Programme Intra-ACP de l’Alliance Mondiale contre le changement climatique (AMCC) Module de formation Intégration du changement climatique dans la planification et le processus budgétaire Module 6 Intégrer le changement climatique dans le processus budgétaire Mme Isabelle Mamaty - Experte Senior Climate Support Facility Une initiative du groupe des pays ACP financée par l’Union Européenne Intégrer le CC dans le processus budgétaire Objectifs: o Mieux comprendre le processus de formulation du budget o Apprendre les meilleurs points d’entrée pour intégrer le changement climatique (CC) dans le processus budgétaire national o Présenter une brève introduction des sources de financement extérieures Résultats attendus: o Meilleure connaissance des points d’entrée potentiels pour intégrer le CC dans le processus budgétaire national o Meilleure sensibilisation sur la nécessité de s’assurer que le CC est inclus dans le budget en accord avec la politique nationale 2 Pourquoi intégrer le changement climatique dans le processus budgétaire? 3 Consolidation du Budget Recettes Dépenses Dette Recettes internes Salaires Opérationnel Recettes externes y compris iles subventions et les prêts Transfert y compris les dotations Internationales Investissementbudget consolidé 4 4 Pourquoi intégrer le CC dans le processus budgétaire ? (1) Le changement climat est une question transversale et affecte tous les secteurs Toute mesure de prévention dans le budget national aura des effets bénéfiques au niveau économique contrairement à l’inaction qui peut avoir un coût élevé pour l’économie nationale pendant des dizaines d’années Éviter les coûts associés aux impacts du changement climatique permet une plus grande allocation du budget national pour d’autres priorités de développement: éducation, santé…. ….. Cependant pour cela, il faut: Faire prendre conscience à tous les ministères de l’importance des effets du changement climatiques Informer tous les ministères sur la manière de définir les coûts associés au CC à transmettre au bureau chargé 5 de l’élaboration du budget Pourquoi intégrer le CC dans le processus budgétaire ? (2) Intégrer le changement climatique (CC) dans le processus budgétaire permet de : o s’assurer que les ressources adéquates ont été allouées à des mesures prioritaires d’atténuation et d’adaptation; o Lever des recettes supplémentaires à partir des taxes, des tarifs et des charges de pollution en réponse à des mesures pour faire face aux effets du CC o s’assurer que des effets fortuits des activités budgétisées dans des secteurs non-environnementaux n’exacerbent les problèmes liés au CC o Equilibrer les sources de financement internes et externes de financement des activités liés au CC 6 Exemples de politiques et mesures liées au Climat Augmentation ou introduction de taxes liées au climat (ex. Taxe carbone ou taxe de pollution) Augmentation de subventions liées au climat (ex. pour investissement énergie renouvelable) et allocations de budget pour ces subventions éliminer ou repenser les taxes et les subventions perverses qui exacerbent le changement climatique Augmenter les allocations de budget et les remises de taxes sur les activités ayant des effets favorables sur le climat Imposer des limites et des objectifs liés au climat comme règles budgétaires et conditions pour des allocations de ressources 7 Implication des politiques et mesures liées au climat pour les recettes et dépenses publiques 8 Implications de l’intégration du CC pour les recettes publiques + - Taxe carbone / Taxes sur les activités à hautes émissions Subventions Taxes sur les Effets d’une extérieures & activités compétitivité économiques liées autres transferts renforcée financiers liés à aux activités sur la l’adaptation et d’adaptation et R croissance l’atténuation d’atténuation E V E Réduction desNtaxes liées à des Recettes activités qui déclinent ou ne se U développent pas E en raison des politiques d’adaptation et S d’atténuation 9 Implications de l’intégration du CC pour les dépenses publiques + - Dépenses courantes Subsides versés liées aux activités aux activités d’adaptation et d’adaptation et d’atténuation &à R d’atténuation l’entretien E d’infrastructures V spécifiques E Réduction N des Réduction des dépenses de U santé, de subsides à la remplacement E consommation de d’infrastructures etc. S carburants et à résultant de la mise en d’autres activités à œuvre de mesures hautes émissions d’adaptation 10 Investissements publics (dépenses en capital) dans des infrastructures liées à l’adaptation et/ou l’atténuation du CC Dépenses Relier le budget aux objectifs et résultats attendus des politiques 11 Les étapes-clé de la préparation du budget Formulation Base Macro-économique Définition des lignes budgétaires Préparation des objectifs de revenus et des dépenses Soumission des plans sectoriels dans la limite de ces plafonds (objectifs) Adoption Exécution Contrôle, audits Par le Parlement Par les différents ministères Auditeur général ou agences similaires Relier les dépenses aux politiques et résultats attendus (perspective à MT) Stratégies et objectifs nationaux Plans sectoriels à moyen terme Perspective ou cadre budgétaire à moyen terme Budget annuel Mise en œuvre et prestation de services Suivi de la performance 13 Le cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) Un outil prospectif de planification budgétaire avec un horizon de 3 à 5 ans o Relie systématiquement les objectifs stratégiques (nationaux, sectoriels) et résultats qui y sont liés aux actions requises pour les atteindre, dépenses correspondantes et ressources o Favorise la priorisation des dépenses et la prévisibilité des ressources o Facilite le suivi de la performance Peut être établi au niveau national (allocations budgétaires intersectorielles) et au niveau sectoriel (allocations intrasectorielles) 14 En pratique • Les CDMT sont des outils assez sophistiqués, et peu de pays utilisent des CDMT à part entière • La préparation de projections à moyen terme des dépenses nationales et/ou sectorielles constitue un bon point de départ • Les incertitudes liées aux projections et prévisions doivent être reconnues Quelles sont les pratiques en cours dans vos pays respectifs? Points d’entrée pour l’intégration du changement climatique 16 Questions pouvant guider l’engagement dans le processus budgétaire La planification du budget et les dépenses sont‐elles orientées vers les bonnes priorités en vue de l’adaptation et de l’atténuation du changement climatique ? * Des changements récents dans l'allocation des budgets et les dépenses indiquent‐ils une augmentation de l'attention accordée à l'adaptation à la variabilité du climat, à la préparation aux catastrophes, aux options de développement faibles en émissions ? Les décisions relatives aux investissements publics tiennent‐elles compte de la répartition géographique des risques climatiques et de la vulnérabilité au climat ? ** Comment améliorer/revoir les systèmes de génération de recettes, de planification et d’allocation budgétaire et de gestion des dépenses afin de favoriser la contribution des secteurs économiques concernés au processus d'adaptation, et à un développement résilient au changement climatique et faible en émissions, tout en contribuant à réduire la pauvreté ? 17 Le CC à l’étape de l’allocation des ressources budgétaires L’intégration du CC peut impliquer: o une réallocation de fonds à des secteurs et régions vulnérables ou prioritaires o la mise à disposition de fonds pour des plans ou activités liés à l’adaptation et/ou l’atténuation du CC o l’intégration de considérations liées au CC dans les critères de passage en revue et de sélection des projets/investissements o le financement d’activités intersectorielles (p. ex. RRC) Ce processus d’allocation budgétaire repose généralement sur une combinaison de processus ‘de haut en bas’ et ‘de bas en haut’ 18 Source: OCDE (2009) Étapes clés dans la préparation du budget et points d’entrée (1) Impacts du CC sur l’activité économique & la croissance Étapes clés 1. Détermination des perspectives macroéconomiques 2. Planification stratégique pluriannuelle: stratégie budgétaire et cadre des dépenses à MT 3. Détermination: - des recettes attendues - du niveau de déficit acceptable - du niveau de dépense global pour l’année à venir Acteurs clés Impacts des mesures Min. des finances/du plan, bureau d’adaptation/atténuation surdes écon. & la croissance statistiques,l’activité banque centrale Cabinet du supplémentaires PM, min. des finances Coûts des mesures d’adaptation/atténuation Ressources suppl. Min. des finances (départ. budget, requisesdu / promises départ. macroéconomique), cabinet du PM Recettes suppl. & économies résultant des mesures d’adaptation/atténuation 4. Pré-allocation des dépenses entre CabinetRéallocation du PM, min. des finances de fonds en les Ministères, en fonction des priorités (départ. du budget appui aux objectifs d’adaptation/atténuation politiques Étapes clés dans la préparation du budget et points d’entrée (2) Étapes clés 5. Préparation/Envoi de la circulaire budgétaire & plafonds de dépenses Acteurs clés Instructions pour l’est. des coûts des Min. des finances (départ. du budget) politiques & mesures d’adaptation/atténuation 6. Estimation des coûts, soumission des Estimation Tous les des ministères & agences coûts, intégration des poli-tiques & mesures d’adaptation/atténuation demandes de financement publiques 7. Revue des demandes sectorielles, test & finalisation des estimations de coûts Min. desUtilisation financesde (départ. du de budget), procédures passage cabinet du PM en revue des risques 8. Négociations, suivies de l’approbation du budget Priorisation des politiques & mesures Min. des finances, autres d’adaptation/atténuation ministères/agences, cabinet du PM 9. Préparation de la loi de financement et des docts budgétaires Min. des finances (départ. du budget) 10. Soumission du budget au Parlement – Discussion & adoption Discussion des politiques & mesures Min. des finances, parlement d’adaptation/atténuation climatiques Assurer le suivi des dépenses liées au climat Durant la préparation, la mise en œuvre, le suivi et le ‘reporting’ relatifs au budget, il convient de garder la trace des dépenses publiques liées au climat o Adaptation de la classification budgétaire o ‘Marquage’ des dépenses suppl. liées au climat qui sont incluses dans les programmes non directement liés au climat Ceci est important pour : o assurer le suivi de la mise en œuvre des mesures liées au climat dans les stratégies nationales et sectorielles o établir les rapports à la CCNUCC (communications nationales) o assurer l’éligibilité aux financements des fonds spéciaux pour l’adaptation et l’atténuation du CC 21 Suivi des financements liés au climat : les marqueurs climatiques Codes statistiques développés par l’OCDE (CAD) pour mesurer les montants d’aide ciblant l’adaptation et l’atténuation Pourraient être adaptés pour une application aux budgets nationaux des pays non-OCDE 22 Source: OECD-DAC (2011) Marqueurs climatiques : critères d’application – Adaptation • Un objectif d’adaptation au CC est explicitement mentionné dans les documents descriptifs de l’intervention; et • L’intervention inclut des mesures spécifiques correspondant à la définition suivante: L’adaptation vise à réduire la vulnérabilité des systèmes humains ou naturels aux impacts du changement climatique ou aux risques liés au climat, en préservant ou en augmentant la capacité d’adaptation et la résilience. Ceci inclut une gamme d’activités allant de la production d’informations et de connaissances au développement des capacités, à la planification et à la mise en œuvre d’actions d’adaptation au CC. Marqueurs climatiques: critères d’application – Atténuation L’intervention contribue: o À l’atténuation du CC en limitant les émissions anthropogé-niques de GES, y compris les gaz réglementés par le Protocole de Montréal; ou o À la protection ou le développement de puits et réservoirs de GES; ou o À l’intégration de considérations liées au CC dans les objectifs de développement des pays bénéficiaires, par le biais d’un renforcement des institutions, du développement des capacités, d’un renforcement du cadre politique et réglementaire, ou d’activités de recherche; ou o Aux efforts des pays en développement pour remplir leurs obligations dans le cadre de la Convention. 24 Marqueurs climatiques : arbre décisionnel Certains des objectifs de l’intervention correspondent-ils aux critères d’application des marqueurs climatiques? Oui L’activité aurait-elle été entreprise sans cet objectif? Non Oui Non 2 1 CC = objectif principal CC = objectif important 25 0 CC non ciblé Les revues des dépenses publiques (RDP) 26 Les revues des dépenses publiques (RDP) • Un outil pour analyser comment les ressources budgétaires sont planifiées, allouées et effectivement dépensées entre les différents objectifs et priorités qui entrent en concurrence pour obtenir des fonds publics • Les RDP peuvent servir d’outil pour promouvoir l’intégration du CC – Permettent de retracer les dépenses liées à l’adaptation et l’atténuation – Permettent également d’analyser la contribution des dépenses publiques à des résultats spécifiques en matière de développement « compatible avec le climat » 27 Points d’entrée pour l’intégration des aspects ‘climat’ dans une RDP Aspect Questions à considérer Processus de planification budgét. Rôle des considérations liées au climat dans les décisions d’allocation des ressources Catégories de dépenses et tendances dans les dépenses Dépenses effectives vs. allocations à: * des mesures d’adaptation/atténuation * des programmes de dvpt centrés sur la gestion des risques climatiques / un dvpt compatible avec le climat Disponibilité de financements récurrents vs. dépenses en capital pour la gestion/le suivi des risques climatiques Financement du budget Niveau et tendances des allocations à des secteurs et agences impliqués dans les questions climatiques Origine de ces allocations (financement interne/externe) Possibilités d’augmenter les ressources consacrées à un développement résilient au climat Sources: UNDP-UNEP (2011), World Bank (n.d.) GN4 De la théorie à la pratique 29 Discussion Questions et réponses Intégrer le CC dans le processus budgétaire Utiliser les revues des dépenses publiques comme outil d’intégration Quelles sont les opportunités pour intégrer le CC dans le processus budgétaire dans votre secteur ? et quelles sont les besoins en renforcement des capacités dont votre organisation a besoin pour agir ? Présentation d’études de cas Présentation d’études de cas: identification des bonnes pratiques d’intégration du changement climatique dans le budget national 31 Exercice : travail de groupe Exercice: Examiner un budget et analyser comment le changement climatique a été intégré en fonction de la politique nationale 32 Les ressources financières additionnelles: Les ressources extérieures et le partenariat public-privé 33 Pourquoi faut-il des ressources financières additionnelles? le financement de la lutte contre le changement climatique peut joue un rôle important dans l’aide aux pays en développement pour faire face aux effets du changement climatique et leur permettre une transition vers des économies pauvres en carbone Les estimations de besoins en financement des pays en développement sont les suivants*: o Atténuation: 500 à 1100 milliards de dollars US/an (UNFCC, 2009; World Bank report 2010; UNDESA (WESS, 2010) o Adaptation: 100 à 450 milliards de dollars US/an (UNFCC 2007; World Bank 2010; Parry et al. (2009) Accord de Copenhague (2009) inclut: o Financement court terme de 30 milliards$ répartie équitablement entre atténuation et adaptation pour la période 2010-2012 (Fast-Start) o Engagement des pays développés à mobiliser jusqu’à 100 milliards $ pour la période 2013-2020 pour faire face aux besoins des pays en développement o Mettre en place un “Fonds Vert Climat” pour mobiliser toutes ces ressources 34 Mobilisation des ressources financières extérieures En vue de mobiliser les ressources existantes, les gouvernements devraient: o Se familiariser avec toutes les sources de fonds liés au changement climatique et définir des objectifs de mobilisation de ressource pour les fonds les plus prometteurs; o Préparer des ateliers/séminaires sur les nouvelles sources de financement et leurs conditions d’accès pour les différents ministères o Installer les points focaux pour les ressources extérieures (tel FEM) dans les ministères de finance ou de planification plutôt que celui de l’environnement o Préparer des documents d’information détaillés pour les différents ministères sur les ressources disponibles et leurs conditions d’accès o S’assurer que les fonds extérieurs sont pleinement intégrés dans les processus nationaux de planification et non pas comme des projets autonomes 35 Principales sources de financement extérieur (1) Source de financement Activités financées Programmes de coopération au dvpt Adaptation et atténuation (accent sur le dvpt) Fonds pour les pays moins développés Préparation/mise en oeuvre des PANA Fonds spécial pour les changements climatiques Adaptation (obj. prioritaire), transferts de technologie, atténuation dans des secteurs-clés Domaine prioritaire ‘changement climatique’ du Fonds fiduciaire du FEM Projets d’atténuation, projets pilotes d’adaptation, et activités de soutien Fonds pour l’adaptation Projets/programmes réduisant la vulnérabilité des communautés/secteurs au CC Fonds vert pour le climat (pas encore opérationnel) Canal d’acheminement des futurs fonds multilatéraux pour l’adaptation et l’atténuation Fonds pour les technologies propres Démonstration, déploiement et transfert de technologies à faible intensité d’émissions Fonds climatique d’investissement stratégique (SCF) - Programme pilote de protection contre l’impact du36 CC Intégration des risques climatiques et de la ‘résilience’ dans la planification du dvpt Principales sources de financement extérieur (2) Source de financement Activités financées SCF- Programme d’investissement forestier Activités liées à REDD, gestion durable des forêts SCF - Programme de valorisation à grande échelle des én. renouvelables dans les pays à faible revenu Déploiement de sources d’énergie renouvelables REDD+ (divers canaux de financement y compris UN-REDD, qui soutient l’intégration des stratégies REDD dans le développement national) Préparation, mise en œuvre pilote et déploiement de stratégies nationales pour réduire les émissions dues à la déforestation et la dégradation des forêts Fonds prototype pour le carbone Approches d’atténuation innovatrices contribuant au développement durable Fonds Biocarbone Projets de séquestration du carbone dans les forêts et écosystèmes agricoles 37 Principales sources de financement extérieur (3) Source de financement Activités financées Fonds de partenariat pour le carbone forestier Préparation des stratégies nationales REDD, transferts financiers pilotes Fonds de partenariat pour la réduction des émissions de carbone Projets d’atténuation à long terme (cadre post2012) Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables Projets d’efficacité énergétique et de mise en œuvre des énergies renouvelables Alliance mondiale contre le changement climatique Intégration du CC dans les stratégies nationales de dvpt et réduction de la pauvreté Adaptation, RRC, participation à REDD/MDP Fonds de réalisation des OMD, domaine thématique ‘environnement et CC’ Intégration des aspects environnementaux dans les politiques (infra)nationales, la planification et les cadres d’investissement Mécanisme de développement propre Projets d’atténuation dans les pays en dvpt Marchés du carbone volontaires 38 Projets d’atténuation L’appui budgétaire • Un transfert de ressources financières d’une agence de financement extérieure vers le Trésor public • Apporte des ressources supplémentaires au budget national • Les procédures nationales régissent l’engagement et le décaissement des fonds – Mise en œuvre via le système national de gestion des finances publiques => coûts de transaction réduits, meilleure appropriation 39 Aperçu des modalités d’appui budgétaire de la CE (1) • L’appui budgétaire peut être donné sous 2 formes: – appui budgétaire sectoriel (ABS) -> appui à une politique/un programme sectoriel – appui budgétaire général (ABG) -> appui à une stratégie générale de développement, de réduction de la pauvreté ou de réforme • Là où de telles initiatives existent, participation à des opérations d’appui budgétaire conjointement avec d’autres donateurs • Généralement, programmes d’une durée de 3-4 ans avec décaissements annuels 40 Aperçu des modalités d’appui budgétaire de la CE (2) • Conditions générales d’éligibilité: 1) Existence d’une politique/stratégie nationale ou sectorielle bien articulée, à laquelle le transfert budgétaire pourra contribuer 2) Cadre macroéconomique raisonnablement stable 3) Gestion des finances publiques fiable ou en voie d’amélioration 41 Aperçu des modalités d’appui budgétaire de la CE (3) • Les décaissements annuels comprennent 2 types de « tranches »: – tranches fixes -> payées entièrement pour autant que les conditions d’éligibilité soient maintenues • donne un élément de prévisibilité – tranches variables-> payées en entier ou partiellement sur base des performances effectives par rapport à un ensemble prédéfini de critères et objectifs (et pour autant que les conditions d’éligibilité soient maintenues) • critères et objectifs en principe tirés du cadre de suivi de la performance associé à la politique ou stratégie qui reçoit un appui • donne un élément d’incitation à la performance orientée sur les résultats 42 Fonds climatiques nationaux • Plusieurs pays ont créé un ‘fonds climatique’ (fonds fiduciaire) visant à: – canaliser et gérer les fonds extérieurs liés au CC – amplifier les financements et initiatives existants (y compris ceux financées par des ressources nationales) – favoriser l’intégration des projets et programmes liés au climat dans les stratégies nationales de développement • Avantages attendus: – alignement des financements extérieurs sur les priorités nationales – développement des capacités et institutions nationales – passage à une échelle supérieure dans la réponse au CC 43 Partenariat public-privé De nombreuses réponses pour faire face au CC, en particulier dans le domaine d’atténuation demandent l’implication du secteur privé (exp. Efficacité énergétique), en conséquence le gouvernement doit: Impliquer les représentants du secteur privé dans les conseils ou comités nationaux sur le CC 44 De la théorie à la pratique 45 Discussion Questions et réponses Accéder aux ressources extérieures en appui aux efforts d’intégration du CC Developper des partenariats public-privé Utiliser l’appui budgétaire Quelles sont les opportunités pour accéder aux ressources extérieures en appui aux efforts d’intégration du CC dans votre secteur? Avez- vous pu développer des partenariats public-privé? Avez vous eu recours à l’appui budgétaire? et quelles sont les besoins en renforcement des capacités dont votre organisation a besoin pour agir ? Synthèse-messages importants Les politiques et mesures relatives au climat peuvent avoir un impact sur le budget national de plusieurs manières Il existe plusieurs points d’entrée pour intégrer le changement climatique pratiquement à toutes les étapes du processus budgétaire, y compris à l ’étape de l’évaluation ex-post (RDP) Il est recommandé de mettre en place des systèmes pour suivre les dépenses liées à l’adaptation et à l’atténuation De multiples sources de financement existent pour soutenir l’adaptation et l’atténuation- se concentrer sur l’éligibilité et les objectifs Lorsque les conditions sont satisfaites, l’aide budgétaire est une modalité qui convient pour aider aux efforts d’intégration du CC. 47 Références Mickwitz et al. (2009) climate policy integration coherence and governance, PEER Report N°2 OCDE (2009) Adaptation au changement climatique et coopération pour le développement: document d'orientation. Éditions OCDE, Paris. Téléchargeable sur : http://www.oecdbookshop.org/oecd/display.asp?CID=&LANG=fr&SF1=DI&ST1=5KSNXK7QVNJK OECD-DAC (2011) Handbook on the OECD-DAC Climate Markers. Organisation for Economic Cooperation and Development, Paris. Téléchargeable sur : http://www.oecd.org/dataoecd/56/18/48785310.pdf Petkova N. (2009) Integrating Public Environmental Expenditure within Multi-year Budgetary Frameworks. Available from: http://www.oecd.org/dataoecd/60/6/42898831.pdf OECD Environment Working Papers no. 7. OECD Publishing, Paris UNDP-UNEP (2011) Mainstreaming Adaptation to Climate Change into Development Planning: A Guide for Practitioners. UNDP-UNEP Poverty-Environment Initiative. Téléchargeable sur : http://www.unpei.org/knowledge-resources/publications.html ODI (Oversees Development Institute), Implementing a Medium-Term Perspective to Budgeting in the Context of National Poverty Reduction Strategies, Good Practice Guidance Note, ODI, London. World Bank (2009) The Costs to Developing Countries of Adapting to Climate Change: New Methods and Estimates. The Global Report of the Economics of Adaptation to Climate Change Study, Consultation Draft. World Bank, Washington DC. Site “financements carbone” de la Banque mondiale: www.carbonfinance.org Climate Funds Update: http://www.climatefundsupdate.org/ 48 • Merci • Contact: Dr. Pendo MARO, Secrétariat ACP [email protected] ou +32 495 281 494 www.gcca.eu/fr/intra-acp