Cadre d`analyse du développement durable
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Cadre d’analyse du développement durable : revue de la littérature AMÉNAGEONS LE FUTUR ! RÉVISION DU SCHÉMA D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT Cadre d’analyse du développement durable : revue de la littérature Ville de Gatineau – Service de l’urbanisme et du développement durable MAI, 2011 PRÉAMBULE En accord avec les obligations prévues à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, la Ville de Gatineau procède à la révision de son schéma d’aménagement et de développement du territoire. Elle a adopté un programme de travail prévoyant 4 étapes : l’élaboration du portrait du territoire et d’un cadre d’analyse préparant à la découverte d’enjeux de développement, l’établissement des scénarios de développement et le choix d’un scénario préférentiel, le premier projet de schéma et le second projet de schéma. Ces étapes se dérouleront jusqu’en 2013; elles seront suivies du processus d’entrée en vigueur du schéma en 2014. L’exercice de révision du schéma est, par ailleurs, empreint d’une approche axée sur des préoccupations de développement durable, selon les intentions que la collectivité gatinoise sera appelée à privilégier pour le futur et pour le bien des générations à venir. Afin de favoriser la réflexion lors des consultations publiques prévues à toutes les étapes d’élaboration de la révision du schéma, le portrait thématique du territoire est dressé. Le présent document fait partie d’une série portant sur plusieurs sujets illustrés succinctement, bien que se voulant suffisamment développés pour enrichir les pistes de réflexion et jeter les bases d’une participation constructive et essentielle de la population au déroulement de l’exercice. 1. Introduction 6 2. ÉLÉMENTS DE LANGUAGE ET DÉFINITIONS 7 2.1 LE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET SES DIMENSIONS 7 2.2 LES PRINCIPES DE LA LOI SUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE 8 3. REVUE DES MÉTHODOLOGIES ET OUTILS D’ÉVALUATION 3.1 REVUE DES APPROCHES - ÉVALUATION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 9 9 3.1.1 Les trousses d’actions, les boîtes à outils et les guides d’aménagement 10 3.1.2 Les méthodologies d’évaluation 10 3.1.3 Les besoins de la ville de Gatineau 12 4. CADRE D’ANALYSE PRÉLIMINAIRE 12 4.1 COMPOSANTES D’AMÉNAGEMENT ET OBJECTIFS PRINCIPAUX 13 5. bibliographie 15 Cadre d’analyse du développement durable 6 1. INTRODUCTION Depuis la publication en 1987 du Rapport Brundtland « Notre avenir à tous » qui a proposé une définition de ce qui constitue un développement durable, de nombreuses démarches ont été entreprises pour traduire ce concept en réalité, pour passer de la théorie à la pratique. Dès 1992 lors du Sommet de la Terre à Rio, 179 pays ont adopté un programme d’actions et de recommandations pour le 21e siècle, Agenda 21, programme qui se décline du national au local. La Ville de Gatineau a résolu de faire son prochain schéma d’aménagement et de développement un véritable schéma de développement durable. La démarche d’élaboration du schéma d’aménagement entérinée par le conseil propose, entre autres mesures, des actions susceptibles d’offrir un encadrement méthodologique à la révision du schéma de même que des outils favorisant l’engagement des citoyens, tels que : • Mettre en place une approche stratégique applicable à l’aménagement du territoire basée sur la méthode d’extrapolation rétrospective dite « The Natural Step »; • Créer un comité de « développement durable » chargé de nourrir les réflexions du service; • Définir un langage commun autour des notions d’aménagement du territoire dans une perspective de développement durable. Dans ce contexte, une revue des méthodologies et approches utilisées a été effectuée en vue d’examiner les pratiques et expériences canadiennes et étrangères de planification urbaine durable et de poser les jalons pour l’élaboration d’un cadre d’analyse du développement durable adapté à la réalité de Gatineau. Révision du schéma d’aménagement et de développement Cadre d’analyse du développement durable 2. ÉLÉMENTS DE LANGUAGE ET DÉFINITIONS 2.1 LE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET SES DIMENSIONS L’approche de développement durable repose sur une vision intégrée du développement, une approche écosystémique englobant toutes les facettes du développement. La Loi sur le développement durable adoptée par le gouvernement du Québec définit ainsi ce qu’est le développement durable : Un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Le développement durable s’appuie sur une vision à long terme qui prend en compte le caractère indissociable des dimensions environnementale, sociale et économique des activités de développement. Cette définition introduit la nécessité de penser à long terme, d’agir aujourd’hui en fonction de demain, de penser à ce que nous voulons léguer aux générations qui nous suivent : le développement durable, c’est une question d’équité entre les générations mais aussi d’équité sociale. Le développement durable tel que défini ne se limite pas aux questions d’environnement naturel ou physique : il englobe la société et l’économie qui interagissent avec l’environnement pour définir les conditions du développement. De plus en plus, les réflexions menées sur le développement durable tendent à distinguer deux (2) autres dimensions qui sont masquées sous la dimension société : il s’agit de la culture et de la gouvernance. Le cadre d’analyse que nous proposons retient donc cinq (5) dimensions qui se définissent ainsi: Écologie Cette dimension réfère aux aspects physiques et naturels de l’environnement, tels que les milieux hydrologiques ou les habitats fauniques, par exemple. Société Cette dimension aborde tous les aspects relatifs aux comportements individuels et collectifs qui ont un impact sur l’environnement et sur l’économie. Cette dimension réfère à des notions de qualité de vie, d’équité générationnelle et sociale et de consommation responsable. Économie Cette dimension traite de l’efficacité économique du développement à savoir l’utilisation rationnelle et optimale des ressources matérielles, humaines et financières. Cette dimension réfère à des notions de conservation et de réutilisation des ressources, à la pérennité des investissements publics et privés, aux attitudes et comportements soucieux d’obtenir les résultats visés (l’efficacité) en faisant le meilleur usage possible des ressources privées et collectives (l’efficience). Révision du schéma d’aménagement et de développement 7 Cadre d’analyse du développement durable Économie Cette dimension traite de l’efficacité économique du développement à savoir l’utilisation rationnelle et optimale des ressources matérielles, humaines et financières. Cette dimension réfère à des notions de conservation et de réutilisation des ressources, à la pérennité des investissements publics et privés, aux attitudes et comportements soucieux d’obtenir les résultats visés (l’efficacité) en faisant le meilleur usage possible des ressources privées et collectives (l’efficience). 1 Loi sur le développement durable, Chapitre II, article 6. Gouvernance La gouvernance, c’est la manière d’orienter, de guider, de gérer les activités, que ce soit au niveau des gouvernements ou des entreprises. L’un des principes reconnus du développement durable est celui de la subsidiarité selon lequel les pouvoirs et les responsabilités doivent être délégués au niveau approprié : il s’agit de rapprocher le plus possible les lieux de décision de ceux qui sont concernés ou touchés par ces décisions1. Cette dimension aborde dès lors les questions de participation et d’engagement des citoyens et des communautés dans la gestion et le devenir de la ville et de ses quartiers. Culture La culture est ce qui définit l’identité – locale, régionale, provinciale, nationale –, ce qui contribue au sentiment d’appartenance. Cette dimension réfère de façon large à l’accès au savoir, à l’éducation, la recherche, l’innovation et la créativité. Elle réfère également à la protection et à la mise en valeur du patrimoine culturel sous toutes ses formes tangibles et intangibles. Ce sont cinq (5) dimensions que nous retiendrons pour définir le cadre d’analyse. 2.2 LES PRINCIPES DE LA LOI SUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE 8 La Loi sur le développement durable énonce les principes qui doivent guider les interventions des ministères et agences du gouvernement du Québec dans leurs stratégies et actions de développement et d’aménagement. Le Service d’urbanisme et du développement durable de la Ville de Gatineau a jugé bon de s’arrimer à ces principes dans le cadre de la démarche de révision du schéma d’aménagement. Un exercice a été réalisé pour mettre en relation les 16 principes énoncés dans la loi et les cinq (5) dimensions du développement durable. Le tableau suivant présente les principes de la loi selon les cinq (5) dimensions proposées. Ce tableau illustre le fait que deux (2) principes s’appliquent à toutes les dimensions : le principe de prévention (« mieux vaut prévenir que guérir » dit le proverbe) et le principe de précaution (« dans le doute, abstiens-toi » ou encore « penses-y deux fois »). Le principe de l’équité et de la solidarité sociale concerne tout autant la société que la gouvernance. L’élaboration de la grille fera appel à cette répartition des principes. PRINCIPES DE LA LOI SUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE SELON LES CINQ (5) DIMENSIONS DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ÉCOLOGIE • Protection de l’environnement • Prévention • Précaution • Préservation de la biodiversité • Respect de la capacité de support des écosystèmes SOCIÉTÉ • Santé et qualité de vie • Équité et solidarité sociales • Prévention • Précaution • Production et consommation responsables • Pollueur payeur • Internalisation des coûts ÉCONOMIE GOUVERNANCE CULTURE • Efficacité économique • Prévention • Précaution • Production et consommation responsables • Internalisation des coûts • Santé et qualité de vie • Équité et solidarité sociales • Participation et engagement • Subsidiarité • Prévention • Précaution • Partenariat et coopération intergouvernementale • Accès au savoir • Prévention • Précaution • Protection du patrimoine culturel Révision du schéma d’aménagement et de développement Cadre d’analyse du développement durable 3. REVUE DES mÉTHODOLOGIES ET OUTILS D’ÉVALUATION 3.1 REVUE DES APPROCHES – ÉVALUATION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE Une revue de la littérature a été effectuée dans le but d’identifier des méthodes ou des approches qui s’appliquent à la planification urbaine ou régionale et qui prennent appui sur les principes du développement durable. Ces méthodes se font connaître sous diverses étiquettes ou bannières : croissance ingénieuse (« smart growth »), nouvel urbanisme, urbanisme vert, villes durables, triple-bilan (triple bottom line), etc. Cette revue permet de distinguer les méthodes ou approches selon la question principale à laquelle elles cherchent à répondre : • Quoi faire? Comment faire? – Les trousses d’actions, les boîtes à outils, les guides d’aménagement cherchent à répondre à ces questions, à proposer des solutions adaptées au contexte, à offrir des instruments pour la mise en œuvre; • Où en sommes-nous? Allons-nous atteindre nos objectifs? – Les méthodologies d’évaluation associent aux objectifs des mesures de l’atteinte des résultats, des mesures de la performance. Une série de fiches-synthèse présentées en annexe illustrent 13 exemples choisis parmi les plus représentatifs des méthodes utilisées. Révision du schéma d’aménagement et de développement 9 Cadre d’analyse du développement durable 3.1.1 Les trousses d’actions, les boîtes à outils et les guides d’aménagement Sous diverses formes, ces guides proposent des manières de planifier le territoire à différentes échelles; des principes et des objectifs à respecter pour les différentes composantes de l’aménagement et du développement; des techniques ou des technologies pour la construction, l’entretien et la gestion des bâtiments, des équipements et des infrastructures. Ces guides sont souvent illustrés d’exemples concrets des meilleures pratiques. Quelques exemples de ce type d’approche incluent : • La trousse d’actions Vers des collectivités viables©, de l’organisme Vivre en ville; • La Trousse d’outils pour un développement durable – Guide pratique pour la mise en œuvre du développement durable dans les municipalités de la Montérégie, et le Bottin d’exemples de mise en œuvre du développement durable en Montérégie, du Conseil régional de l’environnement de la Montérégie; • Les études de cas publiées par la Société canadienne d’hypothèques et de logement *Les titres suivis d’un astérisque sont présentés dans les fiches-synthèse que l’on retrouve sur le site web de la Ville de Gatineau telles que : La comparaison entre les quartiers sur le plan de leurs caractéristiques durables, Le concept de « l’îlogramme mixte », Études de cas sur les aménagements axés sur le transport en commun et l’Atelier sur la planification et le développement durables pour les petites collectivités; • Le rapport de recherche publié par la Fédération canadienne des municipalités « Sustainable Community Planning in Canada: Standards and Best Practices »; • « Green Development Guide » de la Ville de Coquitlam en Colombie-Britannique; • « Smart Growth Tool Kit » publié par SmartGrowth BC; 10 • « Planning for Long-Term Urban Sustainability: A Guide to Frameworks and Tools » publié par Sustainable Cities en collaboration avec The Institute for Global Issues, I.C.L.E.I. Local Governments for Sustainability, Greater Vancouver Regional District; • « Sustainable Suburbs Study - Creating More Fiscally, Socially and Environmentally Sustainable Communities »*, de la Ville de Calgary en Alberta; • « Liveable Neighbourhoods Community Design Code »*, du Western Australian Planning Commission. 3.1.2 Les méthodologies d’évaluation Les méthodologies d’évaluation visent à encadrer l’élaboration des plans ou encore à formuler un diagnostic sur l’état actuel : ces méthodologies proposent d’évaluer l’ensemble des composantes, de manière intégrée, pour dégager un portrait global de la performance d’une ville, d’un quartier ou d’un projet en rapport avec les principes du développement durable. Ces méthodologies se présentent souvent comme des outils d’aide à la décision. Révision du schéma d’aménagement et de développement Cadre d’analyse du développement durable Certaines de ces méthodologies proposent d’évaluer la conformité aux principes du développement durable sous la forme d’un tableau de performance : questionnaire ou liste de contrôle (« checklist »), réponses libres ou choix multiples, système de pointage où parfois un poids plus important est accordé à certaines composantes. Dans certains cas, la performance de la Ville, du plan, d’un projet ou d’un bâtiment en regard du développement durable est reconnue officiellement par un organisme autorisé qui gère un système de certification : la certification LEED (« Leadership in Energy and Environmental Design ») est l’un des exemples les plus connus. D’autres méthodologies proposent d’abord et avant tout des outils d’analyse et de mesure sans les associer à des objectifs spécifiques. Ces méthodologies adoptent comme les précédentes un point de vue global et visent à mesurer les impacts à long terme associés au développement immobilier. Elles se présentent également comme des outils d’aide à la décision qui permettent d’établir l’acceptabilité sociale de projets et d’identifier les mesures d’atténuation et de compensation à mettre en œuvre. En ce sens, ces méthodologies sont voisines des évaluations d’impact sur l’environnement. Quelques exemples de tableaux de performance incluent : ► À l’échelle d’une région ou d’une ville : *Les titres suivis d’un astérisque sont présentés dans les fiches-synthèse que l’on retrouve sur le site web de la Ville de Gatineau • « Colorado Smart Growth Scorecard – A Community Self-Assessment Tool »*, Colorado Center for Healthy Communities en partenariat avec The Orton Family Foundation; • « 12 Traits© of Sustainable Communities – Self-Assessment Manual »*, Version Beta Test, GreeningUSA Inc. pouvant mener à une certification; • « Sustainability Matrix© for (More) Sustainable Communities »*, HB Lanarc, méthodologie qui sous-tend l’initiative « Choisir notre avenir » des Villes de Gatineau et d’Ottawa et de la Commission de la capital nationale; • « Southeast Sustainability Checklist »*, South East England Development Agency et Building Research Establishments (BRE) • « One Planet Communities », BioRegional Development Group. ► À l’échelle d’un quartier ou d’un projet : • «Smart Scorecard for Development Projects »*, W. Fleissig et V. Jacobsen, en collaboration avec le Congress for New Urbanism et la U.S. Environmental Protection Agency (EPA) • « Smart Growth Scorecard – Proposed Developments »*, New Jersey Future • « Smart Growth Criteria Matrix »*, Austin, Texas • « Sustainability Checklist – Rezoning and Development Permit Applications »*, City of Port Coquitlam, Colombie-Britannique • « LEED 2009 for Neighborhood Development »*, Congress for New Urbanism, Natural Resources Defense Council, U.S. Green Building Council, un système de certification Quelques exemples d’outils d’analyse et de mesure : ►« Community Guide to Development Impact Analysis »*, Wisconsin Land Use Research Program, Mary M. Edwards ►« Grille d’analyse multicritères », Groupe de travail « Aménagement du territoire et développement local », Les Grands Projets du Sud-Ouest ►« Measuring sustainable development using a multi-criteria model : A case study », A. Boggia, C. Cortina, Journal of Environmental Management, 91 (2010) Révision du schéma d’aménagement et de développement 11 Cadre d’analyse du développement durable 3.1. 3 Les besoins de la Ville de Gatineau Le présent exercice vise à permettre dès les premières étapes de poser un regard éclairé par la perspective du développement durable. Penser développement durable, c’est mettre les choses en relation, tenir compte des effets réciproques, voir de manière intégrée, comprendre les conséquences de nos choix. Le cadre d’analyse du développement durable vient appuyer cette démarche en proposant une manière de mettre en relation les composantes de l’aménagement du territoire qui sont l’objet du schéma, les dimensions et les objectifs du développement durable. 4. CADRE D’ANALYSE PRÉLIMINAIRE Sur la base de la revue de la littérature et en fonction des besoins exprimés par la Ville, nous proposons un premier projet de cadre d’analyse du développement durable apte à encadrer le processus de révision du schéma d’aménagement. Ce cadre doit être vu comme un outil en développement qui sera raffiné et bonifié particulièrement dans le contexte des consultations qui doivent bientôt être menées par la Ville. Il s’agit d’un cadre de référence, d’une grille vierge en quelque sorte, qui servira d’élément déclencheur pour stimuler la réflexion et la discussion. Ces étapes de consultation serviront notamment à définir les objectifs de développement durable applicables à chacune des cinq grandes dimensions du développement durable. Il importe de souligner que les composantes d’aménagement et les objectifs principaux de développement durable présentés dans les prochains paragraphes découlent de la revue de littérature menée et représentent un large consensus quant aux approches et méthodes les mieux adaptées à la situation de Gatineau. Ils pourront toutefois être questionnés et complétés 12 au besoin lors des discussions devant permettre d’identifier les objectifs spécifiques associés aux composantes d’aménagement, et ce, pour chacune des dimensions considérées. Les composantes d’aménagement Les composantes d’aménagement réfèrent à des notions de localisation ou de forme urbaine et ont essentiellement une connotation spatiale, en relation avec la portée du schéma d’aménagement. Le tableau propose six (6) grandes composantes d’aménagement qui découlent de la revue de littérature effectuée et représentent les courants les plus contemporains en matière d’aménagement urbain durable : ces composantes pourront être raffinées ou d’autres composantes pourraient être ajoutées. Les objectifs de développement durable Pour chacune des composantes, le tableau identifie les objectifs principaux et propose pour chacune des dimensions du développement durable, des objectifs spécifiques par composante. L’approche peut s’illustrer schématiquement : OBJECTIFS PRINCIPAUX Code COMPOSANTE DIMENSIONS Écologie Société Économie Gouvernance Culture Objectifs spécifiques Objectifs spécifiques Objectifs spécifiques Objectifs spécifiques Objectifs spécifiques Par la suite, pour chacun des objectifs, les moyens à mettre en œuvre pourront être identifiés et des indicateurs pourront être identifiés pour mesurer les résultats. Révision du schéma d’aménagement et de développement Cadre d’analyse du développement durable 4.1 COMPOSANTES D’AMÉNAGEMENT ET OBJECTIFS PRINCIPAUX La présente section donne une définition et une illustration de chacune des composantes d’aménagement. Composante 1 : Les ressources naturelles Un développement durable doit viser comme objectifs principaux à conserver les ressources naturelles et assurer leur mise en valeur. Pour atteindre ces objectifs principaux, il faut se doter d’objectifs spécifiques au niveau de l’écologie, mais aussi de la société qui doit changer ses comportements et habitudes et de l’économie qui doit ajuster ses modes de production. Composante 2 : Localisation Le développement urbain consomme littéralement de l’espace. Les principes du développement durable qui visent la conservation des ressources se traduisent ici en deux (2) grands objectifs principaux : limiter l’étalement urbain et développer à l’intérieur ou à proximité des secteurs déjà desservis. À ces objectifs s’associent des objectifs spécifiques : effectuer des choix de localisation qui respectent les milieux naturels, mais aussi faire des choix équitables au niveau social, modifier les comportements et, au plan économique, faire le meilleur usage possible des ressources financières. Composante 3 : Forme urbaine La forme urbaine fait référence aux choix des usages, à la densité de l’occupation des sols, aux réseaux routiers et piétonniers, aux corridors naturels. Trois (3) objectifs principaux sont identifiés : favoriser l’aménagement de quartiers plus compacts et plus équilibrés; assurer la mise en réseau des quartiers, leur connectivité; réhabiliter et mettre en valeur les sites abandonnés ou désuets. Cette composante concerne les cinq (5) dimensions du développement durable : outre les dimensions écologique, sociale et économique, les objectifs liés à la forme urbaine prennent appui sur des objectifs en matière de gouvernance, de l’implication des citoyens et de leur engagement, et aux objectifs culturels. Révision du schéma d’aménagement et de développement 13 Cadre d’analyse du développement durable Composante 4 : Transport et moblité La forme urbaine et le transport sont deux (2) composantes étroitement reliées : les liens entre elles doivent être gardés à l’esprit. Cependant, elles font appel à des éléments particuliers qui justifient qu’on les distingue – toutes les méthodologies étudiées font la distinction. Les deux (2) objectifs principaux sont de réduire la dépendance à l’automobile et de diversifier l’offre de modes de déplacement. Tout comme pour la composante précédente, des objectifs spécifiques concernent la société et l’économie. Composante 5 : Milieux de vie Cette composante réfère à l’expérience de vie, au génie du lieu, à la qualité de la vie. Trois (3) objectifs principaux sont proposés : favoriser des modes de vie sains, créer des conditions propices à des échanges conviviaux et développer le sentiment d’appartenance. Composante 6 : Bâtiments et infrastructures Les bâtiments et infrastructures doivent répondre à des objectifs principaux tels : privilégier les constructions respectueuses de l’environnement, faites pour durer (pérennes), et assurer la gestion et l’entretien en conséquence. 14 Révision du schéma d’aménagement et de développement 6. BIBLIOGRAPHIE ASSOCIATION OF MUNICIPALITIES OF ONTARIO. A Sustainability Planning Toolkit for Municipalities in Ontario, Blackstone Corporation, R. J. Burnside & Associates Limited, AMO, 2008, 88 p. BIOREGIONAL. What makes an eco-town? 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