tabacs
3 251
Commerces d’alimentation et grandes surfaces
1 731
Commerces de détail non alimentaire
553
Activités sportives et récréatives
375
Total activités très ou moyennement
touristiques
5 910
Total activités faiblement touristiques
1 006
Ensemble
14 660
Source : Insee (revue "Quant' île" numéro 1 daté d’octobre 2007).
%
dans
Equivalents temps plein
Nombre
%
27,1
1 924
32,4
19,3
1 400
23,6
6,4
52,8
22,2
11,8
3,8
2,5
581
3 905
1 059
412
208
124
9,8
65,8
17,9
6,9
3,5
2,1
40,3
6,9
100,0
1 803
224
5 932
30,4
3,8
100,0
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L’étude de l’INSEE souligne que « le tourisme, secteur clé de l’économie insulaire, est à
l’origine de près de 14 700 emplois salariés au cours de l’année 2005, soit 18 % des emplois du
secteur privé de l’île. Les activités entièrement dévolues au tourisme, comme l’hébergement, en
fournissent la moitié. La seconde moitié bénéficie à des secteurs ayant une clientèle à la fois locale
et touristique, tels la restauration ou le commerce. Conséquence du caractère saisonnier de
l’activité, le tourisme génère toutefois peu d’emplois à l’année. Ainsi, ces 14 700 postes de travail
correspondent à 6 000 emplois salariés à temps plein2 ».
L’étude précise qu’ « un emploi lié au tourisme représente, en moyenne, 40 % du volume
horaire qui serait réalisé par une personne travaillant à temps plein toute l’année. Ce rapport est
plus élevé dans l’hébergement : 49 % contre 31 % dans la restauration et 27 % dans le commerce
de détail. »
Le Grand Sud, avec notamment Porto-Vecchio et Bonifacio, représente 27 % des emplois
régionaux liés au tourisme. Cette forte proportion est à relier à l'importance de son équipement
touristique. Ce bassin regroupe notamment 29 % des emplacements de campings de l'île, alors que
ses treize communes s'étendent seulement sur 12 % de la superficie de la Corse. Par ailleurs, le
nombre de résidences secondaires y est très élevé.
Le Grand Sud comme la Balagne, autre destination très prisée des vacanciers, se caractérise
par une forte dépendance de l'emploi au tourisme. Dans ces deux bassins, 42 % des emplois du
secteur privé sont ainsi liés au tourisme. Cette dépendance est même ressentie hors saison. En effet,
ces territoires salarient hors saison davantage de personnel que ne l'exigerait a priori leur seule
population résidente, surtout dans les commerces, les restaurants et les cafés. D'une part, la structure
commerciale est dimensionnée pour faire face à l'afflux très important de touristes en été, ce qui
induit la présence d'une main-d’œuvre incompressible à l'année. C'est en particulier le cas des
grandes surfaces du Grand Sud. D'autre part, la forte activité saisonnière peut permettre à certains
chefs d'entreprise de se salarier à l'année, même si l'établissement est fermé au public pendant la
période hivernale. C'est le cas pour certains restaurateurs. De plus, les résidences secondaires
peuvent aussi être temporairement habitées hors saison, leurs occupants participant alors à
l'économie de ces bassins.
Ces éléments soulignent que l’économie du tourisme en Corse s’exprime davantage sur des
territoires privilégiés. Les efforts tendant à rééquilibrer cette situation, en irriguant notamment à
partir des bassins balnéaires l’intérieur de l’île, restent importants.
2
Selon l’étude, « si les 14 700 postes de travail liés au tourisme représentent 18 % de l’emploi salarié privé en 2005,
cette proportion est ramenée à 12 % lorsque l’on raisonne en équivalent temps plein ».
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1.1.3
L’impact économique du tourisme en Corse
1.1.3.1
La situation en 2009
Selon les informations fournies par l’ATC3 dans son rapport annuel d’activité de 2009, les
activités touristiques représentent une dépense totale4 de 1,3 milliard d’euros entre avril et octobre
(1,1 milliard, hors transport). Le taux de valeur ajoutée de ces activités est estimé par l’ATC à 50 %,
soit une contribution à la valeur ajoutée de la Corse de 650 M€, ce qui représente 10 % de la valeur
ajoutée totale5.
Toujours selon l’ATC, la dépense sur place est composée à 40 % des frais d’hébergement et
à 60 % des dépenses de nourriture, déplacements sur place, achats de souvenirs et dépenses de
loisirs. La Corse cumule 3,2 millions de séjours par an dont 2,5 millions entre avril et octobre et
connaît des pointes hebdomadaires à 340 000 visiteurs en été, ce qui aboutit à un doublement de la
population résidente.
En 2009, l’augmentation de la fréquentation touristique par rapport à l’année 2008 s’établit à
6 % et situe la Corse en tête des régions françaises pour la progression de sa fréquentation dans un
contexte de crise.
Selon le rapport d’activité de l’ATC, la quasi-totalité des passagers supplémentaires a été
transportée principalement par les compagnies aériennes low cost (+ 213 784 passagers) et par la
compagnie maritime Corsica Ferries (+ 190 257 passagers).
En moyenne sur l’année, l’activité touristique permet d’attirer l’équivalent de 83 000
habitants permanents en plus, ce qui représente près de 30 % de population supplémentaire.
Le rapport d’activité 2009 de l’ATC propose une évaluation de l’impact économique du
tourisme en Corse. Toutefois les informations sont sommaires et la méthodologie de l’enquête n’est
pas présentée. Le rapport indique que la dépense totale 6 des visiteurs en Corse stagne en 2009,
malgré une augmentation de 6 % du nombre de séjours.
La dépense unitaire s’est donc réduite entre 2008 et 2009. L’ATC établit les constats
suivants :
les touristes ont profité de politiques tarifaires favorables de la part des compagnies
de transport entre avril et octobre ;
les dépenses sur place ont été diminuées en privilégiant des modes d’hébergement
moins onéreux et en diminuant les dépenses de restauration.
Ainsi, alors que l’ATC ouvre son rapport d’activité 2009 sur le satisfecit de l’atteinte par la
Corse de « nouveaux records historiques » de fréquentation, l’analyse qu’elle présente conclut à une
augmentation sensible de la fréquentation sans retombées économiques directes pour l’île.
3
Les informations sont issues du rapport annuel d’activité de l’ATC pour l’année 2009, les données chiffrées
proviennent des travaux de l’observatoire du tourisme en Corse.
4
La dépense totale se compose des dépenses de transport pour rejoindre la destination, des frais d’hébergement et des
dépenses sur place.
5
Source : INSEE, la valeur ajoutée brute totale en Corse est de 6,568 milliards d’euros en 2009.
6
Rapport d’activité de l’ATC pour l’année 2009, page 10. La dépense totale comprend le transport à destination,
l’hébergement et les dépenses sur place.
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1.1.3.2
La situation en 2010
Les documents émanant de l’INSEE, de l’observatoire régional des transports de la Corse et
du Cercle des grandes maisons corses7 se confortent mutuellement et témoignent d’un impact du
tourisme sur l’économie corse contrasté pour 2010.
Le Cercle des grandes maisons corses a publié un document où il apparaît que l’activité du
tourisme est un moteur de développement peu dynamique en termes de création d’emplois et de
richesse.
Cette constatation est d’abord soutenue par le poids important et le renforcement de
l’hébergement non marchand au sein de l’offre d’hébergement touristique en Corse. Selon les
données recueillies par le Cercle des grandes maisons corses, le pourcentage de l’hébergement non
marchand serait passé de 71 % fin 2007 (source INSEE) à plus de 79 % en 2010 des lits offerts en
Corse. Toujours selon le Cercle, la contribution du secteur marchand s’est trouvée réduite en raison
d’une politique du tourisme désordonnée et non maîtrisée, qui ne s’est pas assise sur un
développement économique valorisant les ressources touristiques de la Corse. Ainsi, la dépense
touristique journalière moyenne (hors coûts d’accès) en 2010 était de 47 € en Corse contre 105 € en
Sardaigne.
L’autre raison de cette constatation provient, selon le document, de la faible densification du
trafic aérien de passagers, qui conduit à un coût de l’heure de vol élevé. Un comparatif tarifaire des
liaisons aériennes en vols directs effectués par des compagnies régulières low cost établit que
l’heure de vol pour un Paris-Corse est de 71 € contre 48 € pour un Berlin-Palma ou 29 € pour un
Londres-Malaga En outre, la Corse, par ses liaisons aériennes, est peu connectée aux grands
aéroports européens qui desservent les bassins de la clientèle dont elle a besoin pour rentabiliser son
tourisme, à savoir Genève, Milan ou Londres.
Pour l’INSEE, la fréquentation touristique de l’hébergement marchand s’inscrit en légère
hausse (+ 1,3 % par rapport à 2009). Ainsi, au cours de l’année 2010, 6,62 millions de nuitées ont
été passées dans les hôtels et les campings corses. La durée moyenne de séjour par hôtel est en
revanche restée stable (2,4 jours en moyenne) comme le taux moyen d’occupation de l’hôtellerie
homologuée, soit 60,3 % (le même qu’en 2007).
Selon l’observatoire régional des transports de la Corse, le trafic passager depuis et vers la
Corse est assuré par le transport maritime à hauteur de 58 % en 2001. Il a progressé pour atteindre
64 % en 2010.
1.1.3.3
La nécessité d’engager une étude globale et d’instaurer un large débat
L’un des paramètres expliquant le niveau de la dépense totale touristique réside dans la
politique tarifaire attractive proposée en saison par les compagnies maritimes. C’est à cette période
que la CTC, via son office des transports, soutient les pointes de trafic en finançant, dans le cadre de
la délégation de service public entre Marseille et la Corse, un service complémentaire pour un
montant annuel d’environ 32 M€, dépense à laquelle s’ajoute celle du dispositif d’aide sociale aux
passagers, en vigueur pour les traversées entre l’île, Nice et Toulon.
7
Le Cercle des grandes maisons de Corse regroupe 21 professionnels du tourisme haut de gamme et a réalisé 80 M€ de
chiffres d’affaires en 2010.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
L’essor du tourisme en haute saison impose aux collectivités territoriales de dimensionner
les infrastructures (routes, assainissement, gestion des déchets,…) au niveau maximum de la
fréquentation.
Si la conjugaison des politiques tarifaires attractives de certaines compagnies de transport et
la politique de développement du tourisme en vigueur depuis plusieurs années ont eu pour
conséquence d’accroître fortement la fréquentation au cours de la précédente décennie, le bénéfice
qu’en retire la Corse est pour le moins mitigé. En effet, les retombées économiques sont
décorrellées du nombre de visiteurs et la hausse de la fréquentation génère un coût financier
important pour les collectivités et une empreinte écologique plus forte.
Seule une approche systémique permettrait d’articuler et d’adapter les politiques de
transport, de tourisme, d’aménagement du territoire et de développement durable.
Il est recommandé à l’ATC de fournir à la CTC, sous la forme d’une étude exhaustive, les
éléments d’évaluation de l’ensemble des coûts liés au développement du tourisme insulaire, ainsi
que les retombées économique mesurées, afin qu’un large débat sur la place du tourisme en Corse
soit organisé.
1.2
Le cadre législatif et institutionnel du tourisme en Corse
1.2.1
La place du tourisme au sein des statuts successifs dévolus à la Corse
Les lois du 2 mars et du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la région de Corse
donnaient compétence à cette dernière pour adopter un schéma d’aménagement de l’île fixant les
orientations fondamentales en matière de protection, de mise en valeur et de développement de son
territoire.
La loi du 13 mai 1991 portant statut de la Collectivité territoriale de Corse l’autorisait à
élaborer un plan de développement de l’île dont l’objet était de déterminer les objectifs à moyen
terme du développement économique, social et culturel ainsi que les moyens nécessaires pour les
atteindre. A la différence du statut de 1982, le texte de 1991 contenait une disposition particulière
relative au tourisme. Ainsi, l’article 69 de cette loi indiquait que la CTC déterminait les grandes
orientations du développement touristique de l’île.
Le même article prévoyait en outre que, par dérogation aux dispositions de droit commun
relative à l’organisation régionale du tourisme, il était créé en Corse une « institution spécialisée »
chargée, dans le cadre des orientations définies par la CTC, de la coordination de l’ensemble des
actions de développement du tourisme en Corse.
La loi indiquait que cette institution devait assurer la promotion touristique de l’île et la mise
en œuvre de la politique d’aide à la modernisation et au développement des structures d’accueil et
d’hébergement.
Enfin, la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse prévoyant l’élaboration, par la CTC, d’un
plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), contenait deux
dispositions particulières relatives au tourisme.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
La première définissait le champ d’exercice des missions de la CTC, sans remettre en cause
l’existence de l’« institution spécialisée » chargée, depuis le statut de 1991, d’intervenir dans le
secteur du tourisme, structure spécifique à la Corse 8. Ces dispositions sont codifiées à l’article
L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ainsi rédigé :
« La Collectivité territoriale de Corse détermine et met en œuvre, dans le cadre du plan
d’aménagement et de développement durable, les orientations du développement touristique de
l’île. Elle définit, met en œuvre et évalue la politique du tourisme de la Corse et les actions de
promotion qu’elle entend mener. Elle assure le recueil, le traitement et la diffusion des données
relatives à l’activité touristique en Corse. Elle coordonne les initiatives publiques et privées dans
les domaines du développement, de la promotion et de l’information touristiques en Corse… »
La seconde confiait à la CTC des compétences particulières, à savoir le classement des
stations de tourisme et l’agrément ou le classement d’un certain nombre d’équipements et
d’organismes de tourisme. Ultérieurement, la CTC s’était vue déléguer la compétence d’octroi de la
dénomination de communes touristiques.
L’ensemble de ces compétences particulières sont codifiées à l’article L. 4424-32 du CGCT.
1.2.2
Le positionnement institutionnel de l’agence du tourisme de la Corse
Par délibération du 30 septembre 1992, l’Assemblée de Corse a institué l’agence du
tourisme de la Corse et l’a substituée au comité régional du tourisme de Corse 9, qui avait été créé
sous une forme associative par la délibération n° 89/70 AC du 6 novembre 1989 de l’Assemblée de
Corse.
L’agence a été maintenue en 2002 puisque, d’une part la loi du 22 janvier n’a pas remis en
cause son existence et que d’autre part, par la délibération n° 02/427 AC du 18 décembre 2002,
l’Assemblée de Corse a décidé de conserver tous les offices et les agences existants.
L’article 1er des statuts de l’ATC, qui ont été arrêtés par délibération n° 92/105 AC du
30 septembre 1992 de l’Assemblée de Corse, prévoit que l’agence du tourisme de la Corse est « un
établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté de la personnalité civile et
de l’autonomie financière et sur lequel la collectivité territoriale exerce son pouvoir de tutelle ».
L’article 2 de ces statuts fixe ses compétences. Il prévoit que :
« L’agence est chargée dans le cadre des orientations définies par la collectivité territoriale
de Corse, de la coordination de l’ensemble des actions de développement du tourisme en Corse.
Elle assure notamment la promotion touristique de l’île et met en œuvre la politique d’aide
à la modernisation et au développement des structures d’accueil et d’hébergement ainsi que
l’élaboration de produits touristiques. Elle contribue à travers les études, à une meilleure
connaissance des phénomènes touristiques ».
8
L’article L. 131-3 du code du tourisme, qui fixe l’organisation de droit commun, prévoit qu’ « il est créé dans chaque
région un comité régional du tourisme ».
9
Le comité régional du tourisme avait lui-même pris la suite de l’agence régionale du tourisme et des loisirs de la Corse
(ARTL), institution dont les statuts avaient été arrêtés par délibération n° 82/24 AC du 29 juillet 1982 de l’Assemblée
de Corse.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Au-delà de ces trois missions générales, l’agence se voit déléguer des compétences dans le
cadre de la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 4424-32 du CGCT.
En effet, par délibération n° 10/182 AC du 28 octobre 2010, l’Assemblée de Corse a autorisé
le président du conseil exécutif à désigner l’agence du tourisme en tant que service instructeur des
demandes :
-
1.3
d’agrément ou de classement des hébergements touristiques ;
de classement des stations de tourisme ;
de dénomination des communes en communes touristiques.
Les instruments de planification de la politique du tourisme
1.3.1
Le plan de développement de la Corse
Comme il a été dit précédemment, la loi du 13 mai 1991 confiait à la CTC le soin d’élaborer
un plan de développement de la Corse. Ce plan a été adopté par la délibération n° 93/97 AC du
29 septembre 1993 de l’Assemblée de Corse. Il a été actualisé par la délibération n° 99/68 AC du
25 juin 1999. Cette actualisation a été l’occasion d’introduire des prescriptions destinées à structurer
le secteur du tourisme et de définir des objectifs et des orientations de la politique du tourisme pour
la période de 2000 à 2006.
Selon la délibération du 25 juin 1999, « trois objectifs doivent concourir à la mise en œuvre
de cette politique :
- augmenter la fréquentation touristique de la Corse en recherchant la qualité et le plein
emploi de l’offre ;
- étaler la saison touristique pour permettre de pérenniser les activités aujourd’hui
saisonnières et donc contribuer à créer et à structurer une véritable économie de nature à
transformer en particulier les emplois précaires en emplois permanents ;
- favoriser les retombées locales qui puissent s’exprimer sur l’ensemble de l’île en irriguant
à partir des bassins de séjour toute l’économie du territoire et en particulier l’intérieur. »
Comme cela a été mentionné plus haut, le PADDUC constituait une innovation émanant du
statut de 2002. Le projet de PADDUC, élaboré par le précédent conseil exécutif, a été soumis pour
avis au conseil économique, social et culturel de Corse ainsi qu’au conseil des sites. Il devait ensuite
être présenté à l’Assemblée de Corse puis soumis à enquête publique avant d’être, in fine, approuvé
par l’Assemblée.
Finalement, le 15 juin 2009, le président du conseil exécutif, à l’issue d’une intervention
devant l’Assemblée de Corse, a décidé de retirer le projet de PADDUC.
Un nouveau projet de PADDUC est en cours d’élaboration. Des améliorations de son cadre
législatif ont été apportées par la loi n° 2011-1749 du 5 décembre 2011. L’absence d’adoption du
PADDUC a pour effet de maintenir de facto applicable le plan de développement de la Corse.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
1.3.2
La délibération du 14 novembre 2003 de l’Assemblée de Corse
S’appuyant sur les dispositions de la loi du 22 janvier 2002 aux termes desquelles la
collectivité territoriale de Corse détermine et met en œuvre les orientations du développement du
tourisme, l’Assemblée de Corse, par la délibération n° 03/337 AC du 14 novembre 2003, a adopté
une politique de tourisme et de développement pour la Corse qui s’appuie sur quatre piliers :
- la protection et la valorisation de l’environnement. (l’objectif est d’assoir l’image de la
Corse comme une destination éco-touristique à taille humaine) ;
- l’accroissement, grâce au tourisme, de la richesse produite en Corse. (l’objectif est
d’accroître le nombre de visiteurs et d’augmenter la recette unitaire. Il nécessite une amélioration
qualitative de l’offre existante et un effort concernant l’offre d’hébergement et de loisirs afin de
permettre une activité touristique tout au long de l’année) ;
- l’amélioration de la situation sociale de l’île grâce à l’accroissement de l’emploi et à sa
pérennisation, à l’amélioration des conditions de travail et de logement des salariés et à la mise en
adéquation de l’offre de formation avec les besoins du marché de l’emploi touristique ;
- et la répartition des retombées du tourisme sur l’ensemble du territoire insulaire et
notamment dans l’intérieur de l’île.
La délibération fixe en outre quatre orientations de la politique du tourisme :
- l’organisation et la structuration du territoire (l’Assemblée de Corse propose notamment de
poursuivre les démarches engagées autour des pôles) ;
- l’amélioration de la compétitivité de l’offre (l’Assemblée de Corse suggère la création de
nouvelles unités hôtelières de capacités significatives) ;
- l’ingénierie (l’Assemblée de Corse recommande que soient organisés, sous l’égide de
l’agence du tourisme, chef de file, les maillages avec les différents échelons du territoire aux fins de
contribuer à l’émergence et au suivi de projets touristiques au niveau local) ;
- et enfin les ressources humaines (l’Assemblée de Corse recommande que soit engagée une
réflexion sur la sensibilisation des jeunes insulaires aux métiers du tourisme).
L’ATC, maître d’œuvre de la politique touristique en Corse, agit dans le cadre d’une
délibération, qui se substitue à celle définie dans le plan de développement de la Corse. Or, la
procédure utilisée pour fixer ces nouvelles orientations, n’est pas conforme aux prescriptions de la
loi du 22 janvier 2002.
En effet, selon l’article 13 de cette loi, « le schéma d’aménagement de la Corse et le plan de
développement applicables à la date de la publication de la présente loi restent en vigueur jusqu’à
l’approbation du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse ». La loi est
néanmoins restée muette sur la procédure de modification du plan de développement en l’absence
d’adoption du PADDUC.
Certes, la loi est restée muette sur la procédure de modification du plan de développement
en l’absence d’adoption du PADDUC. Toutefois, la définition des orientations du développement
touristique de l’île suppose que l’on se conforme à deux obligations. La première est de concevoir
ces orientations en lien et de manière concomitante avec les autres domaines d’aménagement et de
développement concernés par le PADDUC, et notamment en relation avec la politique des
transports. La seconde est d’adopter les orientations définies dans le cadre de la procédure prévue
pour le PADDUC, telle que fixée à l’article L. 4424-13 du CGCT, qui prévoit le recours à une
enquête publique.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Sur la base de ces éléments, il n’était pas juridiquement possible de substituer aux
prescriptions du plan de développement de la Corse les termes d’une nouvelle politique globale en
matière de tourisme issue d’une simple délibération de l’Assemblée de Corse, prise sans relation
avec l’élaboration du PADDUC.
En outre, la délibération de l’Assemblée de Corse du 14 novembre 2003 repose sur une
déclaration d’intentions, qui ne s’est pas traduite par une déclinaison d’objectifs précis autour d’un
schéma directeur, contrairement aux autres régions françaises. De surcroît il n’est fait cas, à aucun
moment dans cette délibération, d’une mesure, par le biais d’indicateurs, de l’atteinte des
orientations relatives à la politique du tourisme en Corse.
1.4
La mise en œuvre de la politique du tourisme
1.4.1
Une absence d’évaluation de la politique du tourisme en Corse
Les enjeux de la délibération du 14 novembre 2003 étaient à la fois d’ordre économique,
environnemental, et social. Ils se conjuguaient avec la volonté d’associer l’ensemble des territoires
aux retombées positives du tourisme. Pour autant, ces dispositions n’ont pas donné lieu à des
évaluations exhaustives et précises.
Depuis 2003, aucun bilan n’a permis d’apprécier globalement les réalisations accomplies.
S’agissant de l’offre touristique, les capacités et la qualité de l’accueil des différents modes
d’hébergement devraient faire l’objet d’un inventaire exhaustif afin d’en garantir l’adaptation aux
développements souhaités pour les années à venir. Cela permettrait de doter l’île d’un « schéma
directeur » utile pour envisager le développement de l’offre et sa diversité.
Concernant le volet social de la politique du tourisme, il convient de prévoir aussi une
évaluation des actions menées. La volonté d’étaler la saison conduit à accueillir pour une durée plus
longue une population active dont les revenus sont faibles. La position de la Corse, en tête des
régions où la précarité est forte, provient pour partie de la saisonnalité du travail et de l’importance
du temps partiel dans le secteur du tourisme.
Il est donc nécessaire pour l’avenir d’évaluer les démarches visant à développer le
tourisme dans une logique de développement durable sur le territoire, du point de vue de l’offre
(nombre et qualité des équipements structurants, impacts environnementaux) mais aussi de la
demande, si l’on souhaite accentuer la diversification du tourisme et la dessaisonalisation par
l’éco-tourisme, le tourisme d’affaires et le tourisme « patrimonial et culturel » notamment.
1.4.2
Un cadre d’action imprécis
Au vu de ce qui précède, l’ATC a évolué dans un corpus stratégique qui est resté trop vague.
Le tourisme en Corse n’a pas été suffisamment explicité, notamment car les orientations
n’ont pas été priorisées et les objectifs n’ont pas été déclinés en indicateurs mesurables.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
En outre, le développement du tourisme a été parfois le fruit d’orientations contradictoires
en raison du développement d’une offre de masse favorisé par l’essor d’un hébergement non
marchand, concomitamment à la montée en gamme de l’hôtellerie. Des délégations de compétences
de la CTC vers l’ATC, de nature à rendre plus cohérente la conduite des objectifs fixés, ne sont
intervenues que récemment.
La politique du tourisme en Corse a été trop déclarative, sans déclinaison pragmatique, et
peu maîtrisée. Le tourisme s’est développé de manière désordonné dans un contexte de fatalité
saisonnière.
L’absence de vision stratégique prive l’ATC d’une fixation précise de ses priorités et
l’empêche d’avoir un rôle de coordination des acteurs du tourisme en Corse sur la base d’une
politique définie.
Cependant l’Assemblée de Corse a délibéré en séance plénière, au début du mois d’octobre
2011, d’une « feuille de route » proposée par la nouvelle mandature et relative aux grandes
orientations du tourisme Corse à l’horizon 2014. Elle devrait préluder à la définition de la stratégie
touristique de la Corse, qui figurera dans le PADDUC en cours d’élaboration.
La volonté politique affichée est celle d’inscrire le tourisme en Corse dans une logique de
développement durable. Dans ce contexte, il est préconisé que toutes les formes de tourisme
contribuent au développement touristique de la Corse, de la plus populaire au haut de gamme. Les
orientations stratégiques se déclinent autour de sept chantiers.
Cette « feuille de route » a le mérite d’exister. Mais elle ne définit pas encore des actions
stratégiques précises faisant l’objet d’une évaluation réalisée sur la base d’indicateurs préalablement
définis.
Sans cette déclinaison, l’ATC risque de retomber dans les mêmes carences observées par le
passé. Car l’empilement de documents de programmation depuis 1991 n’a jamais abouti à un cadre
d’action précis permettant la mise en œuvre d’une politique globale, cohérente et efficace.
Si, d’une manière générale, le débat stratégique entre tourisme de masse et tourisme
sélectif n’a pas eu lieu, et que l’un et l’autre sont finalement recherchés à divers degrés, il est
recommandé que le pilotage de cette politique du tourisme à plusieurs niveaux fasse l’objet d’une
maîtrise rigoureuse.
Les travaux à mener devraient notamment s’appuyer sur l’étude évoquée plus avant,
relative aux coûts liés à l’activité du tourisme et aux retombées économiques.
1.4.3
Une communication à affiner et à évaluer
La stratégie de développement touristique relayée par l’ATC a reposé jusqu’en 2010 sur des
efforts de différenciation par la promotion de la Corse en tant que « destination incomparable ». La
communication s’est principalement adossée sur la qualité de l’accueil et sur la création en 2000
d’une marque de destination déposée, la marque « Qualité Corse ».
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Le recours à un prestataire spécialisé pour les campagnes de communication de 2008 à 2010,
afin d’élaborer les concepts et les codes de communication, démontre implicitement l’incapacité de
l’ATC à promouvoir efficacement, par ses propres moyens humains, l’image de la Corse dans les
médias.
En outre, aucune évaluation relative à l’efficacité des campagnes de communication en
termes d’impacts et de retombées n’a été effectuée et présentée en conseil d’administration de
l’agence. C’est également le cas pour la marque « Qualité Corse », pour laquelle aucune étude n’a
mesuré les bénéfices de cette démarche qualitative.
Depuis 2011, l’ATC propose de nouvelles orientations stratégiques, déclinées autour d’une
politique de communication dénommée « Corsica made ». Les axes principaux reposent sur la
volonté de promouvoir un tourisme tout au long de l’année et d’encourager les projets à l’intérieur
de l’île.
Les objectifs poursuivis consistent plus précisément en la consolidation de la fréquentation
estivale, l’étalement de la saison dans le temps, la diversification de la clientèle et la recherche
d’équilibre des flux sur le territoire en rapprochant l’agriculture de l’activité touristique.
Afin d’éviter de reproduire les mêmes errements constatés lors des campagnes de
communication de 2008 à 2010, il est recommandé à l’agence d’organiser une restitution des
actions menées.
D’une manière plus générale, il convient d’établir un cadre opérationnel de
communication plus précis en fixant des objectifs à atteindre selon des critères de diversification
et de fidélisation, par type de clientèle et par pays, définis préalablement.
1.4.4
La participation aux foires et salons
Dans le cadre de l’examen de la gestion de l’agence, les comptes-rendus des opérations de
promotion conduites par l'ATC ont été examinés pour la période de 2008 à 2010. Il s’agit de 63
synthèses, dont 26 concernent des salons ou des manifestations en France et 37 des salons ou des
manifestations à l’étranger.
Ces documents mentionnent la fréquentation globale du salon ou de la manifestation
considérée. Il s’agit le plus souvent de la reprise des données fournies par les organisateurs de
l’évènement, données qui ne précisent que rarement la typologie des visiteurs, qu’ils soient
particuliers ou professionnels.
Ainsi, à de très rares exceptions, aucune information n’est fournie concernant la
fréquentation du stand de la Corse, ni sur le plan quantitatif (nombre de visiteurs), ni sur le plan
qualitatif (âge, sexe, origine géographique et sociale des visiteurs, informations relatives aux visites
effectuées par les professionnels du tourisme).
S’agissant de la fréquentation du stand, les comptes rendus parlent simplement de
« contacts » et de « demandes », sans autre précision. Ils évoquent parfois des « rendez-vous
préprogrammés ». La nature des informations sollicitées par les visiteurs est rarement précisée dans
les comptes rendus de même que le nombre et la nature des brochures d’information diffusées. Pour
autant, quelques comptes rendus mentionnent des interviews ou des rencontres avec la presse.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Ces synthèses ne donnent pas d’information concernant d’éventuels partenariats ou ventes
réalisés à l’occasion du salon. Les retombées économiques attendues ne sont jamais évoquées, y
compris lorsque les visiteurs sont des professionnels du tourisme.
Manifestement, ces bilans succincts sont établis dans les jours qui suivent le salon ou la
manifestation pour présenter, à grands traits, les conditions dans lesquelles s’est déroulée
l’opération de promotion. En aucun cas, ils ne permettent d’en évaluer la pertinence.
Au vu de ces comptes-rendus, il est recommandé à l’ATC :
- de normer ces documents en insistant sur les critères d’évaluation quantitatifs et
qualitatifs, afin de mesurer les retombées induites par la présence d’un stand de la Corse ;
- d’utiliser ces éléments pour nourrir une réflexion avec les acteurs touristiques au sujet
des attentes formulées par les visiteurs et/ou les professionnels, dans le cadre de la commission
promotion de l’ATC ;
- et de prendre appui sur cette analyse des actions de promotion pour décider de la
programmation future des participations aux salons et aux manifestations.
1.4.5
Une commission promotion à dynamiser
Une commission de l’ATC suit la problématique de la promotion touristique de la Corse. De
2005 à 2010, elle s’est réunie à 17 reprises.
La plupart de ces réunions ont eu pour objet de donner des éléments sur la fréquentation
touristique, de faire un bilan annuel des actions conduites et d’échanger sur les orientations des
futures campagnes de promotion.
Deux observations principales peuvent être formulées :
-
Les bilans des actions sont sommaires et sans commentaires jusqu’en 2010. Ainsi le
compte–rendu de la commission de promotion du 9 juin 2006 parle de « recrutement d’un
nouveau bassin d’internautes (Auvergne, Limousin, Franche-Comté et Bretagne) » sans en
préciser les contours ou bien s’agissant de la « qualité Corse » : « visibilité au-dessus de la
moyenne de l’ensemble des campagnes de tourisme » ;
-
Les analyses qui sont faites sont factuelles et ne permettent pas de savoir, par type de
marché, les objectifs fixés et leur atteinte éventuelle. D’une manière générale, elles
indiquent que telle clientèle est plus nombreuse sur la saison, ou que telle autre rencontre
des difficultés économiques et est donc moins présente. Ces constatations ne permettent pas
de connaître les impacts des actions menées par l’agence.
Il est recommandé à l’ATC que la commission promotion, qui fait appel à un grand
nombre d’acteurs touristiques, soit davantage impliquée dans la définition des cibles et des choix
opérés en matière de marchés à conquérir, de manière à mieux accompagner les décisions prises
en la matière.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
2
L’ATC : STATUTS, ORGANISATION ET GOUVERNANCE
Dans le précédent rapport de la chambre, des observations avaient été formulées sur les
sujets relatifs à l’organisation et à la gouvernance de l’agence.
L’ATC était caractérisée, jusqu’en 1999, par l’existence d’une organisation segmentée en
sept secteurs autonomes fonctionnant sans coordination et par un défaut de pilotage de l’action de
l’agence. Ce n’est qu’à partir de cette date, dans le prolongement des élections territoriales, qu’une
préoccupation de management d’ensemble s’est faite jour. Ainsi, un nouvel organigramme et un
schéma informatique ont été adoptés, incluant une fonction de circularisation et d’optimisation de
l’information.
En outre, la chambre avait observé que la CTC n’exerçait pas sa tutelle sur l’ATC.
2.1
Un statut juridique à clarifier
Le caractère industriel et commercial de l’ATC n’est pas avéré. En effet, l’ATC est un
EPIC, qui en pratique, a les caractéristiques d’un établissement public administratif (EPA).
Pour caractériser la nature d’un établissement public qui n’a pas été qualifié par le
législateur, le juge administratif utilise la méthode du faisceau d’indices. Il analyse trois critères
pour dégager une impression d’ensemble : l’objet de l’établissement, ses modalités de
fonctionnement et ses ressources.
L’objet poursuivi par l’ATC relève d’une mission d’intérêt général déléguée par la CTC.
Elle vise à favoriser le développement touristique de l’île en soutenant la croissance de l’offre par
l’attribution de subventions. Elle contribue à travers les études, à une meilleure connaissance des
phénomènes touristiques.
La lecture des rapports d’activité et les statistiques annuelles fournies par l’agence le
confirment.
Toutefois, on peut s’interroger sur la mission de promotion, qui s’apparente à une fonction
commerciale de vente de l’image. Une certaine prudence s’impose puisque cette vente, qui ne se
traduit pas pour l’instant par une recette, pourrait en générer une à l’avenir. Selon l’ATC, il s’agirait
de créer une centrale de réservation sur son site web en regroupant les offres d’hébergement
proposées actuellement par les offices de tourisme et en offrant des types d’hébergement alternatifs.
Enfin, dans le cadre de sa participation à des foires et à des salons, si l’ATC facture aux
partenaires associés une partie des prestations réalisées (location de l’espace et décoration), le
montant des recettes recouvrées est toutefois négligeable au regard du budget de fonctionnement de
l’agence.
L’organisation et le fonctionnement internes de l’ATC ne s’apparentent en rien à une
entreprise. Il n’existe pas de service de production, ni de commercialisation de produits. L’ATC ne
répond à aucune commande de services émanant d’organismes tiers. De ce fait, les compétences
mises en œuvre y sont de nature purement administrative.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Cela étant, le caractère industriel et commercial de l’agence autorise une grande souplesse
dans le recrutement et la rémunération du personnel. Les contrats de travail des personnels relèvent
du droit privé. Ils sont régis par le droit du travail et les conditions de rémunération obéissent à des
règles contractuelles. Le conseil d’administration de l’ATC a ainsi adopté la convention nationale
des organismes de tourisme à caractère non lucratif.
Cependant, une personne du service développement de l’agence, qui a été licencié et a saisi
le tribunal des prud’hommes a vu son contrat de travail requalifié par un arrêt rendu par la cour
administrative d’appel de Marseille en date du 20 janvier 2003. Ainsi, cet agent n’était plus
considéré comme un salarié de droit privé mais comme un agent public, qui relève des dispositions
du décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique
territoriale. Dès lors, l’ensemble des salariés exerçant des fonctions analogues auraient pu voir leur
statut évoluer. Depuis ce contentieux, l’agent a été réintégré au sein de l’agence sous statut de droit
privé.
Or, aucune directive n’a été prise par l’ATC, à la suite de cet arrêt, alors qu’une alternative
aurait été envisageable : faire adopter une nouvelle forme statutaire à l’image de ce qui existe pour
l’agence touristique de la France10 avec une gouvernance public-privé ou bien recentrer la mission
de l’ATC vers son « cœur de métier » à savoir la promotion touristique, ce qui aurait permis à
l’agence de conserver son statut d’EPIC, de déplacer au niveau de la CTC la mission d’aide au
développement11 et de créer un observatoire transverse sur les sujets économiques dont le tourisme.
L’examen des recettes de l’ATC montre qu’elles sont constituées quasi-exclusivement de
subventions publiques, majoritairement octroyées par la CTC. L’édition d’éventuelles brochures est
considérée par l’agence comme une mission d’intérêt général pour laquelle elle s’interdit de
percevoir des recettes commerciales et publicitaires.
L’ATC n’utilise pas l’instruction budgétaire et comptable M 4 des services publics locaux
industriels et commerciaux dans la tenue de ses comptes, mais l’instruction M 71 relative aux
régions. Cela permet à l’agence, sur un plan pratique, de comptabiliser certaines opérations qui ne
sont pas prévues par l’instruction M 4 (comme par exemples : la comptabilisation en
immobilisations des subventions d’équipement versées, l’amortissement de ces dernières et la
neutralisation sur le plan budgétaire de l’amortissement ainsi constitué).
En outre, l’application de la même nomenclature comptable que celle de la CTC est de
nature à faciliter la reddition des comptes dans une logique d’analyse consolidée, notamment dans
le suivi du patrimoine.
Sans que la chambre ait qualité pour requalifier la nature de l’établissement public, elle est
en droit de s’interroger sur le caractère industriel et commercial conféré à l’ATC. En reprenant les
termes de la jurisprudence du Conseil d’Etat en date du 13 novembre 1970 (Dame Conqui), il est
avéré que l’ATC ne poursuit aucune action propre et se borne à réaliser les buts déterminés par la
CTC avec les moyens fournis par cette dernière ; qu’ainsi elle exerce, en réalité, une action
purement administrative.
10
Organisme privé ayant le statut de Groupement d'intérêt économique (GIE), Le statut de GIE traduit la volonté
d'exercer la mission de service public du ministère du Tourisme comme un partenariat entre d'une part l 'État, ses
administrations centrales et les collectivités territoriales et d'autre part les activités et professions du tourisme, ainsi que
les grands groupes industriels et commerciaux français ou étrangers concernés par le tourisme.
11
Avec une approche différente selon qu’il s’agit d’aides aux projets portés par les collectivités publiques, qui relèvent
de politiques d’aménagement territorial, ou bien d’aides aux porteurs de projets privés, qui relèvent du développement
du tissu économique.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
En outre, l’utilisation de l’instruction M 71 conforte le fait que l’ATC devrait être un EPA.
2.2
Une organisation qui méritait d’être révisée
Dès 2005, une nouvelle architecture générale de l’organisation de l’ATC était mise en place.
Il s’agissait, sous l’autorité d’un directeur général, de coordonner quatre directions (affaires
juridiques et marchés publics ; administration, ressources humaines et finances ; développement et
aménagement ; promotion et communication) ainsi qu’un observatoire chargé également de la
communication institutionnelle.
Ce cadre opérationnel a évolué, avec la mise en action d’au moins 6 organigrammes
différents en 5 ans, sans qu’aucune évaluation ne soit réalisée.
A partir du deuxième semestre 2010, un diagnostic organisationnel a été effectué par des
prestataires de services extérieurs à l’ATC, qui ont œuvré pour de nombreux comités régionaux du
tourisme en France.
Leur rapport précisait que l’organigramme en fonction favorisait une dispersion des
missions et des compétences, car il comptait une vingtaine de services, traduisant un organigramme
dit en « râteau ». Par ailleurs, il existait des cloisonnements importants par direction, service et
métier.
Au final, il ressortait de cette analyse, conduite au regard de supports écrits, des expériences
managériales passées, des missions dévolues à l’ATC totalement ou partiellement exécutées et des
entretiens individuels réalisés avec un panel catégoriel de salariés, sept principaux constats :
-
Un projet politique qui restait à traduire dans l’organisation de l’agence ;
Une organisation qui mélangeait plusieurs clefs d’entrée, souvent orientée vers les
destinataires avec des fonctions sous représentées ;
Un management appauvri, laxiste et situationnel, marqué par l’absence de
cohérence, de clarté, de considération et de coopération ;
Des outils d’aide à la décision absents, dont le système de pilotage mettait en
lumière la pertinence entre décision et activité ;
Une absence d’approche par type de processus opérationnels ;
Une évaluation des salariés subie et un plan de formation à améliorer ;
Une politique de rémunération à faire évoluer.
A partir de ces constats des objectifs à atteindre ont été définis, avec comme traduction in
fine l’adoption, par une délibération du conseil d’administration en date du 14 décembre 2010, d’un
nouvel organigramme de l’ATC.
Avec ce nouvel organigramme, le directeur général acquiert un rôle de pilotage stratégique
avec le rattachement à son niveau de cellules constituées telles que : « ingénierie européenne,
évaluation des politiques publiques, communication institutionnelle ».
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Un poste de directeur général adjoint est créé pour « accompagner et seconder » la fonction
de direction générale. Il dirige notamment le pôle d’administration et des moyens généraux auquel
on ajoute la coordination des processus et des outils de pilotage et de certification.
Le pôle promotion et développement s’articule de manière transverse en mêlant des filières
(comme par exemple le nautisme) à des axes stratégiques (développer le potentiel touristique de la
Corse, développer la notoriété de la destination Corse, développer les produits touristiques et
accompagner la commercialisation des produits touristiques).
Le pôle système d’information et communication réunit au sein d’une cellule ressources : les
bases de données, le système d’informations touristiques, le portail web, la création marketing et la
photothèque. A ce pôle, est également rattaché l’observatoire du tourisme et les études ainsi que
l’ingénierie des systèmes d’information.
L’organigramme de l’ATC tout en étant novateur par rapport aux organigrammes tubulaires
adoptés par quelques comités régionaux de tourisme, se rapproche de certaines organisations
comme celle par exemple du comité régional du tourisme de la Normandie.
La chambre prend acte du nouvel organigramme de l’agence ainsi que des chantiers ouverts
et des objectifs fixés. Elle regrette qu’il ait fallu attendre autant de temps pour que l’outil principal
de promotion de la Corse soit enfin organisé.
Il est recommandé à l’ATC d’apprécier la plus-value apportée par cet organigramme en
mesurant l’efficacité de ce nouveau cadre opérationnel.
2.3
Un fonctionnement perfectible des instances de gouvernance et de tutelle
Les statuts de l’agence du tourisme de la Corse ont été adoptés par délibération de
l’Assemblée de Corse en date du 30 septembre 1992. Ils ont été modifiés à cinq reprises.
Deux principaux amendements des statuts peuvent être retenus :
Le premier porte sur la composition du conseil d’administration (CA) édictée en 1992.
L’article 3 de la délibération n° 92/105 de l’Assemblée de Corse portant adoption des statuts de
l’ATC précise que le CA comprend, outre le président de l’agence, 27 membres dont 13
représentants de l’Assemblée de Corse. Ainsi, l’organe délibérant de l’agence est ouvert sur la
société civile tout en bénéficiant d’une large représentativité des élus issus de l’Assemblée de
Corse, ceci afin de conserver une majorité destinée à mettre en œuvre sa politique de
développement touristique.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Cette composition a été remaniée par l’actuelle mandature, afin d’être « en meilleure
adéquation avec les missions de l’agence et les acteurs du tourisme ». Ainsi, la délibération
n° 10/183 du 28 octobre 2010 élargit la participation des socioprofessionnels (un délégué de la
fédération régionale de l’hôtellerie de plein air et un délégué de l’union des métiers de l’industrie
hôtelière) tout en supprimant la représentation des départements au sein de cette instance. Le
conseil d’administration s’adjoint les compétences d’un représentant des salariés siégeant à la
commission paritaire régionale et sociale des hôteliers, cafés et restaurants ainsi que d’un
représentant du comité d’entreprise de l’ATC. En outre, le conseil d’administration inclut un
représentant de l’ADEC12 avec voix délibérative, sous réserve de réciprocité de représentation avec
l’ATC. De la sorte, cette instance passe de 28 à 32 membres, dont la présidente de l’agence et 15
conseillers territoriaux désignés par l’Assemblée de Corse.
Le second concerne les modalités de l’exercice de la tutelle de la CTC. Ainsi, la délibération
de l’Assemblée de Corse n° 02/427 du 18 décembre 2002, comme dit précédemment, maintient
l’ATC en lui conservant son statut juridique à caractère industriel et commercial, et assoit le
pouvoir de tutelle de la CTC sur ses établissements publics. Il est précisé que ce pouvoir de tutelle
est exercé par l’Assemblée de Corse, le président du conseil exécutif et le conseil exécutif
conformément aux dispositions des articles 43 et 44 de la loi du 22 janvier 2002, selon les modalités
définies aux articles 7, 8 et 9 de cette même délibération. En conséquence, l’article 19 (bis, ter et
quater) des statuts de septembre 1992 est abrogé et remplacé.
Une partie de ces dispositions, à savoir l’article 19 ter, a été de nouveau modifiée par la
délibération de l’Assemblée de Corse n° 10/064 du 27 mai 2010. Il s’agissait de préciser les délais
et les formes de transmission des documents, notamment par voie électronique ainsi que le caractère
exécutoire des délibérations et des actes pris par l’agence.
2.3.1
L’exercice de la gouvernance par le conseil d’administration de l’ATC
L’article 7 des statuts de l’agence prévoit que le conseil d’administration doit être réuni au
moins quatre fois au cours de l’année, sur convocation de son président. Comme démontré dans le
tableau présenté ci-après, l’ATC a respecté cette préconisation puisque son CA s’est réuni à 28
reprises, durant la période de 2005 à 2010.
En revanche, il est noté une grande difficulté à réunir le nombre minimum de membres de
cette instance pour délibérer.
12
Afin de permettre une meilleure visibilité des circuits décisionnels des dossiers émargeant aux aides européennes.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Membres
présents
ayant voix
délibératives
14
10
8
14
Dates des
CA
Absents
Pouvoirs
17/01/2005
10
09/03/2005
12
05/04/2005
15
07/06/2005
9
3
5
4
4
15/11/2005
1
Remarques
2ème convocation après quorum non atteint
Quorum non atteint
2ème convocation après quorum non atteint
Quorum atteint
Quorum atteint
14 (manque le nom d’un administrateur absent13)
Quorum atteint
(même administrateur est présent et absent14)
2ème convocation après quorum non atteint
2ème convocation après quorum non atteint
2ème Convocation après quorum non atteint
11
14/02/2006
07/04/2006
10/07/2006
28/11/2006
7
14
18
11
6
5
4
4
15
8
5
12
06/03/2007
28/03/2007
05/04/2007
06/07/2007
9
8
2
15
4
5
4
4
14
14
21
8
19/11/2007
7
5
28/01/2008
07/04/2008
16/06/2008
9
21
9
4
2
5
22/10/2008
27/11/2008
5
10
7
2
14 Quorum atteint
4 2ème convocation après quorum non atteint
13 Quorum non atteint
Quorum atteint
14 (manque le nom d’un administrateur absent16)
15 Quorum atteint
26/03/2009
09/04/2009
24/06/2009
19/08/2009
27/11/2009
18
10
12
19
9
1
3
1
3
3
8
14
14
5
15
22/02/2010
30/06/2010
11
3
2
3
05/11/2010
14/12/2010
16
21
3
1
14 Quorum atteint
21 Quorum atteint
Quorum non atteint
pas de mention à la nouvelle composition du
8 CA (32 membres y compris la présidente)
7 Quorum non atteint
(manque le nom de trois administrateurs
Quorum atteint
Quorum atteint
Quorum atteint
2ème convocation après quorum non atteint
2ème convocation après quorum non atteint
14 (manque le nom d’un administrateur absent15)
2ème convocation après quorum non atteint
Quorum atteint
Quorum atteint
2ème convocation après quorum non atteint
Quorum atteint
13
M. Marsily Luc-Antoine, représentant le conseil général de Haute-Corse.
M. Lunardi Louis, représentant le conseil régional des professionnels du tourisme en Corse.
15
M. Leccia Jean-Pierre, représentant l’Assemblée de Corse.
16
Mme Bozzi Marie-Jeanne, représentante du conseil général de Corse-du-Sud.
14
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
absents17)
Les décisions prises par le conseil d’administration sans que le quorum ne soit atteint sont
les suivantes :
Années
2005
Date du CA
9 mars
Décisions prises
- Adoption du compte rendu du CA du 17 janvier 2005
- Orientations budgétaires 2005
- Règlement financier de l’ATC
- Plans d’actions de promotion et de communication pour 2005
- Augmentation de la valeur nominale des chèques déjeuners
- Modification du contrat d’assurance responsabilité civile de l’agence
- Modification du protocole d’accord sur l’aménagement et la
réduction du temps de travail
- Règlement de fonctionnement de l’ATC
- Convention de formation du personnel de l’agence avec le GRETA
2008
16 juin
- Adoption du compte rendu de la réunion du CA du 07 avril 2008
- Présentation du compte de gestion de l’ATC pour l’année 2007
- Présentation du compte administratif 2007
- Mise à jour de l’inventaire de l’ATC
- Augmentation du montant de la régie d’avances
- Résiliation du marché public 2007/14 relatif à la conception du
stand 2008 de l’ATC
- Présentation du nouveau règlement d’aides au tourisme
2008/2013
2010
5 novembre
- Adoption du compte rendu du CA du 30 juin 2010
- Rendu des travaux de la commission observation
- Nouvelle organisation de l’ATC : présentation du rapport
intermédiaire
- Autorisation donnée à la présidente de signer une convention avec la
chambre de commerce et d’industrie de Corse-du-Sud
- Autorisation donnée à la présidente de signer une convention cadre
avec l’Université de Corse
- Autorisation donnée à la présidente de signer une convention de
formation continue avec le GRETA
- Autorisation donnée à la présidente de solder par transaction le
marché triennal de prestations de communication
- Présentation et adoption du budget supplémentaire
- Vote du budget supplémentaire affecté au comité d’entreprise de
l’ATC pour 2010
- Annulation de titres
- Demande de protection juridique de M. le directeur
2010
14 décembre
- Adoption du compte rendu du CA du 5 novembre 2010
- Organisation de l’ATC
- Autorisation donnée à la présidente de signer la convention entre
l’ATC, l’ADEC et la CADEC
- Décision modificative du budget
- Création d’un poste d’infographiste et multimédia
17
Qui représentent la chambre régionale des métiers, la chambre régionale d’agriculture et l’ADEC.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
- Eléments relatifs à la déclinaison statutaire et juridique des
offices de pôles
2.3.1.1
La tenue approximative des documents
Sur la forme, la tenue des comptes-rendus des conseils d’administration ainsi que les arrêtés
de désignation des administrateurs appelle plusieurs remarques :
-
comme il est précisé dans le tableau présenté ci-avant, les fiches de présence des
comptes-rendus des conseils d’administration sont mal renseignées, soit le nom de
l’administrateur n’est pas inscrit, soit il apparaît comme absent et présent ;
-
les membres invités ou les agents de l’ATC, sans voix délibérative, s’expriment
sans avoir été mentionnés au préalable dans les fiches de présence des
comptes-rendus des CA et ce jusqu’à la séance du 5 novembre 2010 ;
-
les arrêtés modificatifs de désignation au CA retranscrivent tardivement la vie de
l’organe délibérant : soit ils sont pris avec retard (arrêté du 1er février 2008 appliqué
dès le CA du 28 novembre 2006 pour MM. Angelini et Guazelli ; arrêté du 3 mars
2011 appliqué à compter du CA du 30 juin 2010) ; soit ils sont pris avec
empressement (Mme Luciani-Padovani est désignée pour siéger au CA de l’ATC
en remplacement de M Alfonsi afin de représenter l’Assemblée de Corse par
l’arrêté du 23 février 2005, puis est désignée pour succéder à M. Ceccaldi afin de
représenter l’Assemblée de Corse le 8 mars 2005, soit moins de quinze jours après
sa première désignation) ;
-
la délibération du CA du 16 juin 2008 portant approbation du compte administratif
2007 présentait plusieurs anomalies 18dont une erreur de transcription sur l’état du
vote puisqu’il y avait 16 et non pas 18 votants lors de l’adoption du compte
administratif.
Il est recommandé à l’ATC, pour l’avenir, une tenue plus rigoureuse des documents
afférents à l’organe délibérant.
2.3.1.2
Un absentéisme récurrent
Selon l’article 10 des statuts de l’ATC, « le CA ne délibère valablement que si la moitié au
moins de ses membres est présente. Si le quorum n’est pas atteint, le conseil est à nouveau
convoqué avec le même ordre du jour dans un délai maximum de quinze jours ; il délibère alors
sans condition de quorum ».
Or, au vu de ce qui précède, sur les 28 CA convoqués, un tiers se sont réunis après que la
première convocation ait aboutie à constater que la moitié des membres du CA était absente. En
outre, 15 % des CA se sont réunis et ont délibéré sans que le quorum soit atteint. La situation est
particulièrement critique en 2005, en 2006 et à la fin de 2010.
18
Dénoncées par le secrétaire général aux affaires de Corse dans une correspondance du 6 août 2008.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Pourtant, dès le 5 avril 2005, un administrateur a attiré l’attention du CA sur l’absentéisme
constaté au cours des dernières réunions. Il estimait « gênant de voter le budget alors que seuls huit
administrateurs sont physiquement présents et évoque la possibilité de reconvoquer le conseil sous
dix jours pour que la majorité des administrateurs soit présents ». Selon lui, ce problème « obère le
fonctionnement général de l’établissement » et il souhaitait la réunion d’un CA extraordinaire. Le
président de l’ATC a inscrit ce point à l’ordre du jour du CA suivant, c’est-à-dire le 7 juin 2005. Un
rapport sur ce sujet a été présenté en réunion. A sa lecture, le représentant du conseil général de
Corse-du-Sud souhaitait que la représentativité des départements ne soit pas remise en cause. Puis,
s’agissant des représentations professionnelles, les membres du CA préconisaient « qu’il soit
procédé chaque année aux demandes de formalités obligatoires que constituent les procès-verbaux
des syndicats et des représentations socioprofessionnelles afin de s’assurer de l’évolution de leur
représentativité ; certains syndicats actuellement non représentés sollicitant leur entrée au CA de
l’agence ». Le CA décidait de surseoir à toute proposition, en attente d’éléments sur ces points.
La composition du conseil d’administration de l’ATC est révisée par la délibération de
l’Assemblée de Corse n° 10/183 du 28 octobre 2010 (32 membres au lieu de 28) sans qu’une
solution à l’absentéisme des membres de cet organe ne soit trouvée. Il faut attendre la délibération
du CA en date du 14 décembre 2010 pour que cette problématique commence à être traitée. En
effet, la présidente de l’ATC, en accord avec le président du conseil exécutif, fera établir à l’avenir
un calendrier prévisionnel des réunions du CA de l’ATC à six mois en vue de permettre aux élus de
l’Assemblée de Corse d’assister aux réunions de l’instance.
Plusieurs observations relatives au fonctionnement dégradé de l’assemblée délibérante
peuvent donc être formulées :
-
50 % des CA se sont réunis avec la moitié ou presque (14 ou 15 présents) des
administrateurs ;
-
les deux CA (sur 28) qui ont accueillis deux tiers des membres examinaient soit un
point particulier (réunion à titre exceptionnel sur un ordre du jour unique, à savoir
la protection juridique du président de l’agence) soit un ordre du jour découlant du
premier conseil de la mandature ;
-
le présentéisme des administrateurs repose sur quelques personnes. En effet, outre
le président du CA, quatre administrateurs sur 27 ont été présents à au moins deux
tiers des réunions du CA durant la mandature de 2005 à 2010 ;
-
les membres du CA qui sont absents le sont de manière récurrente. Ainsi, dix
membres ont été présents à moins d’un tiers des réunions du CA durant la
mandature de 2005 à 2010. Il s’agit pour la moitié de représentants de l’Assemblée
de Corse mais aussi de quelques représentants des acteurs économiques du
tourisme (union nationale des associations du tourisme, conseil régional des
professionnels du tourisme, syndicat national des agences de voyages). Deux
conseillers territoriaux de l’Assemblée de Corse, dont la présidente actuelle de
l’ATC, ont assisté à une seule réunion du CA sur 25 pendant la mandature de 2005
à 2010.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Le peu d’intérêt porté et renouvelé par des membres du collège issu de l’Assemblée de
Corse est regrettable. Il démontre que l’organe délibérant ne se prêtait pas, dans cette configuration,
à un fonctionnement optimal et que le déficit d’échanges au sein de cette instance n’était pas de
nature à porter une stratégie de développement du tourisme en la relayant auprès des acteurs du
tourisme. Une meilleure représentativité aurait donc dû être recherchée car de nombreux dossiers
relatifs à la vie de l’ATC (règlement de fonctionnement, règlement financier, organisation
fonctionnelle, documents financiers) ou aux actions menées ont été présentés et adoptés sans que le
quorum ne soit atteint ou avec une faible participation des membres du CA.
2.3.2
La gestion des aides par le bureau de l’ATC
Le bureau s’est constitué et a fonctionné conformément aux statuts de l’ATC (désignation,
conditions de quorum,…). Du 30 mars 2005 au 21 mars 2011, le bureau de l’agence s’est réuni à 18
reprises.
D’une manière générale, la tenue des comptes-rendus des réunions est satisfaisante. Entre
2005 et 2010, aucun problème de quorum n’est à relever lors des réunions du bureau. Cinq
membres du bureau et le président sont au minimum présents. Les procès-verbaux font
systématiquement état de la réunion du quorum : (« le quorum étant atteint, le bureau peut
valablement délibérer »).
Postérieurement aux élections territoriales de 2010, deux réunions se sont déroulées sans que
le quorum soit réuni :
- réunion du 5 novembre 2010 : 2 présents (sur 10) ainsi que la présidente de l’ATC avec un
pouvoir ;
- réunion du 21 mars 2011 : 2 présents (sur 10) ainsi que la présidente de l’ATC avec un
pouvoir.
Le procès-verbal de ces réunions ne comporte pas la phrase traditionnelle constatant la
réunion du quorum.
Sur le fond, les comptes rendus de ces réunions sont souvent lapidaires. L’ordre du jour
n’est seulement signalé qu’à partir de la réunion du 21 mai 2007. Les débats sont retranscrits avec
une grande parcimonie de sorte qu’il est impossible de suivre les motivations des décisions et de
connaître les bénéficiaires des aides. Les exemples suivants le démontrent :
- « l’ensemble des rapports concernant la reconduction d’opérations de manifestations déjà
engagées dans la limite des montants affectés dans le dispositif d’aides est adopté », réunion du
30 mars 2005 ;
- « le président passe ensuite à l’individualisation des dossiers relevant des opérateurs
publics ; l’ensemble des dossiers est adopté », réunion du 21 juillet 2005 ;
- « sont ensuite présentés un certain nombre de dossiers en réengagement pour éviter
d’être frappés de caducité ; tous étant adoptés sans réserve. », réunion du 15 novembre 2005 ;
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AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
- « il est ensuite procédé à l’individualisation des projets portés par des collectivités dont
les dossiers sont approuvés… il est ensuite procédé aux individualisations au titre des produits
touristiques. L’ensemble des dossiers est adopté », réunion du 2 mai 2006 ;
- « il est procédé en premier lieu aux individualisations des opérations portées par des
communes. L’ensemble des rapports est adopté », réunion du 11 juillet 2006 ;
- « sont ensuite examinés les dossiers concernant l’accompagnement des politiques
(ingénierie, NTIC). Le bureau adopte à l’unanimité les dossiers », réunion du 19 novembre 2007 ;
- « s’agissant des projets d’équipement concernant des personnes de droit privée (meublés
de tourisme, établissement hôtelier, offices de tourisme) les propositions engagent une somme de
522 322 €. Le bureau approuve ces propositions à l’unanimité », réunion du 16 juin 2008 ;
- « il est ensuite procédé à l’analyse du rapport d’individualisation des opérations réalisées
par des tiers. L’ensemble de ces dossiers est également adopté à l’unanimité », réunion du
22 octobre 2008 ;
- « il est ensuite procédé à l’analyse du rapport d’individualisation des opérations réalisées
par des tiers en Corse et hors de Corse. L’ensemble de ces dossiers est également adopté à
l’unanimité », réunion du 24 juin 2009 ;
- « le bureau est amené à délibérer sur les réengagements de crédits au profit d’opérateurs
privés dont les arrêtés ont été frappés de caducité. Les six dossiers présentés ont été adoptés »,
réunion du 27 novembre 2009.
La forme des comptes rendus aboutit à une restitution partielle des débats dans la mesure où
le procès-verbal évoque seulement les opérations qui ont fait l’objet d’une discussion et ne fournit
donc aucune information sur tous les autres dossiers examinés par le bureau. Ainsi, la lecture a
posteriori des procès-verbaux ne permet pas d’avoir une vision d’ensemble de la programmation
réalisée au fil des séances.
De plus, il n’y a pas d’identification des bénéficiaires des aides accordées.
De manière systématique entre 2005 et 2010, le procès-verbal de réunion du bureau ne
comporte pas de tableau récapitulatif présentant l’ensemble des opérations examinées au cours de la
séance concernée (tableau qui indiquerait, à minima, le nom et la nature de l’opération, le nom du
porteur de projet (personne publique ou personne privée), le coût du projet, le taux et le montant de
l’aide).
Or, conformément à l’article 3 de la délibération n° 02/427 de l’Assemblée de Corse en date
du 18 décembre 2002, modifiant les statuts de l’ATC : « Le bureau est seul compétent pour
procéder à la répartition des aides et subventions en application d’un règlement des aides adopté
par l’Assemblée de Corse. Il rend régulièrement compte au conseil d’administration des décisions
qu’il a prises ». Les comptes rendus des réunions de CA, particulièrement succincts, ne
mentionnent pas l’information faite aux administrateurs sur la teneur des décisions prises par le
bureau.
La situation s’est améliorée à compter de la réunion du bureau du 20 septembre 2010,
chacune des aides examinées étant sommairement présentée dans le procès-verbal de la réunion.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
La contrepartie du pouvoir qu’exerce le bureau de l’agence dans la répartition de moyens
financiers et donc d’actes créateurs de droit exige un devoir de restitution régulière et aussi
complète que possible de cette activité ; ce qui n’a pas été le cas durant la période sous revue. Ce
défaut d’information est préjudiciable à la transparence et à une bonne gouvernance de
l’établissement.
Il donc recommandé à l’ATC d’établir des comptes-rendus exhaustifs des réunions du
bureau et de faire en sorte que les décisions prises par celui-ci fassent l’objet d’une information
complète et régulière auprès du CA.
2.3.3
L’exercice de la tutelle de la CTC sur l’ATC
Par la loi du 22 janvier 2002 et par la délibération de l’Assemblée de Corse n° 02/427 du
18 décembre 2002, la CTC exerce un pouvoir de tutelle sur ses établissements publics. Elle veille
ainsi à la bonne organisation et au bon fonctionnement de ses agences et offices en encadrant leurs
moyens financiers et humains.
Par une note en date du 7 février 2003, le président du conseil exécutif (M. Jean Baggioni) a
précisé les modalités de mise en œuvre de la délibération susvisée en définissant les actes soumis à
l’obligation de transmission et de publicité. Il s’agit d’actes de portée générale et en particulier :
en matière administrative :
- les délibérations du conseil d’administration ;
- les décisions prises par délégation du conseil d’administration ;
- les conventions relatives aux marchés publics et aux emprunts ;
- les décisions du président (ou du directeur) fixant les conditions de fonctionnement
de l’établissement.
-
• en matière budgétaire :
le budget primitif accompagné de ses annexes ;
le cas échéant, la ou les décisions(s) modificative(s) ;
s’il y a lieu, les arrêtés attributifs de subvention.
Ainsi, les actes ne deviennent définitifs que dans un délai de quinze jours après leur
réception par le président du conseil exécutif, sauf en cas de suspension et de saisine de
l’Assemblée de Corse.
En outre, l’article 8 de la délibération de l’Assemblée de Corse n° 02/427 du
18 décembre 2002 indique que, par référence notamment à la délibération de l’Assemblée de Corse
n° 2000/171 du 21 décembre 2000 portant approbation du règlement financier de la CTC, il est créé
un nouvel article 19 bis rédigé comme suit :
« Les politiques qui doivent être mises en œuvre par l’établissement sont élaborées sous la
responsabilité du Conseil Exécutif. Elles peuvent comporter des préconisations pour favoriser la
mise en œuvre d’actions concertées. Elles sont arrêtées par l’Assemblée de Corse. Leurs mise en
œuvre fait l’objet d’un « mandat » donné au Président de l’établissement public ».
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
La tutelle de la CTC sur l’établissement public s’exerce également dans les conditions
suivantes énumérées à l’article 9 de la délibération de l’Assemblée de Corse du 18 décembre 2002 :
« Un délégué de la Collectivité Territoriale de Corse, nommé par arrêté du Président du
Conseil Exécutif délibéré en Conseil Exécutif, après avis conforme de l’Assemblée de Corse, et
choisi parmi les agents des services de la Collectivité Territoriale de Corse, prend connaissance
des projets d’actes, assiste de plein droit à toutes les réunions du Conseil d’Administration, bureau
ou autre organes, avec voix consultative. Il peut y présenter des observations dans le cas où
certaines décisions sembleraient contraires aux intérêts de la Collectivité Territoriale de Corse et
signaler le risque pour l’établissement avant que le Président du Conseil Exécutif ne prononce la
suspension de l’acte. Pour lui permettre d’exercer sa mission, le délégué de la Collectivité
Territoriale de Corse dispose des pouvoirs les plus étendus pour l’examen de tous les documents,
écritures, comptes et bilans, en toutes circonstances.
Un compte rendu annuel d’activité et de gestion de l’établissement public est transmis au
Président du Conseil Exécutif qui le soumet à l’examen et à l’approbation de l’Assemblée de Corse,
sur rapport de sa commission de contrôle.
Le délégué de la Collectivité Territoriale de Corse établit, chaque année un compte-rendu
sur rapport du Président du Conseil Exécutif.
Une charte précisant les conditions concrètes de réalisation des actions de communication
de l’établissement est signée entre le Président du Conseil Exécutif et le Président de
l’établissement ».
En ce qui concerne la tutelle exercée par la CTC sur l’ATC, les observations suivantes
peuvent être formulées :
-
L’agence remet à la CTC l’ensemble des documents administratifs et budgétaires
mais ignore le nom du délégué de la CTC, qui devrait assurer la tutelle de la
collectivité sur les activités de l’agence. Cela étant, le directeur général adjoint des
services de la CTC a assisté à certaines réunions du CA de l’ATC sans que soit
mentionnée son éventuelle qualité de délégué.
-
Le rapport annuel d’activité de l’ATC est transmis chaque année au président du
conseil exécutif mais il n’a pas été soumis à l’approbation de l’Assemblée de Corse.
De plus, ce rapport annuel d’activité est présenté tardivement au service de contrôle
des actes de la CTC, ce qui le vide d’une partie de son sens (le 25 novembre 2008
pour le rapport d’activité de 2007 ; le 12 janvier 2010 pour le rapport d’activité de
2008 ; le 22 juillet 2010 pour le rapport d’activité de 2009, le 20 juin 2011 pour le
rapport d’activité de 2010).
-
La charte précisant les conditions concrètes de réalisation des actions de
communication n’est pas conclue à ce jour entre le président du conseil exécutif et la
________________________________________________________________________________________________________________
32/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
présidente de l’ATC.
2.3.4 Les données du tourisme ne sont pas mises en relation avec les autres politiques de la
CTC
Les rapports d’activité remis par l’ATC fournissent les données chiffrées de la fréquentation
touristique de l’année, puis une analyse de la fréquentation par type d’hébergement et origine de la
clientèle.
Les interventions qui s’inscrivent dans le cadre du développement des projets touristiques
sont ensuite présentées succinctement et chiffrées sans pour autant faire référence aux orientations
politiques et aux engagements contractuels auxquelles elles se rattachent.
Il n’existe pas de mise en perspective des informations fournies. A la lecture des rapports
d’activité, il est impossible de connaître la situation d’avancement des projets dans le cadre des
objectifs des contrats de la CTC (PO FEDER, CPER19).
Il est ensuite proposé une liste des actions de promotion effectuées en direction des marchés
français et étrangers. Il n’existe aucune référence à la stratégie adoptée pour mener à bien cette
mission essentielle de l’agence.
Les informations contenues dans les deux derniers rapports d’activité de l’ATC (2009 et
2010) ne permettent pas de situer l’action de l’agence au regard des missions qui lui sont confiées.
Le rapport d’activité est par essence un document de synthèse annuelle des actions
conduites. Il ne contient pas d’indicateurs permettant d’établir un bilan d’étape.
La chambre préconise à l’ATC de remédier à ces carences pour l’avenir.
3
LA STRUCTURE BUDGÉTAIRE, LA FIABILITÉ DES COMPTES ET L’ANALYSE FINANCIÈRE DE L’ATC
3.1
La structure budgétaire des actions en faveur du tourisme
3.1.1
L’arborescence budgétaire des actions touristiques à la CTC
Le budget de la CTC est réparti entre quatre grandes politiques intitulées « fonctions » qui
opèrent un regroupement par grandes lignes des interventions de la collectivité. Cette structure
budgétaire englobe les compétences de la Collectivité prévues aux articles L. 4424-1 à L. 4424-39
du CGCT.
19
CPER (contrat de projet État-région) et PO-FEDER (programme opérationnel du fonds européen de développement
régional).
________________________________________________________________________________________________________________
33/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Ainsi la « fonction structurante » regroupe les interventions dédiées à la continuité
territoriale, au réseau routier et au réseau ferré et aux infrastructures portuaires et aéroportuaires. La
« fonction spatiale » rassemble principalement les dépenses en faveur des équipements collectifs
communaux, l’environnement, l’habitat et la ville. La « fonction sociale » regroupe les interventions
en faveur de la formation, de la culture et du patrimoine, de la langue corse, de la jeunesse et des
sports et de l’action sanitaire et sociale.
La « fonction productive » inclut des objectifs liés aux actions économiques, au tourisme, à
l’agriculture, à la forêt, à la maîtrise de l’eau et à l’énergie. Cette fonction représente, sur la période
allant de 2009 à 2011, environ 19 % des dépenses de la CTC en AP 20, soit 55 M € par an et 9 % des
dépenses de la CTC en AE, soit 32 M € annuels.
En ce qui concerne les actions en faveur du tourisme, les AP représentent 8 % du total de la
« fonction productive » en 2011 et sont stables depuis 2009.
C’est un effort important car au plan national les interventions économiques, dont les actions
liées au tourisme et au thermalisme (aides directes et aides indirectes), ne représentaient en
moyenne que 10 % des dépenses d’investissement des régions en 200921.
3.1.2
Le périmètre budgétaire couvert par l’ATC
La structuration budgétaire de la CTC se décline après la fonction et l’objectif sur trois
autres niveaux : l’action, le programme et l’opération.
L’objectif « tourisme » est ventilé dans une action unique, numérotée 221, elle-même ne
comportant qu’un seul programme. Ce programme est en revanche subdivisé en huit opérations.
Les quatre premières opérations sont consacrées à des crédits de fonctionnement, les quatre
dernières à des crédits d’investissement.
La structure budgétaire des actions en faveur du tourisme s’établit comme suit en 2010 et en
2011 :
20
21
AP : autorisation de programme (investissement), AE : autorisation d’engagement (fonctionnement).
Sources : Portail DGCL, les finances des régions.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Objectif 22 « Tourisme »
Objectif 22 « Tourisme »
2010
2011
Fonctionnement Investissement Fonctionnement Investissement
CPF
CPI
CPF
CPI
7 846 000
2 200 000
7 613 000
2 000 000
221 Action tourisme
2211 Administration
générale et
3 900 000
3 996 000
personnel
2211 Promotion
3 200 000
3 000 000
touristique
2211 Centre de
500 000
150 000
ressources
2211 Aides aux OT246 000
467 000
SI, congrès et tiers
2211 Politique de
500 000
350 000
territorialisation
2211 Structuration
700 000
350 000
des filières
2211 Offre
touristique et
700 000
1 150 000
qualité Corse
Exercice
2211 Etudes,
300 000
150 000
ingénierie et aide
au conseil et emploi
7 846 000
2 200 000
7 613 000
2 000 000
22 Tourisme
Total de la fonction
28 886 000
44 405 000
28 468 000
39 611 333
productive
Poids relatif du
27%
5%
27%
5%
tourisme
Source : budgets primitifs de la CTC
CPF : crédits de paiement de fonctionnement ; CPI : crédits de paiement d’investissement.
Les crédits de paiement sont fléchés sur des dépenses identifiées. L’ATC est donc liée par la
répartition des crédits réalisée par la CTC. De plus, L’ATC reçoit de la CTC, sur les lignes
budgétaires ouvertes au titre de l’objectif 22 « tourisme », la quasi-exclusivité de ses recettes.
Pour autant, les crédits contractualisés de la CTC provenant des fonds européens et du
contrat de plan Etat-région ne sont pas mentionnés dans les documents budgétaires. Or la politique
de territorialisation bénéficie de cofinancements du CPER et du PO-FEDER.
L’absence de mention de ces crédits et le manque d’information concernant la proportion
des fonds européens dans le financement des pôles touristiques est de nature à imposer à l’ATC
trois impératifs de gestion :
-
la nécessité de concevoir des actions d’animation visant à promouvoir la
programmation des fonds européens compte tenu des priorités de l’Europe pour la
période 2007-2013;
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
3.2
-
l’importance d’assurer le suivi des programmations pour parvenir à un taux
optimum de programmation et de réalisation et d’éviter ainsi les dégagements
d’office22;
-
la nécessité d’organiser l’agence afin de répondre aux exigences de suivi et de
contrôles de l’utilisation de ces fonds.
Une fiabilité des comptes affectée par des irrégularités
L’examen des comptes ainsi que l’exploitation des informations communiquées durant
l’instruction ont permis de relever des manquements aux règles comptables, de nature à affecter de
manière significative la fiabilité des comptes de l’ATC.
3.2.1
Le bilan de l’agence est artificiellement majoré depuis 2005
L’instruction budgétaire et comptable M 71 est applicable aux régions et à la CTC depuis le
1er janvier 2005. Antérieurement, ces collectivités étaient soumises à l’instruction M 51, qui
n’intégrait pas plusieurs des mécanismes comptables introduits en 2005.
Comme on l’a déjà évoqué, l’ATC a recours à l’instruction budgétaire et comptable M 71 en
raison de la nature même de ses activités. Néanmoins, le passage de la nomenclature comptable
M 51 à celle de la M 71 au 1er janvier 2005 appelle des remarques de la part de la chambre.
Deux circulaires interministérielles du 30 juillet 2004 23 sont venues préciser les modalités de
cette transition. Leurs modalités ont été reprises par l’instruction de la direction générale de la
comptabilité publique n° 04-053-M71 du 1er octobre 2004 intitulée « Instruction budgétaire et
comptable M 71 – Dispositions d’accompagnement de l’expérimentation de l’instruction
budgétaire et comptable M 71 ».
La circulaire interministérielle n° 10067 rappelait qu’ « antérieurement au 1er janvier 2005,
et par dérogation aux dispositions de l’instruction M 51, les régions étaient autorisées à ne pas
amortir les subventions d’équipements versées, ainsi que les frais relatifs aux études réalisées pour
des tiers et non suivies de réalisation. L’instruction provisoire M 71, quant à elle, précise que
lesdits frais et subventions doivent être amortis. Ces dispositions s’appliquant aux seules
opérations nouvelles, il convient de faire disparaitre du bilan les éléments constatés
22
La règle du dégagement d’office des fonds européens, dite « règle N + 2 », mise en œuvre au cours du programme
2000 – 2006 et maintenue pour le programme actuel, est une mesure visant à inciter les gestionnaires des programmes à
mobiliser rapidement et régulièrement les fonds européens mis à leur disposition. Au cours du programme européen
2000 – 2006, la Corse n’a pas connu de dégagements d’office malgré un taux de réalisation moyen en fin de programme
peu satisfaisant (34,7 % soit un taux inférieur à la moyenne nationale de 5 points) qui la plaçait en dix-neuvième
position des régions métropolitaines. Cette absence de dégagement d’office tient au fait que la Corse a bénéficié de trois
années supplémentaires (jusqu’à fin 2009) pour mener à bien l’atterrissage du programme.
23
Il s’agit des instructions interministérielles n° NOR/LBL/B/04/10066/C (qui fournit une table de transposition des
comptes entre les instructions M 51 et M 71 et précise les modalités de reprise de la balance de sortie 2004 à la balance
d’entrée 2005) et n° NOR/LBL/B/04/10067/C (qui prévoit des dispositions relatives au traitement comptable des
immobilisations enregistrées avant le 1er janvier 2005).
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
antérieurement. (…). Ainsi, afin de permettre de présenter une situation nette au démarrage de la
M 71, il conviendra d’apurer24 les subventions et les frais d’études concernés25 (….) ».
Sous l’empire de l’instruction M 51, les éléments comptables concernés figuraient sur les
comptes 130 « Subventions d’équipement versées ou à verser » et 132 « Frais d’étude ou de
recherche ». Au 31 décembre 2004, ces comptes de passif disposaient, de manière régulière, d’un
solde débiteur. Cette situation avait pour effet de minorer, au bilan, le montant des capitaux propres.
La table de transposition entre instruction M 51 et instruction M 71 prévoyait que le solde débiteur
de ces deux comptes devait être transporté respectivement au débit des comptes 204 « Subventions
d’équipement versées » et 203 « Frais d’étude, de recherche et de développement ».
L’examen de la balance des comptes de l’ATC au 31 décembre 2004 et de celle établie au 1er
janvier 2005 permet de constater que l’opération de transposition a été correctement réalisée comme
le montre le tableau qui suit :
Balance de sortie 2004
Compte 130 solde débiteur
Compte 132 solde débiteur
Total
20 288 668,53
990 673,82
21 279 342,35
Balance d’entrée 2005
20 288 668,53
990 673,82
21 279 342,35
Compte 204 solde débiteur
Compte 203 solde débiteur
Total
Source : comptes de gestion.
En revanche, l’opération d’apurement prévue par la circulaire interministérielle n’a pas été
réalisée par la suite. Ainsi, le solde des comptes 203 et 204 n’a pas été apuré par le débit des
comptes 1068 et 191 comme cela aurait dû être le cas, selon les modalités présentées dans le tableau
suivant26 :
Mouvement débit
Compte 1068
Compte 191
Total
Mouvement crédit
2 306 425,99
18 972 916,36
21 279 342,35
20 288 668,53
990 673,82
21 279 342,35
Compte 204
Compte 203
Total
Source : comptes de gestion.
En raison du défaut d’application de cette opération comptable, le montant du bilan de
l’ATC est artificiellement majoré de plus de 21 M€ depuis le 1er janvier 2005.
Cette altération de la fiabilité des comptes a été amplifiée par le fait que l’agence n’a pas mis
en œuvre, en 2006 et en 2007, l’amortissement des subventions versées à compter de 2005. Ceci a
eu pour effet d’accroître de manière artificielle le montant du bilan, qui est passé de 1,6 M€ au
31 décembre 2004 à 43,8 M€ au 31 décembre 2010.
24
La circulaire précisait selon quelles modalités devaient être apurés ces éléments comptables. Les éléments concernés
figurant au débit des comptes 2031 « Frais d’études » et 204 « Subventions d’équipement versées » après mise en
œuvre de la transposition entre les comptes de la M 51 et ceux de la M 71 devaient être crédités par le débit du compte
1068 « Excédents de fonctionnement capitalisés », dans la limite du solde créditeur de ce compte et par le débit du
compte 191 « Différences sur réalisations d’immobilisations – Réalisations antérieures aux 01/01/2005 » pour la
différence. La circulaire stipulait également que cette opération, constatée par le comptable, était d’ordre non budgétaire
et qu’elle devait être reportée sur un tableau récapitulatif (fourni en annexe 3 de la circulaire), document visé par
l’ordonnateur.
25
S’agissant des frais d’étude, la circulaire prévoyait que seuls les frais relatifs à des études non suivies de réalisation
étaient concernés par la procédure d’apurement, les frais se rapportant à des études en cours devant être maintenus au
compte 2031. Au 1er janvier 2005, l’ATC n’était pas concernée par le maintien de tout ou partie des frais d’étude
figurant au compte 2031 puisque les frais comptabilisés n’avaient aucun lien avec des études en cours.
26
Comme le prévoyait la circulaire, le compte 1068 aurait dû être utilisé à concurrence de son solde pour compenser
l’apurement des comptes 203 et 204. Au 1 er janvier 2005, le compte 1068 présentait un solde créditeur de
2 306 425,99 € issu de la transposition du solde de même montant qui figurait sur le compte 115 « Excédents de
fonctionnement capitalisé » au 31 décembre 2004.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Il est préconisé que l’agence corrige, dans les meilleurs délais, l’anomalie relevée à savoir
la majoration artificielle du montant de son bilan.
3.2.2
Plusieurs anomalies comptables concernent les subventions d’équipement
3.2.2.1
Les subventions d’équipement reçues par l’ATC ne font pas l’objet d’un
transfert au compte de résultat
Selon l’instruction budgétaire et comptable M 71, les subventions d’équipement
transférables doivent, par fraction annuelle, être virées au compte de résultat par le biais d’une
écriture comptable faisant intervenir le compte 139 « subventions d’investissement virées au
compte de résultat » et le compte 777 « quote-part des subventions d’investissement virées au
compte de résultat ».
Or, il est constaté une comptabilisation de subventions d’équipements transférables sur le
compte 131 pour un montant de 30 937 197,43 €, sans qu’aucune opération de virement au compte
de résultat n’ait été effectuée entre 2005 et 2010.
Cette inscription a pour conséquence, faute d’opérations de transfert, de maintenir au passif
des sommes importantes. En outre, l’omission relevée minore le résultat comptable constaté
annuellement.
3.2.2.2
Jusqu’en 2008, les subventions d’équipement versées n’ont pas été amorties
Depuis 2005, l’amortissement est obligatoire pour les immobilisations corporelles et
incorporelles comptabilisées à compter du 1er janvier de cet exercice. Les subventions d’équipement
versées, enregistrées sur le compte 204, doivent ainsi faire l’objet d’un amortissement. La durée de
cet amortissement est de cinq ans maximum lorsqu’il s’agit de bénéficiaires privés et de quinze ans
quand il s’agit de bénéficiaires publics.
L’ATC a établi un plan d’amortissement des subventions versées en retenant les durées
maximales prévues par l’instruction comptable, selon la nature du bénéficiaire.
Toutefois, l’agence n’a amorti les subventions concernées qu’à compter de l’exercice 2008
alors qu’elle aurait dû pratiquer cette opération dès 2006. En 2006, comme en 2007,
l’amortissement, bien que prévu dans le budget primitif de l’agence, n’a pas fait l’objet d’une
écriture comptable à la fin de chacun des deux exercices considérés27. Comme mentionné plus
avant, cela a eu pour conséquence d’augmenter de manière artificielle le montant du bilan.
3.2.2.3
La neutralisation de l’amortissement des subventions d’équipement versées à
partir de 2008 n’est pas conforme aux dispositions de l’instruction comptable M 71
27
En 2006, l’amortissement prévu dans le budget primitif était de 1 273 327,77 €. En 2007, cet amortissement était de
2 581 194,78 €. Ces deux montants n’ont pas été intégrés lors de la constitution de la première dotation aux
amortissements en 2008, qui marque donc le début de l’amortissement des subventions d’équipement versées.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
Afin d’améliorer la connaissance de la situation patrimoniale des collectivités, l’instruction
M 71 a prévu pour les bâtiments publics et pour les subventions d’équipement versées, un
mécanisme de neutralisation budgétaire des amortissements ; de manière à ce que la constitution de
ceux-ci n’aboutisse pas à déséquilibrer les budgets.
L’instruction fixe une procédure en trois temps :
-
la constatation de l’amortissement des biens, quelle que soit leur nature, conformément
au plan d’amortissement (dépense au compte 68 et recette au compte 28) ;
-
la reprise de la quote-part des subventions reçues afférentes aux biens amortis (dépense
au compte 139 et recette au compte 777) ;
-
la neutralisation facultative28 de la part de l’amortissement (des bâtiments administratifs
et scolaires et des subventions d’équipement versées) non couverte par la reprise des
subventions reçues (dépense au compte 198 et recette au compte 7768), cette
neutralisation pouvant être totale, partielle ou nulle29.
Ainsi, l’ATC a chaque année la possibilité de neutraliser, partiellement ou totalement,
l’amortissement constitué annuellement au titre des subventions versées.
A compter de 2008, l’option retenue par l’agence a été de procéder à la neutralisation de
l’intégralité de l’amortissement annuel relatif à ces subventions.
Ainsi, les comptes 7768 et 198 « neutralisation des amortissements » ont été mouvementés
pour un montant identique à celui de l’amortissement constaté sur le compte 2804 « amortissement
des subventions d’équipement versées » 30.
En procédant de la sorte, l’ATC n’a pas suivi les prescriptions de l’instruction M 71. Car
l’agence aurait d’abord dû annuellement procéder au transfert, par fraction, au compte de résultat
des subventions d’équipement reçues. Ce n’est qu’ensuite et dans la mesure où l’ATC avait retenu
l’option d’une neutralisation totale de l’amortissement des subventions versées, que les comptes
198 et 7768 auraient dû être mouvementés, mais seulement pour la part des amortissements
considérés, non couverte par la reprise des subventions d’équipement transférables que l’agence
avait reçues à compter de 2005.
La solution mise en œuvre par l’ATC a certes permis, dans l’esprit de ce que prévoit
l’instruction, de neutraliser l’amortissement des subventions versées mais selon des modalités qui
ont abouti :
-
à fausser le solde du compte 131 « subventions d’équipements transférables » dans la
mesure où les subventions d’investissement reçues n’ont fait l’objet d’aucune reprise au
cours de la période de 2005 à 2010 ;
28
La neutralisation est facultative dans la mesure où l’instruction M 71 prévoit que le choix de neutraliser ou pas les
amortissements est réalisé chaque année par la collectivité qui présente l’option retenue dans son budget.
29
Le montant de la neutralisation opérée n’est pas lié intrinsèquement au montant des amortissements concernés, même
si ceux-ci en constituent la limite maximale. La neutralisation dépend d’une part, des autres éléments du budget de
l’exercice et d’autre part, des choix du moyen d’équilibre retenu librement pas la collectivité.
30
A savoir, 3 556 815,53 € en 2008, 4 289 752,82 € en 2009 et 4 613 381,94 € en 2010.
________________________________________________________________________________________________________________
39/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
-
et à accroître de manière indue et dans une proportion équivalente le solde du compte
198 puisque ce dernier a cumulé l’intégralité du montant des amortissements relatifs aux
subventions versées31.
Il est donc recommandé pour l’avenir à l’ATC d’amortir les subventions d’équipement
versées en cohérence avec les plans d’amortissement décidés, et en ce cas, de souligner que cette
charge de fonctionnement pourrait être neutralisée en tout ou partie par le virement au compte de
résultat des subventions d’équipement transférables concernées et par la procédure de
neutralisation de l’amortissement constitué.
3.2.3
Les charges et les produits ne sont pas rattachés à l’exercice auxquels ils se rapportent
L’instruction M 71 prévoit la mise en œuvre, en fin d’exercice, d’opérations d’inventaire
destinées à rattacher les charges et les produits à l’exercice auxquels ils se rapportent. Ces
opérations, réalisées en application du principe d’indépendance des exercices comptables, ont pour
objet de faire apparaître, dans le résultat d’un exercice donné, les charges et les produits appropriés.
Cette procédure de rattachement concerne les intérêts courus non échus, les charges et les produits
constatés d’avance ainsi que les charges à payer et les produits à recevoir32.
L’examen de la balance des comptes de 2005 et 2010 permet de constater que les comptes
de tiers servant de contrepartie aux opérations de rattachement des charges et des produits
(comptabilisation des charges et des produits constatés d’avance et enregistrement des charges à
payer et des produits à recevoir) ne sont pas mouvementés.
Il est rappelé que la procédure du rattachement des charges et des produits à l’exercice
auxquels ils se rapportent est obligatoire et qu’elle doit donc être mise en œuvre à l’avenir.
D’une manière générale, il convient de régulariser les anomalies évoquées dans la tenue des
comptes de l’ordonnateur et d’y apporter les améliorations souhaitées, afin de s’assurer de la
sincérité des informations financières figurant au bilan et au compte de résultat.
La chambre prend acte du fait que l’ordonnateur en fonctions, dans la réponse à ses
observations provisoires, indique qu’il apportera les corrections aux anomalies relevées durant
l’année 2012.
31
Dans le scénario d’une neutralisation intégrale, le mouvement annuel au débit du compte 198 aurait dû, au maximum,
être égal à la différence existant entre le mouvement créditeur affectant le compte 2804 et le mouvement débiteur
concernant le compte 139.
32
Les intérêts courus non échus sont enregistrés sur le compte 1688. Les charges et les produits constatés d’avance sont
comptabilisés respectivement sur les comptes 486 et 487. Les charges à payer figurent principalement aux comptes 408
(« Fournisseurs – factures non parvenues) et 428 (« Personnel – charges à payer »). S’agissant des produits à recevoir,
le compte 418 (« Redevables – produits non encore facturés ») est le plus couramment utilisé. Les charges à payer
correspondent à des dettes résultant de dépenses engagées dont le service a été fait au cours de l’exercice qui se termine
mais pour lesquelles le document justifiant de la dépense n’est pas parvenue (exemple : la facture d’un fournisseur non
parvenue en fin d’exercice) ou n’a pas été établi (exemple : le rattachement de dépenses de personnel qui ne seront
payées que l’année suivante, sur la paye de janvier). Les produits à recevoir correspondent, quant à eux, à des créances
imputables à l’exercice qui se termine pour lesquelles les pièces justificatives n’ont pas encore été établies.
________________________________________________________________________________________________________________
40/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
3.3
Une situation financière satisfaisante caractérisée par une forte rigidité des charges
de structure
L’analyse financière de l’ATC repose essentiellement sur les concours liés à la
concrétisation de projets de développement touristique inscrits dans les programmes contractuels de
la CTC. Comme décrit supra, l’objet de l’ATC relève d’une mission administrative générale et sa
fonction commerciale est peu prégnante.
Pour autant, l’examen des comptes a été réalisé à partir de données retraitées issues des
documents financiers pour la période de 2005 à 2010. L’analyse des éléments chiffrés a été
complétée autant que de besoin par des informations obtenues auprès du comptable et de
l’ordonnateur.
Au vu de ces documents, la situation financière de l’ATC peut être qualifiée de globalement
satisfaisante.
3.3.1
Des moyens financiers en nette diminution
La quasi-totalité des ressources dont dispose l’agence provient des participations qui lui sont
versées en fonctionnement et des subventions d’équipement qu’elle reçoit en investissement de la
part de la CTC.
Le tableau qui suit précise l’origine des ressources :
2005
2006
2007
2008
2009
2010
74718 - Participations Etat - Autres
0,00
0,00
0,00
61 257,45
25 454,08
0,00
7472 - Participations régions
8 200 000,00
8 200 000,00
6 586 250,00
8 133 250,00
7 685 000,00
7 935 041,47
74772 - Participations FEDER
1 550 837,23
947 407,55
664 234,85
279 647,29
1 120 568,34
326 540,84
7478 - Participations autres org.
99 393,54
108 319,39
152 201,63
114 799,26
94 281,67
122 697,23
Total fonctionnement
1311 - Subv. équip. transf. - Etat
9 850 230,77
0,00
9 255 726,94
2 305,03
7 402 686,48
0,00
8 588 954,00
0,00
8 925 304,09
0,00
8 384 279,54
0,00
1312 - Subv. équip. transf. - Régions
9 225 000,00
8 775 000,00
2 475 000,00
4 500 000,00
3 617 500,00
2 340 952,40
13178 - Sbv. fds européens - Autres
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1 440,00
Total investissement
9 225 000,00
8 777 305,03
2 475 000,00
4 500 000,00
3 617 500,00
2 342 392,40
Total général (fonct. + invest.)
19 075 230,77
18 033 031,97
9 877 686,48
13 088 954,00
12 542 804,09
10 726 671,94
Source : comptes de gestion.
En moyenne, entre 2005 et 2010, les ressources de l’agence ont été constituées à hauteur de
63 % par des produits de fonctionnement et à concurrence de 37 % par des crédits d’investissement.
Sur la période considérée, les participations reçues représentent, en cumul, 52,4 M€, tandis que les
subventions d’investissement allouées à l’agence atteignent un montant total de 30,9 M€.
La période est marquée par une réduction notable du poids relatif des crédits
d’investissement (48,4 % du total des ressources en 2005 contre 21,8 % en 2010).
D’une manière générale, les crédits à disposition de l’agence ont été fortement réduits
puisqu’ils sont passés de 19,1 M€ en 2005 à 10,7 M€ en 2010, soit une réduction de 44 %. En 2011,
cette tendance se poursuit selon les données figurant au budget primitif de l’ATC. Pour la première
fois au cours de la période examinée, les crédits mis à la disposition de l’agence passent sous la
barre des 10 M€.
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41/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Par le biais des missions qui lui sont confiées, l’ATC est amenée à verser des participations
et des subventions à des collectivités et des organismes publics ainsi qu’à des personnes privées. Il
s’agit principalement des aides dont la gestion lui est confiée par la CTC 33, à savoir des aides et des
subventions accordées au titre des dispositifs régionaux propres au secteur du tourisme ainsi que des
subventions versées aux offices de tourisme.
Dans le cadre de la mise en place d’un dispositif d’avances remboursables, l’agence utilise,
depuis 2010, une partie des crédits à sa disposition pour aider les petites et moyennes entreprises
(PME) et les très petites entreprises (TPE) de Corse qui agissent dans le domaine du tourisme. Ceci,
afin de compléter le financement d’opérations qu’elles engagent en vue d’améliorer l’offre
d’hébergement touristique34.
Il ne s’agit donc plus là d’un dispositif d’aide non remboursable mais d’un mécanisme
visant à favoriser le financement d’opérations d’investissement réalisées par des entreprises à
charge pour ces dernières de rembourser progressivement les sommes prêtées.
Le tableau qui suit détaille les dépenses réalisées par l’ATC au titre des participations, des
subventions et des avances accordées35.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
6562 - Participations au titre de la
coopération décentralisée
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
281 820,35
6568 - Autres participations
100 272,58
116 016,18
228 830,56
341 645,76
293 301,00
218 855,61
65734 - Subventions aux communes
et structures intercommunales
259 696,15
375 361,62
402 722,11
1 008 371,41
118 995,36
0,00
65735 - Subventions autres
groupements de collectivités et EPL
20 800,00
13 992,00
0,00
0,00
0,00
0,00
65738 - Subventions aux organismes
publics divers
60 366,80
25 201,80
7 980,00
0,00
275 927,79
338 256,11
6574 - Subventions aux personnes
de droit privé
1 333 103,81
752 016,41
830 044,81
516 187,23
257 778,79
312 118,71
Total fonctionnement
1 774 239,34
1 282 588,01
1 469 577,48
1 866 204,40
946 002,94
1 151 050,78
20414 - Subv. d'équip. versées aux
organismes publics - communes et
structures intercommunales
492 301,20
1 822 359,72
678 996,03
1 221 282,06
1 609 526,90
383 762,69
20415 - Subv. d'équip. versées aux
autres groupements de collectivités
96 042,54
60 722,12
47 423,51
0,00
0,00
164 492,17
20416 - Subv. d'équip. versées aux
SPIC
106 638,00
285 536,00
188 576,16
0,00
31 053,10
202 003,50
20418 - Subv. d'équip. versées aux
organismes publics divers
0,00
14 701,38
0,00
0,00
70 221,29
231 800,52
2042 - Subv. d'équip. aux personnes
de droit privé
6 089 831,13
5 738 948,51
4 530 968,91
3 234 141,85
1 030 778,87
340 238,33
2764 - Créances sur les particuliers
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1 664 080,00
Total investissement
6 784 812,87
7 922 267,73
5 445 964,61
4 455 423,91
2 741 580,16
2 986 377,21
33
Il s’agit des aides dites territoriales dont le principal financeur est la CTC (agissant le plus souvent en cofinancement)
et des actions qui s’inscrivent actuellement dans le cadre du PO FEDER 2007 - 2013.
34
Au titre du dispositif des avances remboursables, l’ATC a conclu avec la Caisse de développement de la Corse
(CADEC) et avec l’agence de développement économique de la Corse (ADEC) deux conventions le 14 décembre 2010.
La seconde convention prévoit que les bénéficiaires des avances remboursables sont « les PME/TPE exploitant une
offre d’hébergement touristique dans le secteur marchand hôtelier, à l’exclusion de l’hôtellerie de chaine, dans le
secteur hôtelier de plein et dans le secteur des résidences de tourisme classées. L’attribution d’une avance
remboursable est destinée à parfaire le financement d’une opération visant à contribuer à l’amélioration de l’offre
d’hébergement touristique dans la logique des politiques de développement touristique adoptées par l’Assemblée de
Corse. Ces investissements excluent les travaux ressortant de l’entretien courant ou ne présentant pas un intérêt avéré
en faveur de l’amélioration des conditions d’accueil et de confort des clientèles touristiques».
35
En 2010, le compte 2764 a comptabilisé le montant des fonds de l’ATC mis à disposition de la CADEC en vue
d’assurer le financement du dispositif des avances remboursables.
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42/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Total général (fonct. + invest.)
8 559 052,21
9 204 855,74
6 915 542,09
6 321 628,31
3 687 583,10
4 137 427,99
Source : comptes de gestion.
Dans un contexte de nette réduction des moyens financiers mis à sa disposition, l’ATC a
donc fortement diminué le volume des participations et des subventions qu’elle a accordées.
D’un niveau voisin de 9 M€ en 2005 et en 2006, le montant de celles-ci est passé sous la
barre des 7 M€ en 2007 et en 2008 pour finalement se réduire à 3,7 M€ en 2009. En 2010, le
montant des participations et des subventions versées n’est plus que de 2,5 M€.
Au cours de ce dernier exercice, le montant des dépenses d’intervention de l’ATC
atteint 4,1 M€ si l’on ajoute aux participations et subventions allouées les fonds dédiés au dispositif
des avances remboursables.
A ce niveau, la réduction des dépenses de transfert de l’agence, qui sont passées de 8,6 à
4,1 M€, atteint 52 % entre 2005 et 2010, soit une réduction supérieure à la baisse des ressources de
l’agence qui n’a été, dans le même temps, que de 44 %.
L’évolution constatée est particulièrement notable s’agissant des subventions accordées aux
personnes privées. En cumulant les dépenses de fonctionnement et d’investissement, ces
subventions se sont en effet réduites de 91,2 %, passant de 7,4 M€ en 2005 à 0,7 M€ en 2010. Leur
poids relatif, qui était de 87 % du total des participations et subventions versées en 2005, n’est plus
que de 16 % en 2010.
A compter de 2010, le dispositif des avances remboursables s’est substitué en partie aux
aides directes aux personnes privées prenant la forme de subventions. Ce dispositif, dès sa première
année de mise en place, a ainsi représenté 56 % des dépenses d’investissement de l’agence et 40 %
des dépenses d’intervention totales (fonctionnement et investissement).
En 2011, la tendance constatée au cours des années antérieures se confirme, selon les
données figurant au budget primitif de l’ATC, avec une prévision de dépenses totales de 2,6 M€,
soit une baisse de 36 % par comparaison avec les dépenses réalisées en 201036.
Interrogée sur la diminution des recettes ainsi que sur celle relative au volume des
participations et des subventions, l’ATC n’a pas apporté d’explications valables. Plusieurs causes
peuvent toutefois être avancées :
-
des arbitrages budgétaires de la CTC, qui ont abouti à des réallocations de crédits ;
-
une absence de besoin de crédits de l’ATC pour financer ses projets ;
-
des anticipations de la part de la CTC relatives à l’incapacité de l’ATC à consommer les
crédits mis à sa disposition ;
-
une politique certes ambitieuse de l’ATC mais qui ne se traduit pas par une
consommation des moyens mis à sa disposition.
En tout état de cause, ni la CTC ni l’ATC ne se sont émues de cette contraction massive des
crédits et des consommations dévolus aux actions de soutien du tourisme en Corse. A fortiori, ces
diminutions n’ont pas été accompagnées par un pilotage soit de la tutelle soit de l’agence.
36
La baisse est de 44 % pour ce qui est des dépenses de fonctionnement et de 33 % pour ce qui concerne les dépenses
d’investissement.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
En outre, l’assemblée délibérante de l’ATC n’a ni organisé un débat interne sur le sujet ni
adressé une demande d’explication formalisée à la CTC.
3.3.2
Le poids relatif des coûts de structures de l’ATC augmente de manière significative
La nette réduction d’une part, des ressources perçues et, d’autre part, des dépenses
d’intervention a abouti à accroître le poids relatif des coûts de structure supportés par l’ATC.
La codification fonctionnelle utilisée par l’ATC pour la présentation de ses documents
budgétaires permet de ventiler les dépenses de manière à isoler notamment les frais des services
généraux. En retenant le découpage par fonction37, le tableau ci-après présente l’évolution des
dépenses cumulées d’investissement et de fonctionnement entre 2007 et 2010.
2007
Dépenses
2008
% du total
2009
Dépenses
2010
4 277 298,86
30,4%
Dépenses
4 655 366,07
% du total
Fonct. 0 - services généraux
33,4%
4 100 349,12
% du total
36,4%
Dépenses
4 094 708,58
% du total
Fonct. 9 - Action économique
9 791 967,67
69,6%
9 264 812,02
66,6%
7 163 607,95
63,6%
7 352 006,23
64,2%
Total
14 069 266,53
100,0%
13 920 178,09
100,0%
11 263 957,07
100,0%
11 446 714,81
100,0%
35,8%
Source : comptes administratifs.
Ces données mettent en évidence que les dépenses des services généraux ont progressé de
près de 6 points entre 2007 et 2010 pour atteindre un poids relatif de 36 % des dépenses totales de
l’agence. En 2011, selon le budget primitif de l’ATC, ces dépenses atteindraient 43 % du total des
dépenses.
Ainsi, alors qu’en 2005, pour 1 € dépensé pour ses missions d’intervention, l’ATC devait
supporter 0,42 € de frais de structure, en 2009 et en 2010 ce dernier chiffre a atteint 0,56 €, soit une
augmentation d’un tiers en un temps très court. En 2011, selon les prévisions de l’agence, les frais
de structure représenteraient 0,75 €.
Certes, l’ATC assure des missions qui ne se traduisent pas directement par la mise à
disposition de fonds (animation des programmes, observation, promotion, développement), mais
l’absence de comptabilité analytique au sein de l’ATC ne permet pas d’apprécier de manière
exhaustive le coût administratif de la gestion des aides.
Si les charges de structure de l’ATC sont en volume quasi stables dans le temps, à hauteur
d’environ 4 M€, on peut toutefois considérer que :
-
ces charges, essentiellement composées de dépenses à caractère général, de frais de
personnels (y compris les frais afférents aux missions et déplacements) et de locations
immobilières, sont proportionnellement importantes et rigides quelque soit le niveau
d’activité de l’agence. Ainsi, de 2007 à 2011, le coût moyen de la structure de l’ATC par
agent est de 85 K€ ;
-
les interventions de l’ATC étant en diminution régulière sur la période, le poids relatif des
charges de structure de l’agence n’en est que plus prégnant. Ainsi, de 2007 à 2011, le coût
moyen de traitement des interventions de l’ATC par agent est de 160 K€ ;
37
La nomenclature fonctionnelle est un outil permettant de faire apparaître par grande politique les dépenses et les
recettes d’une collectivité. Elle donne des informations d’ordre politique, économique ou statistique. Les crédits sont
répartis au sein de dix grandes fonctions codifiées de 0 à 9. Pour ventiler ses dépenses et ses recettes, l’ATC utilise la
fonction 0 et la fonction 9 de la nomenclature. La fonction 0 concerne les « services généraux des administrations ». La
fonction 9, intitulée « Action économique », recense, quant à elle, les dépenses d’interventions directes ou indirectes.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Si le calcul proposé peut être discuté, dans la mesure où l’activité de l’agence ne se limite
pas au caractère financier de ses interventions, il n’en reste pas moins qu’une réflexion globale
portant sur l’organisation des missions confiées à l’ATC pourrait être menée afin de réduire ce coût.
Ainsi, il pourrait être envisagé de ne former qu’un seul point d’entrée pour la gestion des
aides, tous secteurs d’activité confondus (notamment avec l’ADEC), et de redéployer une partie des
personnels vers l’ingénierie de projet, la coordination des actions touristiques et le soutien du
tourisme en Corse.
3.3.3
Une gestion courante stabilisée
La section de fonctionnement de l’ATC, durant la période de 2005 à 2010, est équilibrée.
Au cours des six exercices considérés, l’agence a néanmoins enregistré deux résultats
comptables déficitaires, le premier en 2007 (- 1,0 M€) et le second en 2008 (- 0,7 M€). L’ampleur
mesurée de ces déficits et leur caractère conjoncturel n’ont pas remis en cause l’équilibre financier
global existant.
Sur la base des données reprises en annexe, en neutralisant les amortissements effectués à
compter de 2008, plusieurs constats peuvent être dressés.
-
comme déjà évoqué, les recettes de gestion courante sont constituées de manière quasiexclusive par les participations reçues de la CTC. L’ATC ne dispose pour ainsi dire pas de
ressources propres ;
-
les charges à caractère général (chapitre 011) ont représenté, de 2005 à 2009, plus de 50 %
des dépenses de gestion courante. Ce pourcentage s’est sensiblement réduit en 201038.
Les dépenses annuelles d’études, d’honoraires, de contentieux et de rémunération
d’intermédiaires se situent, selon les années, entre 0,3 et 0,6 M€. Entre 2005 et 2009, les dépenses
de publicité et de communication ont avoisiné, chaque année, un montant de 2,5 M€. En 2010, elles
ont dépassé 2,9 M€.
Les autres charges de gestion courante (chapitre 65), qui correspondent quasi-intégralement
aux participations et subventions versées par l’ATC, ont diminué au cours de la période (1,8 M€ en
2005 ; 1,3 M€ en 2006 ; 1,5 M€ en 2007 ; 1,9 M€ en 2008 ; 0,9 M€ en 2009 ; 1,2 M€ en 2010).
Les charges de personnel (chapitre 012), quant à elles, ont été en progression constante à
compter de 2006. Ce mouvement a connu une brusque accélération à partir de 2009.
38
En 2010, le poids relatif du chapitre 011 au sein des dépenses de gestion courante a été de 47,6 % contre 50,9 % en
2005, 51,9 % en 2006, 50,4 % en 2007, 50,1 % en 2008 et 50,8 % en 2009.
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Exercices 2005 et suivants
4
DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT A ENCADRER
Dans le précédent rapport de la chambre, il était mentionné que les frais de structure de
l’agence (frais de personnel et d’administration générale ; opérations mobilières et immobilières)
avait été multipliés par trois entre 1993 et 1999.
Les effectifs de l’ATC avaient été doublés entre 1993 et 2000, passant de 19 à 42 agents. Le
statut des personnels était avantageux en termes de rémunération. Ainsi, les agents de l’ATC
bénéficiaient tous, quelle que soit leur fonction, d’une rémunération équivalente à celle de cadres de
la fonction publique territoriale (administrateur ou attaché territorial) ce qui avait pour effet
d’alourdir de manière particulièrement conséquente la masse salariale supportée par le budget de
l’agence.
Il était également souligné qu’en passant un marché public représentant en montant annuel
plus de la moitié des crédits de l’ATC dédiés à la promotion du tourisme en Corse, l’agence s’était
de facto départie d’une part importante de sa mission en confiant à un prestataire privé la
conception et la mise en œuvre des actions de communication.
4.1
Des charges de personnel importantes et en constante augmentation à compter de
2008
4.1.1 Des agents qualifiés nombreux, des effectifs qui bénéficient de conditions de travail
avantageuses, ce qui n’empêche pas un fort absentéisme
4.1.1.1
Des agents qualifiés nombreux
L’agence a procédé au classement des emplois occupés par ses agents conformément au
schéma de qualification prévu par la convention collective nationale des organismes de tourisme39.
4.1.1.1.1
Les effectifs employés par l’ATC en contrat à durée indéterminée (CDI)
A sa création, l’ATC était composée d’un effectif identique à celui du comité régional du
tourisme, à savoir 19 agents. De 1993 à 2000, les postes budgétaires ont été multipliés par deux,
pour se situer, au début de l’année 2000, à 40,5 postes. Ils ont encore progressé jusqu’en 2005.
Ils sont restés ensuite stables de 2005 à 2010, passant de 49 à 50. Cependant, cette dernière
période est marquée par une modification de la répartition du niveau de qualification des agents, au
bénéfice des cadres de l’ATC, dont le nombre s’est accru de 16 à 21, comme le précise le tableau
suivant, qui présente la structure des emplois de l’agence :
Qualification cadre
(équivalent catégorie A de la
2005
2006
2007
2008
2009
2010
33%
35,4%
35,4%
36,2%
42,6%
42,0%
39
L’applicabilité de cette convention aux agents de l’ATC a été actée par la délibération du conseil d’administration de
l’agence en date du 3 mars 1993. Cette convention collective est utilisée par les comités régionaux de tourisme.
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fonction publique)
Qualification agent de maîtrise et technicien
(équivalent catégorie B de la fonction publique)
Qualification employé
fonction publique)
Total
(équivalent catégorie C de la
59,1%
56,3%
56,3%
57,4%
53,1%
52,0%
8,2%
8,3%
8,3%
6,4%
4,3%
6,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Au sein de l’agence, à la fin de 2010, les cadres représentaient 42 % de l’effectif total quand
les employés n’en constituaient que 6 %.
4.1.1.1.2
Les effectifs employés par l’ATC en contrat à durée déterminée (CDD)
S’agissant des recrutements en CDD, l’agence est passée d’une moyenne d’une dizaine de
mois de recrutement entre 2005 et 2008 à plus de 20 mensualités de recrutement à compter de 2009,
soit près de deux équivalents temps-plein annuels.
Sur un plan qualitatif, alors que jusqu’en 2008 le recours aux CDD concernait
essentiellement la catégorie des employés, à partir de 2009 c’est celle des agents de maîtrise et des
techniciens qui représente près des trois quarts des mensualités de recrutement.
Cette situation contribue, d’une certaine manière, à amplifier le déséquilibre évoqué plus
avant concernant la répartition atypique des effectifs de l’agence employés en CDI.
Malgré la nature des missions de promotion et de développement touristique confiées à
l’ATC et nécessitant des compétences avérées, la part représentée dans l’effectif par les agents
ayant une qualification de cadre ou celle d’agent de maîtrise et technicien est disproportionnée. Le
nombre conséquent de chargés de mission et d’assistants est à l’origine de cette situation.
Selon les termes de la convention collective, les chargés de mission « promotion », titulaires
d’un bac+2, « assurent en permanence des missions d’études et de recherches sur des questions
d’aménagement, d’équipement ou de formation touristiques, sur la conjoncture économique du
tourisme et leurs suivis techniques, sur des marchés spécifiques ».
Ces chargés de mission bénéficient d’assistants, titulaires d’un bac+2 ou d’un bac.
Au regard des missions réellement confiées aux chargés de mission et aux assistants, la
chambre renouvelle son interrogation faite sur l’adéquation des définitions conventionnelles sous
l’empire desquelles ils sont censés se placer, avec les travaux réels que ces agents conduisent. Les
missions d’études et de recherche sont limitées et les travaux de ces agents sont essentiellement
cantonnés dans des tâches d’instruction de demandes de subvention et dans la réalisation d’actions
de promotion.
En outre, la forte proportion de personnels d’encadrement de l’agence suppose une gestion
dynamique de cet effectif en termes d’évolution des carrières, mais également au regard de la
participation des cadres à la réalisation des objectifs fixés.
Or, les postes d’encadrement ont parfois des attributions qui sont imprécises et sans objectifs
réels fixés. En effet, la consultation des fiches de poste ont permis de constater que :
- celles concernant les cadres du service de promotion contenaient des tâches ou des
missions très générales et/ou vagues comme « bien connaître l’offre Corse et ses acteurs
institutionnels », « participer de manière générale aux actions de promotion décidées »,
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Exercices 2005 et suivants
« sensibiliser l’offre régionale aux marchés concernés, solliciter les opérateurs régionaux et les
encadrer lors d’opérations organisés par l’ATC » ;
- deux fiches de poste de cadres, celle du chargé de développement territorial et celle du
chargé du développement des entreprises sont pratiquement identiques.
D’une manière générale, il existe un fort décalage entre les fiches de poste créées en 2004 et
la réalité du travail des agents de l’ATC. En effet, certains postes sont dépourvus de contenu et des
dénominations de poste ne correspondent plus à la réalité.
Ainsi, les fiches de poste ne permettent pas d’identifier et de répartir les missions et les
activités au regard du nouvel organigramme.
Or les fiches de poste sont un vecteur de communication entre les agents et leur supérieur
hiérarchique. Elles mesurent l’ensemble des activités menées, les contraintes rencontrées et les
évolutions à prévoir. En contribuant à l’amélioration de l’organisation du travail surtout au niveau
de la structure d’encadrement de l’agence, par la formalisation des situations de travail, la fiche de
poste permet la connaissance des contributions de chacun, la reconnaissance du rôle d’encadrement
et l’émergence de projets.
Par ailleurs, aucun des personnels de direction (directeur adjoint, responsables de pôles) ne
dispose d’une lettre de mission.
Toutefois, et selon la réponse de l’ordonnateur faite aux observations provisoires de la
chambre, la totalité des fiches de poste a été refondue sous un format commun. Ces dernières
reprennent l’intégralité des tâches effectuées par chaque collaborateur, les degrés d’autonomie et de
responsabilité, les objectifs à atteindre et les indicateurs de résultats illustrés par des tableaux de
bord personnalisés. Celles dédiées au personnel de direction sont en phase de finalisation.
L’évaluation des employés de l’ATC, bien que mise en place en 2006, n’a été généralisée
qu’à partir de 2008. Elle s’inscrit dans le cadre d’un entretien professionnel mais il n’y a pas
d’indicateurs fiables et partagés. Les critères d’avancement sont traditionnels, comme par exemple
l’ancienneté. Il conviendrait de mettre en place un système d’évaluation plus précis et plus
transparent, notamment afin de mieux identifier le lien contribution/rétribution.
L’ATC dispose donc d’outils approximatifs pour suivre et évaluer les cadres, alors même
qu’ils représentent près de la moitié de son effectif. Il est recommandé à l’ATC d’y remédier.
Enfin, il y a lieu de souligner que l’ATC est dotée, comparativement aux structures de même
nature, de moyens en ressources humaines bien plus importants. Ainsi, en est-il de la composition
de comités régionaux de tourisme métropolitain avec des effectifs par exemple de 13 pour la région
Alsace, de 18 pour la région Lorraine, de 25 pour la région Franche-Comté, de 28 pour la région
Languedoc-Roussillon, de 29 pour le comité régional Riviera Côte d’Azur ou encore de 36 pour la
région Bretagne.
L’adoption récente d’un nouvel organigramme n’a pas encore permis à l’ATC de progresser
sur l’adéquation entre ses ressources et ses moyens. Aucune amélioration de productivité ne s’est
manifestée depuis le précédent rapport de la chambre. L’agence est toujours composée de nombreux
cadres, sans déclinaison, pour l’instant, de repères managériaux forts auprès de l’encadrement
supérieur.
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4.1.1.2
Un temps de travail avantageux
A la suite de l’accord de branche national sur la réduction du temps de travail signé le
30 mars 1999, l’ATC a opté pour une durée de travail hebdomadaire de 39 heures.
Un protocole d’accord a été conclu en ce sens le 30 novembre 1999, puis modifié le
23 mai 2005. Ce document prévoit que les repos compensateurs, accordés aux agents en
contrepartie de la durée de travail hebdomadaire réalisée, à savoir 39 heures, sont fixés à six
journées sur trois mois, soit vingt-quatre jours par an.
Dans le cadre de la mise en œuvre du dispositif national dit de la journée de solidarité, ce
capital de repos compensateurs a été amputé d’une journée. Sont par ailleurs déduits du capital
restant, à savoir vingt-trois jours, les éventuels congés complémentaires accordés aux agents (ponts
et fêtes locales).
En 2008 et en 2009, l’ATC a procédé au rachat de jours de repos compensateurs non pris par
ses agents40. Le coût brut de cette mesure a représenté près de 17 000 € la première année et plus de
34 000 € la seconde.
En retenant le cycle de travail hebdomadaire le plus long fixé par la convention collective,
l’ATC a donc choisi d’accorder à ses agents le nombre de jours de récupération le plus important
susceptible d’être alloué.
A titre de comparaison, sur une base théorique de 50 agents, le nombre de jours de repos
compensateurs supplémentaires accordés par rapport à un régime de travail à 36 heures, modalité
prévue dans l’accord de branche de 1999, est estimé à 800 jours 41, soit l’équivalent du temps de
travail de quatre agents exerçant à temps plein42.
Une telle équivalence, qui représente près de 10 % de l’effectif total de l’ATC, est
importante si on la compare à l’écart modeste qui existe entre les temps de travail journaliers des
cycles à 36 et à 39 heures hebdomadaires. Cet écart journalier n’est en effet que de 36 minutes43.
Les dispositions mises en place par l’ATC ont permis à ses agents de bénéficier de
conditions optimales, à un coût élevé pour l’établissement.
4.1.1.3
Un très fort absentéisme pour raisons de santé
40
En 2008, le rachat a porté sur cinq jours maximum et a concerné vingt-trois agents. En 2009, cette mesure, portant sur
un maximum de sept jours et demi, a bénéficié à vingt-huit agents.
41
Ce chiffre est obtenu en multipliant l’effectif théorique de référence (50) par la différence entre le nombre de jours de
repos compensateurs pour 39 heures de travail hebdomadaire (24) et le même nombre pour une durée de 36 heures par
semaine (8).
42
Le nombre de jours de travail par an réalisé par un agent de l’ATC est estimé à 199.
43
Pour une semaine de 39 heures, la durée quotidienne théorique de travail est de 7 heures 48 alors qu’elle n’est que de
7 heures 12 pour un cycle de 36 heures.
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Exercices 2005 et suivants
Les absences pour raisons de santé regroupent des natures diverses d’arrêt de travail des
agents. Il s’agit essentiellement de la maladie ordinaire, des longues maladies et des accidents du
travail.
A l’ATC, ce phénomène est mesuré à partir du nombre de jours ouvrés d’absence par an,
constaté au titre des congés ordinaires de maladie et des accidents de travail44. Ces éléments ont
ensuite été convertis en équivalents temps plein (ETP)45 afin de permettre, in fine, de définir un taux
d’absentéisme. Le tableau présente aussi le nombre moyen de jours d’absence par agent et par an.
2005
Nombre total de
jours d'absence
Equivalence en ETP
Taux d'absentéisme
Nombre de jours
d'absence par agent
2006
1 401
7,0
14 %
29
2007
1 882
9,5
20 %
39
2008
1 365
6,9
14 %
28
2009
1 358
6,8
15 %
29
Moyenne
période
2010
917
4,6
10 %
20
1 480
7,4
15 %
1 401
7,0
15 %
30
En moyenne, le taux d’absentéisme au cours de la période s’établit donc à 15 % par an, soit,
chaque année, l’équivalent du temps de travail de 7 agents exerçant à temps plein. Rapporté à
l’effectif de l’ATC, l’absentéisme constaté représente une moyenne de 29 jours ouvrés d’absence
par agent et par an.
L’absentéisme des agents de l’établissement se caractérise par une exposition (nombre
d’agents arrêtés) et une fréquence (nombre d’arrêts) plus prégnantes que la gravité (durée des arrêts)
des arrêts de travail.
D’une manière générale, ce phénomène reste déterminant au sein de l’agence, dès lors que
l’on compare cette situation à des entités similaires. Ainsi, la société Dexia Sofcap, principal
assureur des collectivités territoriales pour les risques statutaires, a publié en mai 2011 une étude 46
sur l’absentéisme pour raison de santé entre 2007 et 2010. Selon cette étude, le taux d’absentéisme
en 2010 pour les collectivités de 30 à 149 agents est de 8 % en moyenne.
L’absentéisme pour raison de santé est d’autant plus élevé qu’il concerne un établissement
pour lequel les activités sont sans risque particulier.
Il convient donc de prendre conscience de cet état de fait et de prendre les mesures de
remédiation qui s’imposent.
44
Entre 2005 et 2009, les journées d’absence concernent exclusivement les congés ordinaires de maladie. En 2010,
l’ATC a comptabilisé en outre 64,5 jours d’absence résultant de deux accidents de travail. Aucune absence pour congé
de longue maladie (CLM), congé de longue durée (CLD) ou congé pour maladie professionnelle n’a été enregistrée par
l’agence au cours de la période considérée.
45
Pour ce calcul, le nombre de journées travaillées par agent et par an est fixé à 199 afin de tenir compte des week-ends,
des jours fériés, des jours de congés annuels (CA) et des jours liés à la réduction du temps de travail (RTT). Le calcul
est le suivant : 365 – 104 – 9 – 30 – 23 = 199.
46
La population concernée regroupe en moyenne, par année, un échantillon de 331 500 agents répartis dans 18 100
collectivités assurées pour toutes les natures d’arrêt (maladie ordinaire, maternité, longue maladie/longue durée,
accident du travail). Le champ est constitué par l’ensemble des arrêts de travail déclarés entre 2007 et 2010.
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Exercices 2005 et suivants
4.1.2 Les conditions de rémunération sont plus favorables que celles prévues par la
convention collective
4.1.2.1
Les indices de rémunération sont largement supérieurs aux indices
« planchers »
Le calcul du salaire de base des agents de l’ATC est effectué à partir d’une grille de
qualification plus avantageuse que celle de la convention collective. En effet, les modalités de mise
en œuvre des traitements mensuels par l’ATC aboutissent à fixer un indice détenu par les agents à
un niveau élevé si on le compare aux indices « planchers », comme le montre le tableau suivant qui
retient un indice moyen par échelon47.
Indice moyen
HC
Echelon 3.3.
Echelon 3.2.
Echelon 3.1.
Total qualification cadre
Echelon 2.4.
Echelon 2.3.
Echelon 2.2.
Echelon 2.1.
Total qual. agent de maît. / techn.
Echelon 1.3.
Echelon 1.2.
Echelon 1.1.
Total qualification employé
Total général
Indice "plancher"
7 500
4 625
3 160
2 669
3 155
2 200
2 008
1 820
1 719
1 921
1 683
-
Différence
%
de
"plancher"
l'indice
3 368
2 818
2 418
1 257
342
251
37 %
12 %
10 %
2 158
1 818
1 708
1 568
42
190
112
151
2%
10 %
7%
10 %
1 488
-
195
-
13 %
-
1 683
2 425
Source : fiches de paye de décembre 2010.
La différence constatée est particulièrement notable pour les cadres supérieurs. Alors que la
catégorie des cadres constitue 42 % de l’effectif de l’agence en 2010, sa part relative dans le total
des salaires de base versés est estimée à 55 %.
47
En prenant pour base de référence les fiches de paye du mois de décembre 2010, cet indice moyen a été calculé en
divisant la somme des indices détenus par les agents titulaires d’un échelon donné par le nombre d’agents concernés.
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Exercices 2005 et suivants
En 2009, l’augmentation de salaire de vingt-neuf agents a été opérée en concertation avec
les syndicats avec pour objectif une majoration forfaitaire des indices détenus par les employés
(+ 115 points) et par les agents de maîtrise et les techniciens (+ 57 points) 48. Les augmentations
d’indice en 2009 et en 2010 ont permis à la quasi-totalité 49 des agents de l’ATC de voir leur salaire
de base progresser. Vingt-sept d’entre eux ont pu bénéficier de deux augmentations successives.
Au final, comme le montre le tableau, la revalorisation salariale s’est opérée dans une
proportion significative en nombre de points d’indice supplémentaires, dans le contexte où, par
ailleurs, la valeur de ce point a progressé de 2 % en 2009.
Cumul mensuel Cumul annuel
points
d’indice points
d’indice
supplémentaires supplémentaires
Modif. indiciaire 2009
2 704
32 448
Modif. indiciaire 2010
3 499
41 988
Total
6 203
74 436
Source : fiches de paye de décembre 2008, 2009 et 2010.
Ainsi, les mesures décidées en 2009 et 2010 ont abouti à accroître les rémunérations versées
aux agents de 6 200 points par mois. Ce niveau représente 5,1 % des indices cumulés de l’ensemble
des agents en CDI rémunérés au 31 décembre 201050.Toutefois, les progressions constatées varient
très fortement selon les agents. Les différentes situations s’échelonnent entre 17 et 522 points
supplémentaires.
En année pleine, le coût total supporté par l’agence, à la suite des mesures de revalorisation
décidées en 2009 et en 2010, est estimé à 90 000 € de rémunération brute supplémentaire51. En coût
chargé, c'est-à-dire en intégrant les cotisations sociales patronales, ce montant estimatif est de
123 000 €.
Le niveau élevé des salaires au sein de l’ATC s’explique enfin par les modalités de
rémunération retenues pour les agents nouvellement recrutés. Les trois derniers recrutements en
contrat à durée indéterminée auxquels a procédé l’agence en 2010 illustrent cette situation. Le
recrutement, sur chacun des niveaux de qualification existants, a été réalisé, dans les trois cas, à
l’échelon le plus bas de la grille (1.3. - 2.1. - 3.1.)52.
48
L’article 5 de l’accord conclu entre la direction et les syndicats est libellé de la manière suivante : « Prenant en
compte les demandes syndicales, considérant la volonté de la direction de réduire les écarts catégoriels et de
privilégier les évolutions des plus bas salaires dans le cadre de l’évolution du pouvoir d’achat, il est convenu de
revaloriser les indices appliqués dans l’établissement dans les conditions suivantes (valeur avril 2009) :
- catégorie employés : augmentation générale forfaitaire : + 100 € net/mois (115 points) par rapport au salaire
actuel, soit 1 300 € net sur l’année et ce pour tous les employés sans exclusive,
- catégorie agents de maîtrise : augmentation générale forfaitaire de + 50 € net/mois (57 points) par rapport au
salaire actuel, soit 650 € net annuel et ce pour tous les agents de maîtrise sans exclusive,
- catégorie cadres : pas d’augmentation forfaitaire, les évolutions individuelles restant possibles, dans les
limites du budget frais de personnel et soumises à l’appréciation hiérarchique à l’issue des entretiens
d’évaluation. ».
49
Sur les cinquante agents en fonction en CDI au 31 décembre 2010, seuls cinq d’entre eux n’ont bénéficié d’aucune
mesure de revalorisation en 2009 et en 2010.
50
Au 31 décembre 2010, le cumul mensuel des indices détenus par les personnels de l’ATC atteint 121 253 points.
51
La mesure de revalorisation n’affecte pas que le salaire de base. Elle a en effet, par contrecoup, une incidence sur le
montant de la prime d’ancienneté et du 13ème mois dans la mesure où ces deux éléments complémentaires de
rémunération ont pour assiette le salaire de base versé.
52
Au sein de l’ATC, aucun agent n’est rémunéré aux échelons 1.1. et 1.2. de la qualification d’employé.
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Selon l’ordonnateur en fonctions, les trois recrutements effectués au 1 er janvier 2010
concernaient des postes créés mais non pourvus. Pour deux des trois salariés, il s’agissait en fait de
la modification de leur contrat à durée déterminée en contrat à durée indéterminée.
Malgré cela, les indices fixés dans les contrats de recrutement se sont éloignés des indices
« planchers » de la convention collective. Ainsi, pour chacun des recrutements, ce sont de 10 à
11 % de rémunération supplémentaire qui ont été accordés aux agents par rapport à ce qu’aurait pu
être leur rémunération en application de l’indice « plancher » prévu par la convention collective53.
Ces personnes ont été recrutées à un indice supérieur à l’indice de base, sans que cette
pratique soit justifiée en raison d’une exigence particulière de technicité. Si cette pratique n’est pas
contraire aux règles de droit, elle témoigne de la largesse avec laquelle l’argent public est dépensé.
4.1.2.2
Les accessoires de rémunération sont calculés selon des modalités génératrices
de surcoûts pour l’ATC
•
La prime d’ancienneté
Le conseil d’administration de l’ATC, par délibération en date du 9 avril 2009, a autorisé le
déplafonnement de la prime d’ancienneté versée. Ainsi, le plafond fixé par la convention collective
nationale à un maximum de 20 % du salaire de base n’est plus appliqué au sein de l’agence.
Ce taux poursuit à l’ATC sa progression au-delà de la 20 ème année pour les agents disposant
d’une ancienneté supérieure à cette durée. Les personnels concernés continuent à bénéficier d’une
majoration de prime de 1 % par an alors qu’en application de la convention collective cette prime
ne devrait plus évoluer au-delà de 20 ans d’ancienneté.
Ainsi, la délibération du 9 avril 2009 a prévu que chaque salarié se verrait « affecté d’un
pourcentage de prime d’ancienneté fixé sur son ancienneté réelle de présence au sein de
l’établissement. ». Toutefois, il n’a été prévu aucun effet rétroactif pour cette mesure.
Selon les informations fournies par l’agence, le coût en 2010 de ce dispositif de
déplafonnement représentait 17 600 € de rémunération brute supplémentaire versée aux douze
agents bénéficiant de la mesure54. En coût chargé, le surcroit de dépenses est estimé à 24 000 €.
•
La gratification
Au sein de l’ATC, la gratification prévue par la convention collective nationale prend la
forme d’un 13ème mois. Cette gratification est encadrée par la délibération du 7 janvier 1994 du
conseil d’administration de l’agence qui prévoit que « le montant de cette prime sera égal aux
douzième des salaires bruts perçus au cours de l’année, au prorata du temps de présence. ».
L’ATC a indiqué que le 13ème mois était calculé en retenant le salaire de base, la prime
d’ancienneté mais également l’indemnité compensatoire pour frais de transport et l’éventuelle
prime de rentrée scolaire versée. Ces deux derniers éléments, non prévus dans la convention
collective, ont été ajoutés par l’agence à la rémunération de ses personnels.
53
Selon les contrats, l’indice retenu dépasse l’indice « plancher » dans une proportion allant de 162 à 240 points
supplémentaires.
54
En 2009, le nombre de bénéficiaires de la mesure de déplafonnement n’était que de neuf.
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L’assiette de calcul du 13ème mois est donc plus importante que celle prévue par la
délibération susvisée.
4.1.2.3
Certains éléments de rémunération ne sont pas prévus par la convention
collective
Ces éléments supplémentaires de rémunération sont, d’une part une indemnité
compensatoire pour frais de transport (ICFT) et, d’autre part, une prime de rentrée scolaire.
Concernant l’ICFT, il s’agit d’un dispositif dont bénéficient les agents de la fonction
publique en Corse. C’est par la délibération du 4 mai 1993 que le conseil d’administration de l’ATC
a retenu le principe d’accorder une telle indemnité au personnel de l’agence. Les montants
individuels sont adossés à ceux applicables aux fonctionnaires.
En année pleine et en prenant pour exemple l’année 2010, le coût brut annuel de ce
dispositif s’établit à près 60 000 € selon les informations communiquées par l’ATC.
Concernant la prime de rentrée scolaire, instituée par la délibération du 8 octobre 1993 du
conseil d’administration de l’ATC, son montant est de 80 € par enfant scolarisé de la maternelle
jusqu’à l’âge de 20 ans. Le montant de la prime est porté à 100 € lors de la première inscription à un
cycle d’études supérieures. Selon l’ATC, le coût brut annuel de ce dispositif est de 2 300 € en 2010.
4.1.3
Des avantages complémentaires mis en place par l’ATC
4.1.3.1
Les contributions versées par l’ATC au titre de dispositifs spécifiques
L’agence participe au financement de trois dispositifs au bénéfice de ses agents.
Ainsi, sur la base de la délibération du 3 mars 1993 de son conseil d’administration, l’ATC
finance 60 % du montant des chèques-déjeuner acquis par le personnel55. Selon l’ATC, le coût brut
annuel de ce dispositif est de 49 300 € en 2010.
De la même manière, l’agence prend en charge 50 % du coût de la mutuelle de santé des
agents et ce, depuis une délibération également datée du 3 mars 1993. Selon l’ATC, le coût brut
annuel de ce dispositif est de 15 700 € en 2010.
Depuis 2009, l’agence a par ailleurs institué un plan d’épargne entreprise auquel chaque
agent a la possibilité de souscrire. Selon la délibération du 27 novembre 2008 du conseil
d’administration de l’agence, la part de l’ATC représente trois fois le versement réalisé par
l’employé, sans toutefois que cette part puisse excéder 50 € par agent et par mois.
Sur ces bases, l’ATC se trouve potentiellement engagée à hauteur de 600 € par an et par
employé pour une participation de ce dernier de 200 €. En 2009 et en 2010, ce dispositif a concerné
respectivement quarante-sept et quarante-trois agents, soit la quasi-totalité de l’effectif de l’ATC.
55
En 2009, la valeur unitaire du chèque-déjeuner est passée de 8,40 à 8,65 € en application de la délibération du 9 avril
2009 du conseil d’administration de l’ATC. Ce montant est pris en charge par l’agence à hauteur de 5,19 € (60 % de la
valeur du chèque-déjeuner) et par l’agent pour 3,46 € (40 % de la valeur du chèque).
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
En 2010, le poids du plan d’épargne entreprise a représenté, selon l’agence, une dépense de
22 400 €56, soit, par agent, un montant voisin57 du maximum prévu.
4.1.3.2
Le financement du comité d’entreprise de l’agence
Les personnels de l’ATC peuvent bénéficier des actions 58 mises en œuvre par le comité
d’entreprise de l’agence. En 2010, les dépenses consacrées par l’ATC au fonctionnement et aux
actions de ce comité se sont élevées à 36 000 €59.
Au final, l’ensemble des avantages complémentaires octroyés aux agents de l’ATC ont
généré un coût de 123 K€ pour l’ATC en 2010.
En conclusion, les dépenses de personnel se sont accrues brutalement entre 2008 et 2010 en
passant de 2,74 M€ à 3,19 M€, soit une augmentation de 16,4 % en seulement deux exercices.
Le surcroît de dépenses, à savoir 0,45 M€, résulte de facteurs multiples présentés dans le
tableau qui suit60 :
Coût en année pleine des trois recrutements réalisés au 2010
Coût annuel résultant de la prise en charge financière, à
compter de 2009, d'un agent antérieurement mis à disposition
et rémunéré par son administration d'origine
Coût en année pleine des mesures de revalorisation salariale
décidées en 2009 et en 2010
Coût annuel de la mesure de déplafonnement de la prime
d'ancienneté
Coût annuel lié à la mise en place d'un plan d'épargne
entreprise (part versée par l'agence pour le financement du
dispositif)
Coût annuel lié à l'augmentation des dépenses de chèquesdéjeuner et de mutuelle
Incidence sur les rémunérations versées (salaire de base ;
prime d'ancienneté ; 13ème mois) de l'augmentation de la
valeur du point d'indice entre 2008 et 2010
Paiement direct par l'ATC du complément de salaire des
agents en congé de maladie au-delà de 90 jours
Autres
Total
Montant estimé
129 000,00
% du total
28,7%
56 000,00
12,4%
123 000,00
27,3%
24 000,00
5,3%
23 000,00
5,1%
8 000,00
1,8%
35 000,00
7,8%
21 000,00
4,7%
31 000,00
450 000,00
6,9%
100,0%
L’augmentation des dépenses s’explique pour près d’un tiers du total, par des mesures
salariales décidées par l’ATC en 2009 et en 2010 (mesures collectives et individuelles de
revalorisation salariale ainsi que déplafonnement de la prime d’ancienneté).
56
En 2009, la participation de l’ATC au financement du plan a été de 25 700 €.
A savoir, 520 €, montant calculé en divisant le coût de ce dispositif pour l’ATC par le nombre d’agents bénéficiaires
(22 400 / 43).
58
Ces actions prennent plusieurs formes : chèques-vacances ; participation à des abonnements sportifs ; billetterie de
spectacle ; organisation de séjours, etc.
59
Dont près de 4 000 € au titre des dépenses de fonctionnement du comité et 32 000 € pour ce qui concerne le
financement des œuvres sociales.
60
Les données sont présentées en coûts chargés, c'est-à-dire intégrant l’ensemble des cotisations sociales (part salariale
et part patronale).
57
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Exercices 2005 et suivants
La chambre souligne les coûts générés par une pratique généreuse de l’ATC lors des
dernières décisions prises en matière de rémunérations et de recrutements. Elle rappelle à l’ATC
que l’attribution des salaires et des promotions ne devrait être que le résultat de l’application de
procédures impartiales non discriminantes et transparentes ou bien la conséquence de manières de
servir particulièrement remarquables.
Enfin, elle recommande pour l’avenir que l’ATC se dote d’outils permettant d’évaluer les
coûts induits par l’augmentation des charges de personnel afin d’en limiter la progression
excessive.
4.2
Des procédures et des marchés publics de services et de prestations intellectuelles à
améliorer
L’ATC se caractérise par la passation, durant la période de 2005 à 2010, d’un grand nombre
de marchés de services et de prestations intellectuelles, soit 70 marchés publics de plus de 20 K€
pour un montant total de 6,8 M€. Cette externalisation conséquente a conduit la chambre à
s’intéresser particulièrement à ce phénomène.
4.2.1 Une optimisation de l’achat public qui passe par des procédures renforcées et une
meilleure circulation de l’information
4.2.1.1
La commission d’appel d’offres
Conformément aux dispositions de l’article 22 du code des marchés publics (CMP), la
commission d’appel d’offres chargée de l’attribution des marchés de l’ATC, pour lesquels cette
procédure est requise, est composée du représentant légal de l'établissement ou son représentant,
président, et de deux à quatre membres de l'organe délibérant, désignés par celui-ci.
Durant la période sous revue, la commission d’appel d’offres de l’agence a réuni deux
membres titulaires et deux membres suppléants en sus de son ou de sa président (e).
Néanmoins, lors des délibérations en date du 15 juin 2004 et du 30 juin 2010 (toujours en
vigueur), les membres de cette commission ont été élus au lieu d’être désignés.
Il a été recommandé à l’agence de prendre une nouvelle décision afin que la commission
d’appel d’offres, qui est amenée à se prononcer sur des marchés publics parfois complexes et par
ailleurs très prégnants financièrement pour l’établissement, réunisse le nombre maximum de
membres, à savoir quatre en sus de l’ordonnateur. Cela garantit un plus large éventail de
compétences pour réaliser la consultation et l’analyse des soumissionnaires aux achats décidés.
L’ordonnateur en fonctions a confirmé que lors de la séance du 26 juin 2012 du conseil
d’administration, une nouvelle délibération sera prise pour se conformer à la recommandation de la
chambre.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
4.2.1.2
Le règlement interne de la commande publique
Le conseil d’administration de l’ATC a adopté un règlement interne de la commande
publique, « en vue de répondre de manière appropriée aux enjeux du nouveau code des marchés
publics », le 6 mars 2007 soit un peu plus de sept mois après la publication du décret n° 2006-975
du 1er août 2006 et de la circulaire du 3 août 2006 portant manuel d’application.
Ce règlement interne a été actualisé par deux fois : une première délibération du conseil
d’administration de l’ATC en date du 22 octobre 2008 et une seconde délibération du 30 juin 2010.
Selon les rapports liminaires du ou de la président(e) de l’agence, ces actualisations ont obéi :
-
pour la première délibération à « deux impératifs prioritaires » (l’intégration de
nouvelles obligations issues du code des marchés publics et l’élaboration d’une
stratégie d’achat plus performante et plus efficace) ;
-
pour la seconde délibération à la mise en œuvre d’une « stratégie d’optimisation de
l’achat public de l’ATC » qui répond à un triple objectif (réduire les coûts, mieux
répondre aux besoins et simplifier le nombre et la durée des procédures).
Pour autant, la rédaction d’un règlement intérieur de la commande publique doit reprendre
les règles en vigueur, qui guident le pouvoir adjudicateur à savoir :
-
la liberté d’accès à la commande publique (le principe d’une publicité et d’une mise
en concurrence dès 4 000 € HT ; la possibilité d’une pratique plus formalisée pour
des contrats dont le montant est inférieur à 4 000 € HT ; l’obligation faite au
pouvoir adjudicateur, lors de l’analyse des offres, de replacer tous les candidats
dans des conditions de mise en concurrence égales) ;
-
le principe de bonne gestion des deniers publics (la définition des besoins, qui doit
être claire et précise, est rendue obligatoire par le code des marchés publics) ;
-
la transparence des procédures, qui passe par une traçabilité de toutes les étapes de
la passation à l’attribution des marchés publics ;
-
l’égalité de traitement des candidats, qui doivent disposer des mêmes informations.
A la lecture de la dernière version du règlement interne de la commande publique de l’ATC,
plusieurs points méritent d’être soulignés en vue d’être améliorés :
-
Les délégations de pouvoir et de signature du pouvoir adjudicateur pour les
marchés publics inférieurs à 4 000 € HT devraient être précisées. En effet, l’article
18 du règlement mentionne cette éventualité « en blanc » sans indiquer les
personnes concernées.
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Exercices 2005 et suivants
-
Le suivi de l’exécution financière des marchés publics nécessite un partage de
l’information entre le service acheteur et la cellule de certification, afin d’assurer
avec efficacité le contrôle interne de l’ATC sur ce point. En effet, l’article 2 précise
que « dans un souci de cohérence et de rationalité seront fournis à chaque service,
des formulaires de proposition d’engagement qui seront utilisés notamment pour le
suivi et l’exécution des dépenses afférentes à l’exécution des marchés », tandis que
l’article 20 indique que « l’exécution technique et financière de chaque marché est
assuré sous la responsabilité exclusive du service acheteur ou de la personne
ressource désignée à cet effet ». Conformément à l’article 3, le service des affaires
juridiques prend en charge l’ensemble des procédures formalisées. Ce dernier est
également chargé d’une mission fonctionnelle de certification des dépenses. Or, il
apparaît que les étapes de passation et d’exécution des marchés publics sont
cloisonnées. Ainsi, il n’y a pas de suivi financier à partir des formulaires de
proposition d’engagement. Il n’y a pas de procédure unique adoptée par l’ensemble
des services acheteurs pour constater le service fait et liquider la dépense (le service
fait est parfois certifié par plusieurs intervenants). Enfin, il n’existe pas de compterendu de l’exécution financière consultable par le service certificateur. Il convient
donc de renforcer le contrôle interne.
-
La stratégie d’optimisation de l’achat recherchée par l’ATC pourrait gagner en
efficacité. En effet, l’évaluation annuelle de la commande publique, qui devrait être
produite devant le conseil d’administration, conformément à l’article 27 du
règlement, n’est pas faite. En outre, la délibération finale adoptée par le conseil
d’administration en vue d’autoriser le pouvoir adjudicateur à valider le choix du
titulaire pour les marchés publics à procédures formalisés, c’est-à-dire supérieurs à
193 K€ HT (article 26 du CMP) depuis le 1 er janvier 2010, ne peut être prise
qu’après la production d’un descriptif précis et affiné de l’opération projetée (type
de marché, choix de la procédure, forme, coût prévisionnel, durée, synthèse de
l’analyse des offres,…). Or, ce document est rarement constitué. De plus, il ne fait
pas l’objet d’une mise en perspective aux fins de simplifier le nombre des
procédures.
Il a été recommandé à l’ATC de réviser la rédaction du règlement interne de la commande
publique sur les points évoqués, afin de sécuriser les procédures, de diffuser les informations
relatives à l’exécution des marchés publics et ainsi de mieux optimiser les achats de services et de
prestations intellectuelles de l’agence.
Selon l’ordonnateur en fonctions, plusieurs correctifs ont déjà été apportés. Le règlement
interne de la commande publique sera réaménagé et fera l’objet d’une présentation au prochain
conseil d’administration de l’ATC.
4.2.2 Le manque de rigueur dans l’évaluation des besoins des marchés publics nécessite de
rationaliser la commande publique
Comme on l’a vu précédemment, les étapes de passation et d’exécution des marchés publics
sont cloisonnées, ce qui pose un problème de cohérence dans la démarche du pouvoir adjudicateur.
L’exploitation de l’exécution des achats publics n’est pas réalisée. Cela ne permet ni de s’assurer de
leur rationalité, ni d’éviter une reconduction à l’identique ou à tout le moins inadéquate de la
commande publique.
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4.2.2.1
Les marchés d’impression
Ainsi, en est-il des marchés d’impression relatifs aux publications institutionnelles de l’ATC
qui ont été passés chaque année durant la période sous revue, pour des montants qui ont varié
fortement, passant de 25 K€ à 175 K€. Ce type de contrat devrait faire l’objet d’une programmation
pluriannuelle. Mais, par manque de connaissance des besoins à moyen terme, l’agence a conclu des
marchés publics sur un an, parfois en procédure adaptée, le plus souvent en procédure formalisée.
L’urgence, seule, dictait le recours à la commande publique. Cela a conduit l’agence à
limiter le plus le souvent le temps consacré à la publicité de ces marchés publics.
Cette situation devrait être révisée afin de garantir une plus grande rationalisation des achats,
tout en conservant une souplesse dans l’évolution des besoins.
4.2.2.2
Les marchés de conception des stands
C’est le cas également des marchés relatifs aux stands tenus pour chaque campagne de
promotion annuelle. La publicité intervient tardivement avec une durée limitée. En effet, sur les 6
marchés publics concernés, les avis publics à concurrence sont systématiquement envoyés dans le
dernier trimestre de l’année N pour une exécution en N+1. Par exemple, pour la réalisation des
stands en 2010 et en 2011, l’avis public à concurrence a été envoyé fin novembre pour un premier
stand prévu début février.
De même, si le pouvoir adjudicateur choisit librement les modalités de publicité, cette
dernière doit être adéquate, c’est-à-dire adaptée aux caractéristiques des marchés en garantissant la
transparence et en favorisant la concurrence. Or, le délai moyen observé entre l’avis public à
concurrence et la remise des offres est de 20 jours ouvrés, pour un montant moyen annuel de la
commande publique de 195 K€. Ce délai est trop faible et inadéquat au regard des enjeux de ces
achats publics.
L’ATC, en scindant le besoin pluriannuel voire en le fractionnant de manière abusive, s’est
placé, hormis pour la conception des stands en 2008, en dessous du seuil réglementaire des marchés
formalisés et a ainsi dilué toute concurrence. Or, selon l’article 27 du CMP, le besoin des marchés
de services est estimé au regard de la valeur totale des services qui peuvent être considérés comme
homogènes soit en raison de leurs caractéristiques propres, soit parce qu'ils constituent une unité
fonctionnelle.
Ce type de marché de service est homogène puisque les salons retenus chaque année, durant
la période sous revue, ont évolué à la marge quant à leur contenu. Cette homogénéité, alliée à la
certitude de la quasi reconduction à l’identique de la prestation sur plusieurs années, se prêtait à la
passation d’un marché unique pluriannuel, pour un coût global bien inférieur à celui qui a résulté de
marchés conclus chaque année.
En agissant de la sorte, l’ATC n’a pas respecté le principe de la liberté d’accès à la
commande publique et n’a pas été économe des deniers publics.
Il est recommandé au pouvoir adjudicateur de recourir à l’avenir à une publicité plus
précoce favorisant en cela la concurrence. L’évaluation des besoins par l’ATC mérite une
attention toute particulière.
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4.2.3
Un marché coûteux
L’ATC a lancé un marché public de prestations intellectuelles en août 2007, en utilisant la
procédure formalisée d’appel d’offres ouvert conformément à l’article 33 du CMP. Le dernier avis
public à concurrence a été publié le 10 août 2007. L’objet de ce marché, d’une durée de trois ans
non reconductible, consistait à promouvoir une campagne de communication de 2008 à 2010. Ce
marché portait précisément sur :
-
-
l’élaboration des concepts et des codes de communication et leur déclinaison dans
les supports de communication destinés aux cibles visées ;
la conception, la création et l’exécution sur l’ensemble des aspects de la
communication touristique pilotée par l’ATC ;
le conseil auprès de l’acheteur public en terme de stratégie média, selon les
objectifs recherchés, sachant que les achats d’espaces eux-mêmes étaient effectués
par la centrale d’achat d’espaces retenue par le groupement d’intérêt économique
« Maison de France » ;
les préconisations en fonction des objectifs et cibles de la stratégie hors média et la
réalisation des outils ou éléments techniques ;
et enfin, la recherche d’associations, parrainages et partenariats avec des
organismes ou instituts officiels en cohérence avec le positionnement stratégique de
la Corse pour démultiplier l’impact des messages positionnant la destination.
Le budget global affecté par le pouvoir adjudicateur à la communication de l’ATC était de
3 M€, soit 1 M€ par an, achat d’espaces compris. Les soumissionnaires devaient indiquer le
montant de leur offre, au regard du plafond fixé par le pouvoir adjudicateur, étant entendu que
l’achat d’espaces était exclu de la présente consultation.
Lors de l’ouverture des premières enveloppes, le 15 octobre 2007, la commission d’appel
d’offres régulièrement réunie retenait la candidature de 7 soumissionnaires.
Au regard de l’importance stratégique de ce marché et de sa complexité technique, la
commission d’appel d’offres demandait à l’ensemble des candidats de compléter et de préciser la
teneur de leur offre. Elle avait en outre convenu d’inviter la totalité des soumissionnaires à illustrer
oralement leur offre lors d’une présentation, d’expliciter les stratégies de création au travers des
visuels et des messages proposés dans les dossiers et de préciser les choix medias recommandés.
Deux auditions ont été organisées, le 30 et le 31 octobre 2007. L’un des soumissionnaires, qui
s’avère être l’attributaire du marché a déposé un première offre, puis lors de l’audition, a proposé un
budget global financièrement « aménagé ».
L’offre économiquement la plus avantageuse au regard des critères de choix définis au
règlement de consultation (valeur technique pour 60 % et prix pour 40 %) a été retenue. Le montant
des prestations contractuelles à réaliser s’élevait à 1,106 M€. Le marché a été notifié au titulaire le
8 février 2008.
L’entreprise titulaire du marché a fait l’objet d’une procédure de liquidation judiciaire. Par
délibéré du 11 juin 2009, le tribunal de commerce de Paris a décidé d’un repreneur. Dans ces
circonstances, un avenant de transfert a été conclu avec le nouveau prestataire le 2 septembre 2009.
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Par lettre en date du 2 septembre 2010, le titulaire du marché souhaitait la rémunération
d’une partie de ses prestations, conformément à l’acte d’engagement. Cette rémunération était
évaluée au temps passé et facturée mensuellement sur une base forfaitaire. L’ATC lui répondait que
le règlement de ces honoraires s’adossait à des prestations non commandées et donc non livrées et
lui demandait de retourner sa facture en tenant compte du volume réel de création et des honoraires
afférents.
Au final trois observations peuvent être formulées :
-
L’absence de préparation du marché public. En effet, les modalités de passation
n’ont pas été maitrisées : le budget global fixé par le pouvoir adjudicateur n’avait ni
d’existence légale, ni de valeur juridique et a incité à une inflation des prix
constitutifs des offres des soumissionnaires ; le règlement de consultation ne
prévoyait ni de variante ni d’option.
-
L’absence de maîtrise de la passation du marché public. Ainsi, les candidats ont
précisé et complété leur offre jusqu’à proposer des réaménagements, alors que le
recours à des négociations avec les candidats n’est pas prévu par l’article 59 du
CMP. En outre, une expertise des offres auprès de services de promotion et de
développement a été effectuée, en dehors de la commission d’appel d’offres.
-
L’absence d’évaluation de l’efficacité du marché public . L’ATC a consacré une
somme importante pour sa campagne de communication (3 M€ environ pour 3 ans
contre 125 K€ pour l’année 2011), qui n’a pas fait l’objet d’une évaluation détaillée
de son impact.
4.2.4
Des marchés publics qui se soldent par des transactions
Durant la période de 2005 à 2010, trois marchés publics ont fait l’objet de décisions du
conseil d’administration de l’ATC, aux fins d’être soldés par transaction. Il s’agit :
-
d’un marché public à bons de commande sur trois ans, relatif au stockage et à
l’envoi de documentations touristiques. L’appréciation disproportionnée des
besoins a conduit l’établissement à verser un montant représentant le différentiel
entre le montant minimum du marché et le montant des prestations réalisée, à
savoir 267 K€. Cette erreur d’appréciation est motivée par « la montée en
puissance d’internet » qui a permis de diminuer le volume des impressions de
brochures papier. Or, ce marché public a été passé en 2003 à une date où internet
était déjà fort répandu. Surtout, cela n’a pas empêché l’ATC de recourir de nouveau
à ce type de prestations. De l’aveu même du président lors d’un CA, le marché a
été attribué « à une entreprise du continent présentant une offre deux fois moins
élevée que les propositions locales confirmant par la même la diminution de ces
coûts de stockage et d’envoi ». Il aurait été souhaitable de mieux appréhender les
besoins et de recourir à une procédure adéquate afin de favoriser la concurrence ;
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Exercices 2005 et suivants
-
d’un marché public négocié ayant pour objet la réalisation d’une étude portant sur
la mesure de l’impact économique du tourisme en Corse d’un montant de 52 K€.
Une irrégularité a entaché la procédure de passation du marché public. En effet, la
date de délibération du conseil d’administration de l’ATC autorisant la conclusion
de ce marché était postérieure à date de la signature d’engagement de l’ordonnateur
et à la date de notification au titulaire. Un accord amiable permettant de mettre fin
au litige et de prévenir toutes contestations éventuelles liées aux conditions
d’exécution de l’étude a été trouvé 9 ans après la signature du marché public. Ce
cas souligne les efforts à réaliser en vue de renforcer les procédures et le contrôle
internes de passation et d’exécution des marchés publics de l’ATC ;
-
d’un marché public d’une durée de trois ans ayant pour objet l’achat de prestations
de communication évoqué plus avant. Dans le cadre de ce marché, et en vertu de la
lettre de mandat qui lui avait été confiée, le titulaire du marché a passé un ordre
d’insertion publicitaire chez un prestataire pour un montant de 20,5 K€. En raison
de la procédure de liquidation judiciaire, la facture n’a pas été réglée. Le marché est
arrivé à expiration, sans que le repreneur ne s’acquitte de cette dette. Comme la
somme réclamée n’était pas contestable, puisque les prestations commandées ont
été réalisées et admises, et pour mettre fin au litige, un accord amiable a été trouvé.
L’ATC s’est donc substituée au titulaire du marché défaillant et a payé cette
prestation.
Ces cas soulignent le manque de rigueur qui est apporté dans la rédaction et l’appréciation
des besoins des marchés publics de service de l’ATC.
Pour l’avenir, il est recommandé d’auditer en interne la qualité des contrats publics de
l’agence à la fois sur les modalités de passation mais aussi sur leur exécution, afin d’éviter d’avoir
recours à des transactions coûteuses et parfois longues.
4.2.5
Une externalisation systématique de l’appréhension du marché du tourisme en Corse
De par ses statuts (article 2), l’ATC a reçu pour mission de contribuer à travers les études, à
une meilleure connaissance des phénomènes touristiques. D’ailleurs, pour ce faire, un observatoire
du tourisme a été créé.
Or, dans les faits, les enquêtes annuelles de conjoncture sur la saison touristique en Corse,
réalisées par un prestataire de service, sont reprises quasi intégralement par l’observatoire du
tourisme. On peut donc valablement s’interroger sur la valeur ajoutée de ce service.
En outre, il est constaté un désengagement de l’ATC sur l’appréciation de la fréquentation
touristique et sur la perception de l’île par les touristes. Une étude d’image de la destination Corse a
fait l’objet d’un marché public de conception/réalisation sur 2 ans (d’un montant de 90 K€), puis
d’un marché public de suivi de l’image de la destination Corse sur 3 ans (d’un montant de 123 K€)
par le même titulaire.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
L’ATC fait appel de manière fréquente à la commande publique pour apprécier ces
phénomènes, alors qu’elle dispose d’une ressource interne qui n’est pas suffisamment mobilisée.
La délégation à des tiers, d’une bonne partie de la mission d’étude de l’ATC, peut s’apparenter à
une réduction de son champ d’action, sans que ce désengagement ne lui permette pour autant
d’obtenir une adéquation entre ses besoins et les réalisations des prestataires.
Il est préconisé à l’ATC de rechercher davantage à conventionner ce type de prestation soit
en s’associant plus largement avec des observateurs économiques à l’instar de l’INSEE et/ou en
travaillant conjointement avec l’Université de Corse.
De manière plus générale, s’agissant des aspects liés aux dépenses de fonctionnement de
l’ATC, il est observé que les carences mentionnées lors du précédent contrôle de la chambre
perdurent.
5
DES MOYENS DE DÉVELOPPEMENT DE L’OFFRE TOURISTIQUE SOUS-UTILISÉS, MAL ENCADRES ET PEU SUIVIS
Le précédent rapport de la chambre soulignait que l’agence manquait de rigueur dans
l’instruction des dossiers relatifs aux subventions accordées (instruction défaillante malgré une
procédure des dossiers simple et transparente ; incohérences dans la procédure d’octroi de la
subvention ; non-respect des conditions d’attribution ; absence de production par le bénéficiaire, a
posteriori, d’un compte d’emploi de la subvention avec pièces justificatives). L’inertie dont elle
faisait preuve, particulièrement en ce qui concernait la révision de sa procédure d’instruction des
demandes d’aide, expliquait la sous-consommation continue des crédits du contrat de plan conclu
entre l’Etat et la CTC.
Des aides au profit des opérateurs économiques du tourisme, dont le siège social se situe en
Corse ou qui exercent leur activité en Corse, se déclinent à partir de 2008 et à la lumière des
exigences nouvelles nationales et européennes d’éco-conditionnalité et d’innovation par
l’intermédiaire de plusieurs dispositifs :
- des aides territoriales cofinancées par l’Union Européenne à l’aide du programme
opérationnel du fonds européen de développement régional et par l’Etat au titre du CPER (contrat
de projet État-région) ;
- des aides territoriales cofinancées par l’Etat au titre du CPER et par la CTC ;
- des aides financées intégralement par la CTC (aides régionales).
5.1
L’avis du Conseil économique, social et culturel (CESC) de Corse sur le règlement
des aides au tourisme pour la période 2008 – 2013
Sur saisine du président du Conseil exécutif en date du 26 juin 2008, le CESC a remis un
avis défavorable61 sur le règlement des aides au tourisme dont les principales appréciations sont les
suivantes :
61
Avis n° 2008/14.
________________________________________________________________________________________________________________
63/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
-
en ce qui concerne la demande d’appréciation sur le label « Qualité Corse », il est fait
mention de l’absence de la charte définissant les critères de reconnaissance de la qualité. Le
document n’a pas été annexé au rapport transmis par le Conseil exécutif, ce qui ne permet
pas au CESC de se prononcer sur le fond en toute connaissance de cause ;
-
le soutien à l’emploi est uniquement abordé comme une aide apportée aux entreprises qui
s’inscrivent dans un étalement de la saison à 6 mois. Le conseil préconise de mener une
réflexion sur un étalement à 9 mois. Il demande la conditionnalité des aides par des
contrôles « en amont » sur la qualification des emplois aidés ;
-
le CESC propose que les aides aux loisirs actifs et de pleine nature ne soient octroyées
qu’aux seules sociétés commerciales, à l’exclusion des associations, même si elles sont
fiscalisées ;
-
Le CESC engage l’ATC à mettre en œuvre avec les professionnels du tourisme « une
politique de sensibilisation portant sur les normes de qualité dans le domaine de la culture »
sans préciser les modalités applicables à cette recommandation.
Le tourisme et l’ensemble des activités associées présentent des enjeux considérables pour
l’île. Pourtant, le CESC ne s’est pas prononcé sur ces sujets depuis 2008.
5.2
Un premier bilan contrasté à la fin de 2010
Dans le cadre de l’examen de la gestion de l’ATC, un bilan à mi-parcours (2010) de
l’exécution des aides au tourisme instituées de 2008 à 2013 a été effectué. Il a également concerné
les aides entièrement financées par la CTC jusqu’en 2010, puisque le règlement des aides aux tiers
était modifié à compter de cette date. A cette occasion, il a été observé que l’ATC ne disposait pas
de tableaux de bords complets.
Au total, sur 3 ans (de 2008 à 2010), 299 dossiers d’aides ont été instruits par l’agence dont
plus de la moitié à destination des offices de tourisme et des syndicats d’initiative, comme le
montrent les tableaux présentés ci-après.
Il convient de souligner en liminaire que plus du tiers des dispositifs (9 sur 25) n’a pas été
sollicité par les acteurs du tourisme concernés. En outre, 7 dispositifs ont recueilli moins de 10
dossiers au total sur trois ans.
________________________________________________________________________________________________________________
64/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Règlements d’aides mis en œuvre par l’ATC de 2008 à 2010 par nombre de dossiers
La territorialisation de la politique touristique autour
d'actions structurantes et innovantes
Structuration et accompagnement des pôles touristiques
Modernisation des ports de plaisance
Augmentation des capacités d'accueil portuaires et création de
mouillages
Soutien au nautisme léger
Soutien aux actions innovantes
Equipement des structures de congrès et de tourisme d'affaires
Développement des loisirs actifs et de pleine nature
Création de parcours de golf
Valorisation des sites et espaces de montagne et d'activités de
loisirs
Valorisation des plans d'eau et des rivières
Aménagement et gestion des flux touristiques des plages et
arrières plages
Développement des équipements de bien-être et de
thermoludisme
Le soutien sélectif aux acteurs du tourisme
Soutien aux investissements nécessaires à l'obtention de la
marque "qualité corse"
Soutien à la création de demeures de charme et de caractère
Soutien aux investissements relatifs à la modernisation, à
l'extension et à la création de l'offre et de produits touristiques
Soutien en vue de favoriser la transmission et la reprise
d'entreprises hôtelières dans un objectif de maintien et de
développement du tissu économique local et de l'emploi
Aide au conseil
Le traitement social du tourisme
Annualisation du temps de travail et pérennisation de l'emploi
saisonnier
Soutien aux actions de valorisation des filières et des métiers
Soutien à la création d'emplois d'encadrement
Autres dispositifs d'aide
Soutien aux offices de tourisme et aux syndicats d'initiative
Soutien aux opérations événementielles
Soutien au tourisme d'affaire et de congrès
Soutien aux opérations réalisées par des tiers
Soutien aux manifestations extérieures organisées par des tiers
Totaux dossiers
Source : données fournies par l’ATC
Totaux
dossiers
2008
2009
2010
9
1
6
1
6
0
21
2
6
0
0
0
0
0
9
0
0
0
0
0
3
0
0
1
1
2
18
0
0
1
1
2
0
0
4
0
0
0
4
0
2
0
1
3
0
0
0
0
0
1
0
7
2
9
2
17
0
0
0
0
0
3
0
5
0
2
0
10
0
0
3
0
0
0
0
0
13
0
0
16
43
0
3
23
0
94
46
0
6
18
5
107
43
0
4
5
6
98
132
0
13
46
11
299
Le montant global des aides accordées sur 3 ans est de 9,8 M€. D’une manière générale, les
bénéficiaires des aides ont été peu nombreux et le montant des aides cofinancées représente un
volume important (4,9 M€).
Il y a lieu de préciser que les montants mentionnés pour la structuration des pôles
touristiques et la filière nautique (la modernisation des ports de plaisance et l’augmentation des
capacités de mouillages et d’accueil portuaires) intègrent l’ensemble des financements.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Ainsi, peu de bénéficiaires ont eu recours à un subventionnement pour des projets
ambitieux. Les causes sont multiples, même si deux motifs principaux sont mis en avant par les
pétitionnaires : la connaissance parcellaire des aides proposées par l’ATC et la difficulté à
appréhender précisément les conditions d’éligibilité aux aides.
Règlements d’aides mis en œuvre par l’ATC de 2008 à 2010 par montants totaux attribués (fonds
FEDER, CPER et CTC)
La territorialisation de la politique touristique autour
d'actions structurantes et innovantes
Structuration et accompagnement des pôles touristiques
Modernisation des ports de plaisance
Augmentation des capacités d'accueil portuaires et création de
mouillages
Soutien au nautisme léger
Soutien aux actions innovantes
Equipement des structures de congrès et de tourisme d'affaires
Développement des loisirs actifs et de pleine nature
Création de parcours de golf
Valorisation des sites et espaces de montagne et d'activités de
loisirs
Valorisation des plans d'eau et des rivières
Aménagement et gestion des flux touristiques des plages et
arrières plages
Développement des équipements de bien-être et de
thermoludisme
Le soutien sélectif aux acteurs du tourisme
Soutien aux investissements nécessaires à l'obtention de la
marque "qualité corse"
Soutien à la création de demeures de charme et de caractère
Soutien aux investissements relatifs à la modernisation, à
l'extension et à la création de l'offre et de produits touristiques
Soutien en vue de favoriser la transmission et la reprise
d'entreprises hôtelières dans un objectif de maintien et de
développement du tissu économique local et de l'emploi
Aide au conseil
Le traitement social du tourisme
Annualisation du temps de travail et pérennisation de l'emploi
saisonnier
Soutien aux actions de valorisation des filières et des métiers
Soutien à la création d'emplois d'encadrement
Autres dispositifs d'aide
Soutien aux offices de tourisme et aux syndicats d'initiative
Soutien aux opérations événementielles
Soutien au tourisme d'affaire et de congrès
Soutien aux opérations réalisées par des tiers
Soutien aux manifestations extérieures organisées par des tiers
Source : données fournies par l’ATC
5.2.1
2009
2010
900 000
706 312
600 000
298 204
600 000
0
2 100 000
1 004 516
514 825
0
0
0
0
0
1 055 928
0
0
0
0
0
210 130
0
0
673 345
54 000
34 600
1 780 883
0
0
673 345
54 000
34 600
0
0
370 185
0
0
0
370 185
0
28 315
0
2 687
31 002
0
0
0
0
0
21 439
0
248 923
79 452
298 638
79 452
569 000
0
0
0
0
0
130 838
0
493 728
0
66 595
0
691 161
0
0
79 604
0
0
0
0
0
271 036
0
0
350 640
411 815
0
22 400
276 485
0
413 691
0
23 445
235 100
10 231
441 329
0
26 667
158 400
33 634
1 266 836
0
72 512
669 985
43 865
La situation des fonds du PO FEDER
________________________________________________________________________________________________________________
66/96
Totaux
montants
2008
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Dans le cadre du PO FEDER 2007-2013, l’ATC est chargée, pour le compte de la CTC, de
mettre en œuvre des actions qui consistent à développer et à mettre en cohérence les pôles
touristiques. Cette mesure s’inscrit dans l’un des trois axes du programme européen pour la Corse,
qui vise à renforcer la cohésion sociale et l’aménagement du territoire.
L’engagement de l’ATC portait sur un objectif de 11,25 M€ au total, dont 3 M€ de fonds
FEDER.
L’évaluation à mi-parcours du PO FEDER de juillet 2010 montre une sous-consommation
des crédits affectés à cette mesure. Cette situation s’explique par le retard dans la mise en place de
la moitié des pôles touristiques (4 pôles sont validés à ce stade sur un objectif cible de 8).
Parmi les facteurs pouvant expliquer ce retard, le document d’analyse cite « la nécessité de
construire des partenariats solides en amont avec un fort portage politique ».
Lors du comité de suivi du 18 mai 2011, l’Etat et la CTC ont engagé une révision globale du
programme pour dynamiser la consommation des crédits. La proposition a été faite de diviser par
deux l’allocation au titre du FEDER, soit de la ramener à une dotation de 1,5 M€ de crédits
européens.
Alors même que l’ensemble des engagements contractuels de la CTC, avec l’Etat et
l’Europe, s’accordent à rechercher l’équilibre entre le développement du littoral et de l’intérieur,
l’ATC n’a pas été une force de proposition suffisante pour initier des projets touristiques à l’échelle
des territoires concernés. Et même si les crédits européens dédiés à ce chantier représentaient un
faible poids (3 %) de la maquette initiale totale, il est constaté que la mesure, principalement
orientée sur l’ingénierie, était loin d’atteindre les objectifs attendus. Ainsi, à mi-parcours, seulement
13,3 % du montant total des financements prévus étaient programmés.
Le rapprochement avec la fédération des offices de tourisme a été entamé pour relayer cette
démarche et préparer le contexte des futures opérations.
Il est recommandé une plus forte implication de l’ATC sur ce chantier de structuration des
pôles touristiques autour d’initiatives innovantes, notamment en coordonnant les opérations
d’appui aux pôles touristiques non démarrés en vue d’initier de plus larges projets.
5.2.2
La structuration de filières, première étape vers la compétitivité
L’ADEC et l’ATC doivent concourir à la concrétisation de projets de développement
économique inscrits dans les programmes contractuels de la CTC.
L’objectif de structuration de l’économie est mis en place par l’ADEC depuis plusieurs
années. L’agence a développé à ce titre une expérience probante et le PO FEDER confie à l’ADEC
le développement des actions collectives.
L’ATC est quant à elle en charge de la mise en cohérence des pôles d’activités touristiques
dans le cadre d’une politique de développement territorialisée.
Les ambitions de la Corse en matière de développement touristique repose à la fois sur une
pérennisation du tourisme balnéaire mais également sur « l’offre des territoires au sens large
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
intégrant une dynamique de filières attractives d’activités touristiques génératrices de retombées
économiques et d’emplois».
Afin de mener à bien cet objectif, il est fondamental de créer au sein des territoires des
synergies entre les acteurs économiques, publics et privés, tous secteurs d’activités confondus.
Dans un contexte de retard de la programmation des fonds européens conjugué à un taux
d’exécution des dépenses d’investissement de la CTC à 85 % 62 en 2009, en recul de dix points sur
les deux années précédentes, une mise en cohérence des actions des deux agences s’impose.
Le tourisme pourrait alors être envisagé comme l’une des actions collectives sur lesquelles
la CTC, via l’ADEC, pourrait exercer son action au même titre qu’elle l’exerce sur d’autres actions
transversales.
5.3
Une plus grande lisibilité juridique des dispositifs est à rechercher
Lors de l’instruction, il a été demandé à l’ATC de produire les délibérations du conseil
d’administration relatives à la constitution des modèles de dossiers de demandes pour les aides
issues de la délibération n° 08/122 AC du 10 juillet 2008. Aucune délibération du conseil
d’administration n’a été fournie qui puisse préciser le cadre régissant la constitution des dossiers
types de ces aides, y compris les aides contractualisées.
Car, même si les dossiers des opérations bénéficiant des crédits contractualisés (CPER et PO
FEDER) ont des procédures normées et sont saisies dans l’applicatif PRESAGE, outil unique de
suivi et de gestion des programmes européens et du CPER, il est constaté qu’il n’y a pas eu de
délibération du conseil d’administration de l’agence qui en précise les contours.
Par ailleurs, pour 5 catégories d’aides tels que le soutien aux actions innovantes,
l’équipement des structures de congrès et de tourisme d’affaires, le développement des loisirs actifs
et de pleine nature, le développement des équipements de bien-être et de thermoludisme ou le
soutien en vue de favoriser la transmission et la reprise d’entreprises hôtelières, il n’existe pas de
dossiers types (pièces constitutives, procédures d’instruction et de restitution,…) permettant aux
pétitionnaires de s’assurer des conditions d’éligibilité à ces aides.
Outre la fragilité juridique d’opposabilité aux demandes formulées, cette situation ne permet
pas de s’assurer de l’atteinte des objectifs des divers soutiens financiers, de l’opportunité de les
mettre en œuvre et du maintien de tels dispositifs.
Il est donc recommandé à l’ATC de réaliser un examen détaillé des aides financées
intégralement par la CTC et octroyées jusqu’alors pour son compte par l’ATC, en termes
d’interventions/bénéfices. Il conviendrait par la suite de fixer le cadre et les procédures ad hoc des
aides futures, dans une délibération du conseil d’administration de l’agence, comme pour le
règlement des aides de juin 2011 relatif aux aides aux tiers, dont le dispositif mis en œuvre avant
sa réforme s’est avéré inapproprié.
62
Compte administratif de la CTC pour l’exercice 2009, dépenses d’investissement totales (y compris les dotations
versées aux offices et agences).
________________________________________________________________________________________________________________
68/96
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
5.4
Des défaillances importantes dans l’instruction des aides régionales financées par
l’ATC
Il a été décidé d’examiner sur le fond et/ou sur la forme la mise en œuvre de mesures qui
relèvent de la seule compétence de l’ATC.
Pour cela, un échantillon ou la totalité des dossiers de bénéficiaires, par dispositif, a été
examiné au titre d’une période couvrant deux à trois exercices. Il s’agit des aides relatives à « la
création des demeures de charme et de caractère », de « l’aide au conseil », du « soutien apporté à
l’équipement des structures de congrès et de tourisme d’affaires », ainsi que « des aides aux
tiers63 ».
5.4.1
Les aides aux tiers
Sur les 70 dossiers constitués par les pétitionnaires et approuvés par l’ATC entre 2008 et
2010, près de la moitié (i.e 33) de ces dossiers a été analysée sur place.
Le suivi des aides est réparti entre plusieurs agents de l’ATC, selon le dispositif, l’année ou
même la teneur du soutien apporté.
Cette gestion ne demande pas ne de technicité particulière. Pourtant, d’une manière
générale, les dossiers instruits sont très mal tenus : les pièces n’y sont pas classées, certaines sont
reproduites à plus de 2 exemplaires, d’autres sont manquantes.
D’une manière plus précise :
-
il est difficile, voire impossible, de suivre le déroulement d’une opération de sa
genèse au paiement du solde de l’aide attribuée ;
-
les pièces relatives à la manifestation et au demandeur sont présentes, sauf
exception, tels que la lettre de demande argumentée présentant l’intérêt général de
la manifestation au regard des objectifs de la politique régionale, le plan financier,
les autorisations liées à la manifestation, le cas échéant, le justificatif d’exercice
d’activité, le statut de l’établissement ou de l’association… ;
-
les copies des procès-verbaux de décision du bureau de l’ATC sont manquantes
pour plus des 2/3 des dossiers examinés ;
-
les comptes-rendus des manifestations, qui sont exigés à l’issue de chaque
opération, sont rarement disponibles ;
-
les pièces justificatives de dépenses exécutées sont généralement absentes. Or, le
versement du solde des aides est subordonné à la présentation de factures acquittées
avec le cachet du prestataire, pour constatation du service fait ;
63
Il s’agit des soutiens aux opérations événementielles, au tourisme d’affaires et de congrès, aux opérations réalisées
par des tiers et aux manifestations extérieures organisées par des tiers.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
-
les versements financiers ne sont pas retracés dans les dossiers d’aides : les
documents relatifs aux acomptes, aux révisions du montant des aides ou aux soldes
payés sont tenus à part.
Les dossiers des pétitionnaires doivent être complets au moins trois mois avant la date
effective de la manifestation. Or, plusieurs dossiers ont été constitués tardivement voire après la
date effective de la manifestation et par les services de l’ATC, comme le symposium international
sur les thérapies antivirales qui s’est déroulé en octobre 2009.
Même si le montant moyen des aides payées aux tiers est faible (3 760 €, hors financement
de la chaîne Via Stella), il convient de veiller à l’avenir à ce que la constitution des dossiers soit
effectuée avec plus de rigueur.
Le cas particulier de la chaîne Via Stella64
En vertu de la délibération n° 05/212 AC de l’Assemblée de Corse qui approuve les
modalités de mise en œuvre d’une convention tripartite d’objectifs et de moyens de la chaîne Via
Stella entre l’Etat, la CTC et France 3, la CTC s’est engagée à verser une subvention d’exploitation
de 2 M€ et une subvention d’investissement de 2,1 M€, sur une période allant de septembre 2007 à
août 2010.
Au titre de la subvention d’exploitation accordée par la CTC à la chaîne Via Stella, la
participation de plusieurs acteurs a été requise :
-
l’ADEC à hauteur de 30,55 % ;
l’ATC pour un montant de 30,55 % ;
le service de la CTC d’action culturelle à hauteur de 30,55 % ;
l’OEC pour un montant de 6,95 % ;
et le service de la CTC de la langue et de la culture corse pour 1,40 %.
Cette contribution représente pour l’ATC une dépense totale de 610 133 €65, répartie sur les
exercices de 2007 à 2010.
La délibération du bureau de l’agence ATC/B/3/2, en date du 21 décembre 2007, attribue
une contribution d’un montant de 73 333 €, selon la répartition fixée par la CTC, et qui est imputée
sur des crédits affectés dans le cadre d’opérations organisées par des tiers. Un arrêté attributif est
signé par le président de l’ATC le 28 décembre 2007.
La même procédure est adoptée pour la subvention accordée en 200866. Par la suite, aucune
pièce dans le dossier ne permet de savoir si des décisions ont encadré les subventions de 2009 et de
2010. Interrogé sur ce point, l’ATC a confirmé qu’il n’y avait eu aucune délibération et/ou décision
sur ce sujet.
64
Cette aide particulière a été imputée au dispositif relatif aux opérations réalisées par des tiers.
Soit 73 333 € en 2007, 204 350 € en 2008, 186 050 € en 2009 et 146 400 € en 2010.
66
Délibération du bureau de l’agence ATC/B/2/12 en date du 22 octobre 2008 et arrêté attributif du président de
l’agence le 5 décembre 2008.
65
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
Cela étant, l’ATC qui relève d’une mission d’intérêt général déléguée par la CTC est un
établissement doté d’un ordonnateur, qui a pouvoir d’individualisation des crédits. Compte tenu des
engagements financiers que revêtait la participation de l’agence au financement de la chaîne Via
Stella, la délibération du bureau de l’ATC et la signature d’un arrêté attributif n’étaient pas
suffisants. En effet, une convention aurait dû être signée entre la CTC et l’ATC, notamment pour
fixer les obligations et transférer les droits.
En outre, ce financement s’est inscrit dans la mesure destinée à soutenir les opérations
réalisées par des tiers. Or, les conditions d’éligibilité à cette aide sont réduites aux projets réalisés
par des tiers « ayant des répercussions sur le secteur touristique », notamment en termes de
« communication interne sur l’île de nature à valoriser et/ou favoriser l’appropriation au niveau de
la population locale du secteur touristique et de ses métiers ». Même s’il est admis que des
émissions de la chaîne Via Stella sont sujets à mieux faire connaître les métiers et les activités
touristiques de l’île, l’éligibilité du soutien apporté par l’ATC est inopérante lorsqu’il s’agit de
subventionner l’exploitation, sur plusieurs années, d’un média au lieu de soutenir une opération
ponctuelle. D’autant que l’intervention de l’agence est plafonnée, par projet, à une aide d’un
montant de 7 500 € TTC.
Au final, il est constaté que le dossier d’aide est incomplet, que l’assise juridique n’a pas été
maîtrisée et que l’imputation sur des crédits destinés à aider des projets réalisés par des tiers est
préjudiciable à ce dispositif et aux arbitrages qui ont été menés.
5.4.2
Le soutien apporté à l’aménagement du hall du palais des congrès d’Ajaccio67
La chambre de commerce et d’industrie d’Ajaccio et de la Corse-du-Sud a saisi le
4 novembre 2009 le président du conseil exécutif de Corse afin de solliciter un concours financier
dans le cadre de l’aménagement du hall du palais des congrès et des expositions d’Ajaccio.
Après plusieurs réunions, il a été décidé, compte tenu de la « philosophie du projet envisagé
qui vise à parfaire la mise à disposition d’un équipement structurant dans le domaine du tourisme
de congrès et d’affaires », que l’ATC instruise un dossier de participation financière relatif à cet
investissement.
Le président de l’ATC a présenté un rapport au bureau de l’agence en mentionnant que les
investissements envisagés, d’un montant de 1 346 690 € HT, concernaient :
- « l’aménagement du hall d’exposition en vue d’optimiser les possibilités d’accueil en
répondant aux exigences de confort et de sécurité du public ;
- la réalisation d’un espace scénique répondant aux nouvelles exigences techniques en
terme de sonorisation et d’équipements notamment NTIC ».
Il précisait que cette dépense pourrait être retenue comme assiette éligible à la contribution
publique envisagée et proposait de fixer un taux d’intervention de 50 %, soit une aide d’un montant
de 673 345 €. Le bureau de l’ATC décidait de suivre cette proposition lors de sa séance du
22 février 2010. Un arrêté attributif en date du 17 mars 2010 reprenait ces dispositions et précisait :
- « qu’un acompte de 30 % soit 202 003,50 € serait versé à la signature de l’arrêté ;
- et que le solde de la subvention serait versé à la présentation de la totalité des factures
acquittées et d’un certificat émanant des services habilités attestant de la réalisation totale des
travaux ».
67
Cette aide a été imputée au dispositif relatif à l’équipement des structures de congrès et de tourisme d’affaires.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
L’aide versée par l’agence s’est inscrite dans le dispositif de territorialisation de la politique
touristique, à savoir l’équipement des structures de congrès et de tourisme.
Ce soutien doit permettre de « contribuer à l'équipement des infrastructures concernées en
moyens de vidéo-projection et en mobiliers » tel que l’indique le guide des aides au tourisme pour la
période couvrant les années 2008 à 2013.
En outre, s’agissant du tourisme d’affaires (MICE68), le guide des aides précisait que seules
les communes d’Ajaccio et de Porto-Vecchio (avec quelques aménagements complémentaires)
disposaient d’un équipement « centre de congrès » pouvant s’inscrire dans la compétition
internationale. Il était donc proposé, dans le cadre de l’aide susvisée, d’examiner le soutien à la
création d’au moins deux équipements supplémentaires de taille moyenne dans les microrégions
Bastiaise et de Balagne. L’importance des investissements devait nécessiter de faire appel à un
partenariat public privé.
Compte tenu du fait que l’ATC n’a élaboré ni un règlement de l’aide ni un dossier type pour
le soutien à l’équipement des structures de congrès et de tourisme, les conditions d’éligibilité sont
celles énoncées dans le guide des aides.
Or, les travaux d’investissement entrepris sont en dehors du champ d’une aide destinée à
financer des moyens de vidéo-projection ou de mobiliers.
D’ailleurs, avant de mandater l’acompte prévu par l’arrêté attributif, la présidente de l’ATC
en fonctions a demandé à un prestataire externe de confirmer la régularité de l’aide accordée. Ce
dernier a répondu le 20 septembre 2010 en estimant sur le fond, bien que le financement projeté ne
puisse pas sa source dans le règlement des aides de l’ATC, que cette aide « pourrait correspondre à
l’objectif de soutien du développement d’équipements structurants tels les congrès ». Il rappelait
ensuite que la décision attributive était créatrice de droit et que son retrait devait être motivée et ne
pouvait intervenir, sauf en cas de fraude que si elle était illégale et dans le délai de 4 mois à compter
de sa signature (à savoir le 17 juillet 2010). En l’espèce, le délai de retrait avait expiré.
La chambre ne partage pas la même appréciation que le prestataire. Elle note d’une part que
l’article 14 des statuts de l’ATC précise que « le bureau est seul compétent pour procéder à la
répartition des aides et subventions en application d’un règlement des aides adopté par
l’Assemblée de Corse. Il n’est donc pas possible pour l’agence de financer un établissement public
d’Etat comme la chambre de commerce et d’industrie d’Ajaccio et de la Corse-du-Sud sans que
cette aide ne s’insère dans un dispositif prévu à cet effet.
De plus, le soutien financier de l’ATC aurait dû faire l’objet d’une convention de partenariat
en raison même du taux d’intervention élevé (50 %), ce qui ne fut fait qu’en octobre 2010.
En effet, l’attribution d’une subvention par une personne publique crée des droits au profit
de son bénéficiaire. Toutefois, le bénéficiaire doit respecter les conditions mises à son octroi. Selon
la jurisprudence du Conseil d’Etat du 5 juillet 2010 (CCI de l’Indre), « ces conditions découlent des
68
MICE pour Meeting (séminaires et réunions d’entreprise, conventions et assemblées d’une même organisation),
Incentive (voyages dits de récompense, de stimulation ou de motivation), Congress/convention (conférences et
colloques rassemblant un grand nombre de partenaires intéressés à un même champ d’activité) et Exhibition (foires et
salons).
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision
d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles
découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention ».
Dans le cas d’espèce, seule une convention était de nature à préciser les conditions de
participation de l’ATC, mais aussi l’utilisation à des fins touristiques de l’investissement réalisé.
C’est pourquoi l’article 2 de la convention, établie postérieurement à l’octroi de l’aide,
définissait les objectifs institutionnels inhérents à l’aménagement de l’espace. L’article 3 revoyait le
cadre de la participation de l’ATC en indiquant que le soutien de l’agence à la réalisation de
l’espace plurifonctionnel était destiné à « promouvoir dans le cadre des opérations de relations
publiques qu’elle programme au service de la Corse l’existence et les caractéristiques de cet
espace ». Enfin, l’article 5 fixait les engagements de la chambre de commerce et d’industrie
d’Ajaccio et de la Corse-du-Sud, à savoir la communication annuelle d’un bilan d’activité et
d’exploitation de cet espace, ainsi que le bénéfice d’une remise forfaitaire de 50 % sur l’utilisation
des espaces du palais des congrès dans le cadre de la programmation évènementielle de l’agence
pour une durée de 5 ans.
Il convient également de noter que la réalisation de l’espace plurifonctionnel est aujourd’hui
achevée et qu’il accueille depuis mai 2011 des manifestations. Le règlement financier de l’ATC en
vigueur lors de la genèse de cette opération stipule que la caducité du versement du solde intervient
18 mois après l’acte d’engagement juridique, c'est-à-dire l’arrêté attributif du président de l’agence.
Ce dernier document confirme dans son article 4 : « que le maître d’ouvrage devra justifier dans un
délai de 18 mois de la réalisation totale du programme ; faute de quoi, un titre de recette d’un
montant équivalent à la subvention versée sera émis à l’encontre du maître d’ouvrage par les
services de l’ATC ».
Au cas d’espèce, c’est à partir du 18 septembre 2011 qu’il n’était plus possible de verser le
solde de l’aide. Car, à cette date, seul un premier acompte de 30 % avait été versé.
Au final, il est constaté que le soutien financier apporté par l’ATC n’obéit pas au règlement
des aides adopté par l’Assemblée de Corse ; que cette aide n’est pas éligible à un dispositif prévu ;
qu’aucune disposition juridique n’a fixé au préalable les conditions de l’intervention de l’ATC et
notamment les engagements du bénéficiaire ; que le dossier n’étant pas liquidé, le délai imparti pour
verser le solde est dépassé.
5.4.3
L’aide au conseil
Le montant des aides versées est de 691 K€ sur la période de 2008 à 2010.
L’examen formel des dossiers relatifs à l’aide au conseil, instruits et financés au titre des
exercices 2009 et 201069, a permis de mettre en évidence cinq observations formulées ci-après :
-
le dispositif d’aide au conseil est destiné à financer une partie du coût des études et des
diagnostics engagés par des personnes physiques ou morales relevant du droit privé 70, ou par
69
Au total, le nombre de dossiers est de sept. Cinq concernent 2009 et deux se rattachent à 2010.
Parmi les quatre objectifs assignés à l’aide au conseil par la délibération du 10 juillet 2008 de l’Assemblée de Corse,
trois visent directement et principalement les entreprises. Par ailleurs, l’ATC a produit, dans le cadre de l’instruction, un
70
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
des personnes publiques. Or, il s’avère que les aides consenties ont bénéficié aux seules
personnes publiques, bien que les principales cibles de cet axe stratégique de développement
concernent prioritairement les entreprises. Pour l’avenir, il est recommandé à l’ATC
d’informer davantage ces dernières et de faciliter leur démarche.
-
alors que la délibération du 10 juillet 2008 de l’Assemblée de Corse, s’agissant de l’aide au
conseil, prévoit que « les études, diagnostics et expertises pouvant entrer dans d’autres
dispositifs de la CTC, des autres offices et agences ne seront pas éligibles à cette mesure »,
il est observé que les cinq dossiers de 2009 concernent exclusivement des ports de plaisance
ou des installations dédiées à cette activité et pour lesquels des études ont été programmées
à l’initiative de communes. Ces dossiers sont éligibles aux dispositifs d’aide consacrés au
nautisme et à la plaisance. En conséquence, les subventions auraient dû être accordées dans
le cadre des règles prévues à cet effet. Il convient de veiller à l’avenir à ce que le service
instructeur s’assure avec plus de rigueur de la bonne adéquation entre le besoin de soutien et
le dispositif d’aide idoine.
-
l’anomalie relative au choix du dispositif d’aide a conduit de surcroît à deux irrégularités
liées au plafonnement du montant de la subvention allouée. En effet, alors que la
délibération du 10 juillet 2008, s’agissant de l’aide au conseil, indique que « pour les projets
publics, l’aide sera calculée à un taux d’intervention modulable calé sur le dispositif de la
Collectivité territoriale (dotation quinquennale) dans la limite d’un montant maximum
d’aide de 150 000 € », deux dossiers ont été retenus pour des montants de subvention
dépassant le seuil fixé par la délibération71.
-
le contrôle réalisé a aussi permis de mettre en évidence que, sur les cinq dossiers de l’année
2009, deux sont caducs dans la mesure où ils n’ont pas été soldés dans les dix-huit mois
suivant la date de l’arrêté attributif de subvention 72. Le premier depuis le 28 février 2011 73,
le second à compter du 14 juillet 201174. Or, rien dans ces dossiers ne précise les raisons
expliquant cette situation, ni ne témoigne de démarches mises en œuvre par l’agence auprès
des porteurs de projet afin d’éviter que n’intervienne la caducité de l’opération financée.
-
Enfin, l’ATC a usé d’une pratique destinée à contourner a posteriori les obstacles nés de la
caducité de certaines opérations. Elle a pris ainsi, à de multiples reprises, des arrêtés dits de
réengagement lui permettant de solder des opérations au-delà de la date à partir de laquelle
document intitulé « dossier guide relatif aux actions d’études et d’ingénierie » qui s’adresse au pétitionnaire. Ce
dossier, tant par les renseignements à fournir que par les pièces à produire, concerne très largement le cas de demandes
d’aide présentées par des personnes privées.
71
Il s’agit d’une part du projet porté par la commune de l’Ile Rousse concernant une étude de faisabilité pour le
développement de la plaisance (168 000 € de subvention pour une opération de 240 000 €, soit un financement à 70 %).
Il s’agit, d’autre part, du projet présenté par la commune de Calvi relatif à une étude de requalification du port de
commerce pour l’accueil de la grande plaisance et de la croisière (210 000 € de subvention pour une opération d’un
montant de 700 000 €, soit un taux de financement de 30 %).
72
Les arrêtés attributifs de subvention de ces deux opérations contiennent une disposition ainsi rédigée : « Article 4 :
Dans l’hypothèse ou à l’expiration d’un délai de 18 mois à compter de la signature du présent arrêté, les pièces
justifiant de la réalisation de l’opération n’auront pas été produites ou sollicitées, il pourra être procédé à l’émission
d’un titre de reversement des sommes perçues ».
73
Il s’agit du dossier relatif à une étude complémentaire d’impact et de redéfinition du projet d’extension du port de
Porto-Vecchio pour lequel l’arrêté attributif est intervenu le 31 août 2009 et le premier acompte de 19 900 € a été payé
le 11 septembre 2009.
74
Il s’agit du dossier relatif à l’étude de faisabilité pour le développement de la plaisance à l’Ile Rousse pour lequel
l’arrêté attributif est intervenu le 14 janvier 2010 et le premier acompte d’un montant de 50 400 € a été versé par
mandat du 9 mars 2010.
________________________________________________________________________________________________________________
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AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
les dossiers concernés étaient devenus caducs. Cette situation concerne deux des sept
dossiers examinés75, dont un est caractéristique de cette dérive observée76.
En tout état de cause, cette procédure n’était pas prévue par le règlement financier de l’ATC
applicable entre 2005 et 201077. Outre son caractère irrégulier, une telle pratique est d’autant
moins justifiable lorsque l’arrêté dit de réengagement intervient longtemps après la date de
caducité de l’opération78. Elle traduit incontestablement un manque de suivi des dossiers
puisque ceux-ci ne comportent aucune pièce démontrant que l’agence, avant l’expiration du
délai de caducité, a mis en œuvre des moyens, comme par exemple une mise en demeure,
informant le bénéficiaire du risque qu’il encourt, c’est-à-dire la perte de la subvention. Dans
ce cas, le bénéficiaire aurait d’une part eu la possibilité, le cas échéant, de solliciter en la
justifiant une demande de prorogation et aurait permis à l’ATC, d’autre part, de prendre un
arrêté de prorogation avant que n’expire le délai fixé par l’arrêté attributif de subvention.
Eu égard à l’ensemble de ces éléments, il importe qu’à l’avenir l’agence proscrive cette
pratique de prise d’arrêté a posteriori et qu’elle crée les conditions de suivi des dossiers
permettant, lorsque cela est jugé nécessaire, de prendre la décision de prorogation du délai
de caducité de la subvention préalablement à l’expiration de celui-ci.
5.4.4
Les aides relatives à la création de demeures de charme et de caractère
Le montant des aides versées est de 569 K€ sur la période de 2008 à 2010.
Au titre de la création des demeures de charme et de caractère, l’ATC a octroyé seize aides
au cours des années 2009 et 201079. Les conditions d’éligibilité à ce dispositif obéissent aux six
75
Il s’agit d’une part d’un dossier de financement d’une étude de développement touristique porté par l’office municipal
de tourisme de Grosseto-Prugna / Porticcio et, d’autre part, d’un dossier présenté par l’office municipal de tourisme de
Calvi Balagne relatif à une étude d’aménagement des plages et arrières plages de Balagne.
76
Le dossier concerné est celui présenté par l’office municipal de tourisme de Grosseto-Prugna / Porticcio. L’arrêté
attributif de subvention est daté du 3 juin 2003 et le premier acompte a été payé le 8 juillet 2003. Entre 2003 et 2009, ce
dossier a fait l’objet de quatre arrêtés de réengagement pour finalement aboutir au règlement du solde de la subvention
par mandat du 18 septembre 2009, soit plus de six ans après la décision d’octroi de l’aide. Sur ces quatre arrêtés de
réengagement, trois ont été pris alors que le délai de caducité fixé par le précédent arrêté était dépassé. Ce dossier a
également donné lieu, le 13 mai 2008, à l’émission d’un titre de recettes ayant pour objet d’obtenir le reversement du
premier acompte payé le 8 juillet 2003. Ce titre de reversement a été lui-même annulé le 28 décembre 2008.
77
Une telle procédure mise en œuvre a posteriori ne figure pas non plus dans le nouveau règlement adopté par
délibération du 6 juin 2011 du conseil d’administration de l’ATC. Ce règlement, plus complet que le précédent et
applicable « à tous les dossiers de demande de subvention dont la décision d’attribution sera prise après le
6 juin 2011 », contient un point particulier relatif au délai de validité des subventions. Plusieurs délais sont prévus allant
de douze à trente-six mois. Le règlement précise qu’ « à l’expiration de ces délais, la fin de validité de la subvention
(caducité) sera confirmée au bénéficiaire. Une procédure de restitution sera engagée pour les sommes déjà versées
mais qui n’auront pas été justifiées. La subvention sera annulée, de manière totale ou partielle, de façon automatique.
A titre exceptionnel, des délais d’exécution pourront être accordés par la présidente de l’ATC sur la base d’un dossier
motivé déposé par le bénéficiaire avant l’échéance du délai (prorogation de l’arrêté ou de la convention pour une
durée maximale d’un an). »
78
Dans le cas du dossier présenté par l’office municipal du tourisme de Calvi Balagne, qui était caduc à compter du
17 juillet 2010 l’arrêté de subvention portant la date du 17 juillet 2009 et prévoyant un délai de 12 mois pour fournir les
pièces justifiant de la réalisation de l’opération, l’arrêté de réengagement est intervenu le 26 avril 2011, soit plus de neuf
mois après la date de caducité de l’opération, ce qui a permis, in fine, le versement du solde de la subvention le
16 juin 2011.
79
7 dossiers en 2009 et 9 dossiers en 2010.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
conditions80 définies dans le guide des aides de 2008 vu supra, ainsi qu’à trois autres conditions 81
relatives à la qualité et à l’assise financière des pétitionnaires, qui figurent dans deux documents 82
fournis par l’agence à l’occasion du contrôle. Ces obligations particulières, non prévues par le guide
des aides de 2008, n’ont pas fait l’objet d’une délibération du conseil d’administration de l’ATC.
Cette situation est d’autant plus critiquable que les documents instituant ces critères d’éligibilité,
opposables donc aux pétitionnaires, n’ont pas été soumis à un contrôle de légalité.
D’une manière générale, ce type d’aide a davantage intéressé les meublés de tourisme (10
dossiers sur 16) que les chambres d’hôtes. Il a été relevé que le délai moyen mesuré entre le dépôt
de la demande et la décision d’octroi de la subvention est long (4 mois et 10 jours). Ce qui, compte
tenu de la faible technicité de ces dossiers, laisse entrevoir une large marge de progression dans la
conduite de l’instruction jusqu’à la prise de décision.
Au total, l’ATC a engagé pour un peu plus de 0,5 M€ de crédits au titre de ce dispositif
d’aide. Environ la moitié de ces crédits était consommée au 10 novembre 2011, mais 60 % des
dossiers étaient non soldés à cette date. Le taux de subvention retenu est presque toujours le
maximum, à savoir 30 % (12 dossiers sur 16).
Le tableau qui suit présente, en les anonymisant, les caractéristiques financières des divers
dossiers.
80
La prise en compte des caractéristiques de l’habitation réhabilitée (bâti ancien ou bâti historique) car la construction
d’habitations neuves est exclue du dispositif ; la localisation de l’habitation concernée en milieu rural et dans l’intérieur
de l’île, les habitations situées sur le littoral n’étant pas éligibles au dispositif ; la limitation de l’importance de
l’opération, le projet ne pouvant dépasser cinq chambres d’hôtes ou deux unités de meublés de tourisme ; le respect de
conditions de confort (pour les meublés de tourisme, cette condition est vérifiée par le classement règlementaire de la
structure d’hébergement. Pour les chambres d’hôtes, des conditions d’aménagement et de confort sont fixées) ;
l’obtention, à l’issue des travaux, d’un classement des structures d’hébergement créées (le classement règlementaire de
niveau 3 étoiles minimum est exigé pour les meublés de tourisme. Les chambres d’hôtes doivent satisfaire à des
conditions d’aménagement et de confort correspondant au niveau 2 voire 3 du concept) ; la signature par le propriétaire,
à l’issue des travaux, d’un engagement de commercialisation auprès d’un organisme habilité à cet effet pendant une
période minimale de neuf ans.
81
Etre propriétaire du bien réhabilité ; respecter une obligation de résidence (pour les meublées de tourisme, la
résidence en Corse du propriétaire est exigée dans une perspective d’accueil personnalisé. Les chambres d’hôtes créées
doivent être situées dans la maison du propriétaire ou à proximité, l’accueil des clients devant être assuré physiquement
par l’habitant) ; disposer d’un autofinancement propre constitué par un apport personnel et/ou un prêt bancaire à hauteur
de 100 % du coût prévisionnel des travaux projetés.
82
L’un pour les meublés de tourisme, l’autre pour les chambres d’hôtes, dénommés « conditions d’éligibilité au
dispositif d’aide au tourisme ».
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N°
dossie
r
Nature
projet
2 MT
5 CH
4 CH
1 CH
5 CH
2 MT
1 MT
1
2
3
4
5
6
7
8
1 MT
1 MT
1 MT
2 MT
2 MT
2 MT
1 MT
3 CH
9
10
11
12
13
14
15
16
Total
Date
demande
Montant
dépense
éligible
Montant
subvention
Taux
subv.
Date
décision
aide
1er acompte
2ème acompte
Solde
Montant
Montant
Montant
Date
20/08/2009
211 233 €
63 379 €
30%
18/02/2010
16/04/2009
28 716 €
8 614 €
30%
20/07/2009
2 584 € 22/10/2009
25/05/2009
204 912 €
61 473 €
30%
20/07/2009
18 442 € 07/12/2009
25/05/2009
36 436 €
10 930 €
30%
20/07/2009
?
101 853 €
31 186 €
31%
18/02/2010
9 356 € 12/07/2010
02/03/2009
280 728 €
56 145 €
20%
20/07/2009
16 843 € 05/10/2009
16/02/2009
85 981 €
17 196 €
20%
20/07/2009
25/11/2009
49 470 €
14 841 €
30%
17/03/2010
19/07/2010
66 270 €
13 254 €
20%
01/12/2010
3 976 € 07/04/2011
?
29 428 €
8 828 €
30%
01/12/2010
2 648 € 07/04/2011
20/03/2010
43 202 €
8 640 €
20%
01/12/2010
08/06/2010
153 270 €
45 980 €
30%
18/10/2010
13 794 € 09/12/2010
10/03/2010
37 533 €
11 260 €
30%
18/10/2010
3 378 € 21/12/2010
18/04/2010
300 000 €
90 000 €
30%
18/10/2010
27 000 € 07/04/2011
14/12/2009
82 783 €
24 835 €
30%
17/03/2010
7 450 € 17/06/2010
11/01/2010
270 000 €
81 000 €
30%
17/03/2010
547 561 €
Date
Date
19 014 € 17/06/2010
6 030 € 13/12/2010
30 736 € 09/03/2010
12 070 € 05/07/2010
21 830 € 18/04/2011
17 195 € 03/05/2011
14 798 € 05/07/2010
124 485 €
20 691 € 07/04/2011
17 385 € 22/07/2011
51 427 €
89 308 €
265 220 €
Source : dossiers d’aide communiqués par l’ATC pour chacune des opérations considérées (MT pour meublés de
tourisme, CH pour chambre d’hôtes).
L’examen approfondi des pièces contenues dans les dossiers des bénéficiaires a permis de
relever un grand nombre d’irrégularités qui sont détaillées ci-après. Il est noté qu’aucun des seize
dossiers étudiés n’est exempt d’observations.
•
Au titre de la constitution des dossiers de demande d’aide
- Certains dossiers sont incomplets.
Le dossier n° 5 comprend seulement un document établi par le pétitionnaire, des photos de
l’habitation à rénover ainsi qu’une liste estimant grossièrement le coût des travaux à réaliser. Le
dossier n° 10 ne contient aucune des pièces constitutives nécessaires à son instruction, hormis une
copie de la carte d’identité du demandeur. Le dossier n° 9, quant à lui, ne comporte pas l’attestation
de non-commencement des travaux. Le dossier n° 13 ne contient pas la matrice cadastrale de
l’habitation à rénover, quant au dossier n° 11, la matrice fournie n’est pas au nom du demandeur de
l’aide. Plusieurs pièces sont par ailleurs manquantes dans le dossier n° 16 83.
•
Au titre des conditions d’éligibilité au dispositif
- La capacité à disposer d’un autofinancement propre à hauteur de 100 % du coût
prévisionnel du projet n’est pas une condition systématiquement instruite.
Dans le cas du dossier n° 14, le plan de financement fait apparaître une capacité
d’autofinancement par le propriétaire de 76 % du montant total des dépenses prévisionnelles.
83
A savoir, l’attestation de régularité sociale et fiscale, les devis, l’attestation bancaire d’autofinancement, l’attestation
d’engagement de faire et l’attestation de commercialisation.
________________________________________________________________________________________________________________
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Exercices 2005 et suivants
Pour le dossier n° 16, l’attestation bancaire de capacité d’autofinancement n’est pas jointe. Il
n’est donc pas possible de vérifier si cette condition est remplie par le pétitionnaire, alors que le
projet financier est conséquent (270 K€).
- L’obligation de résidence imposée au propriétaire de l’habitation réhabilitée n’a pas été
respectée.
Selon le règlement applicable, les chambres d’hôtes créées doivent être situées dans la
maison du propriétaire ou à proximité. Pour le dossier n° 4, le pétitionnaire résidait à 18 kilomètres
du lieu où se situe l’hébergement, ce qui n’a pas empêché de déclarer sa demande recevable.
Le même cas de figure se présente pour le dossier n° 16, dont le domicile du pétitionnaire
est à 98 kilomètres du lieu où est prévue la création des chambres d’hôtes. L’intéressé évoque
toutefois dans sa demande la présence permanente d’un « gestionnaire sur place ».
- Certaines opérations ont été retenues alors que leur coût au mètre carré utile dépassait le
seuil fixé par l’ATC à 1 500 €.
Le dossier n° 3 est emblématique des anomalies relevées sur ce point. Le rapport
d’instruction, dans sa version définitive, mentionne un coût de 1 330 € au m2 sans préciser la
surface utile prise en compte. Selon le montant de la dépense éligible, la surface calculée est de
154 m2 84. Or, le projet de rapport d’instruction qui figure dans le dossier, mentionne, quant à lui, un
coût de 1 970 € au m2. Cette mention a été barrée après examen, par une autre personne que le
rédacteur initial. Dans ce scénario, le métrage pris en compte était de 104 m2 85. L’analyse du dossier
permet de confirmer que ce métrage correspond bien à la surface utile entendue comme la surface
des chambres et de leurs salles de bains ce qui, faute de définition par l’ATC de la notion de surface
utile, est acceptable comme mode de calcul. A 1 970 € le mètre carré, ce dossier contrevient donc à
la limite fixée du coût de construction et de réhabilitation au m2.
La situation est pire encore pour le dossier n° 8 relatif aux dépenses de réfection de la toiture
de l’habitation concernée par le dossier n° 3. Avec l’ajout de cette dépense de près de 50 000 €, le
coût au mètre carré atteint 2 445 €, en retenant une surface utile de 104 m 2 86. Y compris dans
l’hypothèse d’un calcul avec la surface utile de 154 m2, inscrite dans la version définitive du rapport
d’instruction du dossier n° 3, le coût au mètre carré est de 1 650 €. La majoration de la surface utile
dans le dossier n° 3 et la prise en compte d’une partie des travaux dans le cadre d’un dossier distinct
ont permis de masquer le dépassement observé.
Le dossier n° 4 présente la même irrégularité. Le projet de rapport d’instruction mentionne
un coût de 1 565 € pour 23 m2, tandis que le rapport définitif fournit un coût de 910 €, soit une
surface utile de 40 m2. L’examen de la demande permet d’observer que la bâtisse à rénover dispose
d’un étage de 23 m2, où se situent la chambre et la salle de bains, ce qui confirme le coût initial de
1 565 €.
84
Ce résultat est obtenu en divisant la dépense éligible (204 912 €) par le coût au mètre carré évoqué dans le rapport
d’instruction (1 330 €).
85
Soit 204 912 / 1 970.
86
Soit (204 912 + 49 326) / 104.
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AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
S’agissant du dossier n° 14, le rapport d’instruction ne mentionne aucun coût au mètre carré.
A partir des éléments contenus dans ce rapport, il est calculé que les deux meublés de tourisme à
réaliser ne peuvent atteindre une surface totale supérieure à 130 m 287, c’est-à-dire un coût au mètre
carré utile de 2 310 € 88.
Concernant le dossier n° 15, le rapport d’instruction indique un coût de 1 180 € pour 70 m2.
Selon la décision de classement de l’hébergement prise le 7 juillet 2011, le logement est de 49 m 2.
Avec cette surface, le coût de l’opération au mètre carré est de 1 690 €.
Pour le dossier n° 16, le rapport d’instruction ne fournit pas d’élément sur la surface utile du
projet ni de chiffre sur le coût de l’opération au mètre carré. Il indique, sans autre précision, que ce
coût est inférieur à 1 500 €. A partir de cette déclaration, l’hypothèse de calcul de la surface la plus
modeste, prise en compte par le service instructeur, conduit à un métrage de 180 m 2 89. Or, cette
surface est manifestement disproportionnée pour un projet visant la création de trois chambres
d’hôtes et de leur salle de bains.
- Plusieurs dossiers ont inclus dans la dépense subventionnable des travaux et des achats qui
ne sont pas éligibles au dispositif d’aide.
Les dossiers n° 1, n° 5 et n° 14 comportent la construction d’une piscine intérieure ou
extérieure pour un coût de 20 000 € dans un cas et de 30 000 € dans les deux autres cas. Or, ce type
de structure n’est pas éligible à l’aide selon le règlement applicable. Dans le même registre, la
création de deux garages couverts est financée dans le dossier n° 1, alors que ce type de dépenses ne
figure pas parmi les dépenses susceptibles d’être subventionnées. Le dossier n° 2 a donné lieu à la
prise en charge d’une micro-station d’assainissement des eaux usées dont l’éligibilité est aussi
discutable. Le dossier n° 14, pour lequel le coût global des travaux dépasse le seuil maximal de
300 000 € 90 de dépenses subventionnables, prévoit une dépense de 15 000 € pour l’édification
d’une pergola et près de 8 000 € pour l’aménagement d’une cuisine, ainsi que la construction d’un
parking couvert, intégré au gros œuvre, alors que dans ces trois cas l’objet de la dépense rend celleci inéligible au dispositif d’aide. Dans le cadre du dossier n° 15, les pièces justificatives afférentes à
l’équipement d’une cuisine ont été prises en compte lors de l’émission du mandat de paiement du
solde de la subvention, alors que cette dépense n’était pas éligible.
•
Au titre du suivi des dossiers
- La prorogation excessive des délais diminue l’efficacité de la mesure.
87
A partir des éléments fournis dans le rapport d’instruction la surface maximale du premier meublé est estimée à 100
m2 (50 m2 pour chacun des niveaux que comporte la bâtisse) et celle du second, situé dans une habitation distincte de la
précédente, à 30 m2.
88
Soit 300 000 / 130.
89
Soit le montant des dépenses éligible (270 000 €) divisé par le coût maximum au mètre carré (1 500 €).
90
La dépense totale prévue par le propriétaire est de 375 587 €. Il y a lieu de relever que la dépense subventionnable
retenue étant fixé par la délibération du 10 juillet 2008 de l’Assemblée de Corse à savoir 300 K€, il n’est pas possible
d’établir si les dépenses non éligibles ont été intégrées dans cette assiette dans la mesure où le rapport d’instruction est
muet sur ce point. Il répertorie simplement les différents postes de dépenses sans se prononcer sur leur éligibilité. Il
apparait en tout état de cause qu’à l’occasion du paiement du premier acompte, les pièces justificatives afférentes aux
dépenses concernant la cuisine et une partie de la piscine ont été prises en considération.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
Le dossier n° 7 a fait l’objet d’une décision attributive de subvention le 20 juillet 2009.
Selon le règlement appliqué par l’ATC et les termes de la décision d’octroi de l’aide, cette opération
était caduque dès le 20 juillet 2010, puisque le premier paiement n’était pas intervenu à cette date.
Elle l’était doublement, puisqu’au 20 janvier 2011, soit dix-huit mois après la décision attributive,
l’opération n’avait toujours pas fait l’objet d’un quelconque paiement. Nonobstant ces éléments, un
arrêté de prorogation a été pris le 15 avril 2011, prolongeant le délai de réalisation jusqu’au
31 décembre 2011, ce qui, in fine, a permis le versement de la totalité de la subvention le
3 mai 2011.
Le dossier n° 6 concerne la création de deux meublés de tourisme. Au terme de la période de
dix-huit mois suivant la décision d’attribution de l’aide prise le 20 juillet 2009, le pétitionnaire
n’avait réalisé qu’un des deux meublés. Il a sollicité une prorogation du délai de l’arrêté attributif.
Le 11 janvier 2011, une décision de prorogation de dix-huit mois supplémentaires a été prise portant
ainsi la durée de l’opération à trente-six mois, ce qui est excessif pour un dossier de ce type.
- Certains dossiers ne sont pas suivis jusqu’à leur terme.
Le dossier n° 1, frappé de caducité le 18 août 2011, ne comporte aucun élément permettant
de connaître l’état d’avancement des travaux à cette date, ni les raisons expliquant l’absence de
finalisation de l’opération, alors qu’un acompte représentant 30 % du montant de la subvention a été
payé le 17 juin 2010.
Le dossier n° 4 est hors délais depuis le 20 janvier 2011, sans qu’une mise en chantier n’ait
débutée. Aucune pièce n’explique cette situation ni ne mentionne les éventuelles démarches
entreprises par l’agence en vue de relancer le bénéficiaire.
S’agissant du dossier n° 16, aucun élément ne permet de savoir pourquoi ce dossier, frappé
de caducité depuis le 17 septembre 2011, n’a pas donné lieu à paiement.
•
Au titre des autres types d’anomalies relevées
- Une aide a été accordée pour des travaux supplémentaires directement rattachables à une
opération déjà soutenue.
Le dossier n° 8 a permis de financer des travaux sur la toiture d’une maison, dont la
réhabilitation a été subventionnée dans le cadre du dossier n° 3. Ce démembrement de l’opération a
abouti à ce que le dossier n° 8 soit examiné en dehors des règles normales d’instruction (pas de
dossier constitué selon les règles, pas de rapport d’instruction). Il a par ailleurs conduit au paiement
de la totalité de la subvention en un seul mandat.
- Des travaux relatifs au logement personnel du propriétaire ont été pris en compte lors du
calcul du montant de la dépense subventionnable.
Cette situation est relevée dans le dossier n° 12 pour lequel le devis établi pour fixer le
montant de la dépense subventionnable concerne les trois niveaux (rez-de-chaussée, R+1 et R+2) de
la bâtisse à rénover. Le rapport d’instruction indique que les deux meublés de tourisme créés
occuperont chacun un niveau de la maison, à savoir le rez-de-chaussée et le R+1. Il précise par
ailleurs que « le troisième niveau sera destiné à l’habitation de la propriétaire ».
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
Eu égard à cette mention, il est avéré que l’aide octroyée a permis en pratique le
financement, par de l’argent public, de dépenses de rénovation consacrées au logement personnel
du propriétaire du bien.
- Une aide a été versée au titre d’une opération qui était achevée avant même que le dossier du
pétitionnaire ne soit déposé.
Cette situation concerne le dossier n° 7. La demande d’aide relative à ce projet a été déposée
le 16 février 2009. Or, la facture fournie en vue du paiement de la subvention est datée du
15 octobre 2008, soit quatre mois avant la date de dépôt de la demande, alors que cette dernière
contenait pourtant une attestation de non-commencement des travaux signée par le demandeur. La
facture concernée porte d’ailleurs la mention manuscrite « acquittée le 18 octobre 2008 ».
En outre, il est relevé que deux documents fournis lors du dépôt du dossier de demande
d’aide aurait dû, dès l’origine, entraîner un questionnement de la part du service instructeur de
l’ATC. Il s’agit d’abord de la déclaration de travaux produite qui, si elle n’est pas datée chose
surprenante en soit, n’en comporte pas moins, en haut de chaque page du document, un marquage
résultant d’une transmission par télécopie où la date du 20 septembre 2007 est lisible. Il s’agit
ensuite du contrat de prêt immobilier fourni par le demandeur pour justifier de sa capacité à
autofinancer l’ensemble de l’opération. La copie présente dans le dossier ne comporte pas
l’intégralité des pages de ce document, et notamment la dernière où doit être portée la date de
signature du contrat. Néanmoins, la première page mentionne explicitement que le déblocage total
des fonds sera réalisé en une seule fois, le 10 juin 2008, et que la mise en amortissement du prêt
interviendra à compter du 11 août 2008. Ces deux dates correspondent à un calendrier de travaux
qui conduisent à une facturation en octobre 2008, comme cela a été le cas en pratique.
•
Au titre du paiement des acomptes
- Des dépenses ont été faites alors que leur montant était sans rapport avec le devis
initialement établi.
Pour le dossier n° 1, le montant des factures de terrassement et d’enlèvement de matériaux
établies par l’entreprise X et fournies en justificatifs atteint 37 600 €, alors que ce poste de dépenses
ne représentait qu’environ 800 € dans le devis établi par l’entreprise Y.
A l’inverse, pour le dossier n° 2, le devis d’installation d’une micro-station d’assainissement
des eaux usées est d’un montant de 6 426 €, tandis que la facture acquittée ne porte que sur 3 588 €.
Pour le dossier n° 3, le paiement du deuxième acompte a donné lieu à la prise en compte de
trois factures d’achat de fenêtres, de portes-fenêtres, de blocs-portes, de persiennes et de grilles pour
une dépense totale de 12 400 € alors que dans les devis fournis, seule la fourniture et la pose d’une
porte-fenêtre et de sa persienne était prévue pour un coût de 1 300 €.
- Une dépense non prévue dans les devis fournis lors du dépôt de la demande de subvention a
été réalisée.
Comme indiqué précédemment, le dossier n° 15 a pris en considération, au stade du
paiement du solde de la subvention, des dépenses d’équipement d’une cuisine. Outre le caractère
non éligible de cette dépense, celle-ci ne figurait pas dans les devis ayant permis, préalablement à
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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l’octroi de l’aide, de déterminer le montant total de la dépense subventionnable. Il s’agit donc d’une
dépense supplémentaire que le propriétaire a effectuée de manière discrétionnaire.
•
Au titre de la liquidation des subventions
- Des factures et/ou des tickets de caisse correspondant à des achats de matériaux ou de
matériels ont été pris en compte à titre de pièces justificatives alors que ce mode opératoire
n’est pas prévu, les demandes devant s’appuyées par principe sur des devis établis par des
artisans ou des hommes de l’art.
Cette situation a été constatée pour les dossiers n° 2, n° 3, n° 10 et n° 15. Cette observation
sous-tend la question relative à la traçabilité des achats effectués.
- Lors du paiement du solde d’une subvention, des factures et des tickets de caisse relatifs à
des achats de matériaux ou de matériels ont été pris en compte alors que les pièces
justificatives fournies comportaient une date postérieure à celle de mise en commercialisation
des hébergements subventionnés.
Pour le dossier n° 2, plusieurs factures et tickets de caisse, ayant servi de pièces
justificatives pour le paiement du solde de la subvention, ont une date postérieure (entre mai et
novembre 2010) à celle de la visite sur place effectuée le 18 mars 2010 par l’organisme de
labellisation qui, dès cette date, avait constaté la finalisation en vue de leur commercialisation des
hébergements créés.
•
Au titre de la commercialisation
- Pour plusieurs meublés de tourisme, l’arrêté de classement de la structure d’hébergement
diffère, en termes de surface des logements, par rapport aux éléments contenus dans le dossier
d’aide.
S’agissant du dossier n° 6, le rapport d’instruction évoque la création de deux meublés de
tourisme, le premier de 70 m2 et le second de 127 m2. Or, la décision du 11 avril 2011 du président
du conseil exécutif de Corse, portant classement du premier meublé finalisé, mentionne une surface
de seulement 55 m2, soit 15 m2 de moins que prévu.
Concernant le dossier n° 7, alors que le projet prévoyait le financement d’un meublé de
tourisme disposant d’une surface de 98 m2 91, la décision de classement du 23 juillet 2010
mentionne une superficie de 63 m2. Pour ce même dossier, alors que la délibération du
10 juillet 2008 de l’Assemblée de Corse impose un classement de ce type de structure à un niveau
minimum de 3 étoiles, l’hébergement subventionné n’aura finalement obtenu que 2 étoiles.
Le dossier n° 15 présente une situation analogue. Alors qu’au départ le projet concerne,
selon le rapport d’instruction, un meublé de 70 m 2, la décision de classement du 7 juillet 2011
mentionne une surface de 49 m2, l’hébergement étant positionné, là encore, dans la catégorie des 2
étoiles.
- L’obligation de production d’un contrat de commercialisation n’est pas systématiquement
respectée.
91
Il s’agit du métrage repris dans le rapport d’instruction de la demande et qui a servi au calcul du coût du projet au
mètre carré. Cette surface est mentionnée par le demandeur dans la déclaration de travaux qu’il a fournit à l’appui de sa
demande de subvention.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Ainsi, s’agissant du dossier n° 6, qui bien qu’ayant obtenu son classement au titre de meublé
de tourisme par la décision du 11 avril 2011 du président du conseil exécutif de Corse, ne comporte
aucun document attestant de la commercialisation de l’hébergement durant la saison 2011.
Il en va de même pour le dossier n° 10, bien que dans un courrier reçu par l’ATC le
11 janvier 2011, le demandeur indiquait que l’hébergement devait « pouvoir être prêt pour la
location fin mai 2011 ».
- Dans un cas, une différence a été relevée entre le projet financé et la commercialisation
réalisée ultérieurement.
Pour le dossier n° 2, alors que le projet finançait cinq chambres d’hôtes, les documents
fournis pour justifier de la commercialisation n’évoquent que quatre chambres.
Au final, les carences observées sont nombreuses et pour certaines particulièrement graves.
Il est constaté que l’agence est incapable de vérifier les conditions qu’elle a elle-même fixées en
toute souveraineté.
La chambre s’étonne de la légèreté avec laquelle plus d’un demi-million d’euros d’aides a
été liquidé par l’agence. Aussi, plusieurs recommandations urgentes s’imposent :
-
les conditions d’éligibilité de ce dispositif devraient être clarifiées, comme par
exemple la notion relative au mètre carré utile, qui n’est pour lors pas explicitée, ou
bien le recours à des achats de matériaux et de matériels en dehors de l’obligation
faite de faire réaliser les travaux par des artisans ou par des hommes de l’art. Ceci
afin de lever toute ambigüité ;
-
les obligations contractuelles devraient être exhaustives pour chacun des cas
(chambre d’hôtes, meublé de tourisme), notamment en ce qui concerne les types de
travaux pris en considération, et reprises dans un seul document, voté par le conseil
d’administration de l’ATC ;
-
la définition d’un modèle-type de présentation des dossiers d’instruction, qui
éviterait toute subjectivité d’appréciation ;
-
l’instruction des dossiers devrait être normée et faire l’objet d’un audit interne ;
-
les vérifications relatives aux obligations de classement et de commercialisation
des hébergements créés devraient être systématisées afin de s’assurer qu’elles sont
bien respectées par les bénéficiaires des aides sur une durée de 9 ans pour ce qui
concerne la commercialisation ;
-
en cas de non-respect de ces obligations, les reprises financières sur les subventions
payées devraient être réellement effectuées auprès des bénéficiaires.
D’une manière globale, s’agissant des aides qui sont à la charge de l’ATC, il a été relevé
des désordres importants dans la tenue administrative des dossiers. Les carences manifestes
observées dans l’instruction de ces soutiens financiers sont plus graves que ceux notés lors du
dernier rapport de la chambre.
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
Il convient donc d’engager avec diligence les mesures qui s’imposent pour assurer l’équité
des pétitionnaires et le suivi des concours financiers octroyés.
Cela passe par l’adoption d’un dossier d’instruction type qui devrait intégrer
systématiquement la référence à la date de la réunion du bureau de l’ATC individualisant l’aide.
Mais aussi, par une instruction normée des dossiers, qui s’assurerait de l’égalité de traitement et
de l’éligibilité des pétitionnaires. La problématique soulevée sur la caducité des dossiers et la
prise d’arrêté attributif a posteriori est à traiter de façon prioritaire, car elle souligne le manque de
suivi effectué par le service instructeur de l’ATC.
Toute la chaîne relative aux soutiens financiers (de la demande à la reprise éventuelle de
l’aide) devra faire l’objet d’un audit interne, afin qu’une solution soit apportée à chaque
manquement observé.
5.5
Des avances remboursables accordées sans support juridique
Le guide des aides au tourisme issu de la délibération de l’Assemblée de Corse n° 08/122
AC du 10 juillet 2008 confirme que les aides publiques au tourisme font l’objet d’une gestion sous
la forme d’un guichet unique par l’ATC et décline en pratique, notamment par un soutien financier,
les possibilités d’intervention auprès des opérateurs du tourisme en Corse.
Le redémarrage de la caisse de développement de la Corse (CADEC) a été entériné par
l’Assemblée de Corse le 9 mars 2009. L’objectif principal recherché pour la CADEC, consiste, tout
en respectant les régimes d’aides européens, à étendre le champ d’action de l’accompagnement
public :
-
en gérant des fonds dédiés au développement économique, qui substituent à la
subvention un dispositif d’avance remboursable ;
-
en mettant en place des modes de financement accessibles rapidement, à travers
une structure privée offrant plus de souplesse que la gestion publique ;
-
en assurant la régulation financière des différents outils qui composent la
plateforme régionale de financement ;
-
et en animant des partenariats avec les banques de la place.
Désormais, la cohérence de l’action de l’ATC implique qu’une partie de l’utilisation des
fonds dédiés se fasse par l’intermédiaire de la CADEC, en s’adossant à la politique du tourisme
définie pour la Corse.
Le principe adopté par la CTC de la mise en œuvre d’outils financiers dans le cadre de la
plateforme « Corse Financement » conduit l’agence à faire prévaloir le principe des avances
remboursables au profit des entreprises. La délibération du conseil d’administration de l’ATC, en
date du 22 février 2010, autorise le président de l’agence à signer des conventions de partenariats
avec les outils financiers dotés de crédits publics, comme Oséo Financement et Femu Qui SA, ou
tout autre organisme.
Ainsi, une convention de partenariat entre l’ATC, l’ADEC et la CADEC, relative au
financement des entreprises d’hébergement touristique, dont la gestion est assurée par le fonds
régional Corse du tourisme (FRCT), a été signée le 17 décembre 2010. Ce fonds est créé pour une
durée de 13 ans à compter du 31 mars 2011.
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Aux termes de l’article 3 de la convention, l’ATC s’engage, sous réserve de disponibilités
financières, à participer au financement du FRCT par la dotation de fonds :
- au 30 avril 2011 de 1,35 M€ ;
- au 30 avril 2012 de 1,35 M€ ;
- au 30 avril 2013 de 1,35 M€.
Soit un montant prévisionnel de 4,05 M€, destiné exclusivement aux TPE et PME
touristiques insulaires.
Toutefois, le bureau de l’ATC a pris deux délibérations 92 actant des financements,
antérieurement à la convention précitée. Il s’agit au total de 16 dossiers pour 15 pétitionnaires (l’un
des pétitionnaires ayant déposé sa requête sous deux formes juridiques différentes) pour un montant
de 1,48 M€, soit une avance remboursable moyenne de près de 100 K€. Comme les délibérations
l’indiquent, « l’avis de principe en vue d’une attribution d’une avance remboursable aux personnes
de droit privé » concerne exclusivement le soutien à la création ou à la modernisation d’hôtels.
Cette situation a conduit initialement à ce que le projet de convention relative au FRCT
mentionne dans son article 6 des mesures transitoires : « les demandes d’aides publiques inscrites
ou déclarées éligibles par les services de l’ATC antérieurement à la mise en œuvre de la présente
convention, pourront bénéficier d’une avance remboursable de type précitée après délibération du
bureau de l’ATC. L’opération devra justifier d’un financement bancaire et sa réalisation partielle
ou totale devra être postérieure à la déclaration d’intention acceptée par les services de l’ATC ».
Dans la version définitive et signée de la convention, il n’est plus fait mention de ces
mesures rétroactives, susceptibles de donner a posteriori une légitimité aux aides octroyées.
Aucune décision du bureau de l’ATC n’a en outre confirmé les décisions des avances
remboursables prises antérieurement à la convention.
Au contraire, une seconde convention signée entre l’ATC et la CADEC, le
17 décembre 2010, a créé le fonds régional Corse d’investissement touristique (FRCIT) et réglé les
avances remboursables décidées antérieurement.
Selon l’ordonnateur en fonctions, la conclusion du FRCIT, rédigée avec l’accord d’un
conseil juridique et de la CTC, « tendait à limiter au mieux le nombre probable de recours
contentieux intentés par des demandeurs se considérant lésés voire discriminés du fait notamment
de la complétude et de la recevabilité de leurs dossiers par les instances délibératives de
l’époque ».
Pour autant, il convient de souligner que l’attribution des avances remboursables avant le
17 décembre 2010 a créé une discrimination avérée, puisque ce soutien financier a bénéficié à
quelques pétitionnaires en dehors d’un fonds encadré par une procédure collective alors même que
ce dispositif contractuel était inopérant et donc méconnu de la plupart des entreprises
d’hébergement touristique, qui auraient pu en bénéficier.
6
92
LE CONTRÔLE, LA MESURE DE L’EFFICACITÉ DES ACTIONS ET L’ÉVALUATION DE L’ATC
Le 27 novembre 2009 et le 22 février 2010.
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6.1
Le contrôle sur les bénéficiaires des actions en faveur du tourisme
6.1.1
Le contrôle des fonds contractualisés et de leur utilisation
Dans le cadre des crédits du PO FEDER, l’ATC assure la promotion de la mesure 312
(structuration des pôles touristiques).
Conformément au règlement de l’Union Européenne93, l’autorité de gestion, dont la
responsabilité est assurée par le préfet de Corse pour le compte de l’Etat, doit s’assurer que les
systèmes de gestion et de contrôles mis en place dans le cadre de la mise en œuvre du PO FEDER
présentent une piste d’audit suffisante. Il est prévu que les contrôles portent sur les aspects
administratifs, financiers, techniques et physiques des opérations.
Le contrôle externe est assuré par la direction des affaires européennes et de la coopération
de la CTC qui assure la coordination de la subvention globale avec l’autorité de gestion.
Conformément aux règlements européens, l’autorité de gestion et la CICC 94 procèdent à la sélection
d’opérations sur la base d’un échantillonnage représentatif à contrôler.
Enfin, les fonctions d’autorité de certification et d’organisme de paiement sont confiées par
délégation du préfet au directeur régional des finances publiques de Corse et du département de
Corse-du-Sud, qui vérifie la qualité des certificats de service fait réalisés par les services de
l’ATC.95
L’agence suit la piste d’audit et de gestion de la subvention globale FEDER.
Aucun dysfonctionnement n’est apparu pour l’instant sur les dossiers dont l’ATC est en
responsabilité.
6.1.2
Un contrôle défaillant sur les actions régionales financées par l’ATC
L’ATC met en œuvre un contrôle limité des aides publiques qu’elle est à même de verser
pour le compte de la CTC.
Il n’existe pas, contrairement à l’ADEC, un règlement relatif au contrôle des aides
publiques96, qui aurait pour objet d’encadrer et de vérifier l’adéquation entre la réalisation du
programme d’un bénéficiaire d’aides publiques et les engagements qu’il avait souscrits comme
pétitionnaire.
L’ATC se suffit du travail effectué, de manière non coordonné, par plusieurs de ses services.
Il s’agit d’une part de la liquidation des aides, qui est assurée par la cellule de certification.
Cette dernière a pour objet de vérifier la réalité de la « dette » de l’établissement et d’arrêter le
montant de la dépense. Elle comporte deux opérations : la constatation du service fait et la
liquidation proprement dite.
93
Article 60 du règlement UE n° 1083/2006.
Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles.
95
Dans le cadre des dossiers qui relèvent de la subvention globale FEDER.
96
Un règlement de contrôle a été adopté par la délibération 2000-084 AC de l’Assemblée de Corse. Ce dernier a été
modifié par une nouvelle délibération de l’Assemblée de Corse – Délibération n°02/86 AC de en date du 4 avril 2002.
94
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Exercices 2005 et suivants
Cette cellule éprouve cependant de réelles difficultés, car des procédures éparses et
différenciées coexistent et le partage de l’information entre cette cellule et les services instructeurs
est déficient. C’est pourquoi une note interne, en date du 2 juin 2010, invitait à une « nouvelle
répartition du rôle des divers acteurs de la dépense » en procédant à l’harmonisation des procédures.
D’autre part, un suivi des fichiers informatisés des programmations financières a été
instauré. Il est centralisé au niveau du pôle d’administration et de moyens généraux, mais sans
compte-rendu détaillé auprès du pôle promotion et développement. Ce qui a conduit aux dérives
constatés supra, en termes de contrôle des aides octroyées.
A priori, il n’y a pas de distinction substantielle entre les secteurs d’activité gérés par l’ATC
et l’ADEC. La gestion des aides et leur contrôle représentent des compétences et des moyens que la
CTC n’a aucun intérêt à disperser entre plusieurs de ses établissements publics. D’ailleurs, la
plateforme Corse Financement, qui réunit une palette d’outils financiers destinée à soutenir par des
avances remboursables les porteurs de projets, réalise déjà des opérations pour l’ensemble des
secteurs économiques de l’île, tourisme inclus.
Alors que la chambre préconise des mutualisations de moyens et d’accompagnement plus
dynamique des projets, la CTC estime qu’il convient de privilégier la coordination, les aides aux
entreprises répondant aux règlements établis par la CTC et par chacun des établissements publics
concernés.
Dans ce cadre, il est recommandé à l’ATC de s’inspirer du contrôle interne mis en œuvre
par l’ADEC, afin que ses procédures soient connues et partagées de tous et que les vérifications
des engagements des bénéficiaires de ses aides soient effectives.
Il conviendrait également d’étendre les modalités de la piste d’audit du PO FEDER à
l’ensemble des aides, en appliquant les mêmes contrôles.
6.1.3
Le contrôle des montants maximum accordés aux bénéficiaires
6.1.3.1
Principes de droit de la concurrence
Le Traité fondateur de l'Union européenne contraint les États membres à une interdiction
généralisée des aides publiques qu'ils sont en mesure de proposer à certains acteurs économiques :
les "aides d'État". Les articles 87 et 88 du Traité de la Communauté Européenne interdisent en effet
tout financement d'État pouvant "fausser ou menacer de fausser la concurrence".
Dans la pratique, l'intervention des gouvernements s'avère nécessaire afin de permettre à leur
économie de fonctionner de manière nominale et équitable. Les règles fondamentales du Traité ont
donc été complétées par une série d'actes législatifs, qui autorisent les exemptions.
Pour la Commission européenne, les aides relevant du règlement d'exemption par catégorie
de minimis sont des aides accordées par un État membre à une entreprise "dont les montants sont à
considérer comme étant d'importance mineure". Les aides d'État qui entrent dans le champ de ce
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
règlement sont donc réputées ne pas avoir d'influence sur le jeu concurrentiel, et n'ont donc pas
d'importance au regard du droit concurrentiel européen.
Depuis le 1er janvier 2007, le plafond de la règle des minimis est établi à 200 000 € d'aides
publiques accordées pour une même entreprise sur une période de 3 exercices fiscaux consécutifs.
Au-delà de ce montant, le cas de l'entreprise devra être déclaré et sera contrôlé par la direction
générale de la concurrence. Afin d'éviter de multiplier les déclarations à la Commission, les États
membres, mais aussi leurs collectivités territoriales qui proposent des aides (les régions, les
départements, les intercommunalités) s'interdisent d'accorder aux entreprises des aides financières
d'un montant supérieur à la règle de minimis.
6.1.3.2
Le contrôle de la règle de minimis par l’ATC
Les règles générales du droit européen de la concurrence sont connues du service
développement, chargé de la gestion des dossiers d’aides ainsi que du service certification, qui est
responsable du contrôle du service fait sur pièces et/ou sur place.
Les aides consenties par l’ATC auprès de la filière nautique et des offices du tourisme sont
saisies dans l’applicatif PRESAGE, outil dont la DATAR est maître d’ouvrage. PRESAGE est
connecté en réseau à l’ensemble des acteurs (autorité de gestion, services instructeurs et autorité de
certification). Il permet de suivre et de gérer, au sein d’une base de données commune mise à jour
en temps réel, les dossiers à chaque étape de leur vie.
Cette procédure garantit le respect de la règle des minimis. Le plafond d’aides pour une
même entreprise susceptible de bénéficier de plusieurs soutiens est donc maîtrisé.
En revanche, en ce qui concerne le contrôle du cumul des aides par entreprise du secteur du
tourisme, l’ATC ne dispose pas d’un système d’information lui permettant de connaître, dès la
réception de la demande d’intention du porteur de projet, le cumul des aides déjà perçues,
notamment en ce qui concerne le respect de la règle des minimis.
La pratique de l’ATC repose sur la connaissance de la situation des acteurs privés par les
chargés de mission et les cadres du service de développement en fonction des aides demandées et/
ou déjà perçues ainsi que par les membres du bureau qui formulent un avis sur la demande des
acteurs touristiques.
Au regard de la démarche empirique adopté par l’ATC pour le respect de la règle des
minimis, il est indispensable que l’établissement se dote d’un système de centralisation de
l’information par entreprise du tourisme, sous la forme de « fiches entreprise », qui contiendraient
outre les demandes déjà reçues et les réponses qui leur ont été apportées, notamment par un cumul
financier des aides, une analyse du risque présenté par ces acteurs économiques (difficultés de
l’entreprise, incidents de paiement sur opération précédente,…) notamment par un rapprochement
avec les informations détenues par les outils financiers développés par l’ADEC.
6.2
La mesure de l’efficacité des actions en faveur du tourisme
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
6.2.1
Des indicateurs de suivi de l’activité des actions contractualisées insuffisants
L’ensemble des programmes contractualisés en Corse pour la période 2007-2013 représente
environ 200 indicateurs de suivi et d’évaluation. Une base de 60 indicateurs a été consolidée au
niveau régional pour apprécier l’évolution des résultats du PO FEDER et du CPER.
L’ATC est chargée de renseigner, par le biais de PRESAGE, des indicateurs de mesure de
son efficacité ainsi que celui d’une action dont elle a la charge dans le cadre du « système régional
d’indicateurs »97.
Ainsi, au titre du CPER et du PO FEDER, l’agence assure la responsabilité du
renseignement d’indicateurs quantitatifs liés aux mesures 312 (structuration des pôles touristiques
autour d’initiatives innovantes) du PO FEDER et 313 (plan nautique) du CPER. Il s’agit de
recueillir des informations au titre de l’environnement et de l’impact carbone, telles que les surfaces
bâties ou les consommations en énergie.
En outre, l’ATC est le service responsable du renseignement pour l’indicateur n° 57
(nombre de pôles touristiques créés).
Il s'agit de comptabiliser le nombre de pôles touristiques créés sur la période contractuelle
2007-2013. L’objectif étant d’atteindre à l’issue de la période considérée le nombre de 8 pôles
créés.
Comme le mentionne la fiche : « cela consiste à établir une nouvelle cohérence territoriale
des pôles touristiques, structurés autour d’actions innovantes permettant de s’inscrire dans les
courants de croissance des marchés touristiques, en y intégrant une stratégie différenciée, au
regard d’un environnement compétitif, et, conduisant le territoire candidat à cette démarche, à
faire des choix stratégiques de développement.
L'indicateur traduit, à la lumière des résultats de l’expérimentation relative antérieure, la
mise en place de structures organisées à partir d’exigences de recevabilité, de critères et missions
fixées par les instances délibérantes de l’ATC. Dans ce cadre, il y aura lieu de poursuivre la
dynamique engagée sur la Balagne, d’optimiser la couverture du Centre Corse ainsi que sa
structuration touristique, de recomposer le Sud Corse, d’élargir le Grand Bastia et le Grand
Ajaccio, de réorganiser l’Ouest-Corse, de redéfinir et/ou de préciser notamment dans leur
périmètre la Costa Verde, la Côte des Nacres, de finaliser la structuration du Taravo
Valinco-Sartenais.
Les missions opérationnelles dévolues à cette organisation en pôles touristiques devront
être organisées à partir : d’une structuration autour d’initiatives innovantes, de l’identification
d’un chef de file avec des réseaux de partenaires, du rattachement des missions et projets aux
dispositifs locaux impliquant les divers acteurs du territoire, de la valorisation de l’offre
d’hébergement, d’activités et de services au niveau micro régional ainsi que des ressources et
produits du territoire aux fins d’irriguer les consommations touristiques ».
Outre tout l’intérêt que présentent les indicateurs à caractère budgétaire et financier de la
CTC et les indicateurs régionaux liés à l’exécution des programmes contractuels en région, il
serait souhaitable que l’ATC développe une batterie d’indicateurs qui lui soit propre, permettant
de suivre l’activité des actions contractualisées.
97
Les informations sont contenues dans le Vade-mecum pour le suivi et l’évaluation en Corse du PO FEDER – CPER
2007-2013 (22 janvier 2010).
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
6.2.2
Une évaluation des aides portées en propre par l’ATC à instaurer
L’ATC ne dispose pas d’indicateurs internes de mesure d’efficacité et d’efficience, ni de
critères d’auto-évaluation.
Selon l’ordonnateur, s’agissant des dispositifs de soutien relevant des crédits propres de
l’ATC, « il n’y a pas d’outils de définition précis relevant notamment d’études préalables
permettant de déterminer par exemple des enjeux majeurs dans la perspective de l’élaboration de
dispositifs d’aides ciblés ».
Les rapports d’activité de l’agence ne présentent pas de tableaux de bord permettant
d’apprécier les résultats de son action au travers de différents indicateurs.
A ce jour, il n’existe pas de bilan consolidé par dispositifs.
En outre, l’ATC n’a jamais entrepris une consultation auprès des bénéficiaires de son action
pour connaître leur degré de satisfaction du service rendu ni l’intérêt de l’aide sur le plan socioéconomique dont ils ont bénéficié.
La mesure de l’atteinte des objectifs que l’ATC s’est fixés ou que la CTC pourrait établir
est essentielle et s’adosserait facilement à un tableau de bord de suivi des activités.
La mise en œuvre rapide d’une culture de l’évaluation est d’autant plus importante que
sans résultats consolidés, il est difficile de connaître l’impact de telle ou telle aide dans
l’élaboration et la conduite des politiques de développement touristique pour l’ensemble du
monde socio-économique, qui est partie prenante à ce développement.
6.3
Un contrôle de gestion indispensable
L’agence, en s’appuyant sur des outils prospectifs efficaces, pourrait développer une
démarche aboutie de contrôle de gestion.
Pour l’instant, il n’existe pas d’indicateurs quantitatifs et/ou qualitatifs internes de mesure
d’efficacité et d’efficience, ni de critères d’auto-évaluation ou de mesure de l’efficacité des actions
susceptibles de suivre régulièrement l’activité des divers pôles. Il n’est également pas procédé à un
examen systématique de l’évolution des aides octroyées ou des postes de charges de structure, alors
même que cette démarche peu contraignante est garante d’une maîtrise, puis in fine d’une
rationalisation des dépenses.
Or, pour l’ATC, le contrôle de gestion est une fonction essentielle, qui sur la base d’une
exploitation de données et de dossiers, vise à contrôler, mesurer et analyser les activités. Cette
fonction doit apporter des éléments d’information décisifs à l’ordonnateur quant à l’atteinte de ses
objectifs opérationnels (mesure des activités par service, instruction des dossiers de subventions…)
ou stratégiques (impact par type de subventions ou d’avances remboursables, mesure des retombées
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
des salons et foires,…). Il s’agit d’un contrôle non seulement au sens de la vérification des
procédures, mais aussi au sens du pilotage de la politique en faveur des actions touristiques.
Ainsi, on ne pilote bien que ce que l’on mesure.
Le contrôle de gestion est un des organes de la direction, même s’il a des liens forts avec
la direction financière. A cet égard, le positionnement d’un agent spécialisé dans ces
problématiques, et connaissant par ailleurs les services de l’agence, auprès du directeur général
pour les aspects de suivi des activités et auprès de la présidente de l’agence pour l’évaluation des
politiques menées permettrait de développer des outils efficaces (tableaux de bord,…) et
d’instituer une culture managériale plus dynamique.
D’ores et déjà l’ordonnateur en fonctions mentionne que, tenant compte des préconisations
de la chambre, plusieurs guides de procédures internes ont été élaborés et seront efficients dans peu
de temps.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
________________________________CONCLUSION__________________________________
L’agence du tourisme de la Corse tient un rôle majeur dans la mise en œuvre de la
politique du tourisme sur l’île. Son action peut être grandement améliorée. Elle doit d’abord être en
mesure de mieux éclairer la Collectivité territoriale sur l’activité touristique, dans la perspective de
l’élaboration du schéma directeur qui trouvera sa place dans le futur PADDUC. Dans le domaine
des aides, elle devra rendre leurs attributions plus transparentes, par l’amélioration de son
fonctionnement institutionnel, renforcer la rigueur de leur suivi et mettre en place un dispositif
d’évaluation qui n’existe pas. Enfin, il lui reste également à déployer des efforts dans le domaine de
la gestion administrative, qui concerne ses ressources humaines ainsi que la commande publique,
dans une démarche d’économie et d’efficience de ses moyens.
______________________________RECOMMANDATIONS____________________________
A l’issue de l’examen de la gestion de l’ATC, et dans le cadre de ses observations provisoires, la
chambre engage l’ordonnateur à suivre notamment les recommandations suivantes :
En ce qui concerne l’organisation et les moyens de l’agence :
-
1/ Renforcer la fiabilité des données comptables
L’ATC doit au plus vite, comme elle s’en est engagée :
 finaliser les opérations de transposition pour retrouver un bilan fidèle ;
 amortir les subventions d’équipement versés en cohérence avec les plans
d’amortissement décidés ;
 rattacher les charges et les produits à l’exercice auxquels ils se rapportent.
-
2/ Moderniser la gestion des ressources humaines
Pour ce faire, il convient d’apprécier l’efficacité du nouveau cadre opérationnel de l’agence, en
améliorant la productivité. En effet, l’agence est toujours composée d’un encadrement élevé, sans
déclinaison, pour l’instant, de repères managériaux forts.
Il convient également de doter l’agence d’outils pour évaluer les coûts induits par l’augmentation
des charges de personnel afin d’en limiter la progression excessive. L’absentéisme pour raison de
santé, qui est très élevé, doit être jugulé en prenant les mesures de remédiation qui s’imposent.
Ces recommandations visent à s’assurer pour l’avenir une adéquation entre les emplois et les
compétences mais ont aussi pour objet d’appeler à la vigilance sur la rigidité des charges de
personnel.
-
3/ Optimiser la commande publique
L’appréciation des besoins de l’agence mérite une attention toute particulière, d’autant que l’agence
dispose parfois de la ressource en interne. La conduite des procédures de passation et d’exécution
des marchés publics doivent être auditées afin d’éviter le recours à des transactions coûteuses.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
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Exercices 2005 et suivants
-
4/ Améliorer la gouvernance de l’ATC
La tenue des documents afférents à l’organe délibérant doit être plus rigoureuse. Parallèlement, le
conseil d’administration doit être informé de manière régulière de la répartition des moyens
financiers par le bureau de l’agence.
-
5/ Mettre en œuvre un contrôle de gestion efficace sur la base d’un suivi des activités
Il serait souhaitable que l’agence développe rapidement une batterie d’indicateurs qui lui soit propre
afin de suivre ses activités. La mesure de l’atteinte des objectifs que l’ATC s’est fixée ou que la
CTC pourrait établir est essentielle et s’adosserait facilement à un tableau de bord de suivi des
activités. Le contrôle de gestion pourrait profiter de ces outils et se développer au sein de l’agence,
afin d’évaluer au mieux les politiques touristiques menées.
En ce qui concerne les missions de l’agence :
-
6/ Engager un partenariat avec la direction régionale de l’INSEE
Dans un souci d’efficacité de l’action de l’ATC, notamment afin de mieux mesurer la fréquentation
touristique comme la diversification du tourisme et la dessaisonalisation par l’éco-tourisme, le
tourisme d’affaires et le « tourisme patrimonial », des travaux conjoints avec l’INSEE pourraient
permettre d’obtenir des résultats d’une meilleure fiabilité, assis sur une méthodologie rigoureuse.
-
7/ Fournir des éléments d’évaluation du tourisme insulaire
Afin que la CTC organise un large débat sur la place du tourisme en Corse, il revient à l’ATC de
collationner les coûts ainsi que les retombées économiques liés au tourisme insulaire.
-
8/ Etayer le contenu des rapports annuels d’activité
Faire des rapports annuels d’activité de véritables outils d’évaluation des politiques et des actions
mises en œuvre par l’agence en faveur du développement touristique sur le territoire. Par son rôle
opérationnel, l’agence doit introduire une vision dynamique de son action par le biais d’indicateurs
de performance portant sur les segments clés du tourisme.
-
9/ Renforcer l’évaluation de la promotion de la destination « Corse »
Etablir un cadre opérationnel précis de communication, en fixant des objectifs selon des critères de
diversification et de fidélisation, par type de clientèle et par pays.
Normer les comptes-rendus de participation aux foires et salons de l’ATC en insistant sur les
critères d’évaluation pour prendre appui sur ces analyses en vue des actions futures.
Enfin, impliquer davantage la commission de promotion dans les décisions prises et
particulièrement les choix opérés en matière de marchés de clientèles à conquérir.
________________________________________________________________________________________________________________
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Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Corse
AGENCE DU TOURISME DE LA CORSE
Exercices 2005 et suivants
-
10/ Doter l’ATC d’un outil performant de soutien financier de l’offre touristique
L’ATC doit revoir ses procédures d’attribution de subventions au plus vite afin de garantir un audit
interne fiable. Cela passe par :





une clarification des conditions d’éligibilité des divers dispositifs ;
une définition d’un modèle-type de présentation des dossiers d’instruction ;
une instruction normée des dossiers des candidats ;
des obligations contractuelles précisées pour chaque dispositif ;
une amélioration des contrôles qui s’imposent notamment en matière de mobilisation des
fonds régionaux ;
 des reprises financières sur les subventions payées, en cas de non-respect contractuel ;
 une évaluation des impacts des dispositifs mis en œuvre.
-
11/ Assurer la continuité de l’offre de soutien financier par un accompagnement
adapté
L’agence devrait se doter d’un système de centralisation de l’information par entreprise de
tourisme. Cela permettrait de recenser les demandes reçues et les réponses qui leur ont été
apportées, tout en formulant une analyse du risque présenté par ces acteurs économiques (difficultés
de l’entreprise, incidents de paiement sur opération précédente,…). Ce fichier pourrait être
rapproché avec les informations détenues par les outils financiers développés par l’ADEC.
Le Président de la chambre régionale
des comptes de Corse,
Jean-Louis Heuga
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Exercices 2005 et suivants
Annexe 1 : Eléments financiers de l’ATC (section fonctionnement)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Recettes de fonctionnement
Dotations et participations
9 850 231
9 255 727
7 402 686
8 588 954
8 925 304
8 384 280
Autres produits de gestion courante
28 963
30 201
67 228
32 198
25 757
1 433
Atténuations de charges
58 468
83 555
72 738
90 512
61 517
121 088
Produits financiers
0
0
0
325
0
0
Produits exceptionnels
0
0
0
0
0
0
Neutralisation des amortissements
0
0
0
3 556 816
4 289 753
4 613 382
9 937 662
9 369 483
7 542 652
12 268 805
13 302 331
13 120 183
Charges à caractère général
4 860 289
4 258 509
4 282 141
4 677 901
4 202 722
3 977 834
Charges de personnel
2 880 280
2 613 721
2 688 434
2 743 120
3 085 711
3 192 713
Autres charges de gestion
1 815 333
1 334 820
1 532 299
1 913 208
985 036
1 177 701
16
14
0
15
1
0
Charges exceptionnelles
0
0
0
1 067
0
0
Dotations aux amortissements et aux
provisions
0
0
0
3 594 797
4 372 074
4 717 553
9 555 918
8 207 064
8 502 874
12 930 108
12 645 544
13 065 801
Recettes totales de fonctionnement
Dépenses de fonctionnement
Charges financières
Dépenses totales de fonctionnement
Source : données comptes administratifs de l’établissement. En euros.
________________________________________________________________________________________________________________
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Exercices 2005 et suivants
Annexe 2 : Eléments financiers de l’ATC (section investissement et équilibre)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Recettes d'investissement
Immobilisation incorporelles, corporelles en cours
0
233
0
0
0
0
111 457
72 771
43 548
23 450
18 300
0
9 225 000
8 777 305
2 475 000
4 500 000
3 617 500
2 342 392
0
0
0
0
0
0
435 000
86 250
140 000
3 594 797
4 372 074
4 717 553
Solde d'exécution reporté de N-1 (R 001)
0
0
2 732 879
0
14 546
824 502
Affectation de N-1 (c/1068)
0
92 117
0
314 965
0
0
9 771 457
9 028 676
5 391 427
8 433 212
8 022 420
7 884 447
2008
2009
ou reçues en affectation
Subventions d'équipement
Subventions d'équipement reçues
Emprunts et dettes assimilées
Opérations d'ordre de transfert entre sections
Recettes totales d'investissement
2005
2006
2007
2010
Dépenses d'investissement
Dépenses d'équipement
78 533
92 350
76 880
68 012
148 285
7 920
6 896 270
7 995 038
5 489 513
4 478 874
2 759 880
1 322 297
Dépenses financières
0
0
0
0
0
1 664 080
Opérations d'ordre de transfert entre sections
0
0
0
3 556 816
4 289 753
4 613 382
483 812
0
0
314 965
0
0
7 458 615
8 087 389
5 566 393
8 418 667
7 197 918
7 607 679
Résultat de fonctionnement
381 744
1 162 419
-960 222
-661 303
656 787
54 382
CAF brute
381 744
1 162 419
-960 222
-623 322
739 108
158 553
CAF disponible
381 744
1 162 419
-960 222
-623 322
739 108
158 553
2 743 398
1 925 337
-4 008 065
-646 758
1 466 743
-493 351
289 074
3 032 472
4 957 810
949 744
302 987
1 769 730
Fonds de roulement final
3 032 472
4 957 809
949 745
302 986
1 769 730
1 276 379
Situation de la trésorerie au 31/12
4 336 256
5 022 129
1 610 201
576 493
1 754 103
2 622 593
Subventions d'équipement versées
Solde d'exécution reporté de N-1 (D 001)
Dépenses totales d'investissement
Equilibre financier et fonds de roulement
Variation du fonds de roulement
Fonds de roulement initial
Source : données comptes administratifs de l’établissement. En euros.
________________________________________________________________________________________________________________
96/96