Comptes d`opérations monétaires

COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
1
ANALYSES DE L’EXECUTION DU BUDGET DE
L’ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES
EXERCICE 2011
COMPTES D’OPERATIONS
MONETAIRES
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
3
ANALYSES DE L’EXECUTION DU BUDGET DE
L’ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES
EXERCICE 2011
COMPTES D’OPERATIONS
MONETAIRES
MAI 2012
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
5
Comptes d’opérations monétaires
Compte 951 - Emission des monnaies métalliques
Compte 952 - Opérations avec le fonds monétaire
international
Compte 953 - Pertes et bénéfices de change
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
7
Sommaire
Synthèse ....................................................................................9
Introduction .............................................................................13
I. LE COMPTE EMISSION DES MONNAIES
METALLIQUES .....................................................................14
A - La traduction budgétaire du privilège de battre monnaie .14
B - Une présentation peu transparente des opérations ............15
C - Une programmation insatisfaisante, des prévisions
incomplètes..............................................................................18
D - Recommandation de la Cour .............................................22
II. LE COMPTE OPERATIONS AVEC LE FONDS
MONETAIRE INTERNATIONAL ........................................22
A - Un compte sans impact budgétaire ...................................22
B - Des opérations dont le fonctionnement est peu intelligible
.................................................................................................23
C - Une recommandation non suivie d’effet ...........................25
III. LE COMPTE PERTES ET BENEFICES DE CHANGE .26
A - Des opérations de nature diverse.......................................26
B - Une exécution satisfaisante en 2011 .................................29
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
9
Synthèse
Chiffres exécution (en M€)
Emission des monnaies métalliques
Dépenses = 173,39 Recettes = 240,00
Solde = 66,61
Opérations avec le Fonds monétaire international
Dépenses =3 010,77 Recettes = 4 438,69
Solde = 1 427,91
Pertes et bénéfices de change
Dépenses = 36,88 Recettes = 29,01
Solde = - 7,88
La Cour présente l’analyse des trois comptes d’opérations
monétaires dans une seule note. Ces comptes possèdent la caractéristique
commune d’une prévision indicative et d’une autorisation limitative de
découvert. Leurs dépenses ne sont pas soumises à autorisation
d’engagement et ne font pas l’objet de crédit de paiement. Elles n’entrent
pas dans le périmètre de la norme de dépense. De même, les trois comptes
d’opérations monétaires ne font pas l’objet d’une démarche de
performance.
Une structure budgétaire artificielle et une exécution sans grand
rapport avec les dépenses de l’Etat
Les comptes d’opérations monétaires sont des comptes spéciaux
dont la nature est diverse :
− le compte Emission des monnaies métalliques retrace les
opérations auxquelles donnent lieu l’émission et le retrait des
pièces de monnaies ayant cours légal. Ces monnaies
comprennent les monnaies courantes et les monnaies de
collection ;
− le compte Opérations avec le Fonds monétaire international
retrace les opérations de la France avec cette institution, telles
qu’elles sont enregistrées dans les comptes de la Banque de
France et, pour certaines d’entre elles, de l’Etat ;
10
COUR DES COMPTES
− le compte Pertes et bénéfices de change regroupe les
opérations en devises réalisées par l’Etat pour sa gestion
courante, mais aussi les opérations liées à l’exercice éventuel
de la garantie de change donnée par l’Etat aux banques
centrales africaines ainsi que les actions, le cas échéant, du
Fonds de stabilisation des changes.
1 - L’exécution budgétaire
1. Le compte Emission des monnaies métalliques présente un
résultat budgétaire qui a été exactement conforme à la prévision
pour 2011 (67 M€), bien que, comme les années précédentes,
les dépenses et les recettes du compte aient été amplement
sous-évaluées.
2. Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international
n’est pas un compte budgétaire dans la mesure où les
opérations retracées sur ce compte ne donnent lieu à aucun flux
budgétaire. Ce compte a des liens avec la comptabilité de la
Banque de France qui gère les opérations avec le FMI et aussi
avec la comptabilité générale de l’Etat car la quote-part en
euros de la France dans le FMI est inscrite à l’actif du bilan de
l’Etat. En 2011, l’encours de ce compte a été multiplié par trois
et reflète notamment l’accroissement des interventions du FMI
en faveur d’Etats de la zone euro, financées pour partie par des
tirages du Fonds sur la quote-part française et sur les prêts que
lui accorde la France.
3. Le compte Pertes et bénéfices de change présente en 2011 une
perte nette de 7,9 M€ qui est sans effet sur le solde du budget
général. Elle tient aux « taux de chancellerie » retenus dans les
opérations de gestion en devises effectuées par les comptables
publics, ces taux ayant été dans l’ensemble légèrement
surévalués par rapport au taux effectif de l’euro vis-à-vis des
autres monnaies.
2 - Des informations incomplètes et peu transparentes
La présentation des opérations réalisées sur le compte Emission
des monnaies métalliques est peu transparente en raison de
l’hétérogénéité des données qui sont renseignées pour les prévisions puis
pour l’exécution.
Sa programmation est insatisfaisante car le compte retrace en
dépenses l’exécution des frais encourus sur l'activité des monnaies de
collection mais aucune prévision n’en est faite.
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
11
Pour le compte Opérations avec le Fonds monétaire international
la Cour a déjà signalé antérieurement qu'il convenait d'enrichir
l'information sur les mouvements intervenus pendant l’exercice dans le
cadre de la présentation des comptes de l’Etat alors que ces mouvements
ne sont pas retracés de façon lisible dans le compte « budgétaire ».
En définitive, les comptes d’opérations monétaires ne bénéficient
pas d’un niveau d’information approprié et sont parfois de compréhension
peu aisée.
___________ PRINCIPALES RECOMMANDATIONS __________
Au titre de l’exercice
recommandations principales :
2011,
la
Cour
formule
deux
Compte Emission des monnaies métalliques
Inclure dans les documents en annexe des projets de loi de
finances une prévision distincte portant sur les dépenses et les recettes
des monnaies de collection ainsi que sur le montant du seigneuriage
revenant à l’Etat.
Compte Opérations avec le Fonds monétaire international
Présenter dans l'annexe au compte général de l’Etat les
informations figurant à la section 2 du compte et, en conséquence,
supprimer le compte d’opérations monétaires Opérations avec le FMI.
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
13
Introduction
Les comptes d’opérations monétaires constituent l’une des
catégories de comptes spéciaux mentionnées à l’article 18 de la LOLF.
L’article 23 de la loi organique dispose que les évaluations de recettes et
les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif et que seul le
découvert, fixé pour chacun d'entre eux, a un caractère limitatif.
Les comptes d’opérations monétaires sont gérés par le ministère de
l’économie, des finances et de l’industrie. Au sein de la direction générale
du Trésor, trois bureaux (Bancfin 4, Budget et Europe 1) suivent
respectivement les trois comptes Emission des monnaies métalliques,
Opérations avec le Fonds monétaire international, Pertes et bénéfices de
change.
Les monnaies métalliques comprennent les monnaies courantes et
les monnaies de collection ayant cours légal et pouvoir libératoire en
France. L’émission des monnaies relève du pouvoir régalien de l’Etat et
la fabrication et le retrait des pièces sont confiés à l’établissement public
La Monnaie de Paris1 tandis que la responsabilité de la circulation
monétaire incombe à la Banque de France. Les relations financières entre
l’Etat et La Monnaie de Paris ont été précisées dans un contrat
pluriannuel d’entreprise, pour la période 2008-20122.
Les opérations avec le FMI sont gérées par la Banque de France.
Le compte budgétaire ne décrit aucun flux budgétaire car les opérations
qu’il retrace sont prises en charge par la Banque de France ; en
particulier, lorsque le FMI effectue des tirages sur les ressources mises à
disposition par la France (quote-part ou prêts), ce tirage est
immédiatement contrebalancé par le rachat à l’Etat par la Banque de la
créance sur le FMI qui a résulté du tirage.
Les Pertes et bénéfices de change n’ont retracé en 2011 que des
opérations de l’Etat en devises, les deux autres catégories d’opérations
ayant été inactives.
1
2
En vertu de l’article L.121-2 du code monétaire et financier.
Le contrat pluriannuel d’entreprise pour la période 2008-2012 a été signé le 27 juin
2008 et modifié par avenant le 10 novembre 2010.
14
COUR DES COMPTES
I. LE COMPTE EMISSION DES MONNAIES
METALLIQUES
A - La traduction budgétaire du privilège de battre
monnaie
L’émission des monnaies métalliques relève du privilège de l’Etat
de battre monnaie. Sa mise en œuvre est confiée à l’établissement public
La Monnaie de Paris3 tandis que la mise en circulation et le retrait des
monnaies courantes s’effectuent sous la responsabilité de la Banque de
France. La structure du compte d’opérations monétaires n’a pas évolué
depuis sa création en 1960 alors que l’administration des monnaies et
médailles est devenue l’EPIC de La Monnaie de Paris en 2007.
Les monnaies métalliques comprennent les monnaies courantes et
les monnaies de collection ayant cours légal et pouvoir libératoire en
France. Les monnaies de collection se distinguent des monnaies courantes
par une valeur faciale le plus souvent très supérieure et une composition
métallique plus noble4.
Pour mettre en circulation les monnaies courantes, la Banque de
France verse à l’Etat le montant de la valeur faciale des pièces. Ce
versement représente une recette sur le compte d’opérations monétaires.
A l’inverse, le retrait des pièces entraîne le rachat de la valeur faciale des
pièces par l’Etat à la Banque de France et constitue une dépense sur le
compte.
Les recettes budgétaires issues des monnaies courantes excèdent
celles provenant des monnaies de collection en raison de leur volume
supérieur.
Du côté des dépenses, l’Etat prend en charge les frais engagés par
La Monnaie de Paris. Les relations financières entre l’Etat et La Monnaie
de Paris sont régies par un contrat pluriannuel d’entreprise.
Ainsi, pour les monnaies courantes, l’Etat verse à La Monnaie de
Paris le prix de cession fixé dans le cadre du programme de frappe
annuel. Le prix de cession a deux composantes : le coût des flancs
métalliques et la « valeur ajoutée de transformation ». Pour l’année 2012,
3
4
En vertu de l’article L.121-2 du code monétaire et financier.
La valeur faciale des pièces de collection a été fixée par le décret n°2001-926 du 4
octobre 2001 à 500€, 200€, 100€, 50€, 25€, 20€, 15€, 10€, 5€, 4€, 3€, 1,5€, 75c, ½€,
25c, 1/5€ et 15c.
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
15
la commande a été établie de manière prévisionnelle, avec une fourchette
de +/-15 %.
En ce qui concerne les monnaies de collection, le compte
d’opérations monétaires retrace en dépenses les frais liés à ces monnaies.
Cependant, aucune prévision concernant ces frais n’est indiquée dans le
compte.
B - Une présentation peu transparente des opérations
1 - L’hétérogénéité des données renseignées en prévision et en
exécution
Les documents budgétaires annexés au PLF et au PLR ne
comportent pas de tableau récapitulatif des dépenses et des recettes du
compte. La présentation, littéraire, ne comprend que quelques chiffres,
insuffisants pour la bonne information. En outre, les données ne sont pas
identiques en prévision et en exécution.
Le tableau ci-dessous récapitule les données issues des PAP et les
RAP en prévision et en exécution, et fait apparaître les lignes qui ne sont
pas chiffrées.
Catégories de données renseignées sur le compte Emission de
monnaies métalliques
PAP
RAP
Chiffrée
Chiffrée
Variation de la circulation monétaire
-
-
Valeur faciale des pièces restituées en métropole
Chiffrée
Chiffrée
Valeur faciale des pièces restituées dans les DOM
Chiffrée
-
Frais de fabrication des monnaies courantes et
de collection
Chiffrée
-
Remboursement frais de fabrication des
monnaies courantes
-
-
Remboursement frais de fabrication des monnaies
de collection
-
-
Remboursement des pièces démonétisées
-
Chiffrée
Frais de commercialisation
-
Chiffrée
Total de
dépenses
16
COUR DES COMPTES
Total de
recettes
Chiffrée
Chiffrée
-
-
Valeur faciale des pièces mises en circulation en
métropole
Chiffrée
Chiffrée
Valeur faciale des pièces mises en circulation
dans les DOM
Chiffrée
-
Produit de la vente des pièces démonétisées
-
Chiffrée
Produit de la vente des valeurs faciales des
monnaies de collection
-
Chiffrée
Remboursement de trop perçu sur flancs
métalliques
-
Chiffrée
Différentiel constaté entre recettes et dépenses
-
Chiffrée
Variation de la circulation monétaire
Source : Cour des comptes
Ainsi, les données fournies sur les frais prévisionnels à la charge
de l’Etat manquent de précision et ne correspondent pas aux mentions
indiquées en exécution, ce qui ne permet pas de faire de rapprochement.
2 - Des compensations d’opérations réalisées sous l’intitulé de
« valeur faciale »
En recettes et en dépenses du compte, figurent deux intitulés se
référant à la valeur faciale : la « valeur faciale des monnaies mises en
circulation en métropole et dans les DOM» en recettes, et la « valeur
faciale des monnaies restituées en métropole et dans les DOM » en
dépenses.
Ces intitulés ainsi que leur présentation en recettes et dépenses sont
conformes aux exigences de l’article de la loi qui a institué le compte5. En
réalité, du fait de la compensation opérée quotidiennement entre flux de
recettes et flux de dépenses par la Banque de France, le compte ne retrace
5
Article 3 de la loi de finances rectificative pour 1960 n°60-1356 du 17 décembre
1960. Ce compte est crédité de la valeur nominale des pièces émises et du produit des
pièces démonétisées. Il est débité de la valeur nominale des pièces retirées de la
circulation et du montant des sommes versées à l’administration des monnaies et
médailles en règlement des dépenses de fabrication qu’elle expose pour le compte de
l’Etat. »
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
17
que la valeur faciale excédentaire des mises en circulation par rapport aux
retraits journaliers en recettes et inversement en dépenses.
Depuis 2011, la compensation mensuelle est également effectuée
pour les monnaies circulant dans les DOM, gérée par l’IEDOM. Un
nouveau libellé est apparu sur le compte « Différentiel constaté entre
recettes et dépenses » qui, outre la difficulté de compréhension, crée une
présentation qui n’est pas homogène avec les monnaies courantes de la
métropole.
3 - L’agrégation de frais de différentes natures
L’intitulé du poste de dépenses appelé dans le PAP « frais de
fabrication des monnaies courantes et de collection » est inapproprié car
il agrège en réalité des dépenses de plusieurs natures, différentes selon les
monnaies. Ces dépenses ne constituent pas toutes des frais de fabrication.
Pour les monnaies courantes, la notion de frais de
fabrication désigne improprement le prix de cession versé par l’Etat à La
Monnaie de Paris qui comprend également la marge commerciale
négociée pluri-annuellement avec cet établissement.
Pour les monnaies de collection ayant cours légal, le compte
retrace en exécution les frais de fabrication, les frais d’études et de
conception ainsi que les frais de commercialisation engagés par La
Monnaie de Paris. Ce montant est élevé ; il représente 37 % des dépenses
du compte6.
Au total, la ligne « Frais de fabrication des monnaies » devrait être
éclatée entre une ligne « versement du prix de cession des monnaies
courantes » et une ligne « prise en charge des frais de fabrication des
monnaies de collection ».
4 - L’absence de calcul de la variation de la circulation monétaire
La présentation dans les PAP et RAP de deux lignes non
renseignées intitulées « variation de la circulation monétaire » en
dépense et en recette, nuit à la compréhension du fonctionnement du
compte.
En réalité, la variation de la circulation monétaire représenterait un
solde intermédiaire de gestion du compte. Ce solde pourrait être utilement
6
En effet, le coût unitaire de fabrication des pièces de collection est plus important
que celui des pièces courantes car le métal servant à leur fabrication est plus précieux.
18
COUR DES COMPTES
calculé7 car il expliquerait une partie du résultat du « seigneuriage »
obtenu par l’Etat.
C - Une programmation insatisfaisante, des prévisions
incomplètes
1 - La persistance des stocks issus de la mise en place de l’euro
Le besoin de monnaies courantes est la somme de la frappe
courante et de la frappe de sécurité8.
La mise en circulation effective de l’euro en France a montré la
surestimation des besoins initiaux, s’agissant notamment des coupures de
1 euro et 50 cents. A fin de novembre 2010, la Banque de France estimait
que l’excédent de stock de pièces, rapporté au montant annuel des sorties
nettes9, représentait encore 15,4 ans pour les pièces de 50c et 81,3 ans
pour les pièces de 1€.
Aussi, en 2011, l’Etat a t-il décidé de procéder à la destruction de
stocks excédentaires. Suite à un appel d’offres lancé en juillet 2011, un
marché public de prestations d’enlèvement, de transport et de
transformation de 2,8 M€ pour 2 ans a été conclu le 22 octobre avec La
Monnaie de Paris, seul soumissionnaire. Ce coût pour l’Etat sera déduit
du produit de la vente des métaux attendu de près de 21 M€.
2 - Des prévisions incomplètes
Les dépenses et recettes budgétaires liées aux monnaies de
collection ne font l’objet d’aucune prévision dans le PLF. Les contraintes
de gestion dans les relations entre l’Etat et La Monnaie de Paris ne font
pas obstacle à un exercice de prévision des dépenses sur cette catégorie
de monnaie. Les frais de fabrication et les frais de commercialisation des
monnaies de collection ont représenté plus de 63,3 M€ de dépenses en
2011, soit 37 % des dépenses effectuées sur le compte.
7
On soustrairait la valeur faciale des pièces mises en circulation de la valeur faciale
des pièces retirées de la circulation auquel on ajouterait le montant du remboursement
des pièces démonétisées et le différentiel constaté sur les DOM.
8
Depuis 2007, l’Etat constitue un stock de sécurité (SDS) afin de prévenir toute
pénurie sur les coupures.
9
Observées sur les 12 derniers mois jusqu’en novembre 2010.
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
19
Le calendrier de commande de l’Etat à La Monnaie de Paris est
compatible avec la programmation budgétaire : une proposition de
commande est soumise en juin à la DGTrésor pour l’année suivante10.
Il serait donc justifié que dans le PLF, soient mentionnées des
prévisions de dépenses et de recettes distinctes sur les monnaies courantes
et les monnaies de collection et que dans le projet de loi de règlement,
une exécution apparaisse également séparément pour les deux catégories
de monnaies.
Si le PAP et le RAP mentionnent que « les prévisions des recettes
et des dépenses du compte des émissions de monnaie métalliques
reposent sur la moyenne des trois derniers exercices », en réalité, seules
les monnaies courantes, mises en circulation et restituées, font l’objet
d’une telle prévision.
3 - Des dépenses très supérieures à la prévision
Evolution des dépenses budgétaires du compte Emission des
monnaies métalliques (2010-2012)
En M€
Exécution
2010
Prévision
2011
Exécution
2011
Prévisi
on
2012
Variation de la
circulation monétaire
67,6
107,7
64,2
91
Frais de fabrication des
monnaies
80,0
43
108,7
43,7
Remboursement des
pièces détériorées
0,2
NS
0,4
NS
TOTAL
147,8
150,7
173,4
134,7
Source : RAP 2010, PAP 2011 et 2012, DGTrésor
Les dépenses du compte se sont accrues de 17 % entre 2010 et
2011, du fait de l’augmentation importante des frais de fabrication des
monnaies (de 80 M€ à 108,7 M€ entre 2010 et 2011).
10
L’article 5.8 du contrat d’entreprise pluriannuel entre l’Etat et La Monnaie de
Paris stipule, au sujet des monnaies de collection, que l’établissement public doit
présenter en juin de l’année en cours un programme prévisionnel de fabrication pour
l’année à venir aux services de la DGTrésor. Le programme doit préciser le volume de
fabrication envisagé pour l’année à venir et les valeurs faciales.
20
COUR DES COMPTES
Elles ont été sous-estimées à hauteur de 22 M€ dans la prévision de
dépenses pour 2011. Les écarts avec les réalisations se sont élevés à
moins 40 % sur le poste de variation de la circulation et à plus 150 % sur
le poste des frais de fabrication des monnaies.
Les justifications détaillées par nature de dépenses sont exposées
dans le tableau ci-dessous.
Dépenses du compte Emission des monnaies métalliques en 2011
En euros
Prévision 2011
Exécution 2011
Valeur faciale des monnaies
restituées en métropole
87 700 000
63 326 752
Valeur faciale des monnaies
restituées dans les DOM
20 000 000
841 183
Frais de fabrication des monnaies
courantes
43 000 000
45 436 359
Frais de fabrication des monnaies de
collection
-
62 904 965
Frais de commercialisation des
nouvelles pièces de collection
-
413 800
Remboursement des pièces
détériorées
-
394 806
Frais de dénaturation des pièces
retirées
-
900
TOTAL
150 700 000
173 318 765
Source : DGTrésor
Le remboursement des pièces détériorées aurait pu faire l’objet
d’une prévision car son montant n’est jamais nul : de 200 000€ en 2010, il
a atteint près de 395 000€ en 2011.
1 - Des recettes également en décalage avec la prévision
Evolution des recettes budgétaires 2010-2011
En millions d’euros
Exécution
2010
Prévision
2011
Exécution
2011
Prévision
2012
Variation de la circulation
monétaire
183,2
207,3
174,6
208
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
21
En millions d’euros
Exécution
2010
Prévision
2011
Exécution
2011
Prévision
2012
Monnaies de collection
vendues
32,1
-
65,4
-
TOTAL
221,4
207,3
240,0
208,0
Source : RAP 2010, PAP 2011 et 2012, DGTrésor
Le tableau ci-dessous présente les justifications détaillées.
Recettes du compte Emission des monnaies métalliques en 2011
En euros
Prévision 2011
Exécution 2011
Valeur faciale des monnaies mises en
circulation en métropole
185 000 000
168 163 683
Valeur faciale des monnaies mises en
circulation dans les DOM
18 000 000
6 471 882
Valeur faciale des monnaies de
collection
-
64 571 900
Monnaies de collection vendues à La
Monnaie de Paris
-
0
Recettes diverses
-
792 770
TOTAL
203 000 000
240 000 235
Source : DGTrésor
L’écart particulièrement élevé entre la prévision et la réalisation
sur les pièces mises en circulation dans les DOM provient de la
compensation de montant opéré désormais par l’IEDOM et l’Etat.
En recettes diverses, est présenté l’excédent éventuel de métal
commandé par La Monnaie de Paris lors de la fabrication des monnaies,
que cet établissement rembourse à l’Etat.
2 - Un résultat final conforme à la prévision, en dépit des écarts
Evolution du compte 2010-2012
En M€
Exécution
2010
Prévision
2011
Exécution
2011
Prévision
2012
Recettes
221,4
207,3
240,0
208,0
Dépenses
147,8
150,7
173,3
134,7
22
COUR DES COMPTES
En M€
Exécution
2010
Prévision
2011
Exécution
2011
Prévision
2012
Solde
73,6
66,6
66,7
73,3
Source : DGTrésor
En 2011, le solde des opérations a respecté la prévision, à
100 000€ près. Chaque année, à l’exception de 2010, l’exécution
budgétaire s'est trouvée dans la même configuration.
D - Recommandation de la Cour
La Cour réitère la recommandation émise en 2010 et la complète.
Recommandation n°1 : Inclure dans les documents en annexe des
projets de loi de finances une prévision distincte portant sur les dépenses
et les recettes des monnaies de collection ainsi que sur le montant du
seigneuriage revenant à l’Etat.
II. LE COMPTE OPERATIONS AVEC LE
FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL
A - Un compte sans impact budgétaire
Le compte d’opérations monétaires retrace les opérations que le
FMI réalise à partir des ressources apportées par la France et qui sont
déposées par le FMI à la Banque de France.
Les ressources du FMI sont constituées de la part en euros de la
quote-part au « capital » du Fonds versée par la France. Celle-ci est
retracée dans la comptabilité générale de l’Etat en immobilisations
financières, à l’actif du bilan.
Les ressources du FMI sont également constituées par la quote-part
en avoirs de réserve (or et devises) qui est enregistrée au passif du bilan
de la Banque de France. La mobilisation par le FMI de ces ressources n’a
d’incidence que dans le bilan de la Banque de France.
Elles comprennent enfin les prêts que certains Etats membres, dont
la France, accordent au Fonds.
Lorsque le FMI mobilise une ressource provenant de la quote-part
en euros, il porte à l’encaissement des bons du Trésor à vue émis par
l’Etat et qu’il avait souscrit antérieurement. Le compte du Trésor à la
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
23
Banque de France est mouvementé en débit puis aussitôt crédité, par
l’achat par la Banque de France de la créance de l’Etat sur le FMI. Ce
mécanisme permet ainsi d’assurer la neutralité en trésorerie des
opérations effectuées pour le compte du FMI.
Le compte d’opérations monétaires comprend deux sections :
− la première section intitulée « Relations avec le FMI »
enregistre les variations de la créance que l’Etat détient sur le
FMI.
Le résultat de cette section est enregistré dans la comptabilité
générale de l’Etat. En effet, l’incidence des opérations du FMI réalisées
avec la France est retracée dans un compte de créance financière vis-à-vis
du FMI. Ce compte est classé dans les créances rattachées à des
participations financières non contrôlées de l’Etat.
− la deuxième section intitulée « Relations avec la Banque de
France » enregistre les variations de la dette de l’Etat à l’égard
de la Banque de France, suscitées par les opérations réalisées
par le FMI.
Le compte d’opérations monétaires ne décrit donc aucun flux
budgétaire de l’Etat envers le FMI. Le solde du compte est sans incidence
sur le solde du budget général.
B - Des opérations dont le fonctionnement est peu
intelligible
1 - Les principales opérations réalisées en 2011
Des tirages sur la France pour un montant total de 2,1 Md€
Ces tirages sont destinés à financer les prêts du FMI aux autres
Etats membres.
Tirages effectués par le FMI sur la France
Montant (en €)
Prélèvement sur la quote-part
641 963 607
Tirage sur le prêt bilatéral /nouveaux accords
d’emprunt
1 313 465 621
Tirage sur prêt Banque de France au PRGT
204 894 550
Total
2 160 323 778
24
COUR DES COMPTES
La Grèce a été l’un des bénéficiaires des prêts du FMI financés par
la France, avec l’Irlande et le Portugal.
Dépôt d’une partie de la contribution de la Chine
Le FMI a reçu en 2011 la contribution de la Chine à
l’augmentation de sa quote-part et a déposé une partie de cette somme à
la Banque de France pour 200 M€. Ce dépôt a donné lieu à la souscription
de bons du Trésor français.
Transfert hors de France de 650 M€ issus d’une vente d’or à l’Inde
Le dépôt de cette somme avait donné lieu antérieurement à
souscription de bons du Trésor, qui ont été encaissés par le FMI.
Requalification de tirages en tirage sur les nouveaux accords
d’emprunt
Le FMI a requalifié les tirages effectués en 2010 sur le prêt
bilatéral de la France en tirages sur les nouveaux accords d’emprunts
(NAE) pour un montant total de 1,2 Md€.
2 - Les dépenses et recettes du compte en 2011
Dépenses du compte Opérations avec le FMI en 2011
Section Relations avec le FMI
1 236 983 709
Participation en avoirs de change
0
Participation en euros
0
Concours supplémentaire
1 178 772 508
Opération sur DTS
58 207 139
Ajustement des avoirs en euros sur le FMI
4 060
Section Relations avec la Banque de France
1 773 788 228
Participation en euros
200 886 936
Concours supplémentaires
1 518 360 171
Opération sur DTS
54 541 122
TOTAL des dépenses
3 010 771 937
Source : DGTrésor
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
25
Recettes du compte « Opérations avec le FMI » en 2011
Section Relations avec le FMI
390 186 565
Participation en avoirs de change
0
Participation en euros
0
Concours supplémentaire
0
Opération sur DTS
54 541 122
Ajustement des avoirs en euros sur le FMI
335 645 443
Participation en euros
0
Section Relations avec la Banque de France
4 048 502 520
Participation en euros
1 293 162 701
Concours supplémentaire
2 697 132 679
Opération sur DTS
58 207 139
TOTAL des recettes
4 438 689 085
Source : DGTrésor
Evolution du solde du compte 2010-2012
En euros
Exécution
2010
Prévision
2011
Exécution
2011
Prévision
2012
Recettes
1 562 165 234
0
4 438 689 085
0
Dépenses
1 500 135 173
0
3 010 771 937
0
62 030 061
0
1 427 917 148
0
Solde
Source : DGTrésor
L’activité observée en 2011 sur le compte a été plus intense qu’en
2010.
C - Une recommandation non suivie d’effet
Depuis plusieurs années, la Cour estime que le compte
d’opérations monétaires n’aurait plus d’utilité dès lors que l’information
qu’il contient sur les mouvements qu’opère le FMI à partir de la quotepart en euros de la France serait transférée en information à l’annexe au
compte général de l’Etat. Cette mention au compte général de l’Etat serait
plus judicieuse pour éclairer le compte de créances rattachées aux
participations financières non contrôlées par l’Etat que les documents
budgétaires qui n’éclairent pas de façon suffisamment intelligible la
signification des opérations.
26
COUR DES COMPTES
Elle reconduit en 2011 la même recommandation.
Recommandation n°2 : Présenter dans l’annexe au compte général
de l’Etat les informations figurant à la section 2 du compte et supprimer,
en conséquence, le compte d’opérations monétaires Opérations avec le
FMI.
III. LE COMPTE PERTES ET BENEFICES DE
CHANGE
A - Des opérations de nature diverse
1 - Trois catégories d’opérations en devises
− les opérations ordinaires en devises effectuées par des
comptables principaux ;
− les opérations de recettes et de dépenses liées à la prise en
charge éventuelle du solde net des opérations du Fonds de
stabilisation des changes (FSC) ;
− l’exécution des garanties de change accordées par la France aux
banques centrales d'Afrique Centrale et de l'Ouest, pour
maintenir la valeur en DTS des avoirs en euros déposés au
Trésor.
2 - En pratique, une seule catégorie active : les opérations en
devises des comptables publics
La garantie de change donnée aux banques centrales africaines
liées à l’euro n’a pas été appelée depuis 2003. Cette garantie de change a
été accordée par l'Etat aux instituts d'émission d'Afrique Centrale et de
l'Ouest11 sur leurs avoirs en euros déposés au Trésor ; elle est destinée à
maintenir la contrevaleur en DTS des avoirs en euros, à la fin de chaque
année12.
11
Banque centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO): avenant à la
convention en septembre 2005.
Banque des Etats d'Afrique centrale (BEAC): avenant à la convention en juillet 2007
Banque centrale des Comores (BCC) : convention révisée en mars 1988.
12
Les pertes de change éventuellement constatées sont fonction des variations
journalières de la valeur de l'euro par rapport au droit de tirage spécial (DTS), auquel
font référence les conventions conclues avec les instituts d'émission. Lorsque l’euro
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
27
La probabilité d’appel s’est éloignée avec la réduction des
garanties accordées par la France aux banques centrales africaines, à la
suite de la renégociation des conventions intervenue en 2005 et 2006.
Par ailleurs, le fonds de stabilisation des changes (FSC) est mis
en sommeil depuis la création de l’euro. Il avait pour vocation de
conserver un volant de devises d’intervention afin de défendre la parité du
franc. Dans le cadre de l’Eurosystème, ces interventions sont désormais
confiées à la Banque centrale européenne. Toutefois, dans l’hypothèse où
des tensions financières interviendraient au plan international, la
Direction générale du Trésor n’exclut pas que de nouvelles missions
puissent être attribuées au FSC.
Les opérations ordinaires en devises de l’Etat sont les seuls
mouvements du compte. Elles sont rattachées à trois comptables
principaux :
− les opérations réalisées à l’étranger par les postes consulaires
sont rattachées à la Trésorerie générale de l’Etranger (TGE) ;
celle-ci réalise également des opérations de trésorerie consistant
à mettre des encaisses de devises à la disposition des régies
diplomatiques13 ;
− les opérations initiées par le réseau des payeurs et les
trésoreries métropolitaines sont rattachées au SCBCM ;
− l’Agence comptable des services industriels de l’armement
(ACSIA).
Les comptables enregistrent les opérations aux conditions d’achat
et de vente de devises obtenues auprès de la Banque de France.
Simultanément, ils font apparaître sur un « compte d’imputation
provisoire » un résultat de change des opérations, obtenu en appliquant
un « taux de chancellerie » qui est un taux de change calculé et dédié à
cette imputation budgétaire.
Il existe quatre comptes d’imputation provisoire qui distinguent
l’origine des pertes et des bénéfices de change selon que les opérations se
rattachent au fonctionnement ou à la trésorerie14. .
s’apprécie contre le DTS, les bénéfices de change générés sont portés en compte de
réévaluation. Ceux-ci servent le cas échéant à couvrir les pertes de change ultérieures.
13
Les encaisses en devises constituent des fonds de roulement qui représentent en
général 3 mois de dépenses de fonctionnement.
14
Gains de change sur opérations financières et de trésorerie, CIP n° F 475.126.16.
Gains de change sur opérations de fonctionnement et d’investissement, CIP n° C
475.126.12.
28
COUR DES COMPTES
Le taux de chancellerie est fixé par la DGT deux fois par mois, le
1er et le 16 du mois, pour les 141 devises usuelles.
3 - Une portée limitée assortie d’une autorisation de
découvert conséquente
La portée limitée du compte
Le solde du compte représente actuellement le cumul des
différences de change, pertes et bénéfices, engendrées par les opérations
ordinaires en devises. Ces différences de change sont distinctes des pertes
et des gains de change enregistrés dans la comptabilité générale de
l’Etat15.
La tenue de la comptabilité budgétaire en devises ne sert
actuellement qu’à modifier la répartition de la charge des dépenses et du
produit des recettes en devises entre le Trésor et les ministères dépensiers
ou ceux destinataires des recettes, car le taux de chancellerie n'a qu'un
effet purement interne.
Une autorisation de découvert qui n’a pas été utilisée
Depuis 2006, le découvert autorisé sur le compte s’élève à 400 M€.
Il doit couvrir le montant des différences de change résultant des
opérations ordinaires des comptables publics, mais également les pertes
de change qui pourraient résulter d'une dépréciation de l'euro vis-à-vis du
droit de tirage spécial (DST), entrainant la mise en œuvre des garanties
par les banques centrales africaines.
En vertu des conventions passées avec celles-ci, le résultat des
garanties de change est tributaire du cours de l’unité de compte du FMI
de l’exercice précédent.
En 2010, l’euro s’est fortement déprécié par rapport au DTS, de
-6,68 % par rapport au cours à fin 2009. Les pertes de change
substantielles qui en ont résulté, d’un montant de 550,9M€, ont cependant
été neutralisées par les fonds disponibles sur les « comptes de
réévaluation ».
Pertes de change sur opérations financières et de trésorerie, CIP n° A 471.126.16.
Pertes de change sur opérations de fonctionnement et d’investissement, CIP n° J
471.126.12.
15
Le résultat de change en comptabilité générale porte sur les encaisses de trésorerie
en devises ainsi que les créances et dettes en devises figurant en compte de tiers.
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
29
Sur ces comptes, est porté, depuis 2003, l’ensemble des gains
consécutifs à l’appréciation constante de l’euro par rapport aux autres
devises composant le DTS. Du fait de la mise en œuvre de ce mécanisme,
qui a ramené le montant global des trois réserves de réévaluation à
1 191,4 Md€, les pertes de change constatées en 2010 sont restées sans
incidence sur le résultat 2011 du compte spécial.
B - Une exécution satisfaisante en 2011
1 - La tendance vers un équilibre du solde en 2011
Evolution du compte Pertes et bénéfices de change depuis
2006
En €
Bénéfices
Pertes
Solde
2006
19 968 404
12 124 064
7 844 340
2007
12 076 211
17 892 250
- 5 816 039
2008
26 664 159
27 416 681
- 752 522
2009
37 303 770
43 110 453
- 5 806 683
2010
30 235 990
56 265 802
- 26 029 812
2011
29 011 112
36 887 347
- 7 876 235
2012
(prévision)
25 000 000
- 30 000 000
-5 000 000
Sources : DGTrésor- bureau Europe 1 et PLF 2011
Le solde des pertes et bénéfices de change doit par construction
être proche de zéro car les sous-évaluations et les surévaluations des
cours de change comptables par rapport aux cours réels tendent à se
compenser dans la durée. Cependant, l’ajustement des taux de
chancellerie qui n’est effectué que deux fois par mois, contribue à
retarder le rééquilibrage16. En outre, les écarts de change dépendent
également du volume des transactions effectuées par l’Etat dans chaque
devise.
16
D’autres facteurs sont également susceptibles d’influencer les écarts de change
constatés par les comptables publics : la réalisation d’opérations exceptionnelles
d’investissement, le volume des encaisses de trésorerie, les dépenses et recettes
réalisées durant la période considérée ainsi que, dans certains cas, le décalage entre le
cours des devises sur le marché international des changes et celui imposé aux services
à l’étranger par le système bancaire local.
30
COUR DES COMPTES
Dans ces conditions, le bureau gestionnaire vise à ce que l’écart
moyen entre le taux de chancellerie et le cours réel du marché soit le plus
réduit possible.
A l’aune du solde du compte, la gestion des opérations en devises
de l’Etat a été dans l’ensemble légèrement plus performante en 2011
qu’en 2010. En outre, le montant des recettes et dépenses du compte a été
fortement réduit : en recettes, les bénéfices de change se sont légèrement
réduits, d’un montant de 30,2 M€ à 29 M€, et en dépenses, les pertes de
change ont décru, d’un montant de 56,2 M€ à 36,9 M€.
Le solde négatif du compte signifie que la valeur de l’euro a été
globalement surestimée, mais dans une moindre mesure que dans les
années précédentes.
2 - Quelques écarts unitaires de change élevés en 2011
La DGTrésor a réalisé pour la Cour une synthèse destinée à mieux
cerner l’origine des pertes et bénéfices de change en 2011.
Il en ressort que les prêts aux Etats étrangers libellés en dollars
sont à l’origine de 22 % des pertes et bénéfices du compte ; afin de
minimiser les pertes, il conviendrait d'étudier s'ils ne peuvent donner lieu
à une couverture du risque de change par l’Etat.
3 - Une recommandation de 2010 partiellement satisfaite
En 2010, la Cour avait recommandé d’étudier le moyen de mieux
prendre en compte le facteur d’instabilité du cours de l’euro vis-à-vis du
dollar dans l’exécution des dépenses et des recettes du compte.
En pratique, en 2011, le taux euro/dollar a été mieux appréhendé
dans l’exécution des opérations réalisées sur le compte.
COMPTES D’OPERATIONS MONETAIRES
31