Principes pour une nouvelle politique de croissance

Département fédéral de l’économie,
de la formation et de la recherche DEFR
731.5/2013/00728 \ COO.2101.104.4.721753
Principes pour une nouvelle politique de
croissance
Analyse rétrospective et perspective sur la stra-
tégie future
Rapport donnant suite au postulat Leutenegger
Oberholzer du 27 novembre 2013 (13.3907)

Réexamen de la politique de croissance
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Condensé
Présentation du rapport
Bien qu’elle ne dispose pas de matières premières, la Suisse est l’un des pays les plus riches
de la planète. Cela tient certes à de multiples facteurs, mais les conditions-cadre que l’Etat
impose aux acteurs économiques ont une importance cruciale. En particulier la concurrence
entre les entreprises garantit que l’économie puisse s’épanouir et la prospérité de la population
croître.
Le Conseil fédéral attribue donc beaucoup d’importance à une politique de croissance orientée
vers le long terme et favorable à la concurrence. Après la faiblesse de la croissance des an-
nées 90, il a adopté, au titre de «politique de croissance», différentes mesures destinées à
doper la croissance de la productivité du travail.
Le présent rapport examine la politique de croissance pratiquée jusqu’ici et fait apparaître de
nouveaux domaines d’action où il pourrait être judicieux de procéder à des réformes écono-
miques. Il répond ainsi au postulat 13.3907 de la conseillère nationale Leutenegger Oberhol-
zer, qui demandait au Conseil fédéral de présenter la situation économique en Suisse et d’en
identifier les éventuelles faiblesses.
Avec l’acceptation du nouvel art. 121a dans la Constitution fédérale, la libre-circulation des
personnes et indirectement les relations bilatérales avec l’UE ont été remises en question,
alors qu’elles ont été des piliers importants de la politique de croissance jusqu’à présent. Pa-
rallèlement il est prévisible que, nonobstant la bonne conjoncture encore actuelle, la Suisse
se voie confronter à moyen terme à de grands défis économiques à cause d’un environnement
économique médiocre en Europe. Le moment semble donc être opportun pour réexaminer la
politique de croissance passée et pour procéder à une évaluation des possibilités de réformes
économiques, au vu du potentiel d’optimisation économique existant et des leçons à tirer des
récentes crises financières.
Evolution positive du PIB et du PIB par habitant ces dernières années
L’économie suisse est parvenue à surmonter partiellement le fléchissement marqué de la
croissance des années 90 et a réalisé en comparaison internationale des taux de croissance
du PIB supérieurs à la moyenne. Depuis la crise financière, en particulier, l’économie suisse
s’est montrée extrêmement robuste. L’amélioration de la performance s’exprime en particulier
à travers la croissance du PIB, mais aussi, sous forme atténuée, par la croissance du PIB par
habitant (corrigé de l’accroissement démographique dû à l’immigration). La croissance réelle
du PIB par habitant a augmenté par rapport aux années 90 (2003-2013: 1,1% par an; 1992-
2002: 0,7%) et la Suisse dépasse ici aussi légèrement la moyenne des autres pays compa-
rables. Ce constat vaut aussi pour les dernières années depuis la crise financière, pendant
lesquelles le PIB par habitant de la Suisse n’a certes guère progressé, suite à l’essoufflement
de la conjoncture mondiale, mais ne s’est tout de même pas contracté, contrairement à celui
de nombreux pays.
La ventilation de la croissance du PIB par habitant entre ses deux moteurs – emploi et pro-
ductivité du travail – montre que, ces dix dernières années, un volume accru de travail, dû à
une nouvelle hausse du taux déjà élevé d’activité, a donné en Suisse des impulsions positives
à la croissance du PIB par habitant. Ainsi, la Suisse a pu accentuer une fois encore l’un de
ses atouts, à savoir une exploitation comparativement bonne du potentiel de main-d’œuvre.
En contraste à cette amélioration réjouissante de l’exploitation du facteur travail, la tendance
ne s’est pas redressée en ce qui concerne la productivité. Au contraire, l’augmentation de la
productivité du travail a continué à ralentir en Suisse ces dernières années, en particulier de-
puis la crise financière. On observe toutefois un ralentissement semblable de la croissance de
la productivité au cours des dernières années dans de nombreux pays.

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L’analyse de l’évolution de la productivité par branche indique qu’en Suisse, c’est surtout l’af-
faiblissement de la croissance de la productivité dans quelques secteurs qui aurait contribué
de façon déterminante au ralentissement de la productivité générale. En tête de liste figure le
secteur financier, dont l’évolution de la productivité a été modeste depuis le tournant du millé-
naire. A cela s’ajoute que, depuis la crise financière, les fortes hausses de productivité qui
caractérisaient l’industrie et le commerce de gros ont connu des ralentissements. Avec leur
évolution médiocre de la productivité, les branches axées sur l’économie intérieure (comme le
secteur de la construction ou les services privés et parapublics) n’ont pu compenser ce flé-
chissement.
Le rapport jette aussi un coup d’œil à la question de l’incidence de la répartition sur la crois-
sance économique. Dans la littérature scientifique, l’on discute depuis longtemps du rôle des
interactions entre croissance économique et répartition du revenu ou de la fortune. On ne
saurait parler pour le moment d’une opinion concordante. Les études empiriques indiquent
cependant qu’à court terme, les inégalités notables de revenu pourraient avoir un effet plutôt
stimulant sur le développement économique, mais plutôt engourdissant à long terme. En ce
qui concerne la répartition de la fortune, le débat actuel tourne à la controverse et l’on ne
distingue pas de consensus.
En Suisse, le revenu est réparti de façon relativement égale, en comparaison internationale,
surtout si l’on considère les revenus marchands (i.e. du travail et du capital avant redistribu-
tion). Sur ce point, la Suisse affiche la répartition la plus équilibrée (derrière la Corée du sud)
des pays de l’OCDE. Comme, en comparaison internationale, l’ampleur de la redistribution
étant relativement modérée en Suisse, la répartition des revenus disponibles s’y situe dans le
peloton européen en fin de compte. En ce qui concerne la répartition du patrimoine en Suisse,
la comparaison internationale est malaisée, faute de comparabilité des données disponibles.
Bilan de la politique de croissance
Aujourd’hui comme hier, il est évident pour le Conseil fédéral qu’une politique de croissance
durable et axée sur le long terme doit se concentrer sur le bien-être de la population et non
seulement sur la seule quantité produite. Il ne s’agit pas d’améliorer la performance écono-
mique en accroissant seulement l’emploi et le capital, mais en particulier en utilisant plus effi-
cacement les facteurs de production et en stimulant l’innovation. C’est pourquoi la politique de
croissance du Conseil fédéral a été et est encore orientée en premier lieu vers l’amélioration
de la croissance de la productivité du travail.
Même si toutes les mesures n’ont pas été mises en œuvre à l’heure qu’il est, il est permis de
constater que la politique de croissance du Conseil fédéral doit être jugée globalement de
manière positive. Si quelques projets ont échoué, comme le taux unique de TVA ou la 11e ré-
vision de l’AVS, d’autres réformes structurelles importantes, comme la modification de la loi
sur le marché intérieur, la libre circulation des personnes ou la réforme de la fiscalité des en-
treprises II, ont pu être mises en œuvre. Même en l’absence d’études spécifiques sur la poli-
tique de croissance, on peut admettre, au vu de l’évolution économique réjouissante de ces
dernières années, surtout en comparaison avec l’étranger, que les réformes effectuées en
Suisse dans le cadre de la politique de croissance ont eu un effet positif.
Mesures requises
A examiner les forces et faiblesses de l’économie suisse, il ressort que les conditions-cadre y
sont excellentes, du point de vue économique, mais qu’elles pourraient être encore amélio-
rées. Comme forces, l’on citera en particulier la liberté économique, la flexibilité du marché du
travail, l’excellente formation de la population, la haute qualité des infrastructures, la bonne
politique fiscale, le niveau élevé de la qualité de vie, la fiabilité des institutions publiques et un

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certain scepticisme vis-à-vis d’une politique économique interventionniste et vouée au main-
tien des structures. Tous ces atouts contribuent au fait que la Suisse est actuellement l’un des
pays les plus compétitifs du monde.
Cependant, du point de vue purement économique, il faut aussi relever quelques faiblesses.
Sur le marché intérieur, malgré trois trains de mesures en faveur de la croissance, la concur-
rence pourrait être encore améliorée substantiellement. Citons par exemple des réformes in-
suffisantes dans les industries de réseau, l’empêchement des importations parallèles, les do-
maines où l’Etat entre en concurrence avec des acteurs privés, ou encore le manque de
transparence pour les aides d’Etat. Il persiste en outre un vaste potentiel pour ouvrir des mar-
chés aux entreprises suisses. Enfin la surcharge administrative et les coûts des réglementa-
tions freinent l’évolution de la productivité, donc la croissance. On relèvera également un gou-
let d’étranglement en ce qui concerne la disponibilité de main-d’œuvre spécialisée. Dans
l’ensemble, l’on peut donc constater que, du point de vue économique, la Suisse a toujours
besoin de réformes.
Pour la politique économique, une leçon de la récente crise financière est que certains facteurs
ont rendu quelques économies nationales plus résistantes que d’autres. Plus une économie
retrouve rapidement le chemin de sa croissance potentielle, moins une crise affectera sa pros-
périté. La comparaison internationale des facteurs déterminants (marché du travail, dette na-
tionale, etc.) montre que l’économie suisse est extrêmement résiliente et ne requière que peu
de mesures d’amélioration. La seule exception est le taux élevé – en comparaison internatio-
nale – de l’endettement des ménages.
La notion de croissance économique, et en particulier ses effets collatéraux, est jugée de façon
toujours plus critique dans le débat public. L’analyse présentée ici jette un éclairage plus dif-
férencié sur ces différentes critiques.
• Sur le marché du travail, il n’a pas été possible de constater d’effets d’éviction dus à la
forte immigration de ces dernières années. La main-d’œuvre étrangère engagée a lar-
gement un effet complémentaire sur les emplois préexistants. Il existe en revanche un
potentiel en matière d’exploitation du réservoir de main-d’œuvre spécialisée.
• A part la croissance démographique, les causes de l’augmentation des surfaces d’habi-
tat et du mitage croissant doivent être recherchées du côté de l’extension de la surface
demandée par chaque personne. Les décisions relevant de l’aménagement du territoire
jouent cependant aussi un rôle important (développement décentralisé ou compact de
l’urbanisation, construction hors des zones constructibles, etc.).
• Les facteurs qui affectent l’offre et la demande de logement sont nombreux. Le lien de
causalité entre prix de l’immobilier et croissance démographique n’est pas prouvé sans
équivoque dans les études disponibles. Par contre on ne peut exclure que le droit du
bail ait un effet sur l’élasticité de l’offre.
• En ce qui concerne les infrastructures de transport, il se trouve que les nouvelles capa-
cités sont exploitées à fond relativement rapidement. Du point de vue économique, la
question particulièrement problématique est la non-application du principe de causalité
dans le financement des transports, non-application qui incite à une (trop) forte utilisation
des transports, payé par la collectivité.
• L’amélioration de la qualité de l’environnement, en Suisse, prouve que la pollution n’est
pas forcément uniquement la conséquence directe de la croissance économique. Le
progrès technologique fait en outre que l’intensité de l’utilisation des ressources peut
être découplée de la croissance économique. Il reste malgré tout de gros défis, en par-
ticulier dans la politique climatique, la biodiversité et l’utilisation du sol. Les effets sur
l’environnement de la consommation suisse ont régressé entre 1996 et 2011 en Suisse,
mais ont augmenté à l’étranger.
Comme le met nettement en lumière le présent examen de la politique de croissance, la voie
empruntée par le Conseil fédéral est fondamentalement la bonne. Etant donné les réformes
qui sont toujours encore nécessaires, une politique de croissance axée sur le long terme aura

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toujours une importance cruciale. Elle devra continuer à se concentrer sur les mesures favori-
sant la croissance de la productivité du travail. A part cela, il faudrait envisager de nouvelles
mesures qui renforcent d’une part la résilience de l’économie nationale aux crises écono-
miques et qui atténuent de l’autre les effets collatéraux indésirables de la croissance écono-
mique.