Évaluation environnementale des PDU : retour

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INGÉNIERIE DÉVELOPPEMENT DURABLE
L
a montée en puissance de l’évaluation
environnementale au point d’en faire une
exigence législative n’est pas le fruit du
hasard. Elle résulte d’abord d’une prise en consi-
dération croissante des enjeux environnemen-
taux, encore renforcée par le Grenelle.
Elle découle ensuite de la transposition en droit
français (1) de directives européennes qui impul-
sent une culture de l’évaluation dans des poli-
tiques publiques qui sont de plus en plus
complexes. L’évaluation environnementale du
PDU permet de poser un diagnostic fi n du terri-
toire, de comprendre l’impact du projet et au
fi nal d’aider au choix politique. Ceci permet
également une plus grande lisibilité du processus
décisionnel et, par là même, replace les citoyens
au cœur des politiques publiques.
Agir quand on a encore
des marges de manœuvre
L’évaluation environnementale s’impose au PDU
puisque ce dernier prévoit des aménagements
ou la réalisation d’ouvrages qui peuvent avoir des
incidences notables sur l’environnement. Or, à ce
stade de planifi cation amont où sont prises les
décisions structurantes, une première analyse
des enjeux environnementaux est essentielle:
des marges de manœuvre importantes sont
encore disponibles; ultérieurement, au niveau de
l’étude d’impact des projets, les adaptations sont
plus diffi ciles à mettre en œuvre sans remettre
en question l’économie générale du PDU.
Déjà des initiatives intéressantes
Sans prétendre à l’exhaustivité quant aux
exemples cités, quelques approches sont à souli-
gner car elles correspondent aux fi nalités atten-
dues de l’évaluation environnementale:
• Bien que facultatifs, les AOTU ont choisi de
solliciter les DREAL pour obtenir un cadrage
préalable qui précise les enjeux, les méthodes
et les référents utiles (base de données par
exemple). De l’avis des collectivités, cet exercice
s’avère riche d’enseignements: en eff et, si les
AOTU ont une bonne connaissance des enjeux
du territoire en matière de déplacements, il
n’en va pas nécessairement de même pour les
enjeux environnementaux, pour lesquels les
DREAL apportent une vraie plus-value.
• Des AOTU volontaristes ont passé diff érents
scénarios de PDU au fi ltre de l’évaluation envi-
ronnementale. L’évaluation environnementale du
PDU de Clermont Communauté compare ces
scénarios par le biais des émissions de polluants
et de la consommation énergétique.Celle du
PDU de Perpignan Méditerranée les compare
sur le critère des gaz à eff et de serre (GES). Cette
approche à la fois comparative et itérative (allers-
retours entre les scénarios de PDU et l’évaluation
environnementale) est discriminante et permet
d’orienter le choix vers le scénario de PDU le plus
favorable à l’environnement.
• Des initiatives pour croiser, de façon pédago-
gique, les approches environnementalistes et
transports/déplacements. L’évaluation environ-
nementale du PDU de Reims rassemble dans
des tableaux de synthèse les impacts positifs
ou négatifs du PDU dans les diff érentes théma-
tiques environnementales. Cette approche
pédagogique introduit de la transparence et
permet une meilleure appropriation de la
démarche par le public.
Une première génération
en prise aux diffi cultés
des pionniers…
L’analyse des quatorze premières évaluations (2)
environnementales, portant à la fois sur des PDU
obligatoires et volontaires, fait ressortir un bilan
contrasté:
• Le spectre des thèmes environnementaux est
inégalement traité: si les questions de gaz à
Évaluation environnementale
des PDU: retour sur les premières
pratiques et perspectives
Depuis 2006, les AOTU
qui élaborent ou
modifi ent leur PDU
doivent initier en
parallèle une évaluation
environnementale.
L’analyse de la
«première génération»
de ces évaluations révèle
des initiatives
intéressantes, mais aussi
toute la complexité de
cette démarche
novatrice. Quels
enseignements
en retirer?
• Poser un diagnostic fi n
du territoire, comprendre
l’impact du projet, aider
au choix politique.
• Limites actuelles:
tous les thèmes
environnementaux
ne sont pas traités; la
synthèse des enjeux, leur
hiérarchisation n’apparaît
pas.
• Les évaluations de
«deuxième génération»
privilégient une approche
systémique et
pédagogique.
L’ESSENTIEL
Par Fabienne Marseille et Danièle Vulliet
Certu
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eff et de serre (GES), de bruit, d’air et de santé
sont systématiquement abordées dans toutes
les évaluations – sans doute parce qu’elles sont
au cœur des enjeux du PDU – tel n’est pas le
cas des autres composantes environnemen-
tales: consommation d’énergie, consomma-
tion d’espace, milieu naturel, eau, patrimoine,
paysage, risques… (voir le schéma ci-contre)
• La démarche d’évaluation s’enclenche bien
mais s’essouffl e assez rapidement: dans tous
les cas étudiés, l’état initial est la partie la mieux
traitée. Toutefois on observe un faible enchaî-
nement entre l’état initial, l’analyse des impacts,
les mesures proposées et le suivi envisagé. Plus
précisément, lorsque les impacts de la mise en
œuvre du PDU sur l’environnement sont abor-
dés, c’est de façon théorique et uniquement
dans une logique qualitative: par exemple, la
création d’une infrastructure ou d’un parc relais
est citée comme consommatrice d’espace mais
sans que cela ne soit localisé et quantifi é. De
même, et dans la lignée de ce qui précède, les
mesures de compensation, d’évitement et de
réduction des impacts sont soit faiblement
détaillées, soit absentes. Les évaluations envi-
ronnementales renvoient aux études d’impact
ultérieures et leur portage concret n’est pas
précisé.
Un exercice novateur et
intrinsèquement complexe
Plusieurs motifs peuvent expliquer pourquoi les
AOTU ont pu peiner pour aller au bout de la
démarche:
• L’exercice est nouveau et les AOTU ont à s’ap-
proprier une démarche pluridisciplinaire qui
suppose d’acquérir ou d’aff ûter des compé-
tences fi nes en matière d’environnement. Elles
vont se forger progressivement, qu’il s’agisse de
conduire l’évaluation en régie ou de piloter des
bureaux d’études.
• L’intérêt de la démarche est souvent mal perçu:
par nature le PDU apparaît comme favorable à
l’environnement puisqu’il vise un objectif de
report modal de la voiture vers les transports
publics et modes doux. Et pourtant, même si la
majorité des actions du PDU ont un eff et global
positif sur l’environnement, des eff ets négatifs
locaux, sur lesquels l’évaluation environnemen-
tale amène à s’interroger, peuvent exister.
• L’échelle territoriale du PDU paraît inadaptée
à une évaluation de son impact. Les enjeux
environnementaux peuvent pour partie dépas-
ser le périmètredu PDU. Les caractériser, les
quantifi er, les localiser semble délicat à une
échelle territoriale jugée trop large. La
démarche de planifi cation très amont consti-
tue également une diffi culté; certains projets
intégrés dans le PDU apparaissent insuffi sam-
ment défi nis, d’où une évaluation qui s’es-
souffl e et renvoie à l’étude d’impact des projets
eux-mêmes.
• Une analyse croisée des zones à forts enjeux
environnementaux avec les actions envisagées
du PDU est cependant nécessaire même si la
spatialisation des actions du PDU n’est pas
toujours aisée. La fi nesse de cette localisation
est à proportionner à la défi nition des projets.
Une localisation même «imprécise» permet-
trait d’anticiper des zones dites «de confl its».
• Des considérations de calendrier ont pesé sur
cette première génération d’évaluations envi-
ronnementales: les AOTU ont dû intégrer une
obligation législative alors que le PDU était
souvent bien engagé voire presque abouti.
Vers une deuxième génération
d’évaluations environnementales
plus mûres?
En se basant sur les bonnes pratiques déjà iden-
tifi ées, le CETE de Lyon a pu formuler plusieurs
préconisations méthodologiques:
• Explorer toutes les thématiques environne-
mentales au-delà des questions de GES, bruit,
air-santé pour s’assurer que tous les enjeux du
territoire sont identifiés. Les thématiques
présentant un faible enjeu sur le territoire n’ont
pas à être approfondies mais il convient de le
dire et de le démontrer.
• PDU: Plan de déplacement
urbain. Les PDU ont été
formalisés pour la première fois
dans la loi d’orientation sur les
transports intérieurs (LOTI) en
1982; leur rôle a été renforcé
par la loi SRU en 2000.
• AOTU: Autorité organisatrice
de transport urbain.
QU’ESTCE QUE C’EST ?
…
Une inégale prise en compte
des thématiques environnementales
(source: analyse des quatorze
premières évaluations
environnementales, CETE de Lyon.).
Air/santé
Bruit
Consommation
d’énergie
Consommation
d’espace
GES
Eau
Patrimoine
Paysage
Risques
Milieu naturel
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pèce, une identifi cation des enjeux forts du terri-
toire est bien faite par thématique environnemen-
tale; elle est suivie par une analyse croisée de
l’ensemble des enjeux et de leur hiérarchisation.
Le PDU est ensuite examiné au regard de ces
enjeux hiérarchisés. Des cartes de synthèse facili-
tent la visualisation de l’ensemble, des tableaux
plus détaillés permettent, en outre, d’entrer dans
le détail des «confl its» possibles entre enjeux
forts du territoire et certaines actions du PDU
ainsi que des mesures à mettre en œuvre.
(1) Ordonnance 2004-489 et décrets nos2005-608 et 2005-613 sur
«l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur
l’environnement » qui transposent la directive européenne
2001/42/CE.
(2) CABRI (Saint-Brieuc), Grand Nancy, Perpignan Méditerranée, Pays
Voironnais (Voiron), Reims Métropole, Nîmes Métropole, Rennes
Métropole, CANCA (Nice), CASA (Sophia-Antipolis), CC du bas-
sin de Pompey, AgglO (Orléans), Agglopole Provence (Salon-de-
Provence), Clermont Communauté (Clermont-Ferrand), Terri-
toire de la Côte Ouest (La Réunion).
• Privilégier une approche systémique de l’envi-
ronnement au lieu d’une approche thème par
thème. Ce croisement permettra de faire
ressortir les secteurs à enjeux forts pour le PDU.
À cet égard, l’utilisation du SIG apparaît incon-
tournable.
• Permettre à l’évaluation environnementale
d’être véritablement un outil de concertation
avec le public: le résumé non technique ainsi
que la présentation succincte du PDU ont pour
objectif de rendre les résultats essentiels de l’éva-
luation environnementale facilement compré-
hensibles par le public. Privilégier l’utilisation de
cartes et de tableaux de synthèse est gage de
pédagogie.
Déjà la «seconde génération» d’évaluations
environnementales, à l’instar de celle du PDU de
Lille Métropole (voir ci-dessus), montre une
appropriation plus fi ne de la démarche. En l’es-
L’évaluation
environnementale
dans le détail
Concrètement, l’évaluation
environnementale se présente
sous forme d’un rapport
environnemental qui
comporte(1):
• une présentation résumée des
objectifs et du contenu du PDU;
• l’analyse de l’état initial et les
perspectives d’évolutiondu
territoire;
• l’examen des impacts/eff ets
notables attendus de la mise
en œuvre du PDU sur
l’environnement;
• l’exposé des motifs pour lesquels
le projet a été retenu au regard
des autres solutions étudiées;
• les mesures envisagées pour
éviter, réduire et si possible
compenser les conséquences
dommageables du plan et le
dispositif de suivi;
• un résumé non technique.
Elle est réalisée par l’AOTU qui, en
amont, peut solliciter l’autorité
environnementale (AE) (2) pour
un cadrage préalable. En aval, le
projet arrêté de PDU et le rapport
environnemental sont soumis
pour avis à l’État/AE puis à
enquête publique avant d’être
approuvés.
(1) Article R.122-20 du Code
de l’environnement.
(2) En l’espèce, il s’agit du préfet qui
s’appuie sur la DREAL (Direction
régionale de l’environnement, de
l’aménagement et du logement).
Évaluation environnementale des
plans de déplacements urbains –
Analyse des premières pratiques
et préconisations, Collection
Dossiers. Certu, 2011,
www.certu.fr/catalogue.
POUR EN SAVOIR PLUS
…
Synthèse des enjeux évaluation
(environnementale du PDU de Lille, 2011)
Une carte de synthèse comme exemple réussi du croisement de l’approche «environnementaliste»
et «déplacement sur le territoire».
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