Rapport d`observations définitives (PDF, 140,24

CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DU LIMOUSIN
SYNDICAT MIXTE DU PARC DES EXPOSITIONS
DE LIMOGES
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l'exercice 1998)
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
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A la suite du précédent contrôle du syndicat mixte pour la construction et
la gestion du Parc des Expositions de Limoges, la Chambre régionale des comptes du
Limousin avait formulé des observations tendant à obtenir une clarification du mode
de gestion du Parc des Expositions. Il en a résulté une modification des statuts du
syndicat mixte et la conclusion d'une nouvelle convention avec l'association Foire
Exposition de Limoges et du Limousin (FELL).
Après avoir examiné les nouvelles dispositions arrêtées en décembre
2003, la Chambre a plus particulièrement analysé les relations entre le syndicat mixte
et l'association FELL.
1 – Rappel des observations antérieures
Dans son précédent rapport du 19 septembre 2000, la chambre précisait
que "le fait de confier la gestion d’un bien public à une association constituée des
mêmes personnes publiques et, majoritairement, des mêmes personnes physiques que
le syndicat mixte créé à cet effet, a pour conséquence de permettre auxdites
personnes de s’exonérer des règles de la comptabilité publique en dehors du cadre
légal de l’économie mixte, lequel supposerait d’ailleurs que les statuts du syndicat
soient modifiés et que les collectivités publiques s’associent réellement avec des
partenaires privés"…
Par ailleurs, elle s’interrogeait sur les motivations du maintien d’un
montage déjà ancien tacitement reconduit pendant 25 ans "dont le principal intérêt
apparent est de permettre aux collectivités publiques de conserver, au travers d’une
association, le contrôle d’un bien public dont elles pourraient, tout aussi bien,
assurer la gestion directe en toute transparence".
Enfin, s'agissant de la convention conclue entre le syndicat mixte et
l'association, elle observait qu'elle tenait "à la fois de la location, du mandat, de la
concession d’occupation du domaine public et de la délégation de service public" et
qui "en pratique, ne règle d’ailleurs pas l’ensemble des relations, notamment
financières entre les deux parties".

En conclusion, la chambre recommandait au syndicat de "revoir les
modalités de la gestion du parc des expositions de Limoges, soit dans le sens d’une
délégation à un organisme réellement indépendant du syndicat, soit dans le sens
d’une gestion directe si les collectivités ayant créé le syndicat et ayant financé la
construction du parc souhaitent continuer à en maîtriser la gestion".
2 – Les modifications apportées aux statuts du syndicat mixte
Par délibération du 19 décembre 2003, le comité du syndicat mixte a
adopté, après accord des cinq organismes membres, de nouveaux statuts qui ont été
approuvés par arrêté préfectoral du 16 avril 2004. Les modifications adoptées
entérinent le fait que le syndicat n’a plus pour objet la création et la construction d’un
parc des expositions d'où sa dénomination officielle de "Syndicat Mixte du Parc des
Expositions de Limoges".
L'article 2 des nouveaux statuts consacre, comme la nouvelle
dénomination, l'abandon de la mission de gestion du Parc des Expositions. Il précise
maintenant que "le syndicat peut faire effectuer des études, poursuivre la
construction de bâtiments, améliorer et moderniser ceux existants, éventuellement
acquérir les terrains nécessaires en vue d’une extension et d’une manière générale
réaliser toutes les opérations utiles à l’équipement du parc et à son adaptation aux
différentes manifestations qui y sont organisées".
Pour la chambre, cette formulation, qui ne mentionne plus la gestion du
Parc comme compétence du Syndicat mixte, écarte l’hypothèse, sous réserve de
l’interprétation du juge administratif, d’une gestion du parc en régie directe par
l'établissement propriétaire. Elle écarte également, pour les mêmes raisons,
l'hypothèse d'une délégation de service public, le syndicat ne pouvant déléguer une
compétence qu'il ne détient pas.
Le parc des expositions apparaît dès lors comme un équipement relevant
du domaine public, mais ayant vocation à être mis à disposition d'un tiers.
Une telle formulation de l'objet statutaire par les cinq membres
fondateurs qui ont conçu, financé et réalisé l'équipement apparaît singulièrement
réductrice.
S'agissant de l'administration et du financement du syndicat mixte,
l’article 4 précise que le comité syndical est composé de 12 délégués dont :
- 5 représentants de la ville de Limoges ;
- 4 représentants du Département de la Haute-Vienne ;
- 1 représentant de la Chambre de Commerce et d'Industrie ;
- 1 représentant de la Chambre de d’Agriculture ;
- 1 représentant de la Chambre des Métiers.

Les contributions financières résultant des dépenses d'investissements,
charges de gestion et dépenses de toute nature supportées par le syndicat demeurent
calculées selon les pourcentages originels à savoir :
- 50 % pour la ville de Limoges ;
- 40 % pour le Département de la Haute-Vienne ;
- 7 % pour la Chambre de Commerce et d’Industrie ;
- 2 % pour la Chambre d’Agriculture ;
- 1 % pour la Chambre des Métiers.
En ce qui concerne les ressources, le même article précise qu'elles
proviennent comme auparavant des contributions financières des collectivités et
établissements membres, des emprunts, des subventions, des dons et legs et du
produit de la location des installations, mais également de la redevance versée par le
locataire du parc.
3 – La nouvelle convention conclue avec l'association Foire
Exposition de Limoges et du Limousin (FELL)
3.1 – les dispositions de la nouvelle convention
En date du 31 décembre 2003, le syndicat mixte du Parc des Expositions
de Limoges a conclu avec l’association FELL, une "convention d’occupation du
domaine public", prenant effet le 1er janvier 2004 pour une durée de cinq ans.
Cette convention stipule qu’elle autorise l’association à gérer la structure
dans son intérêt propre et dans celui de ses membres. Ainsi, en son article I elle a
pour objet, l’utilisation, "dans l’intérêt propre de l’association », des locaux du parc
des expositions, étant précisé que celui-ci est "destiné exclusivement à permettre
l’organisation de la foire exposition annuelle, de salons spécialisés, de journées
professionnelles, de congrès, de réunions, d’expositions, de concours, de rencontres
sportives, de soirées festives et repas divers et, plus généralement, l’organisation de
toutes manifestations à caractère économique, commercial, industriel, agricole,
artisanale, culturel et sportif".
La convention ne comporte par ailleurs aucune référence à d’éventuelles
contraintes de service public, sauf à considérer comme telle l’organisation de la foire
exposition annuelle ou le fait que l’association s’engage (article V) "à inscrire en
permanence son action, dans sa contribution au développement du parc des
expositions" et "à participer à des actions de promotion dudit parc et des activités
afférentes, notamment auprès de l’ensemble des acteurs institutionnels et
économiques".
L’article IX fixe les conditions de recours et de responsabilité, à la charge
de l’association, conformément à l’économie d’une convention d’occupation du
domaine public.

L’article XI prévoit le paiement par FELL d’une redevance composée
d’une part forfaitaire égale au montant de la valeur locative des locaux, et d’une part
variable, correspondant au droit d’exploiter, fixée à 50 % du montant des bénéfices
après impôts de l’année. En 2004, cette redevance s’est élevée à 79 754,64 €. Par
ailleurs, l’article XII prévoit que l’association fera son affaire de tous droits, impôts
et taxes à sa charge.
L’article XIII décrit, conformément aux règles des contrats d’occupation
du domaine public, les conditions de résiliation "pour un motif d’intérêt général
tenant, notamment, à la bonne gestion du domaine public, y compris pour un intérêt
financier."
Les parties en présence ont qualifié la convention conclue le 31 décembre
2003 de convention d'occupation du domaine public, mais cette qualification n'exclut
pas, pour les motifs développés ci-après, un risque de requalification.
3.2 – Les risques de requalification de la convention d'occupation du
domaine public conclue entre le syndicat mixte et l'association FELL
En premier lieu, il convient de rappeler que le juge n’est jamais lié par la
qualification que les parties ont donnée au contrat et qu’il examine, au cas par cas,
chaque situation.
D'abord, il paraît peu contestable que la convention conclue avec
l'association FELL autorise l’occupation de terrains et de bâtiments au sein desquels
s’exerce non seulement une activité commerciale mais également une activité
d'intérêt général eu égard aux manifestations qui s'y déroulent. Ainsi, avec plus de
300.000 visiteurs par an, soit la fréquentation la plus importante du Limousin, le Parc
des Expositions de Limoges contribue de façon manifeste "à la promotion de l’image
de la ville et au développement économique local" comme le précisent les termes de
la convention.
La Chambre constate d’ailleurs que si le juge administratif a retenu dans
un arrêt du Conseil d’Etat Ville de Paris du 12 mars 1999 qu’un restaurant d’une
certaine notoriété, l’Orée du Bois, contribue néanmoins "à l'accueil des touristes dans
la capitale et concours ainsi au rayonnement et au développement de son attrait
touristique", il apparaît difficilement contestable que le Parc des Expositions de
Limoges, première fréquentation du Limousin, soit reconnu en qualité d’équipement
relevant d’un intérêt public local manifeste.
Pour ce premier motif, nécessaire mais pas suffisant, le risque de
requalification en convention de délégation de service public ne peut être écarté.
Ensuite, au cas d’espèce, le fait par les parties de qualifier le contrat qui
les lie de convention d’occupation du domaine public ne pourrait empêcher, le cas
échéant, le juge administratif d’éventuellement requalifier le contrat en délégation de
service public après examen de l’économie générale de la convention et la recherche
de clauses révélant l’existence de la délégation d’un intérêt public local manifeste
(cf CE arrêt Agofroy du 11 décembre 2000).

En second lieu apparaît un risque en raison des caractéristiques de
l'association co-contractante, notamment si son indépendance par rapport au syndicat
mixte du Parc des Expositions de Limoges pouvait être mise en doute.
En effet, il n’est possible de vérifier et d’interpréter les stipulations d’un
contrat et notamment de rechercher l’intérêt de chaque partie au contrat que si ces
parties présentent une réelle indépendance.
L'association FELL est régie par les dispositions de la loi de 1901 et a
pour objet (article 1er) "l’organisation au Parc des Expositions de manifestations à
caractère économique, commercial, industriel, agricole, artisanal, culturel et
sportif". Elle organise notamment "une foire exposition annuelle et des salons
spécialisés" et "possède en pleine propriété les titres et l’organisation de ces
manifestations", en se fondant, semble-t-il, sur son antériorité par rapport au syndicat
mixte.
Elle regroupe la ville de Limoges, le département de la Haute-Vienne, et
les trois organismes consulaires du département, soient les mêmes organismes que le
syndicat mixte, auxquels s’ajoutent deux autres personnes prises parmi les membres
de l’Assemblée Générale autres que les personnes représentant les collectivités
publiques et les organismes économiques (mais qui doivent être agréées par
l’Assemblée Générale de l’association).
Les instances dirigeantes (conseil d'administration et bureau)
apparaissent donc contrôlées par les délégués des collectivités et établissements
précités, représentés dans des proportions comparables à celles du syndicat mixte.
L'article 8 des statuts précise qu'en cas de partage des voix, celle du président, qui est
un représentant de la ville de Limoges, est prépondérante.
Il résulte des statuts et de la composition de l’association FELL une
proximité peu contestable avec le syndicat mixte du Parc des Expositions de
Limoges : l'intérêt propre de l'association n'apparaît ainsi ni nettement ni
distinctement différent de celui du syndicat mixte. Il en résulte que le syndicat mixte
n’a aucun besoin de définir précisément, dans la convention le liant à l’association
FELL, les clauses organisant l’activité du co-contractant en termes d’égalité et de
continuité du service public ou les clauses organisant le contrôle des conditions
techniques et financières de l’exploitation du Parc des Expositions puisqu’il contrôle,
de par sa composition, le conseil d’administration et l’assemblée générale de
l’association FELL qui ne sont que des émanations du syndicat. Contrôlant le
fonctionnement de l’association FELL, le syndicat mixte du Parc des Expositions de
Limoges peut donc y faire appliquer ses préoccupations de service public pour gérer
à sa convenance le Parc des Expositions qui présente un intérêt public local
manifeste.
Dès lors, les précautions rédactionnelles de la convention d’occupation
du domaine public paraissent bien fragiles pour éviter une éventuelle requalification
du contrat en délégation de service public, indépendamment d'autres risques
juridiques.