Évaluation environnementale des PDU : retour

INGÉNIERIE
DÉVELOPPEMENT DURABLE
Par Fabienne Marseille et Danièle Vulliet
Certu
Depuis 2006, les AOTU
qui élaborent ou
modifient leur PDU
doivent initier en
parallèle une évaluation
environnementale.
L’analyse de la
« première génération »
de ces évaluations révèle
des initiatives
intéressantes, mais aussi
toute la complexité de
cette démarche
novatrice. Quels
enseignements
en retirer ?
L’ESSENTIEL
• Poser un diagnostic fin
du territoire, comprendre
l’impact du projet, aider
au choix politique.
• Limites actuelles :
tous les thèmes
environnementaux
ne sont pas traités ; la
synthèse des enjeux, leur
hiérarchisation n’apparaît
pas.
• Les évaluations de
« deuxième génération »
privilégient une approche
systémique et
pédagogique.
Évaluation environnementale
des PDU : retour sur les premières
pratiques et perspectives
L
a montée en puissance de l’évaluation
environnementale au point d’en faire une
exigence législative n’est pas le fruit du
hasard. Elle résulte d’abord d’une prise en considération croissante des enjeux environnementaux, encore renforcée par le Grenelle.
Elle découle ensuite de la transposition en droit
français (1) de directives européennes qui impulsent une culture de l’évaluation dans des politiques publiques qui sont de plus en plus
complexes. L’évaluation environnementale du
PDU permet de poser un diagnostic fin du territoire, de comprendre l’impact du projet et au
final d’aider au choix politique. Ceci permet
également une plus grande lisibilité du processus
décisionnel et, par là même, replace les citoyens
au cœur des politiques publiques.
Agir quand on a encore
des marges de manœuvre
L’évaluation environnementale s’impose au PDU
puisque ce dernier prévoit des aménagements
ou la réalisation d’ouvrages qui peuvent avoir des
incidences notables sur l’environnement. Or, à ce
stade de planification amont où sont prises les
décisions structurantes, une première analyse
des enjeux environnementaux est essentielle :
des marges de manœuvre importantes sont
encore disponibles ; ultérieurement, au niveau de
l’étude d’impact des projets, les adaptations sont
plus difficiles à mettre en œuvre sans remettre
en question l’économie générale du PDU.
Déjà des initiatives intéressantes
Sans prétendre à l’exhaustivité quant aux
exemples cités, quelques approches sont à souligner car elles correspondent aux finalités attendues de l’évaluation environnementale :
• Bien que facultatifs, les AOTU ont choisi de
solliciter les DREAL pour obtenir un cadrage
préalable qui précise les enjeux, les méthodes
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et les référents utiles (base de données par
exemple). De l’avis des collectivités, cet exercice
s’avère riche d’enseignements : en effet, si les
AOTU ont une bonne connaissance des enjeux
du territoire en matière de déplacements, il
n’en va pas nécessairement de même pour les
enjeux environnementaux, pour lesquels les
DREAL apportent une vraie plus-value.
• Des AOTU volontaristes ont passé différents
scénarios de PDU au filtre de l’évaluation environnementale. L’évaluation environnementale du
PDU de Clermont Communauté compare ces
scénarios par le biais des émissions de polluants
et de la consommation énergétique. Celle du
PDU de Perpignan Méditerranée les compare
sur le critère des gaz à effet de serre (GES). Cette
approche à la fois comparative et itérative (allersretours entre les scénarios de PDU et l’évaluation
environnementale) est discriminante et permet
d’orienter le choix vers le scénario de PDU le plus
favorable à l’environnement.
• Des initiatives pour croiser, de façon pédagogique, les approches environnementalistes et
transports/déplacements. L’évaluation environnementale du PDU de Reims rassemble dans
des tableaux de synthèse les impacts positifs
ou négatifs du PDU dans les différentes thématiques environnementales. Cette approche
pédagogique introduit de la transparence et
permet une meilleure appropriation de la
démarche par le public.
Une première génération
en prise aux difficultés
des pionniers…
L’analyse des quatorze premières évaluations (2)
environnementales, portant à la fois sur des PDU
obligatoires et volontaires, fait ressortir un bilan
contrasté :
• Le spectre des thèmes environnementaux est
inégalement traité : si les questions de gaz à
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Air/santé
Bruit
effet de serre (GES), de bruit, d’air et de santé
sont systématiquement abordées dans toutes
les évaluations – sans doute parce qu’elles sont
au cœur des enjeux du PDU – tel n’est pas le
cas des autres composantes environnementales : consommation d’énergie, consommation d’espace, milieu naturel, eau, patrimoine,
paysage, risques… (voir le schéma ci-contre)
• La démarche d’évaluation s’enclenche bien
mais s’essouffle assez rapidement : dans tous
les cas étudiés, l’état initial est la partie la mieux
traitée. Toutefois on observe un faible enchaînement entre l’état initial, l’analyse des impacts,
les mesures proposées et le suivi envisagé. Plus
précisément, lorsque les impacts de la mise en
œuvre du PDU sur l’environnement sont abordés, c’est de façon théorique et uniquement
dans une logique qualitative : par exemple, la
création d’une infrastructure ou d’un parc relais
est citée comme consommatrice d’espace mais
sans que cela ne soit localisé et quantifié. De
même, et dans la lignée de ce qui précède, les
mesures de compensation, d’évitement et de
réduction des impacts sont soit faiblement
détaillées, soit absentes. Les évaluations environnementales renvoient aux études d’impact
ultérieures et leur portage concret n’est pas
précisé.
Un exercice novateur et
intrinsèquement complexe
Plusieurs motifs peuvent expliquer pourquoi les
AOTU ont pu peiner pour aller au bout de la
démarche :
• L’exercice est nouveau et les AOTU ont à s’approprier une démarche pluridisciplinaire qui
suppose d’acquérir ou d’affûter des compétences fines en matière d’environnement. Elles
vont se forger progressivement, qu’il s’agisse de
conduire l’évaluation en régie ou de piloter des
bureaux d’études.
• L’intérêt de la démarche est souvent mal perçu :
par nature le PDU apparaît comme favorable à
l’environnement puisqu’il vise un objectif de
report modal de la voiture vers les transports
publics et modes doux. Et pourtant, même si la
majorité des actions du PDU ont un effet global
positif sur l’environnement, des effets négatifs
locaux, sur lesquels l’évaluation environnementale amène à s’interroger, peuvent exister.
• L’échelle territoriale du PDU paraît inadaptée
à une évaluation de son impact. Les enjeux
Risques
GES
Paysage
Consommation
d’énergie
Patrimoine
Consommation
d’espace
Eau
Milieu naturel
environnementaux peuvent pour partie dépasser le périmètre du PDU. Les caractériser, les
quantifier, les localiser semble délicat à une
échelle territoriale jugée trop large. La
démarche de planification très amont constitue également une difficulté ; certains projets
intégrés dans le PDU apparaissent insuffisamment définis, d’où une évaluation qui s’essouffle et renvoie à l’étude d’impact des projets
eux-mêmes.
• Une analyse croisée des zones à forts enjeux
environnementaux avec les actions envisagées
du PDU est cependant nécessaire même si la
spatialisation des actions du PDU n’est pas
toujours aisée. La finesse de cette localisation
est à proportionner à la définition des projets.
Une localisation même « imprécise » permettrait d’anticiper des zones dites « de conflits ».
• Des considérations de calendrier ont pesé sur
cette première génération d’évaluations environnementales : les AOTU ont dû intégrer une
obligation législative alors que le PDU était
souvent bien engagé voire presque abouti.
Une inégale prise en compte
des thématiques environnementales
(source : analyse des quatorze
premières évaluations
environnementales, CETE de Lyon.).
Vers une deuxième génération
d’évaluations environnementales
plus mûres ?
En se basant sur les bonnes pratiques déjà identifiées, le CETE de Lyon a pu formuler plusieurs
préconisations méthodologiques :
• Explorer toutes les thématiques environnementales au-delà des questions de GES, bruit,
air-santé pour s’assurer que tous les enjeux du
territoire sont identifiés. Les thématiques
présentant un faible enjeu sur le territoire n’ont
pas à être approfondies mais il convient de le
dire et de le démontrer. …
QU’ESTCE QUE C’EST ?
• PDU : Plan de déplacement
urbain. Les PDU ont été
formalisés pour la première fois
dans la loi d’orientation sur les
transports intérieurs (LOTI) en
1982 ; leur rôle a été renforcé
par la loi SRU en 2000.
• AOTU : Autorité organisatrice
de transport urbain.
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DÉVELOPPEMENT DURABLE
Synthèse des enjeux évaluation
(environnementale du PDU de Lille, 2011)
L’évaluation
environnementale
dans le détail
Concrètement, l’évaluation
environnementale se présente
sous forme d’un rapport
environnemental qui
comporte (1) :
• une présentation résumée des
objectifs et du contenu du PDU ;
• l’analyse de l’état initial et les
perspectives d’évolution du
territoire ;
• l’examen des impacts/effets
notables attendus de la mise
en œuvre du PDU sur
l’environnement ;
• l’exposé des motifs pour lesquels
le projet a été retenu au regard
des autres solutions étudiées ;
• les mesures envisagées pour
éviter, réduire et si possible
compenser les conséquences
dommageables du plan et le
dispositif de suivi ;
• un résumé non technique.
Elle est réalisée par l’AOTU qui, en
amont, peut solliciter l’autorité
environnementale (AE) (2) pour
un cadrage préalable. En aval, le
projet arrêté de PDU et le rapport
environnemental sont soumis
pour avis à l’État/AE puis à
enquête publique avant d’être
approuvés.
(1) Article R.122-20 du Code
de l’environnement.
(2) En l’espèce, il s’agit du préfet qui
s’appuie sur la DREAL (Direction
régionale de l’environnement, de
l’aménagement et du logement).
Une carte de synthèse comme exemple réussi du croisement de l’approche «environnementaliste»
et «déplacement sur le territoire».
… • Privilégier une approche systémique de l’envi-
POUR EN SAVOIR PLUS
Évaluation environnementale des
plans de déplacements urbains –
Analyse des premières pratiques
et préconisations, Collection
Dossiers. Certu, 2011,
www.certu.fr/catalogue.
18
ronnement au lieu d’une approche thème par
thème. Ce croisement permettra de faire
ressortir les secteurs à enjeux forts pour le PDU.
À cet égard, l’utilisation du SIG apparaît incontournable.
• Permettre à l’évaluation environnementale
d’être véritablement un outil de concertation
avec le public : le résumé non technique ainsi
que la présentation succincte du PDU ont pour
objectif de rendre les résultats essentiels de l’évaluation environnementale facilement compréhensibles par le public. Privilégier l’utilisation de
cartes et de tableaux de synthèse est gage de
pédagogie.
Déjà la « seconde génération » d’évaluations
environnementales, à l’instar de celle du PDU de
Lille Métropole (voir ci-dessus), montre une
appropriation plus fine de la démarche. En l’es-
pèce, une identification des enjeux forts du territoire est bien faite par thématique environnementale ; elle est suivie par une analyse croisée de
l’ensemble des enjeux et de leur hiérarchisation.
Le PDU est ensuite examiné au regard de ces
enjeux hiérarchisés. Des cartes de synthèse facilitent la visualisation de l’ensemble, des tableaux
plus détaillés permettent, en outre, d’entrer dans
le détail des « conflits » possibles entre enjeux
forts du territoire et certaines actions du PDU
ainsi que des mesures à mettre en œuvre.
(1) Ordonnance 2004-489 et décrets nos 2005-608 et 2005-613 sur
« l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur
l’environnement » qui transposent la directive européenne
2001/42/CE.
(2) CABRI (Saint-Brieuc), Grand Nancy, Perpignan Méditerranée, Pays
Voironnais (Voiron), Reims Métropole, Nîmes Métropole, Rennes
Métropole, CANCA (Nice), CASA (Sophia-Antipolis), CC du bassin de Pompey, AgglO (Orléans), Agglopole Provence (Salon-deProvence), Clermont Communauté (Clermont-Ferrand), Territoire de la Côte Ouest (La Réunion).
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