7. Conjoncture, budget et politique budgétaire

Economie politique actuelle - Chapitre 7 Conjoncture, budget et politique budgétaire + Chapitre 8 Monnaie, politique monétaire et inflation
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7. Conjoncture, budget et politique budgétaire
7.1 Le budget de l’Etat
7.1.1 Généralités
7.1.1.1 Notion et procédure
Tout comme pour un ménage ordinaire, les ressources financières de l’Etat sont limitées par rapport aux
besoins. C’est pourquoi l’Etat doit évaluer ses recettes et programmer ses dépenses en fonction de la politique
qu’il veut mener. Cette prévision des recettes et des dépenses de l’Etat se fait dans un document appelé budget
de l’Etat.
Chaque année, au moment de la rentrée parlementaire, le gouvernement (pouvoir exécutif) soumet un projet de
budget pour l’année à venir à la Chambre des Députés (pouvoir législatif). Celle-ci discute du projet, propose
des modifications, puis vote à la fin de l’année la loi budgétaire par laquelle elle permet au Gouvernement de
toucher des recettes et d’effectuer des dépenses. Si la Chambre refusait de voter le budget, le gouvernement ne
pourrait plus se procurer des recettes (p.ex. en prélevant des impôts) ni dépenser des fonds et ne serait plus à
même d’exercer ses fonctions. Il s’agit donc d’un vote clé pour tout gouvernement.
Le contrôle financier exercé par la Chambre porte aussi sur la vérification des comptes de l’Etat qui concernent
les opérations financières réellement effectuées. Au courant de l’année qui suit l’exercice budgétaire, la
chambre compare ces opérations avec les prévisions budgétaires. Si elle les approuve, elle arrête les comptes
généraux de l’Etat sous forme de loi.
()
7.1.2 La structure du budget
Budget des recettes: Budget des dépenses:
Recettes courantes (ex.. impôts) Dépenses courantes (ex. salaires)
Recettes en capital (ex. emprunt public) Dépenses en capital (ex. investissements)
Bien que le budget soit un document unique, il comprend 2 grandes parties :
• Le budget courant
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qui renferme le budget des recettes courantes et le budget des dépenses courantes
• Le budget en capital
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qui renferme le budget des recettes en capital et le budget des dépenses en capital
Dans les paragraphes suivants, nous allons examiner en détail les différents types de recettes et de dépenses.
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anciennement : budget ordinaire
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anciennement : budget extraordinaire

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7.1.2.1 Les recettes de l’Etat
7.1.2.1.1 Les recettes courantes
Pour cette source de financement, nous distinguons deux catégories :
A. Les impôts et taxes
La vaste panoplie d’impôts et taxes prélevés par l’Etat est habituellement subdivisée en impôts directs et en
impôts indirects.
Impôts directs Impôts indirects
Principe de classification
Ils sont perçus sur le revenu ou sur la fortune
des entreprises et des ménages. Ils tiennent
compte de la capacité contributive
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du
contribuable (ex. situation familiale, revenu du
ménage)
Ils sont perçus lors de certains actes relatifs
à l’utilisation des revenus ou de
transactions commerciales (ex. achat de
biens et services). Ils ne tiennent pas
compte de la capacité contributive du
contribuable.
Exemples
L’impôt sur le revenu des personnes physiques,
l’impôt sur le revenu des collectivités, l’impôt
sur la fortune, ,…
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les
droits d’accises (sur les alcools, le tabac et
l’essence), la taxe d’abonnement sur les
titres des sociétés, les droits
d’enregistrement,…
B. Les autres recettes courantes
Les autres recettes courantes ont des origines très diverses. Elles proviennent :
• d’intérêts de fonds publics déposés auprès des banques
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;
• de redevances encaissées en contrepartie de concessions accordées à certaines sociétés privées (SES,
Bourse de Luxembourg) ;
• de revenus provenant des sociétés à participation publique (CEGEDEL, SEO, etc.) et de l’exploitation
d’entreprises publiques (Entreprise des postes et télécommunications) ;
• de taxes sur le produit brut des jeux (Casino 2000) ;
• de recettes, de moindre importance, ayant leur origine dans la location d’immeubles ou la vente de biens
meubles (vente de bois par exemple).
7.1.2.1.2 Les recettes en capital
Les recettes en capital présentent un caractère non récurrent. Il peut entre autres s’agir de vente de terrains,
d’immeubles ou de participations appartenant à l’Etat, mais aussi des emprunts publics. Il convient toutefois de
remarquer que contrairement aux autres recettes en capital, l’emprunt public donnera ultérieurement lieu à un
remboursement et aux paiements d’intérêts.
Au Luxembourg, les recettes en capital restent traditionnellement marginales par rapport aux recettes
courantes et le taux d’endettement public luxembourgeois est très inférieur à la moyenne européenne.
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avant tout l’impôt sur le revenu des personnes physiques
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notamment auprès de la BCEE qui gère les excédents budgétaires

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7.1.2.2 Les dépenses de l’Etat
C’est à travers sa politique de dépenses que l’Etat peut exercer ses fonctions de producteur, de consommateur,
d’investisseur, de régulateur de l’économie et que le gouvernement met en œuvre l’essentiel
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de son programme
gouvernemental.
Tout comme pour les recettes nous allons d’abord classer les dépenses suivant leur nature économique, puis
suivant les grandes fonctions de l’Etat.
7.1.2.2.1 Classification des dépenses suivant leur nature économique
7.1.2.2.1.1 Les dépenses courantes
Les dépenses courantes ou dépenses de fonctionnement sont des dépenses récurrentes qui peuvent être classées
en 3 catégories :
• la consommation publique
Exemples : traitements/salaires/pensions des fonctionnaires et employés d’Etat, frais d’entretien,
loyers, achat de fournitures,…
• les dépenses de transfert
Exemples : subventions aux entreprises, transfert aux ménages (allocations familiales, primes
de naissance, bourse pour études ,etc.), transferts au reste du monde (contribution au
budget de l’UE, aide au développement), contribution au déficit de la Sécurité
sociale
• les intérêts de la dette publique
Puisque les dépenses courantes ont un caractère « normal », il est difficile de les comprimer, voire de les supprimer dans le court terme. Elles sont
largement tributaires de la lourdeur de l’appareil étatique et du niveau de l’endettement public. Leur ampleur définit la marge de manœuvre pour les
dépenses en capital.
7.1.2.2.1.2 Les dépenses en capital
Les dépenses en capital comportent les dépenses d’investissement qui servent à augmenter le patrimoine public
ainsi que le remboursement de la dette publique.
Exemples : investissements publics (bâtiments publics, infrastructures routières), financement des
entreprises publiques, remboursement(amortissement) du principal de la dette publique.
Au Luxembourg, les dépenses courantes sont de loin la composante dominante des dépenses totales. Leur
progression sur ces 25 dernières années est beaucoup plus régulière que celle des dépenses en capital.
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Si la Chambre refusait au gouvernement de voter le budget, il ne lui resterait plus que son rôle de législateur.

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7.1.3 Le solde budgétaire
7.1.3.1 Le solde budgétaire et son financement
Le solde budgétaire est la différence entre les recettes courantes de l´Etat et ses dépenses totales :
Solde budgétaire = Recettes courantes –Dépenses totales
Remarque : Nous avons ici retenu la définition de la Commission européenne qui ne tient pas compte des
recettes en capital pour le calcul du solde, bien que le mode de calcul au Luxembourg soit différent (Solde
budgétaire=Recettes totales-dépenses totales)
Selon que les recettes sont égales, supérieures ou inférieures aux dépenses, nous pouvons nous retrouver en face
d´un :
• Equilibre budgétaire si solde budgétaire = 0
• Excédent budgétaire si solde budgétaire > 0. Un tel excédent peut être mis en réserve ou servir au
remboursement anticipé d´emprunts publics. Une accumulation de réserves budgétaires peut aussi
ultérieurement justifier des allégements fiscaux
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.
• Déficit budgétaire si solde budgétaire < 0. Un déficit budgétaire peut être financé par :
 L´utilisation des réserves budgétaires
 L´endettement public à court terme (bons du Trésor)
 L´endettement public à moyen et long terme (obligations d´Etat)
 Liquidation d’actifs (comme par exemple : vente de biens immeubles, de titres ou de
participations)
Si l´endettement public s´effectue auprès du système bancaire et/ou de la Banque Centrale, il y création de
monnaie
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, nous parlons d´un financement monétaire. Le financement monétaire auprès de la BCE n´est toutefois
pas permis au sein de la zone euro.
Des déficits budgétaires persistants peuvent ultérieurement donner lieu à des hausses d´impôts ou à des
économies dans les dépenses.
Sur ces 25 dernières années, le solde budgétaire
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du Luxembourg a normalement été excédentaire
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.
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Comme pour la réforme fiscale des années 2000 – 2002 au Luxembourg : abaissement du taux d´imposition marginal
maximal sur le revenu des personnes physiques de 46 à 38 %.
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Cf chapitre 8
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Il s’agit en fait du budget de l’Etat central, c-à-d en faisant abstraction des communes et de la sécurité sociale, mais
également des dépenses liés aux fonds spéciaux et aux établissments publics
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le solde pour 2006 correpond en fait à un déficit de 0,1 millions

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7.1.3.2 Les contraintes européennes en matière de déficit budgétaire et
de dette publique
Afin de réaliser l'Union Economique et Monétaire, les Etats membres de l´Union européenne avaient décidé
qu´il serait nécessaire de réaliser une plus grande convergence des politiques économiques nationales. Pour
pouvoir participer à l´euro, les Etats membres ont dû remplir un certain nombre de critères de convergence
encore appelés critères de Maastricht
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. Les critères retenus pour « assurer le caractère soutenable des finances
publiques » étaient les suivants :
 le déficit public
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doit être inférieur à 3% du PIB;
 la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB.
Ces deux critères furent repris dans le pacte de stabilité et de croissance de 1997 par lequel les chefs de
gouvernement décidèrent de maintenir une certaine discipline budgétaire au-delà de l´introduction de l´euro.
Il convient toutefois de remarquer que seul le critère relatif au déficit public a un caractère contraignant dans le
sens que le dépassement du seuil de 3 % entraîne automatiquement une procédure pour déficits excessifs
pouvant entraîner des pénalités financières jusqu´à 0,5% du PIB (sauf si le pays fait face à une récession grave
caractérisée par une baisse annuelle du PIB supérieure à 2 % du PIB).
Le critère relatif à la dette publique a plutôt le caractère d´une recommandation
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.
En appliquant les critères en question à la situation du Luxembourg pour l'année budgétaire 2006, le Grand-
Duché remplit facilement ces conditions. En effet:
 le ratio excédent budgétaire/P.I.B. s'élève à 0,7%
 le ratio dette totale publique/P.I.B. s'élève à 6,6%.
Ces résultats sont-ils le fruit du hasard ou s’inscrivent-ils dans une tendance de plus long terme ? Pour le savoir
nous allons d’abord analyser les soldes budgétaires de la période 1985 – 2002.
Au cours de la période analysée, le solde budgétaire voté des administrations publiques a dégagé souvent un
déficit modéré. Si nous prenons en considération le solde budgétaire constaté lors de la clôture des comptes
généraux, nous constatons qu’à part les années budgétaires 1991-1993, le solde budgétaire affichait à chaque
fois un excédent. Ce phénomène peut être attribué probablement à la spécificité luxembourgeoise de sous-
estimer d’une manière systématique les recettes budgétaires, pratique souvent critiquée par les différents
partenaires sociaux (ex. syndicats) et par les hommes politiques de l’opposition. Il résulte du tableau repris ci-
dessous que la valeur de référence de 3 % fixée pour le ratio de déficit a été respectée sans difficulté.
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Le traité de Maastricht signé en 1992, crée l’Union économique et monétaire et fixe le calendrier pour l’introduction de
la monnaie européenne, l’euro. Pour une présentation détaillée des critères, voir chapitre 9 p27
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On entend par là le déficit cumulé de l’administration centrale, des communes et de la Sécurité Sociale
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Le Pacte préconise aussi la recherche de budgets équilibrés ou excédentaires à moyen terme, mais ne prévoit pas de
procédure en la matière.