Réglementation intelligente - Vers une EU plus

Résumé
Contacts
Ce document peut être consulté aux adresses suivantes:
www.eogs.dk
www.rr.nl
www.bis.gov.uk
Pour tout renseignement concernant cette publication, prière de contacter:
Division pour l’amélioration de la réglementation d’entreprises,
Ministère de l’Économie et des Affaires commerciales, Danemark
Mme Signe Jensen, email: [email protected]
Groupe des réformes réglementaires, Pays-Bas
Mme Natalia Cerrato, email: [email protected]
Direction de l’amélioration de la réglementation, Royaume-Uni
M. Johannes Wolff, email: [email protected], ou
Mme Jennifer Smookler, email: [email protected]
© Crown Copyright 2010
La reproduction du texte de ce document est autorisée gratuitement dans tout format ou média
sans recours à une permission expresse, sous réserve que le matériel ne soit pas utilisé de manière
préjudiciable ou dans un contexte fallacieux. La source du matériel doit être reconnue comme étant
« Crown copyright » et le titre du document doit être inclus lorsque celui-ci est reproduit dans le cadre
d’une autre publication ou d’un autre service.
avant-propos
Avant-propos
A l’aube d’une nouvelle décennie, confrontée à divers défis, tels le changement
climatique, un ralentissement économique et une population vieillissante,
l’Europe doit trouver une nouvelle approche pour réaliser ses aspirations
sociales, économiques et environnementales. Il est plus que jamais essentiel
de choisir, concevoir et mettre en œuvre des moyens d’intervention – à la
fois réglementaires et non réglementaires – qui procurent des avantages de
manière efficace tout en minimisant les coûts. Rédigé conjointement par la
Division pour l’amélioration de la réglementation des entreprises du Ministère
de l’Économie et des Affaires Commerciales au Danemark, le Groupe des
réformes réglementaires aux Pays-Bas, et la Direction de l’amélioration de la
réglementation au Royaume-Uni, le présent rapport propose des moyens précis
pour atteindre ce but.
Nous croyons ainsi qu’en plaçant les utilisateurs finaux – ceux que la
réglementation affecte, tels les salariés, les consommateurs, les entreprises
et autres organismes – au centre du processus de choix, de développement et
de mise en œuvre des interventions, nous tenons la clé de leur succès. L’Union
Européenne a réalisé de grandes avancées en ce qui concerne son projet
d’amélioration de la réglementation. Nous nous réjouissons de la décision
prise par le Président Barroso de s’appuyer sur ces bases et de faire de la
« réglementation intelligente » une des principales priorités de son second
mandat. Il nous incombe désormais de saisir l’opportunité de traduire dans les
faits cette vision d’un avenir plus propre, plus juste et plus compétitif dans toute
l’ Union Européenne.
M. Brian Mikkelsen,
Ministre de l’Économie et des Affaires
commerciales
Danemark
M. J.C. de Jager,
Ministre des Finances
Pays-Bas
Mme. M.J.A. van der Hoeven,
Ministre de l’Économie
Pays Bas
M. Peter Mandelson,
Ministre des Affaires économiques,
de l’Innovation et de la Qualification
professionnelle, Royaume-Uni
M. Ian Lucas,
Ministre chargé des Affaires
économiques et de la Réforme
réglementaire, Royaume-Uni
01 | résumé – RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE: LE QUOI, LE POURQUOI ET LE COMMENT
Résumé
Réglementation Intelligente:
Le Quoi, Le Pourquoi et Le Comment
1.Au cours des deux dernières années, l’Europe a été confrontée à des
défis sans précédents. Compte tenu des circonstances économiques,
sociales et environnementales actuelles, il est plus important que jamais
de s’assurer que la politique européenne fournit efficaces des moyens de
protection et qu’elle cherche à maintenir les coûts à un niveau minimum
afin d’obtenir de bons résultats pour tous ceux qui sont concernés.
2.Dans ce contexte, la proposition faite par le Président Barroso en
septembre 2009 d’œuvrer à une « réglementation intelligente » comme
nouvelle approche de l’élaboration de politiques européennes représente
une opportunité significative. L’occasion se présente en effet de traduire
rapidement les principes définis dans le projet actuel de l’UE pour une
meilleure réglementation en une amélioration tangible de la qualité de
vie des citoyens et des entreprises européens. En ces temps difficiles, la
réglementation intelligente constitue peut-être un vecteur clé de soutien
urgent à la reprise économique et à la croissance tout en guarantissant
une plus grande justice et un environnement plus propre.
3.Atteindre ce but nécessitera une évolution de la manière dont la
Commission européenne, le Parlement, le Conseil et les États membres
conçoivent la réglementation, afin d’adopter une démarche intégrée,
mesurable et centrée sur l’utilisateur final. Avec ce rapport, nous
souhaitons apporter notre contribution à la recherche de moyens
permettant de faire de la réglementation intelligente une réalité.
4.Nous nous réjouissons des progrès réalisés ces dernières années,
notamment par la Commission européenne qui a exploité les instruments
déjà disponibles dans son projet d’amélioration de la réglementation.
Citons parmi ces progrès d’excellents travaux de consultation sur des
propositions politiques, l’engagement d’effectuer des études d’impact
et de définir des objectifs pour réduire de 25 pourcent la charge
RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE : VERS UNE UE PLUS PROPRE, PLUS JUSTE ET PLUS COMPÉTITIVE | 02
administrative pesant sur les entreprises d’ici 2012. Le moment est venu
de consolider ces efforts et de réfléchir aux moyens pour l’UE d’aller
encore plus loin. L’efficacité de cette approche dépend également de la
participation active des États membres et des utilisateurs finaux.
5.Nous croyons tout particulièrement qu’il existe, au centre de la
réglementation intelligente, quatre éléments clés qui seront décisifs
pour la prochaine phase de réforme:
•L’UE doit faire tout son possible pour être « la meilleur de la classe »
dans sa manière d’aborder la réglementation. Représentant 27 États
membres, l’UE est peut-être la mieux placée pour faire face à des
questions aussi urgentes que le changement climatique, la qualité
et la sécurité des aliments et d’autres biens de consommation, et la
création de nouveaux emplois. Pour cela, il faudra toutefois qu’elle
développe et mette en œuvre de façon intelligente des interventions
réglementaires et non réglementaires, fondées sur les enseignements
tirés des meilleures pratiques observées dans les États membres et
autres pays du monde.
•Il nous faut adopter une approche qui ancre les éléments de la
réglementation intelligente dans les interventions de chaque secteur
de politique, au lieu d’avoir une approche isolée. La réglementation
intelligente ne devrait pas seulement se limiter au soutien à la
croissance des entreprises. Elle peut aussi, par exemple, constituer
un outil essentiel pour trouver des moyens rentables de réduire les
émissions de carbone et de créer une économie bas carbone. Elle
peut contribuer à garantir les droits des consommateurs en matière
de produits et services en orientant les interventions réglementaires
et non réglementaires vers les domaines où les risques sont les plus
élevés. De surcroît, dans le secteur des services financiers, s’il est
clair que davantage de réglementation du marché unique s’impose,
les instruments de la réglementation intelligente peuvent également
assurer que toute nouvelle mesure prise soit proportionnée et ciblée,
et n’entrave pas la création de richesse.
03 | résumé – RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE: LE QUOI, LE POURQUOI ET LE COMMENT
• L
a réglementation intelligente devrait aider davantage les institutions
de l’UE à œuvrer ensemble et de manière efficace au développement
et à la conception des politiques, et faciliter ainsi le décloisonnement
de la prise de décision. Elle peut offrir à la Commission, au Conseil,
au Parlement et aux États membres un cadre propice à une prise de
décision transparente et fondée sur la mise en place d’un contrôle
démocratique dans les secteurs sensibles. Ceci revêt une importance
particulière compte tenu des nouveaux pouvoirs du Parlement dans
le domaine de la justice et des affaires intérieures en vertu du Traité
de Lisbonne
•Garder à l’esprit les utilisateurs finaux – salariés, consommateurs,
entreprises et autres organismes1 – lors de l’élaboration de politique
est le seul moyen de créer une réglementation intelligente. Lorsqu’il
s’agit de signaler les problèmes et de juger de l’efficacité éventuelle
d’une intervention, les utilisateurs finaux jouent un rôle clé. En les
impliquant à chaque étape du processus de formulation de politiques
– depuis le choix du mode d’intervention de la Commission au
développement d’une politique, en passant par la délibération du
Conseil et du Parlement sur celle-ci et sur sa mise en œuvre par
les États membres – les interventions seront conçues avec une plus
grande clarté et mieux mises en œuvre dès le départ. Il appartient aux
décideurs d’impliquer les utilisateurs finaux, tout comme il appartient
aux utilisateurs finaux et aux États membres de contribuer à ce
processus.
6.Le Président Barroso a récemment expliqué pourquoi cette approche
centrée sur l’utilisateur final était si importante:
« En ravivant les liens entre les Européens et l’UE, nous
contribuerons à rendre cette dernière plus légitime et plus
efficace. Nous pourrons y parvenir en permettant aux citoyens
de s’associer aux décisions qui touchent à leur vie quotidienne,
et notamment en garantissant la transparence du processus
qui a conduit à leur adoption. ».2
1 Comme les associations caritatives, les entreprises sociales et les organismes bénévoles et communautaires.
2 José Manuel Barroso, Orientations politiques pour la prochaine Commission, 2009, p. 20
RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE : VERS UNE UE PLUS PROPRE, PLUS JUSTE ET PLUS COMPÉTITIVE | 04
Pourquoi « utilisateur final » ?
Salariés, consommateurs, entreprises et autres organismes
Le terme « utilisateur final » que nous employons désigne toute entité qui est
affectée par la réglementation – à la fois celles qui supportent des coûts en
se conforment à la réglementation, et celles qui en sont bénéficiaires. Dans
de nombreux cas, ces groupes sont souvent les mêmes. Les « usagers » de
cette réglementation doivent pouvoir en saisir la nécessité et les avantages, et
comprendre que les coûts qu’elle est susceptible d’imposer sont nécessaires et
proportionnés.
Nous avons la conviction qu’en plaçant les utilisateurs finaux au centre du
processus de prise de décision – en étant conscients de leurs besoins, en
sollicitant leurs opinions, en tenant compte de celles-ci et en démontrant la
valeur de leurs contributions – nous atteindrons ce but de la meilleure façon.
Les utilisateurs finaux sont les mieux placés pour fournir des informations
pertinentes et à jour, ce qui peut améliorer la qualité des données sur lesquelles
les décisions sont fondées.
7.La création et la mise en œuvre efficace de la réglementation intelligente
au service des utilisateurs nécessitent les trois éléments clés suivants:
•Premièrement, l’occasion pour les utilisateurs finaux de s’impliquer;
•Deuxièmement, des mécanismes de gouvernance robustes et
des incitations pour assurer la prise en compte effective de leurs
contributions; et
•Troisièmement, un suivi des progrès quantitatifs et qualitatifs et
une communication aux utilisateurs finaux de façon systématique.
Un certain nombre d’États membres ont déjà mis en place une panoplie
de pratiques dans ces domaines dont l’UE et d’autres États peuvent
bénéficier. Nous les soulignons dans ce rapport.
05 | résumé – RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE: LE QUOI, LE POURQUOI ET LE COMMENT
8.Le présent rapport se penche sur la manière de placer l’utilisateur final
au cœur de l’élaboration des politiques, en s’orientant vers une démarche
intégrée. Il réfléchit sur les moyens d’y parvenir dans trois domaines
précis qui sont présentés ci-dessous. Certes, nous reconnaissons
que certaines des recommandations risquent d’exercer une pression
sur les ressources institutionnelles, mais nous croyons ces questions
suffisamment importantes pour que la recherche d’une solution soit
nécessaire. Le schéma suivant résume nos propositions principales:
Législation UE centrée sur « l’utilisateur final »
Les utilisateurs finaux devraient
être au cœur de la façon dont les
institutions européennes réfléchissent
aux interventions…
afin d’assurer une croissance
économique durable, une justice
sociale et un environnement plus
propre.
Toujours garder à l’esprit la
perspective de l’utilisateur
Comment les
utilisateurs finaux
peuvent-ils facilement
voir ce qui se passe et
être impliqués ?
Comment les
utilisateurs finaux
peuvent-ils être assurés
que leurs contributions
sont prises en compte ?
Comment les utilisateurs
finaux peuvent-ils
voir que des progrès
tangibles et mesurables
ont été réalisés ?
RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE : VERS UNE UE PLUS PROPRE, PLUS JUSTE ET PLUS COMPÉTITIVE | 06
Comment les utilisateurs finaux peuvent-ils facilement voir ce qui se
passe et être impliqués ?
9.Au cours des dernières années, les institutions de l’UE et les États
membres ont réalisé des avancées pour développer de meilleures façons
d’informer les utilisateurs finaux et de solliciter leurs points de vue.
Pourtant, certains utilisateurs finaux continuent d’affirmer que davantage
doit être fait pour encourager leur participation et les garder présents à
l’esprit lors de la formulation de politiques européennes.3 Il semble bien
que l’ouverture des gouvernements soit liée de manière positive à une
charge réglementaire réduite et à une gouvernance efficace.4
10.Les utilisateurs finaux devraient pouvoir contribuer à la formulation des
politiques à chaque étape du cycle d’élaboration des politiques. Nous
proposons donc que la Commission rende la communication à deux
voies plus efficace en rallongeant la période de consultation minimum de
huit semaines et en appliquant ce minimum régulièrement. À la suite de
l’engagement qu’elle a pris dans le « Small Business Act » pour l’Europe, la
Commission devrait rapidement proposer des dates communes d’entrée
en vigueur pour toutes les propositions relatives aux entreprises.
11.Nous proposons que le plan d’action de la Commission pour cette année
– Programme législatif et de travail – soit renforcé, en définissant et en
publiant ce qui constitue une mesure « significative » à inclure, et l’étendue
probable des avantages, des coûts et des charges administratives des
mesures individuelles. La Commission devrait inclure un résumé de
deux pages comportant les principaux coûts et avantages estimés dans
ses études d’impact. Le Conseil et le Parlement devraient toujours se
référer à ces données afin d’informer leurs délibérations et devraient
accepter davantage l’offre de la Commission de fournir des conseils et
d’actualiser les études d’impacts au fil du processus. Pour que cela soit
efficace, il sera également primordial que les utilisateurs finaux agissent
eux aussi en amont afin de fournir des renseignements de qualité pour
informer le processus.
3 Voir, par exemple : « Response to Third Strategic Review of Better Regulation 2009 », Business Europe
4Islam, R., Banque mondiale, Document de consultation de recherche politique No. 3077, Do More Transparent
Governments Govern Better?, 2003; et OCDE, information stratégique: Modernisation du secteur public, 2005, p. 2
07 | résumé – RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE: LE QUOI, LE POURQUOI ET LE COMMENT
Comment les utilisateurs finaux peuvent-ils être assurés que leurs
contributions sont prises en compte et produisent des résultats tangibles ?
12. On ne peut parvenir à une réglementation intelligente que si les
institutions de l’UE tiennent compte, en amont des décisions, des
contributions des utilisateurs finaux, afin d’améliorer la façon dont les
interventions de l’UE sont choisies, élaborées, délibérées et mises en
œuvre. Une amélioration de la formulation des politiques est à son tour
associée à une meilleure croissance économique durable. Or, si ces
utilisateurs finaux croient en la réalisation de ces améliorations, cela
devrait améliorer leur respect de la législation et rehausser la légitimité
à la fois de la législation et des institutions dont celle-ci est issue.
13.Nous accueillons les innovations des années récentes visant à développer
et à ancrer des structures de meilleure gouvernance, comme le Comité
d’analyses d’impact de la Commission et le Groupe de haut niveau des
parties prenantes indépendantes sur les charges administratives (Groupe
Stoiber). Toutefois, l’approche intégrée peut être davantage soutenue
et améliorée grâce à une surveillance et un avis consultatif renforcés.
Nous estimons que le Comité d’analyses d’impact devrait davantage faire
appel à des experts externes afin de garantir une évaluation quantitative
rigoureuse des coûts et des avantages des propositions faites ; qu’il
devrait se battre pour obtenir des alternatives le cas échéant ; et que plus
de poids devrait être accordé à ses opinions. Le champ de responsabilité
du Groupe Stoiber devrait être renforcé pour examiner le rôle joué par
toutes les trois institutions de l’UE dans l’imposition de nouvelles charges
inutiles et incorporer les coûts et les inconvénients des politiques, tout
en tenant compte des avantages réels.
14.Quel que soit leur nom, nous estimons que les programmes ayant
pour but la réduction des charges réglementaires qui pèsent sur les
entreprises devraient apporter des résultats tangibles de manière
régulière. La Commission, le Conseil et le Parlement devraient améliorer
la qualité de leur stratégie d’élaboration de politique en réfléchissant
à des alternatives à la législation et en vérifiant systématiquement la
pertinence des propositions faites au cours du processus d’élaboration
de politique.
RÉGLEMENTATION INTELLIGENTE : VERS UNE UE PLUS PROPRE, PLUS JUSTE ET PLUS COMPÉTITIVE | 08
Comment les utilisateurs finaux peuvent-ils voir que de réels progrès
quantitatifs et qualitatifs ont été réalisés ?
15. Il existe plusieurs initiatives majeures visant à améliorer la réglementation
au niveau de l’UE – mais il est souvent difficile pour l’utilisateur final
d’évaluer leur efficacité. Pour que la réglementation intelligente
réussisse, il faut qu’il y ait des mécanismes transparents afin que les
utilisateurs finaux puissent voir dans quelle mesure l’UE réussit à tenir
ses promesses et à élaborer un plan clairement défini pour poursuivre
ces améliorations.
16.Nous sommes convaincus que la Commission et les États membres
pourraient accroître la responsabilité en améliorant la surveillance
et la communication des résultats quantitatifs des réglementations
intelligentes et le degré de perception de ces améliorations parmi les
utilisateurs finaux.
17.Afin de favoriser une meilleure implication et une plus grande prise de
responsabilité dans ce projet toutes les institutions, les commissaires de
la part de devraient avoir des responsabilités clairement établies pour
mettre en œuvre des réglementations intelligentes dans leurs secteurs
politiques respectifs. Il est en outre primordial que les commissions
parlementaires européennes et les formations du Conseil incorporent
des travaux sur la réglementation intelligente dans le cadre de leur
processus de supervision et d’élaboration de politiques. La Cour des
comptes européenne devrait évaluer le processus de réglementation
intelligente de manière systématique afin de permettre des réformes et
des améliorations supplémentaires.
18.Il a rarement été plus nécessaire et plus urgent pour la Commission
européenne, le Conseil, le Parlement et les États membres de mettre en
œuvre leurs interventions et de concrétiser avec succès les aspirations
qu’ils incarnent. La réglementation intelligente leur procure un moyen
évident de fournir des réponses mûrement réfléchies, pratiques et
proportionnées à certaines des plus grandes questions auxquelles est
confrontée l’Europe. Nous les encourageons à saisir cette occasion de
le faire.
R
Imprimé au Royaume-Uni sur du papier recyclé contenant un minimum de 75 % de déchets post-consommation.
Publié conjointement par le Ministère de l’Économie et des Affaires commerciales (Danemark), le Groupe des réformes réglementaires
(Pays-Bas) et le Ministère des Affaires économiques, de l’Innovation et de la Qualification Professionnelle (Royaume-Uni).
Publié pour la première fois en mars 2010. Crown Copyright. URN 10/522