examen des performances environnementales de la France

Courrier de l'Environnement de l'INRA n°30, avril 1997
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examen des performances
environnementales de la France :
conclusions et recommandations
par l'Organisation de coopération et de développement économiques
2, rue André-Pascal, 75775 Paris cedex 16
L'examen des performances environnementales de la France met en relief la réduction de la pollution
imputable au secteur industriel, l'utilisation innovante et efficace d'instruments économiques, la
prévention et le contrôle intégrés de la pollution dans les secteurs de la gestion de l'air, de l'eau et
des déchets, le faible niveau des émissions de CO2 par habitant et par unité de PIB, l'action efficace
du Conservatoire du littoral en matière d'achat et de protection des sites côtiers de valeur et
menacés, et l'influente coopération internationale portant sur les questions d'environnement et l'aide
en ce domaine.
Le rapport indique que la France a réagi rapidement aux pressions que l'industrialisation et le
développement urbain exerçaient sur l'environnement et a mis sur pied des institutions investies de
responsabilités particulières dans la lutte contre la pollution et la gestion des ressources naturelles.
Dès l'origine, la politique d'environnement de la France a inspiré la politique en la matière au
niveau européen et s'en est inspirée.
Parmi ses 58 recommandations, le rapport fait ressortir la nécessité que les autorités municipales
appliquent de façon plus stricte les normes et réglementations d'environnement, que les secteurs de
l'agriculture et des transports prennent davantage en compte les préoccupations d'environnement et
que la planification environnementale s'inscrive dans une perspective à plus long terme.
L'examen des performances environnementales de la France est la seizième publication de cette
série. L'Espagne, la Corée, la Finlande, le Mexique et l'Australie feront l'objet d'un examen en 1997.
La France a répondu très tôt aux pressions de l'industrialisation et de l'urbanisation sur
l'environnement par la création d'institutions dotées de responsabilités particulières dans la gestion
des pollutions et des ressources naturelles. Sa politique d'environnement s'inscrit dans un cadre
législatif complet ; elle s'appuie sur les différents niveaux de pouvoirs publics du pays, a recours à la
concertation entre partenaires publics et privés concernés et utilise un large éventail d'instruments :
réglementations, instruments économiques, planification, actions volontaires. Depuis ses débuts, la
politique nationale influence et est influencée par le développement de la politique d'environnement
européenne.
Dans les années 90, la politique environnementale de la France reçoit une nouvelle impulsion avec la
réalisation du plan national pour l'environnement, une mise en oeuvre renforcée, et la prise en compte
de la perspective du développement durable. La tendance est d'associer gestion économe des
Ces conclusions et recommandations ont été approuvées par le Groupe sur les performances environnementales lors de sa réunion de
novembre 1996.
Le présent texte est repris, avec l'aimable autorisation de l'auteur-éditeur, de l'ouvrage
OCDE, 1997. Examen des performances environnementales - France. OCDE, Paris, 254 pp.
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ressources naturelles, création d'emplois environnementaux, réduction des dépenses de santé
publique, qualité de l'environnement urbain et protection de la nature et des paysages. Ayant maîtrisé
les émissions industrielles de polluants dans l'air et l'eau, et posé les bases d'une gestion efficace des
déchets, les grandes préoccupations actuelles incluent les pollutions par l'agriculture et les transports,
la qualité de l'air des grandes villes, la mise en place d'un réseau d'espaces protégés et la protection
des zones côtières.
Ce rapport de l'OCDE établit un bilan de référence permettant d'évaluer les progrès futurs en matière
d'environnement et examine les performances environnementales de la France dans trois domaines :
- la mise en oeuvre de la politique environnementale ;
- l'intégration des préoccupations environnementales aux décisions économiques ;
- la coopération internationale pour la protection de l'environnement.
Il évalue dans quelle mesure ses objectifs nationaux et ses engagements internationaux ont pu être
atteints. Cette évaluation se fonde sur des critères d'efficacité environnementale et d'efficience
économique. Des recommandations de nature à contribuer au progrès de la protection de
l'environnement en France sont formulées.
1. Mise en oeuvre de la politique environnementale
L'ensemble des lois sur la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire et l'urbanisme
et la décentralisation a créé un cadre institutionnel et juridique très complet et conforme au principe
de subsidiarité. Le ministère de l'Environnement, créé en 1971, a été doté au début des années 90 de
moyens accrus, d'organismes spécialisés et de services déconcentrés. Les dépenses d'environnement
sont majoritairement celles des administrations publiques et plus particulièrement des collectivités
territoriales. Au niveau central, les ministères de la Recherche, de l'Industrie, de l'Equipement, de la
Santé et de l'Agriculture apportent également une contribution importante aux activités pour la
protection de l'environnement.
Résultats et efficacité de la mise en œuvre
Grâce à l'utilisation combinée d'instruments réglementaires, d'instruments économiques, de la
planification et des actions volontaires, la politique d'environnement est, dans son ensemble, mise en
place de façon équilibrée et efficace. La gestion intégrée de la pollution (air, eau, déchets, risques) des
68 000 établissements classés soumis à autorisation, et la pression croissante exercée par l'inspection
de ces établissements pour que les objectifs d'environnement soient atteints par les industries ont été
efficaces. La France utilise largement les instruments économiques ; elle a mis en oeuvre le principe
pollueur-payeur et cherche à atteindre la vérité des prix par la tarification des ressources naturelles.
La planification joue son rôle avec le plan national pour l'environnement, les contrats de plan Etatrégions et la planification locale concernant les sols, la mer, les eaux et les risques. Les accords
volontaires ont été utilisés pour encourager l'industrie à investir dans la lutte contre la pollution. Les
efforts de recherche et développement, publics et privés, pour l'environnement sont importants. La
mise en oeuvre progressive des politiques environnementales et les dépenses associées à ces
politiques ainsi que le recours systématique aux instruments économiques ont été des facteurs
favorables à l'efficacité économique et au développement des investissements. Par exemple, les
résultats acquis concernant les sources ponctuelles de pollution, notamment industrielles, sont très
positifs.
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Cependant, la mise en oeuvre des politiques d'environnement n'est pas toujours suffisante. Dans
nombre de cas, les pollueurs ne sont pas identifiés ou bénéficient de dérogations et les sanctions
dissuasives sont rares. Malgré les efforts des administrations centrales, des problèmes subsistent au
niveau de certaines collectivités locales, par manque de moyens ou de volonté politique. Ceci
concerne, par exemple, l'assainissement et l'épuration des eaux, la prévention des risques liés aux
inondations, la gestion de la circulation urbaine et de sa pollution, l'application de la loi littoral. De
très sérieux efforts restent à faire pour les pollutions émanant des collectivités locales ou d'origine
agricole ; à cette fin, des investissements considérables sont programmés et les taux des redevances
sont en augmentation significative. Le développement rapide des lois et règlements d'environnement
a rendu le droit de l'environnement trop complexe ; l'adoption et la publication prochaine d'un code
de l'environnement devraient avoir des effets favorables pour une meilleure connaissance des lois et
leur application plus systématique.
Afin de promouvoir une meilleure efficacité environnementale et économique, il est recommandé de
prendre en considération les propositions suivantes :
- poursuivre la mise en oeuvre des instruments économiques, augmenter et différencier les taux et
élargir l'assiette des taxes et des redevances pour la protection de l'environnement ; poursuivre la
mise en place des moyens de financer l'accroissement des investissements publics et privés pour
mener à bien la politique d'environnement ;
- accorder une plus grande place à l'analyse économique et à l'évaluation des coûts et des avantages,
ou à défaut aux analyses coûts-efficacité lors de l'élaboration des politiques d'environnement ;
- renforcer les activités de surveillance de l'environnement et évaluer sur une base comparative la
mise en oeuvre des actions pour la protection de l'environnement dans les différentes régions et
grandes villes du pays ;
- dans la tradition de concertation, rechercher la meilleure application des lois et règlements ; veiller à
ce que les autorités compétentes mettent pleinement en oeuvre la réglementation, renforcer les corps
d'inspection et réprimer les infractions au plan pénal ou administratif ;
- continuer à soutenir les activités de R-D et de formation aux métiers de l'environnement ;
- poursuivre le recours aux analyses de cycle de vie ainsi qu'aux analyses des externalités et améliorer
la qualité et la disponibilité des données.
Eau
La France dispose d'abondantes ressources en eau et d'une grande diversité de milieux aquatiques de
qualité écologique élevée. La structure institutionnelle des comités de bassin et des agences de l'eau a
permis, dès la fin des années 60, une gestion par bassin hydrographique, en concertation étroite de
tous les acteurs publics et privés et avec des moyens financiers importants dans la logique des
principes du pollueur-payeur et de l'utilisateur-payeur. La croissance du prix de l'eau dans les années
90 a permis une accélération des investissements. Aujourd'hui, 77% de la population est connectée à
des stations d'épuration. Les pouvoirs publics renforcent le rôle des instruments économiques et
appliquent le principe « l'eau paye pour l'eau ». Ces moyens ont permis une réduction importante des
rejets industriels ; ils sont compatibles pour la pollution des collectivités locales avec les objectifs
européens fixés pour la fin de la décennie. La qualité des eaux de baignade s'est nettement améliorée
au cours des quinze dernières années. Le système de planification est actuellement complété par
l'élaboration de schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux.
Au cours des dernières années, l'opinion publique et les pouvoirs publics ont pris conscience de
l'importance d'un certain nombre de problèmes : surexploitation des ressources aggravée par la
sécheresse ; inondations catastrophiques ; eau potable pas toujours conforme aux normes, notamment
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pour la qualité microbiologique et les teneurs en nitrates ; épuration incomplète des eaux usées dans
nombre de villes ; pollution agricoles (élevage intensif, engrais, pesticides) affectant la qualité des
eaux superficielles et souterraines ; gestion insuffisante des cours d'eau comme écosystèmes
aquatiques. La couverture des coûts de l'eau par les prix et les redevances reste très insuffisante pour
les activités agricoles.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions suivantes :
- accroître le pouvoir dissuasif des prescriptions réglementaires en utilisant davantage les pouvoirs de
police des services territoriaux de l'Etat ; envisager une simplification et un regroupement des
pouvoirs de décision en matière de mise en oeuvre de la réglementation ; veiller à ce que ces
décisions relèvent des pouvoirs déconcentrés de l'Etat ;
- poursuivre la stratégie d'internalisation par les redevances et les prix du financement de la politique
de l'eau telle qu'elle est déjà pratiquée vis-à-vis de l'industrie et des collectivités locales ;
- poursuivre l'effort d'amélioration de la performance des équipements d'assainissement et
d'épuration ; poursuivre l'effort d'équipement des collectivités locales pour atteindre les objectifs
fixés ;
- prendre des mesures pour limiter les prélèvements excessifs à des fins d'irrigation, pour réduire la
pollution des eaux de surface et des eaux souterraines par l'agriculture (cultures et élevages
intensifs) ; améliorer les signaux économiques pour l'agriculture (redevances et prix) et l'intégration
des préoccupations relatives à l'eau dans les politiques et pratiques agricoles ;
- renforcer les critères d'évaluation des impacts des projets sur les écosystèmes aquatiques ;
- renforcer le contrôle de l'occupation des zones inondables ;
- renforcer la surveillance de l'eau potable, de la qualité des cours d'eau et des eaux souterraines.
Air
Des progrès importants ont été accomplis concernant les émissions des principaux polluants
atmosphériques ainsi que de CO2 et les engagements internationaux de la France sont respectés. Par
exemple, les émissions de SO2 et de NOx ont baissé respectivement de 72 et de 14% depuis 1980 ;
celles de CO2 ont baissé de 27%. Toutes ces émissions, rapportées à la population comme au produit
intérieur brut (PIB), sont parmi les plus basses des pays de l'OCDE. Ces baisses ont été enregistrées
dans tous les secteurs économiques, à l'exception des transports. Ces progrès résultent des
transformations structurelles de l'économie, de l'amélioration de l'efficacité énergétique, de
l'utilisation de l'énergie nucléaire pour la production électrique et de la mise en oeuvre de politiques
d'environnement associant principalement mesures réglementaires de lutte contre la pollution
(contrôle intégré de la pollution des installations classées, normes sur les véhicules) et instruments
économiques (taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, taxation favorable aux carburants à
faible teneur en soufre et sans plomb). L'amélioration de la qualité de l'air est nette sur l'ensemble du
territoire pour le SO2et le plomb, et localement à proximité des principales sources fixes.
Mais il reste nombre d'épisodes de pollution, liés pour l'essentiel aux émissions des transports
routiers. La formation de smog photochimique due aux émissions d'oxydes d'azote et de CO2, ainsi
que l'augmentation des émissions de particules fines provenant de la croissance rapide du parc de
véhicules diesel suscitent de sérieuses préoccupations de santé publique dans les grandes villes.
Aussi, les efforts en matière de gestion de l'air doivent être considérablement renforcés pour ces
pollutions. Ceci appelle une stratégie plus vaste, associant planification environnementale, souci d'un
meilleur rapport coût-efficacité dans la mise en oeuvre des réglementations et l'usage des instruments
économiques, et intégration des préoccupations de pollution de l'air dans les politiques sectorielles
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comme les transports et l'énergie (par exemple, économies d'énergie dans l'habitat, les bâtiments
publics, les installations des petites et moyennes entreprises).
Il est recommandé de prendre en considération les propositions suivantes :
- établir une stratégie nationale de lutte contre la pollution de l'air associant des objectifs chiffrés et
datés à des mesures par secteur évaluées pour leur rapport coût-efficacité ;
- renforcer l'application des règlements, notamment par des contrôles plus fréquents des installations
classées et des sanctions administratives et pénales plus dissuasives ;
- étendre l'utilisation des instruments économiques dans la gestion de l'air, notamment pour la
fiscalité appliquée aux sources mobiles ;
- améliorer l'intégration des préoccupations relatives à la pollution atmosphérique dans la définition
des politiques nationales et locales concernant l'aménagement du territoire, l'urbanisme, l'énergie et
les transports ;
- poursuivre l'extension et la modernisation du réseau de surveillance de la qualité de l'air, en
particulier pour les nouvelles préoccupations concernant les particules fines et l'ozone
troposphérique.
Déchets
La politique de la gestion des déchets s'appuie sur les lois du milieu des années 70 relatives à
l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux et au contrôle intégré de la pollution des
installations industrielles classées et sur la loi de 1992 qui vise à la suppression en 2002 de la mise en
décharges traditionnelles de déchets bruts et donne la priorité aux actions de prévention et de
valorisation. Des taxes parafiscales sur le stockage des déchets ménagers et assimilés, sur les déchets
industriels spéciaux et une contribution financière spécifique aux emballages ont été créées pour
soutenir cette politique. Les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés
ont pour l'essentiel été mis en place. La France a joué un rôle moteur dans les négociations
concernant les mouvements transfrontières des déchets et a rapidement mis en oeuvre la convention
de Bâle. Cette politique très vaste a déjà apporté de bons résultats. Les instruments économiques
jouent un rôle essentiel dans le financement de la politique nationale de gestion des déchets. La
collecte des déchets ménagers couvre pratiquement l'ensemble de la population. Les industriels
jouent un rôle actif dans la gestion des déchets d'emballages (par exemple avec Eco-Emballages). Les
moyens, tant contractuels que réglementaires ou économiques pour favoriser la valorisation des
déchets, ont conduit à des avancées au cours des années 80 et 90, même si les taux de recyclage ne
sont pas encore parmi les plus élevés des pays de l'OCDE. La France possède un réseau performant
d'industries de traitement et d'élimination des déchets industriels et la capacité existante, gérée
efficacement dans le cadre de la réglementation sur les installations classées, couvre largement les
besoins actuels de traitement des déchets nationaux et importés. Un inventaire des sites et sols pollués
a été réalisé.
Il reste à veiller à la bonne mise en oeuvre de cette politique. Concernant les déchets ménagers,
certains départements ont choisi d'engager une politique de tri sélectif, de valorisation et de
recyclage, d'autres semblent s'orienter vers une solution exclusive d'incinération, ce qui risque de
perturber les filières les moins développées de valorisation et de récupération des matériaux. Le rôle
des instruments économiques dans la réalisation des objectifs de réduction à la source ou de
récupération est limité. Quant aux déchets industriels, il serait nécessaire d'améliorer les
connaissances sur les flux et les stocks, de renforcer leur prise en charge par les petites et moyennes
entreprises, et de lever les incertitudes sur les impacts environnementaux des différentes filières.
D'une manière générale, les efforts visant à promouvoir la réduction à la source restent à définir. La
réhabilitation des sites et sols pollués ne fait que commencer.
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II est recommandé de prendre en considération les propositions suivantes :
- prendre les dispositions nécessaires, à l'échelon national, pour orienter et harmoniser les plans
départementaux et régionaux d'élimination des déchets, pour satisfaire à des objectifs de réduction à
la source, de valorisation et de traitement ;
- accroître l'effort actuel vers les différents acteurs concernés afin que, d'ici 2002, l'ensemble des
déchets soit acheminé vers les centres collectifs de traitement et les centres de stockage de déchets
ultimes, et que la mise en décharges traditionnelles de déchets bruts ait disparu ;
- promouvoir la création de centres régionaux de déchets ultimes ;
- adopter des mesures propres à promouvoir la réduction à la source de déchets ; accroître les taux de
valorisation et assurer des débouchés aux produits recyclés ; développer la collecte séparative des
résidus toxiques dans les déchets ménagers et leur traitement ;
- examiner l'efficacité de la réglementation en matière de gestion des déchets, notamment pour les
objectifs prioritaires de prévention, de réduction et de valorisation ;
- accélérer le processus de réhabilitation des sites et soîs pollués présentant un caractère prioritaire.
Biodiversité et protection de la nature
Malgré les pressions des activités économiques sur son patrimoine naturel, la France a conservé un
espace rural et des milieux naturels d'une grande variété et valeur biologique. Ses paysages, sa faune
et sa flore, représentatifs de quatre des cinq grands domaines biogéographiques européens, sont des
atouts écologiques, économiques et culturels. La protection de la nature bénéficie d'un cadre juridique
et institutionnel complet, notamment pour les zones protégées et la gestion de l'espace. Les espaces
naturels soumis à une protection forte couvrent dix pour cent du territoire. Les programmes de
protection et de gestion des espaces menacés se sont traduits par le retour ou la réintroduction de
certaines espèces. Des moyens significatifs sont consacrés à une stratégie globale de connaissance et
de restauration du patrimoine naturel. Le plan national pour l'environnement de 1990 donne le cadre
d'une politique de conservation de la biodiversité très ambitieuse, dont certains des objectifs ont déjà
été atteints mais à laquelle il faudra continuer à consacrer des moyens importants dans les prochaines
années. La France a satisfait à la plupart de ses engagements internationaux concernant la protection
de la nature, a pris diverses initiatives internationales (par exemple concernant les sanctuaires de
baleines et le commerce de l'ivoire) et contribue à la protection de la nature par un apport financier
significatif dans ses programmes d'aide bilatérale ou multilatérale.
Si la France poursuit avec dynamisme une politique de création d'espaces protégés, les parcs
nationaux et les réserves naturelles comme les parcs régionaux pourraient néanmoins encore subir des
détériorations. Le processus de décentralisation a souvent conduit au niveau local à satisfaire des
intérêts économiques plutôt que la gestion des milieux naturels ; il reste souvent à définir une
démarche d'aménagement régional et local conciliant mieux la conservation de la nature avec les
préoccupations économiques. En raison de l'importance de son espace rural, la France devrait
accorder une attention particulière aux mesures agri-environnementales et mieux gérer conjointement
espace et biodiversité ; davantage de cohérence devrait être introduite dans les mesures de soutien,
tant pour les montants que pour le choix des priorités régionales. Les incendies de forêts restent une
préoccupation forte. La France n'a pas encore fourni la liste des sites naturels protégés dans le cadre
de la directive européenne « habitat ». La collecte des données biologiques, les inventaires et leurs
applications reposent en grande partie sur des réseaux bénévoles.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions suivantes :
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- développer et adopter un ensemble coordonné d'objectifs de biodiversité pour les habitats et les
espèces ;
- renforcer les moyens de recherche dans le domaine de biodiversité ;
- s'assurer de la mise en oeuvre des instruments juridiques en matière de protection des espaces,
particulièrement pour les instruments adoptés récemment ;
- améliorer la prise en compte de considérations socio-économiques et environnementales dans la
définition et la gestion des espaces protégés, ainsi que l'adhésion des citoyens à cette politique afin de
mieux résister aux pressions qui s'exercent sur ces espaces et, notamment, sur les parcs nationaux ;
- s'assurer de la prise en compte effective des préoccupations liées à la protection des paysages dans
les politiques sectorielles, au niveau national comme local ;
- accorder la priorité aux mesures permettant le développement durable de l'agriculture, notamment
en assurant une plus grande cohérence environnementale dans les mesures de soutien au secteur
agricole.
2. Intégration des préoccupations environnementales
dans les décisions économiques
L'intégration des préoccupations environnementales aux prises de décisions économiques ou
sectorielles est essentielle à l'amélioration des performances environnementales et à la poursuite d'un
développement durable. Cette intégration est également nécessaire pour apporter des réponses d'un
bon rapport coût-efficacité aux défis environnementaux. Les changements et les forces économiques
dans des secteurs aussi importants que l'énergie, l'industrie, l'agriculture, les transports ou le
tourisme influencent fortement l'environnement et son évolution, et peuvent par conséquent renforcer
ou contrecarrer les bénéfices des politiques environnementales et des progrès techniques.
Renforcer l'intégration institutionnelle
La poursuite des stratégies visant au développement durable et à la protection du patrimoine naturel
est une constante de la politique française en matière d'environnement. Le ministre de
l'Environnement préside le Comité interministériel de l'environnement et intervient dans les grandes
décisions gouvernementales affectant l'environnement. Le ministère de l'Environnement mène une
concertation étroite avec les divers partenaires (industrie, syndicats, associations, collectivités
territoriales). Malgré les prix élevés des carburants et de l'eau, la consommation des ménages reste
élevée. Concernant la consommation des administrations, il reste à mettre en oeuvre une politique de
« verdissement » des consommations des administrations alliant efficacité environnementale et
efficience économique.
Un découplage a été réalisé entre croissance économique et certaines pressions sur l'environnement
avec une forte diminution des émissions d'un large ensemble de polluants atmosphériques par rapport
à 1980, alors que le PIB augmentait de 30%. Ce découplage s'observe aussi, mais plus récemment,
pour les phosphates, les engrais azotés et les pesticides. Pendant les dernières quinze années, on
observe une augmentation des quantités de déchets et des prélèvements d'eau pour l'agriculture.
Quant au trafic routier et la construction dans certaines zones touristiques, leur croissance égale ou
dépasse celle de PIB.
Les dépenses françaises de protection de l'environnement ont augmenté progressivement pour
atteindre 1,6% du PIB en 1994. Rien n'indique que la compétitivité de l'économie française ait été
affectée dans son ensemble par les mesures environnementales. Le secteur privé manifeste une
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attitude de plus en plus positive à l'égard de la protection de l'environnement. Le nombre d'emplois
associés au secteur de l'environnement s'élève à plus de 275 000, soit environ 1,2% de l'emploi total.
Les dépenses d'investissement publiques et privées devront encore augmenter pour satisfaire aux
objectifs nationaux ou européens, notamment dans le domaine de l'eau et des déchets. Comme les
autorités mettent en oeuvre les principes pollueur-payeur et utilisateur-payeur, les subventions
directes et indirectes pour la protection de l'environnement sont en général progressivement réduites.
Le plan national pour l'environnement, débattu au Parlement et approuvé par le gouvernement, en
1990, a permis de donner une vue intégrée des diverses préoccupations environnementales et de
mettre en place rapidement des institutions et des moyens financiers durablement renforcés pour
l'environnement. Un nouveau plan comportant des objectifs qualitatifs et quantitatifs permettrait de
poursuivre et de renforcer ce premier effort de planification environnementale nationale, qui a eu des
résultats très positifs.
L'intégration des politiques d'environnement dans les décisions concernant les secteurs économiques
a été menée de façon différente suivant les secteurs. Elle est très complète pour l'industrie et
notamment pour les installations industrielles les plus dangereuses et autrefois les plus polluantes ;
ceci résulte pour partie de l'existence d'un corps d'inspection technique de l'Etat qui examine de près
les dossiers d'autorisation et assure le contrôle des installations autorisées et du fait que les
prescriptions d'urbanisme et de protection civile sont prises en compte dès le départ dans les
autorisations. Cette intégration est aussi efficace pour l'énergie. Dans les domaines de l'agriculture et
des transports, les résultats des efforts d'intégration sont encore insuffisants.
Il serait nécessaire de supprimer ou de réduire prioritairement les subventions aux effets
préjudiciables pour l'environnement, notamment dans les transports et l'agriculture. Enfin, à
l'occasion des travaux de modernisation du système fiscal français, il serait souhaitable de donner une
plus grande attention aux effets environnementaux des instruments fiscaux. Les efforts d'intégration
pourraient être plus efficaces si les décisions gouvernementales concernant les plans et programmes
nationaux, les grands projets d'infrastructure et les projets de loi faisaient l'objet d'évaluation de leurs
impacts sur l'environnement.
Depuis 1977, des études d'impact sur l'environnement sont effectuées pour de très nombreux projets.
Des dispositions ont été prises pour étendre la liste de projets, améliorer la qualité des études et
renforcer la participation du public. La France a une longue expérience de consultation du public et a
pris de nouvelles mesures pour que cette consultation soit plus efficace et moins formelle.
L'information du public concernant l'état de l'environnement, les aspects économiques et la qualité
de tel ou tel milieu est régulière grâce à des ouvrages de synthèse de très grande qualité ou à des
publications focalisées sur des thèmes particuliers. Les indicateurs de performances environnementales font l'objet de travaux novateurs.
Pour favoriser une plus grande intégration des politiques, il est recommandé de prendre en
considération les positions suivantes :
- renforcer les mécanismes institutionnels pour engager une meilleure intégration des politiques
environnementales et sectorielles, notamment par l'évaluation des impacts sur l'environnement des
plans et programmes et des projets de loi ;
- élaborer un plan national pour le développement durable et fixer des objectifs quantitatifs
concernant la protection de l'environnement, y compris pour les différents secteurs économiques ;
- poursuivre, aux divers niveaux territoriaux, la mise au point des plans et programmes qui
contribuent à la protection de l'environnement ;
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- continuer les efforts tendant à modifier les modes de consommation et de production (vérité des
prix, information des consommateurs, etc.), renforcer et accélérer la mise en oeuvre de la politique de
« verdissement » des consommations des administrations ;
- supprimer dans toute la mesure du possible les subventions ayant des effets préjudiciables pour
l'environnement ; inventorier les dispositions fiscales ayant un effet défavorable sur l'environnement
et les adapter en conséquence ;
- poursuivre la mise au point d'indicateurs quantitatifs de performances, effectuer les mesures
nécessaires de qualité des milieux et des émissions de polluants et assurer une large diffusion à
l'information sur l'environnement ;
- assurer le suivi de l'ensemble de ces politiques sur une base partenariale en optimisant la
combinaison des instruments réglementaires et économiques.
Intégration sectorielle : les transports
De nombreuses mesures ont été prises pour atténuer l'impact des transports sur l'environnement. Pour
les véhicules, on a introduit des contrôles techniques périodiques obligatoires (1992), des normes
d'émissions atmosphériques plus strictes (1993), de nouvelles dispositions réglementaires sur le bruit
(1995), le recyclage accru des véhicules en fin de vie et un projet de loi sur l'air (1996) qui devraient
contribuer à renforcer ces efforts. La taxation des carburants en France est parmi les plus élevées des
pays de l'OCDE, et des carburants plus propres (avec moins de soufre et de plomb) sont utilisés.
Depuis dix ans, la prise en compte de l'environnement dans les projets d'infrastructure de transport a
aussi progressé : procédure d'enquêtes publiques et d'étude d'impact améliorées, « un pour cent
paysage », limitation des nuisances sonores. Le développement et la création de transports collectifs
de technologie avancée (réseau de TGV, métros automatiques et tramways) ainsi que le soutien
apporté au transport combiné rail-route méritent d'être soulignés. Toutes ces actions ont contribué à
limiter l'impact environnemental des activités de transport routier sans parvenir à le maîtriser.
En France comme dans les autres pays de l'OCDE, la mobilité des personnes et des marchandises a
connu une progression très forte au cours des quinze dernières années, avec le développement des
échanges économiques dans le pays et l'intégration accrue de l'économie européenne. Aussi, les
activités de transport, et surtout des transports routiers, exercent-elles des pressions fortes sur
l'environnement. Ainsi, la part des transports dans les émissions polluantes a progressé avec la
diminution des rejets des sources fixes et la croissance du trafic. La pollution photochimique dans les
grandes villes, et l'émission de particules fines par un parc de véhicules routiers diesel très important
créent des préoccupations graves de santé publique. Les transports restent la source la plus importante
de bruit et gênent un français sur quatre. Les actions des municipalités pour limiter l'usage de la
voiture particulière restent timides. Un développement durable des transports intégrant les
préoccupations d'environnement exigerait de renforcer les mesures concernant les véhicules, les
carburants, les infrastructures et la circulation. Ceci devrait se faire dans le sens d'une maîtrise de la
croissance de la demande de transport, de son orientation vers les modes moins polluants, plus
économes et plus sûrs ainsi que d'une politique de tarification où les usagers couvriraient l'ensemble
des coûts des infrastructures et des externalités environnementales.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions suivantes :
- améliorer l'intégration des préoccupations environnementales dans la politique des transports,
particulièrement au niveau de la planification et de la programmation des transports ; clarifier la
contribution de cette politique à la réalisation d'objectifs environnementaux, notamment ceux
concernant les polluants traditionnels, le bruit et l'effet de serre, définir des objectifs de réduction des
émissions du secteur des transports ;
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- développer une tarification et une fiscalité des transports plus rationnelles afin de contribuer à
internaliser les coûts environnementaux des transports, notamment par le biais d'un relèvement de la
fiscalité sur le gazole et de la taxe à l'essieu ;
- améliorer les conditions de concurrence entre modes de transport de marchandises, y compris par le
traitement des externalités environnementales ;
- continuer d'encourager une offre de transports collectifs urbains attractifs, tant du point de vue
économique qu'environnemental, développer les mécanismes réglementaires et tarifaires pour limiter
l'usage de l'automobile dans les zones encombrées, par exemple par l'usage des péages autoroutiers
urbains et par le meilleur respect des règles de stationnement et l'extension du stationnement payant
dans les grandes agglomérations ; contribuer à résoudre les problèmes de transport de marchandises
en ville ;
- assurer une meilleure coordination des politiques et du partage des responsabilités entre l'Etat et les
collectivités territoriales, et promouvoir une approche intermodale des transports ;
- poursuivre les actions de R-D nécessaires au développement de véhicules moins polluants et plus
économes en énergie ainsi que de transport public en zones peu denses.
Intégration sectorielle : les zones côtières
La France a un ensemble très complet d'instruments législatifs et réglementaires pour protéger ses
zones côtières. Elle s'est dotée d'objectifs généraux et quantifiés en matière de protection de
l'environnement : préservation d'un tiers sauvage de la zone littorale et de 40% du linéaire côtier non
bâti ; objectifs de qualité des eaux de baignade par exemple. Elle a adopté une loi littoral en
interdisant les constructions nouvelles à l'intérieur d'une bande littorale de 100 m de large. Elle a mis
en place un Conservatoire du littoral qui acquiert des terres convoitées dans les zones côtières afin
d'en assurer une protection et une gestion efficaces. Le Conservatoire et les pouvoirs publics ont ainsi
réussi à protéger 17 pour cent du linéaire côtier et à restaurer des sites dégradés ou prêts à être
abandonnés. La France a réussi à améliorer la qualité bactériologique des eaux de baignade et figure
parmi les pays européens ayant les meilleurs résultats en cette matière (plus de 93% d'eaux de bonne
qualité). La France n'a plus subi de marées noires importantes depuis quinze ans ; elle est équipée
pour intervenir efficacement si nécessaire et a développé des moyens nouveaux qui ont fait la preuve
de leur efficacité.
Toutefois, des progrès restent à faire. La dynamique du développement durable en zone côtière, et
notamment du développement durable du tourisme, ne semble pas avoir été comprise par certains
décideurs qui prônent le développement économique à court terme avec croissance du bâti sur le
littoral. Le bétonnage des côtes, initié dans les années 60, se poursuit à un rythme peut-être moins
rapide que lors du boum du début des années 80, mais néanmoins significatif. Les instruments de
mesure du grignotage du littoral ne sont pas en place et les instruments financiers pour s'y opposer ne
sont pas utilisés sur une échelle suffisante. La plupart des plans d'occupation des sols ne sont pas
révisés pour être mis en conformité avec la loi littoral. La préparation des schémas de mise en valeur
de la mer progresse lentement. Dans le domaine de la pollution des eaux marines, les progrès sont
inégaux. L'assainissement et l'épuration des eaux usées reçoivent une priorité élevée, mais il faudrait
lutter plus vigoureusement contre les pollutions par les nitrates d'origine agricole. La qualité des eaux
douces rejetées en mer a peu changé depuis dix ans. Du fait de la dépollution limitée des eaux
rejetées, la qualité des eaux conchylicoles n'est pas toujours satisfaisante. Les espaces naturels à
protéger ne sont pas suffisamment identifiés. Certains engagements internationaux de la France
concernant les rejets en mer de métaux lourds et de nitrates ne sont pas satisfaits actuellement.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions suivantes :
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Courrier de l'Environnement de l'INRA n°30, avril 1997
- renforcer les mécanismes d'intégration entre les actions des diverses administrations afin de mener
une politique de développement durable dans les zones côtières qui prenne pleinement en compte
potentialités économiques et protection de la nature ;
- s'assurer de l'intégration des préoccupations environnementales dans les décisions locales
concernant l'urbanisation, les infrastructures, et les activités touristiques littorales ;
- poursuivre la mise en oeuvre complète de la loi littoral, notamment avec des moyens accrus pour
préparer les schémas de mise en valeur de la mer et mettre en conformité les plans d'occupation des
sols ;
- engager et poursuivre dans les zones côtières la concertation, pour préparer des plans d'action
régionaux ou nationaux dans le respect des objectifs chiffrés de protection stricte du littoral et des
zones sensibles ;
- renforcer les moyens du Conservatoire du littoral afin de concrétiser rapidement les actions
foncières envisagées ;
- faire un appel accru aux instruments économiques et budgétaires pour renforcer la protection des
zones côtières et atténuer les disparités économiques entre communes littorales dans une perspective
de développement durable ;
- continuer les efforts entrepris pour prévenir les pollutions accidentelles et équiper en réseaux
d'assainissement et stations d'épuration les communes littorales et compléter l'équipement des
réseaux en bassin de rétention ;
- accroître les efforts en vue d'observer les évolutions en matière d'urbanisation, de protection des
zones sensibles et de pollution d'origine tellurique en zones côtières, afin de suivre le degré de
réalisation des objectifs quantifiés.
3. Coopération internationale
La France participe activement aux efforts internationaux en matière de coopération pour la
protection de l'environnement. Elle a contribué et contribue d'une façon significative au
développement du droit international de l'environnement et a été à l'origine de multiples initiatives
ayant conduit à des réalisations exceptionnelles (par exemple, convention de Paris pour l'Atlantique
Nord-Est, plan d'action Méditerranée, protection de l'antarctique, sanctuaires de baleines). La France
a satisfait à la plupart de ses obligations internationales, y compris européennes, en matière de
protection de l'environnement. Deuxième producteur mondial de CFC, elle en a arrêté la production
avant la date limite et rais en place des substituts. Grand pays industriel, elle a réduit fortement ses
émissions de CO2 et a adopté un objectif de plafonnement de ses émissions par habitant qui est déjà
atteint et sera satisfait en 2000. Si les émissions de CO 2 seront plus élevées en 2000 qu'elles ne
l'étaient en 1990, les émissions de gaz à effet de serre dans leur ensemble seront ramenées à leur
niveau de 1990. En ce qui concerne la coopération transfrontière et régionale, la France a satisfait à
ses engagements concernant la pollution de l'air et mis en place les instruments nécessaires pour
mieux protéger l'environnement au niveau européen et dans les régions frontières. Les réalisations en
matière d'aide au développement sont tout à fait remarquables puisque la France est le pays du G-7
qui fournit l'aide la plus élevée en termes relatifs ; en 1995, la France est le deuxième pays donateur
en termes absolus. La partie environnementale de son aide est très importante. La France aide
beaucoup les pays africains et apporte une aide significative aux pays d'Europe centrale et orientale.
Elle a, de concert avec l'Allemagne, lancé la création du Fonds mondial pour l'environnement.
Courrier de l'Environnement de l'INRA n°30, avril 1997
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Malgré les efforts effectués, des progrès restent à accomplir. L'objectif de la déclaration de Sofia
(30% de réduction de NOx) ne sera pas aisément atteint en 1998. La France a encore beaucoup à
investir pour réduire la pollution marine d'origine tellurique, notamment en ce qui concerne la
réduction des nitrates qui n'atteindra pas 50% avant longtemps. Elle a contribué à la rédaction d'un
projet d'une convention sur la responsabilité civile pour les activités dangereuses, mais n'a pas signé
la convention. L'action de la France en matière de coopération avec les pays en développement,
notamment pour la protection de l'environnement, émane de plusieurs ministères et gagnerait sans
doute à être mieux connue du public. L'incidence de la réduction récente du niveau global d'aide sur
celui de l'aide environnementale mériterait d'être explicitée.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions suivantes :
- ratifier et mettre en oeuvre les récents accords internationaux sur la protection de l'environnement
(annexe III), notamment ceux relatifs aux composés organiques volatils, aux études d'impact sur
l'environnement et à la protection de l'Atlantique du Nord-Est ;
- approfondir la coopération transfrontière avec les pays voisins et résoudre quelques problèmes
pratiques et juridiques qui subsistent en matière d'environnement dans les régions frontières ;
- renforcer les mesures prises pour réduire les rejets diffus de métaux lourds et de nitrates dans la
Manche et la mer du Nord ;
- évaluer les progrès accomplis dans le programme national de prévention du changement climatique ;
préciser les objectifs chiffrés pour les gaz à effet de serre au-delà de 2000 dans le contexte des
négociations internationales et élaborer des stratégies pour les atteindre dans chaque secteur,
notamment en renforçant l'effort de maîtrise de l'énergie ;
- contribuer au développement du droit de l'environnement dans la perspective de l'amélioration de
son application et de l'adoption de règles internationales sur la responsabilité civile ;
- examiner régulièrement l'ensemble des engagements internationaux de la France en matière de
protection de l'environnement, afin d'identifier le degré de mise en oeuvre de ces engagements au
plan interne et l'adéquation des mesures prises pour satisfaire aux obligations internationales ;
- améliorer l'information sur l'action internationale de la France dans le domaine de la protection de
l'environnement et sa perception par le monde extérieur •