La participation des habitants dans la Politique de la Ville

Master II Professionnel
« Expertise sociologique de l’action publique dans l’espace euro-méditerranéen »
2009-2010
La participation des habitants dans la Politique de la Ville :
entre outil démocratique et instrument stratégique.
Analyse des enjeux et pratiques de l’injonction participative dans les quartiers
prioritaires, à travers l’exemple de la réalisation d’un diagnostic social d’une
résidence HLM et de pré-diagnostics de situation partenariale de Gestion Urbaine
de Proximité dans les Bouches-du-Rhône.
Caroline COIGNARD
Sous la direction de Mustapha EL-MIRI
Sous le tutorat d’Anelise TALBOURDEAU

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Cette année universitaire a été d’une importance particulière pour moi. Elle vient clôturer
un parcours d’études de huit années et pour cela particulièrement, je tiens à remercier toutes
les personnes qui ont interagi de près ou de loin avec cette formation universitaire, les
missions de stage et la rédaction de ce mémoire.
Mes remerciements se tournent en premier lieu vers le bureau d’études ChOrus pour son
accueil. À Anelise Talbourdeau pour toutes les connaissances théoriques et conceptuelles
qu’elle m’a apportées, pour son implication et sa disponibilité dans ce travail de mémoire,
et pour m’avoir donnée l’opportunité d’exercer mes compétences dans le champ
professionnel. À Catherine Baldomar et Fabien Wickenburg pour leur patience, leurs
apports empiriques, leurs capacités de compréhension, leurs enseignements, et pour avoir
su entendre mes doutes et questionnements. A toute l’équipe pour sa convivialité et sa
gentillesse.
Je tiens également à remercier toute l’équipe du Master 2 qui a su nous préparer aux
conditions de l’intégration professionnelle à travers un enseignement riche et critique, et en
particulier Mustapha El-Miri pour ses conseils avisés et le suivi de ce travail.
Toute ma sympathie va naturellement à mes acolytes du Master
pour leur soutien et leur gaité.
Enfin, je souhaite exprimer toute ma reconnaissance à mon comité de relecture pour sa
disponibilité et sa mobilisation.
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SOMMAIRE
INTRODUCTION_________________________________________________________ 7
PREMIERE PARTIE :
L’injonction à la « participation des habitants » dans les dispositifs de la politique de la
Ville : une notion consensuelle aux enjeux stratégiques. _________________________ 20
I. Qu’est-ce que la « participation des habitants » dans la politique de la ville ? ____ 23
1.1. ESSAIS DE DEFINITION ___________________________________________________ 23
1.1.1. Un processus dynamique __________________________________________________ 23
1.1.2. La théorie des échelons ___________________________________________________ 24
1.1.3. Information, consultation, concertation, participation : quatre dimensions ____________ 25
1.2. HISTORIQUE D’UNE INJONCTION CONSENSUELLE__________________________ 27
1.2.1. A l’origine : la Commission Dubedout _______________________________________ 27
1.2.2. Décentralisation et territorialisation __________________________________________ 27
1.2.3. Conception française versus américaine ______________________________________ 29
II. Comment est-elle prévue ? Encadrement, réglementation et interprétation ______ 31
2.1. ENTRE INSCRIPTION SYSTEMATIQUE ET VIDE JURIDIQUE __________________ 31
2.1.1. L’affirmation de la nécessaire participation ____________________________________ 31
2.1.2. Une notion soumise à interprétation _________________________________________ 34
2.2. LES AMBIGUITES DE LA PARTICIPATION : ADAPTATION ET
CONTEXTUALISATION __________________________________________________________ 36
2.2.1. Partenariat et proximité au cœur de la GUP ___________________________________ 36
2.2.2. Le diagnostic social : consultation et participation, même combat ? _________________ 39
III. Pourquoi cette volonté participative ? Les enjeux d’une injonction systématisée _ 42
3.1. LA PARTICIPATION COMME DISPOSITIF COMPENSATOIRE __________________ 42
3.1.1. Une intention citoyenne ? _________________________________________________ 43
3.1.2. Une inscription territoriale spécifique… ______________________________________ 43
3.1.3. … et une certaine représentation des destinataires ______________________________ 44
3.2. DES ENJEUX STRATEGIQUES ET POLITIQUES ______________________________ 46
3.2.1. Participation et paix sociale ________________________________________________ 46
3.2.2. Une pratique électoraliste _________________________________________________ 46
3.2.3. Un instrument de légitimation de l’action publique ______________________________ 47
3.3. LES PRE-DIAGNOSTICS DE GUP : ENTRE GESTION CONCERTEE ET SOUCI DE
VISIBILITE _____________________________________________________________________ 48
3.3.1. La participation comme garante de la proximité… ______________________________ 48
3.3.2. … et de la visibilité des institutions __________________________________________ 48
3.4. LE DIAGNOSTIC SOCIAL : ENTRE CONSULTATION ET LEGITIMATION ________ 51
3.4.1. Une connaissance des habitants et usagers ____________________________________ 51
3.4.2. Un outil stratégique et politique _____________________________________________ 51
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE _________________________________ 54

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DEUXIEME PARTIE :
La participation des habitants : des pratiques controversées. _____________________ 56
IV. Comment s’applique la participation ? Un aveu d’impuissance des opérateurs ___ 59
4.1. LES DIFFICULTES RENCONTREES _________________________________________ 60
4.1.1. Des connaissances de terrain parfois insuffisantes ______________________________ 60
4.1.2. Des délais limités ________________________________________________________ 61
4.1.3. Une formation insuffisante ________________________________________________ 61
4.2. ET UN MANQUE DE VOLONTE ____________________________________________ 63
4.2.1. Une pertinence remise en cause _____________________________________________ 63
4.2.2. Huis-clos institutionnel et opacité ___________________________________________ 64
4.2.3. Une question de priorité ___________________________________________________ 65
4.2.4. Un constat admis et accepté ________________________________________________ 65
V. Qui participe ? Le recours aux intermédiaires et « personnes ressources » ______ 67
5.1. LE DEVELOPPEMENT DE LA MEDIATION __________________________________ 69
5.1.1. La professionnalisation de la relation aux habitants. _____________________________ 69
5.1.2. Un relais d’informations __________________________________________________ 70
5.1.3. Secteur privé et médiation _________________________________________________ 70
5.2. LES ASSOCIATIONS : QUI SONT-ELLES ? ___________________________________ 73
5.2.1. Les associations de locataires : une posture adversative __________________________ 73
5.2.2. Les associations socio-culturelles : une posture ambigüe _________________________ 75
VI. A qui profite la participation ? Interactions et stratégies d’acteurs dans le processus
participatif ____________________________________________________________ 77
6.1. Les associations : des représentants de la société civile ?____________________________ 77
6.1.1. La question de leur légitimité ______________________________________________ 78
6.1.2. Des porte-parole de l’intérêt général ? ________________________________________ 78
6.2. UNE RELATION D’INTERDEPENDANCE ____________________________________ 80
6.2.1. L’organisation de la participation : une posture stratégique _______________________ 80
6.2.2. Institutions et externalisation : entre négociation et instrumentalisation ______________ 81
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE_________________________________ 83
TROISIEME PARTIE :
Les préconisations pour une démarche participative effective _____________________ 85
VII. Les obstacles et limites à la participation ________________________________ 88
7.1. DES MOYENS INSUFFISANTS _____________________________________________ 88
7.2. DES DIFFÉRENCES DE PERCEPTION _______________________________________ 91
7.3. UN DÉFAUT DE CONFIANCE PARTAGÉ ____________________________________ 93
7.4. UN MANQUE DE LISIBILITÉ POUR LES HABITANTS _________________________ 94
7.5. UNE COMPLEXITÉ GÉNÉRATRICE D’UN SENTIMENT D’INCAPACITÉ _________ 95
VIII. Les préalables à une démarche participative ______________________________ 96
8.1. ASSOCIER LES USAGERS ET PERSONNELS DE TERRAIN _____________________ 96
8.2. RENFORCER ET VALORISER LES ÉTUDES DE TERRAIN ______________________ 98
8.3. ADAPTER LA PEDAGOGIE DE LA PARTICIPATION __________________________ 99