Comparaison des politiques familiales en Europe

• CNAF- Bureau de la
Recherche. Otargée de
recherche au CNRS;
EUROPE
Comparaison des politiques familiales
en Europe
Jeanne Fagnani*
En France, la dimension sociale de la construction européenne focalise l'attention
des responsables de la politique familiale et des différents partenaires sociaux.
Or, face à la diversité des systèmes de protection sociale et, plus particulièrement
des politiques familiales,
il a paru nécessaire à la CNAF de lancer un programme
de recherches comparatives entre les différents pays membres de la Communauté
européenne. Le repérage des enjeux, l'analyse des nouveaux arbitrages et des
redéploiements actuels dans
le domaine des aides aux familles, constituent les
principaux axes de ce programme.
IR ans la perspective de la construction
lU d'une "Europe sociale", il est apparu
nécessaire
de lancer un programme de
recherches comparatives
sur les politiques
familiales
en Europe, afin de permettre à la
France, en toute connaissance de cause, de
défendre et d'illustrer les acquis
de sa politique
familiale et, éventuellement, de tirer profit
des expériences menées à l'étranger. Une
connaissance réciproque des politiques
familiales menées
dans les différents pays
constitue ainsi une étape préalable et
indispensable à l'élaboration de cette "Europe
sociale".
Face aux enjeux
du "Traité sur l'Union
européenne" adopté
en février 1992, il s'agira
donc,entreautres,dedégager les perspectives
nouvelles
en matière de politique sociale et
familialeetdemettreenévidencelessimilarités
et différences entre les caractéristiques de la
poli tique familiale française et celle des au tres
pays membres
de la Communauté.
Les recherches menées sous l'égide du
bureau
de la Recherche de la CN AF devraient
ainsi permettre
de contribuer aux débats sur
la problématique
des aides en faveur des
familles
en intégrant toutes les mesures et
actions qui concernent directement ou
indirectement le "fait familial". Ce programme
s'étendra
sur plusieurs années et il s'efforcera
de diversifier les modalités d'appel à la
recherche et de participer, en liaison
avec d'autres instances (CNRS, MIRE,
Communauté européenne, etc.), à la
constitution de réseaux de chercheurs.
L'appel à propositions
de recherche, lancé
en mai 1992, a été une première étape dans ce
sens. Plusieurs équipes françaises, associées à
des équipes étrangères, ont soumis des
déclarations d'intention. Celles-ci ont fait
l'objet
d'une présélection par un comité
d'experts,en juillet 1992. Les projets définitifs
des neuf équipes présélectionnées,
rendus en
octobre 1992, ont été soumis à une sélection
finale
en novembre 1992. Quatre projets ont
été sélectionnés. Un deuxième appel à
propositions a été lancé en juin 1993.
Ce
programme dépasse largement les
compétences
et capacités de la seule CNAF.
D'au tres organismes, nota mm en t
internationaux
(CEE, AISS ... ), ont déjà engagé,
eux aussi, des programmes dans cette
direction. L'objectif n'est donc pas de relancer
une nouvelle vague
de recherches sur des
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champs déjà bien défrichés, maisdecontribuer,
aucôtéetenliaisonaveclesdiversesinstances
intéressées
par ce thème, à faire progresser les
connaissances communes. Cela suppose de
développer de manière importante les
collaborations entre équipes
de recherche
européennes, mais aussi entre organismes
commanditaires.
C'est pourquoi, en particulier, le bureau
de
la Recherche a souhaité que les projets
proposés associent équipes françaises et équi-
pes étrangères, et qu'ils soient cofinancés pour
leur partie se déroulant dans d'autres pays.
Plusieurs types d'aide à la recherche sont
proposés : financement
de projets de recher-
checomparatifs,allocationsderecherchedans
le cadre d'une thèse ou de travaux post-doc-
toraux, organisation
de séminaires ou d'ate-
liers
de réflexion sur des thèmes précis.
Après l'exposé des principaux axes
de
l'appel d'offres paru en mai 1992, nous
procédons à une brève présentation des quatre
projets sélectionnés lors de la première vague.
Ce programme devant s'étendre
sur une
période
de trois ans, nous présentons ensuite
les axes
de recherche que la CNAF souhaitait
voir approfondir lors
du lancement de la
deuxième vague
de l'appel d'offres. Certaines
questions (posées dans le texte
de l'appel
d'offres initial mais auxquelles les projets
sélectionnés ne répondent pas) méritent, en
effet, des investigations approfondies ; et
il
est nécessaire que certains axes soient mieux
explorés, en particulier en ce qui concerne les
modalités
de financement des politiques
familiales en Europe.
Fondements et objectifs : enjeux,
contraintes et arbitrages
La Commission et le Conseil des
Communautés européennes ont affirmé
l'urgence, en 1989, de promouvoir une
poli tique familiale à l'échelle européenne, tout
en respectant les spécificiés nationales ; et
il
existe un consensus entre les Etats membres
surleprincipedel'obligationdeprotectionde
la "famille".
Cependant, les objectifs et
contenus des politiques familiales diffèrent
considérablement
d'un pays à l'autre.
De plus, on le sait, la notion même de
"politique familiale" est difficile à cerner et se
réfère à différentes réalités.
En fait, dans tous
les pays, les modalités et caractéristiques des
politiques familiales s'articulent étroitement
avec celles des politiques sociales. Dans le
cadre de recherches comparatives, une
réflexion préalable (et une grande prudence
méthodologique) sur la notion de "politique
familiale" et
sur ses modalités d'articulation
avec les autres dimensions
de la politique
sociale s'impose donc.
L'analyse des multiples travaux
sur les
politiques sociales et familiales en Europe
(qu'elles soient définies comme telles
ou non),
montre ainsi que,
pour comprendre les
logiques qui les sous-tendent et les
philosophies qui les inspirent, il est nécessaire
d'adopter une approche globale et non
restrictive. Eneffet,c' est en prenant en compte
tou tes les dimensions de la politique familiale
menée dans chaque pays que l'on pourra
vraiment évaluer,
d'une part, les interactions
entre celle-ci et les comportements des familles
dans différents domaines (emploi, fécondité,
etc.) et, d'autre part, l'impact des différentes
mesures et actions prises en faveur des familles
sur leur ''bien-être".
Des facteurs favorables à un rapprochement
des politiques familiales semblent d'ailleurs
émerger:
-la convergence de l'évolution des
indicateursdémographiqueset des structures
familiales: les différences entre les pays se
sont fortement estompées ;
-la prisedeconscience,dansdenombreux
pays, des coilts sociaux dils aux carences des
politiques sociales et familiales ;
-les échéances européennes impliquent à
terme
un rapprochement des modalités de
financement de la Sécurité sociale dans les
différents pays, lié à l'harmonisation
de la
fiscalité et
du coat du travail, ce qui pourrait
faciliter à son tour une convergence
des
objectifs des politiques familiales ;
-
l'enjeu des migrations intra-
européennnes : on veut faciliter la mobilité
des travailleurs et de leur famille,
dans la
perspective
du Marché Unique. Ce processus
affectera les conditions
de vie des familles, ce
qui ne sera pas sans conséquences
sur les

conditions mêmes du développement
économique.
Les disparités entre les systèmes sociaux
ne risquent-elles pas de freiner
la mobilité des
actifs,descadresenparticulier,ouaucontraire,
de renforcer l'attractivité de certains pays où
le niveau de la protection sociale est élevé ?
Un programme de recherches lancé par la
CNAF entend donc contribuer aux débats
sur la problématique des aides en faveur des
familles
en intégrant toutes les mesures et actions
qui concernent directement ou indirectement le
"fait familial" (au sens de "family impact" des
anglo-saxons).
Pour saisir
la portéeconcrèteetsymbolique
et la signification des différentes mesures et
actions,
il est nécessaire de les resituer dans le
contexte historique, économique, politique et
culturel
de chacun des pays étudiés. De plus,
une distinction entre les objectifs (explicites
ouimplicites)poursuivisàcourtterme(alléger
les charges des entreprises, diminuer les
dépenses publiques, augmenter telle ou telle
prestation familiale, etc.) et les objectifs à plus
long terme (démographiques ou natalistes,
par exemple), semble s'imposer.
Fondements idéologiques et culturels des
infléchissements actuels
Les différents clivages qui séparent les
pays européens dans
le domaine des politiques
familiales renvoient à
des conceptions
différentes (sachant
que ces conceptions
participent d'un univers culturel et
idéologique propre à chaque pays et
s'enracinent dans leur histoire) en ce qui
concerne:
Le rôle de le la puissance publique dans la vie
économique et sociale
La légitimité de l'Etat à intervenir dans le
champ
de la production (en obligeant, par
exemple, les entreprises à participer, à des
degrés divers, au financement de
la protection
sociale) ou au niveau de l'institution familiale
(en cherchant, par exemple, à encourager la
fécondité) est perçue de façon très variable. A
ce sujet, les tenants d'un strict libéralisme
EUROPE
s'affrontent, au nom du respect de la vie
privée (cf. le Royaume-Uni) aux partisans
d'un interventionnisme "éclairé".
lA place de la famille dans la société, ses droits
et ses devoirs et les fonctions dévolues aux hommes
et aux femmes dans la famille
Les conceptions et les représentations qui
leur sont liées influent
sur les modalités
d'insertion des deux sexes
sur le marché du
travailetsurlespolitiquesdel'emploi.Certains
pays cherchent ainsi à faciliter la participation
des femmes à la vie économique et à
promouvoir l'égalité des chances entre les
sexes dans ce domaine (conformément à
l'article 118, l.du Traité etaux Directives de
la Commission). Dans un contexte de
croissance du chômage et de ralentissement
de la croissance économique (qui affecte, à des
degrés divers, les pays),
il s'agit donc de
s'interroger sur les disparités nationales dans
ce domaine. Quelles sont les conséquences
directes et indirectes
sur le niveau de vie et le
bien-être des familles (et peut-être,
indirectement, sur les comportements de
fécondité) des mesures qui facilitent l'insertion
et la promotion professionnelles des femmes ?
Un des objectifs fréquemment assignés
aux politiques familiales (du moins
dans des
discours officiels) est d'offrir aux familles les
possibilités
d'un libre choix en ce qui concerne
le nombre d'enfants,
et d'exercer ou non une
ac
ti vi té professionnelle pour la mère. Quel est
alors 1 'éven tu
el décalage entre les objectifs, les
mesures adoptées et les possibilités
pour les
familles de concrétiser leurs aspirations dans
ces domaines ?
Le principe du droit de l'enfant ou le principe
du coût de l'enfant
Dans le cadre de la compensation des
charges de famille, certains pays appliquent le
principe
du droit de l'enfant, d'autres le
principeducofitdel'enfant.Or,actuellement,
on observe une montée des discours
sur les
droits des enfants
et les partisans d'une
individualisation des prestations semblent de
plus en plus nombreux. Sur quels types
d'arguments s'appuient ces deux courants
de
pensée, où en sont les débats actuels sur ce
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sujet et quel rôle éventuel ont-ils joué dans la
mise
en place des réformes récemment
adoptées
dans certains pays ?
La priorité accordée à la résolution de tel ou tel
type de problème et la hiérarchisation des objectifs
poursuivis
La lutte contre le chômage, contre
l'exclusion et la pauvreté, le déclin de la
fécondité, la croissance
de la proportion des
personnesâgéesetlefinancementdesretraites,
l'augmentation des dépenses
de santé, etc.
préoccupent, à des degrés divers, les pouvoirs
publics et les partenaires sociaux impliqués
dans l'élaboration des politiques sociales.
On ne peut donc comprendre les choix et
arbitrages effectués sans s'interroger
sur le
degré d'importance attribuée à la politique
familiale dans l'ensemble
de la politique sociale
des pays considérés. Dans cette optique, et si
l'on considère
la politique familiale comme un
"champ" où s'exercent des rapports de force,
on pourrait également étudier le rôle et
l'influence de chacun des partenaires
concernés(pouvoirspublicsàl'écheloncentral,
régional
ou local, patronat, syndicats, partis
politiques, associations familiales, etc.) dans
les processus
de décision.
Au niveau communautaire, on pourrait
aussi procéder à une analyse de l'influence
respectivedesEtatsMembres,dansledomaine
de l'élaboration des Directives ou
Recommandations concernant les actions en
faveur des familles.
Fondements législatifs et juridiques des
politiques familiales
Au niveau législatif, les politiques familiales
intègrent différemment les phénomènes
de
diversification croissante des modèles
familiaux et des nouvelles formes de vie
conjugale. Pour des
rai~ns culturelles et/ou
religieuses, certains pays sont réticents à
entériner ces changements (en Irlande, par
exemple, le divorce reste interdit). Certaines
constitutions reflètent la volonté délibérée
des législateurs
de favoriser la famille et le
mariage "traditionnels".
Il
importe donc d'étudier les
infléchissements actuels
dans le domaine
juridique et législatif et
de tenter d'évaluer
leurimpactsurlesmodalitésd'attributiondes
prestations famililales
et sur le caractère plus
ou moins redistributif
des systèmes fiscaux.
Financement de la protection sociale et
politiques familiales : dilemmes et
arbitrages
L'existence simultanée de ces problèmes
dans
de nombreux pays les oblige à procéder
à des arbitrages budgétaires qui dépendent à
la
fois des choix politiques et des rapports de
force entre les différents partenaires sociaux
et économiques concernés (patronat,
syndicats, associations familiales, pouvoirs
publics, etc.). Quelles
en sont les répercussions
sur l'orientation actuelle des politiques
familiales ?
Par ailleurs, le "grand marché" européen
rendra sansdoutenéœssaire le rapprochement
des structures
de financement de la sécurité
sociale et par ricochet, celui des politiques
familiales.
La croissance considérable des
dépensesdesanté,lefinancementdesretraites
et des assurances-vieillesse, l'augmentation
des allocations chômage limitent la marge
de
manoeuvre en ce qui concerne la politique
familiale. Quelle est alors la
part et l'évolution
des dépenses consacrées
au "risque famille-
maternité" (qui treuvent être calculées
de
différentes façons) ?
Dans le cadre de l'harmonisation de la
fiscalité européenne, se développent aussi
de
nombreuses controverses sur les modalités
spécifiques
de la fiscalité française (avantages
et inconvénients
du système du quotient
familial, effets plus
ou moins redistributifs
des dispositifs fiscaux
de chaque pays, etc.).
Controverses également sur la part et
l'ampleur des cotisations patronales dans le
financementdelaprotectionsociale(dumoins
dans les pays, comme la France,
où celles-ci
sont importantes) liées
au débat sur le cofit du
travail et au souci des gouvernements de
préserver ou d'accroître la compétitivité des
entreprises.
En fait, avec la croissance rapide des
dépenses liées à la protection sociale, les pays
européens sont confrontés à
un dilemme:
quellesquesoientlesmodalitésdefinanœment
(impôt
ou cotisation), ils sont contraints, s'ils
veulent sauvegarder les acquis sociaux, soit
d'augmenter les prélèvements sur les

entreprises ou sur les ménages, soit de recourir
à l'endettement public.
Ces questions sont indissociables
des
considérations suivantes.
Modalités et articulation entre
redistribution verticale
et redistribution
horizontale
Les partisans de la compensation des
charges familiales s'affrontent à ceux
de la
redistribution verticale, et au-delà existe un
conflit entre les objectifs assignés aux
prestations familiales et ceux assignés aux
autres types
de prestations. Des arbitrages
risquent
de s'imposer en ce qui concerne la
nature des aides à accorder aux familles et les
types
de ménages ou d'individus qui sont ou
seront prioritaires (familles monoparentales,
familles nombreuses ou pauvres, couples où
les deux conjoints travaillent, etc.).
Il semble qu'à l'heure actuelle, dans de
nombreux pays, émerge une tendance qui
consisteàlimiterlenombredesayantsdroitet
à
augmenter le nombre de prestations
familiales versées sous conditions de ressources.
Dans ces pays, les prestations ont ainsi
tendance à prendre davantage un caractère
social pour devenir un instrument
de lutte
contre la pauvreté. Quellessontlesmotivations
sous-jacentesà cette restructuration
du champ
des poli tiques familiales ? Cet infléchissement
en faveur
d'une redistribution verticale se
traduit-il
par une détérioration du pouvoir
d'achat
de certaines catégories de familles
(celles appartenant aux classes moyennes) ?
Dans
de nombreux pays, la situation
économique des familles nombreuses s'est
dégradée (les majorations n'ayant fait que
compenserl'inflation)etlepouvoird'achatde
ces prestations a sensiblement diminué.
Assiste-t-on, dans ce domaine, à une
atténuation des disparités entre les pays ou au
contraire à leur accentuation ?
Développement des aides en équipements
et services et des mesures pour faciliter la
conciliation de la vie familiale et de la vie
professionnelle
Dans tous les pays, les femmes ont été les
principales bénéficiaires de
la plupart des
nouvelles dispositions prises ces dernières
EUROPE
années dans le domaine de l'emploi (élévation
du niveau d'instruction des filles,
diversification
de leurs filières éducatives,
développement
des possibilités de formation
professionnelle, protection accrue
de la femme
enceinte au travail, allongement des congés
de maternité, promotion et protection du
travail à temps partiel).
Parallèlement, et conformément aux
recommandations de la Commission
européenne et aux besoins des entreprises et
de la fonction publique (féminisation de
l'emploi), quelques pays ont consacré
d'importants investissements aux prestations
de service aux familles et, en particulier, au
développement des modes de garde et à l'accueil de
la petite enfance. Quel en a été l'impact sur les
conditions
de vie des familles et sur les
modalités d'insertion
des femmes et des
hommes sur le marché du travail ? Dans
quelle mesure l'existence
de modes de garde
diversifiés (crèches, garderies, assistantes
maternelles, scolarisation
des jeunes enfants,
etc.) influe-t-elle
sur la décision des couples
d'avoir ou non
un enfant supplémentaire?
D'autre part, certains pays (comme la
France) axent leurs aides
sur la petite enfance
et privilégient les actions
en faveur des familles
ayant des enfants âgés
de moins de trois ans.
Ces options sont-elles prises
au détriment des
famillesn'ayantquedesadolescentsàcharge?
D'autres pays procèdent-ils à
des arbitrages
différents et répartissent-ils plutôt leurs efforts
tout
au long du cycle de vie des familles?
Le rôle des entreprises du secteur privé :
comment intègrent-elles le
'1ait familial" à
la gestion des ressources humaines ?
Le terrain d'élection de ces différentes
mesures est la fonction publique (sauf
au
Royaume-Uni, où elles restent principalement
à l'initiative des entreprises
ou des collectivi-
tés locales). Mais, parallèlement, les pouvoirs
publics
de nombreux pays ont incité les entre-
prises
du secteur privé à adopter celles-ci.
Bien
que ce genre d'initiatives reste
embryonnaire et ponctuel, on peut se
demander si elles ne préfigurent pas une
tendance des entreprises à se substituer aux
pouvoirs publics
pour mieux s'adapter aux
besoins
de leurs employés, dans le cadre des
préoccupations d'une meilleure gestion des
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