WT/BOP/G/22 28 mai 2015

WT/BOP/G/22
28 mai 2015
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Comité des restrictions appliquées à des fins
de balance des paiements
Original: espagnol
CONSULTATIONS AVEC L'ÉQUATEUR
DOCUMENT DE BASE PRÉSENTÉ PAR L'ÉQUATEUR
APERÇU DU CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE ET PERSPECTIVES
DE LA BALANCE DES PAIEMENTS EN 2015
1 INTRODUCTION
1. Le présent document contient une analyse des facteurs macroéconomiques qui ont contraint le
gouvernement de l'Équateur à adopter en dernier recours, en mars dernier, une mesure de
sauvegarde à des fins de balance des paiements dans le but de préserver le niveau de liquidité de
l'économie et d'éviter ainsi une contraction sévère de la croissance économique et de l'emploi.
2. La mesure vise à maîtriser l'important déséquilibre extérieur observé depuis le milieu de 2014
et provoqué par la chute des cours internationaux du pétrole et l'appréciation du dollar des
États-Unis, facteurs qui ont exercé un effet négatif sur le maintien des variables fondamentales de
l'économie équatorienne.
3. La mesure a un caractère provisoire et non discriminatoire; elle fera l'objet d'un suivi
permanent pendant les 15 mois au cours desquels il est prévu de la maintenir en vigueur.
4. Le présent document comporte cinq sections: la première indique les fondamentaux
économiques qui expliquent l'adoption de la mesure de sauvegarde. La deuxième décrit les bons
résultats économiques obtenus par le pays au cours des années précédentes, qui ont été
brutalement interrompus par les facteurs négatifs mentionnés. La troisième contient une analyse
des projections de la balance des paiements en l'absence de la mesure mise en vigueur. Dans la
quatrième section, les autres dispositions de politique économique adoptées par le gouvernement
pour faire face à la crise et corriger les déséquilibres observés sont passées en revue. Enfin, la
cinquième section décrit la mesure appliquée et le fondement juridique sur laquelle elle repose.
2 FONDAMENTAUX ÉCONOMIQUES DE LA MESURE
Dollarisation et déséquilibres extérieurs: un rapport de risques permanents
5. Dans les économies qui ont la capacité d'émettre leur propre monnaie, le solde de la balance
des paiements détermine la détention d'avoirs extérieurs (réserves monétaires internationales)
que les autorités monétaires peuvent utiliser à leur guise pour réguler les déséquilibres du secteur
extérieur, intervenir sur les marchés monétaires et influer sur la liquidité de l'économie. Ces avoirs
sont à la disposition des autorités monétaires et des banques centrales, qui sont chargées de leur
administration et de leur utilisation.
6. En revanche, une économie qui n'a pas de capacité d'émission et qui, de ce fait, a perdu le
principal instrument de la politique monétaire et de la politique de change, devient beaucoup plus
vulnérable aux variations de ses relations économiques avec l'extérieur. En effet, dans une
économie dollarisée, l'offre de devise représente aussi l'offre monétaire et les ajustements y
relatifs ont une incidence directe sur l'économie réelle. Dans une situation de dollarisation, la
liquidité de l'économie dépend dans une large mesure du résultat de la balance des paiements, de
sorte que les chocs extérieurs qui entraînent des modifications brusques et significatives des

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entrées de devises dans le pays donnent lieu à des dérèglements importants en matière de
croissance, d'emploi et de bien-être général de la population. Il s'ensuit que, dans un pays
dollarisé, les politiques budgétaire et commerciale deviennent des outils fondamentaux.
7. La dollarisation ne met pas l'économie à l'abri d'une crise de la balance des paiements; bien au
contraire, elle la rend plus vulnérable aux chocs extérieurs. Dans une économie qui possède sa
propre monnaie, les réserves internationales peuvent diminuer, mais les risques pour le système
monétaire sont moindres, car pour satisfaire la demande interne de monnaie locale le pays dispose
toujours de la politique monétaire et de la politique de change. Dans le cas de l'économie
équatorienne qui ne dispose pas de ces outils, tout choc extérieur négatif de quelque importance
risque d'affecter les niveaux de liquidité et le dynamisme du secteur réel.
8. Lorsque l'Équateur a adopté le régime de dollarisation (en janvier 2000), les autorités
monétaires ont utilisé une grande partie des réserves monétaires internationales pour "retirer" la
monnaie locale (le sucre) et l'"échanger" contre des dollars provenant des réserves, à un taux de
change nominal de 25 000 sucres pour 1 dollar. Ainsi, les réserves internationales ont été
"distribuées" et converties en disponibilités monétaires, tandis que les autorités monétaires
perdaient tout contrôle sur la liquidité de l'économie.1
9. Comme les réserves internationales sont entre les mains non seulement de la Banque centrale
mais aussi du reste des opérateurs, l'ajustement de la balance des paiements peut faire suite: a) à
une perte de réserves de la Banque centrale pour répondre aux besoins de disponibilités; ou b) à
une forte contraction de la liquidité de l'économie. Dans les deux cas, les effets ultimes sont une
chute du niveau de production et de l'emploi, qui sera accompagnée d'une capacité moindre à
générer des recettes aussi bien budgétaires (prélèvements fiscaux) qu'extérieures (exportations,
attraction de capitaux étrangers), ou une diminution très importante des réserves qui rendra
impossible le déroulement normal des transactions et des opérations commerciales avec d'autres
pays.
10. Comme contexte, il convient de rappeler que l'impact de la crise financière internationale de
2008 sur l'économie équatorienne a entraîné une chute des exportations non pétrolières du fait de
la contraction de la demande extérieure, ainsi qu'une réduction du montant des envois de fonds
reçus en raison du chômage qui sévissait dans les pays générateurs de ces envois; le pays a
également subi les répercussions des variations des taux de change de ses principaux partenaires
commerciaux, et de l'accès limité au financement externe. La crise a provoqué une croissance du
chômage, une aggravation des déficits pétroliers et non pétroliers et un ralentissement du crédit,
pour ne citer que les effets les plus importants. Ainsi, entre 2008 et 2009, le solde commercial
pétrolier (44,7%) a enregistré une diminution spectaculaire. La crise a particulièrement affecté le
secteur réel de l'économie, raison pour laquelle le pays a affiché en décembre 2009 le taux de
chômage au niveau national le plus élevé depuis que la série est comparable2: 6,47%.
11. Dans cette conjoncture, le ralentissement de l'activité économique a été compensé par
diverses mesures de politique contracyclique telles que l'augmentation du crédit accordé par les
banques publiques; l'augmentation de l'investissement public privilégiant les travaux
d'infrastructure productive, la production hydroélectrique, le réseau routier et les investissements
sociaux; le rapatriement de l'étranger des excédents de liquidité du secteur public, en vue de les
canaliser vers le développement productif (investissements intérieurs) par le biais des banques de
développement; et la mise en place d'exigences minimales de fonds propres et de liquidités pour
les établissements financiers, entre autres. Cependant, le pays a dû faire appel en dernier recours
à la section B de l'article XVIII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, et
appliquer des mesures de restriction temporaire aux importations afin d'éviter une plus grande
détérioration de la balance des paiements, en particulier de la balance commerciale, qui a été
affectée par la crise internationale.
12. Dans les années qui ont suivi la crise, la relance économique est allée de pair avec une
remontée des cours du pétrole sur le marché international, grâce à laquelle le gouvernement
équatorien a pu disposer de ressources supplémentaires et entreprendre des améliorations sans
1 Le solde des réserves monétaires internationales, à l'exception des dépôts du secteur public et des
réserves bancaires en devises déposées à la Banque centrale de l'Équateur, a été incorporé dans les liquidités
de l'économie.
2 Depuis juin 2007.

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précédent des infrastructures productives, routières, éducatives et sanitaires. Ainsi, dans une
perspective à moyen terme donnant la priorité à la réduction de la pauvreté mais aussi à
l'amélioration de la compétitivité systémique par le biais de la réalisation d'importants travaux
d'infrastructure pour modifier la matrice énergétique3 et la matrice de production, d'importants
investissements ont été effectués dans le réseau routier, les ports, les aéroports, les écoles et les
hôpitaux, ce qui a permis, d'une part, d'accroître la compétitivité des produits équatoriens et,
d'autre part, d'élargir les possibilités offertes à la population et d'améliorer ses conditions de vie.
L'investissement public réalisé avait pour objectif d'accroître le stock de capital de l'économie de
manière à soutenir l'activité productive du secteur privé, à favoriser une hausse de sa
compétitivité et à maintenir une croissance économique soutenue à des taux moyens supérieurs à
4%.
13. Cependant, la conjoncture internationale observée à partir du second semestre de 2014 met
en péril la poursuite de ces importantes réalisations. Cette conjoncture a une incidence négative
sur les résultats du secteur extérieur de l'économie et de la balance des paiements. Les principaux
effets de cet environnement international défavorable sont les suivants: i) baisse des revenus
pétroliers dus à la chute des prix du brut sur le marché international; ii) chute des exportations et
augmentation des importations non pétrolières causées par l'appréciation du dollar; iii) retards
dans les paiements de l'étranger au titre des exportations équatoriennes à différents marchés; et
iv) augmentation de l'indice EMBI (Emerging Market Bound Index, indice des obligations sur les
marchés émergents).
14. Les résultats déficitaires des comptes extérieurs enregistrés au cours des derniers mois de
2014 et au début de 2015, et les prévisions peu encourageantes pour le reste de l'année dans un
contexte de forte détérioration des cours internationaux du pétrole, ont conduit le gouvernement
équatorien à mettre en œuvre une série de mesures4 et, en dernier recours, une sauvegarde à des
fins de balance des paiements, dans le cadre de la section B de l'article XVIII du GATT de 1994,
afin de faire face à la menace d'une diminution importante de la liquidité de l'économie, liée
principalement à la détérioration de la balance commerciale et à la dégradation des réserves
internationales. Dans ce contexte, selon les prévisions de la Banque centrale de l'Équateur, la
croissance estimée pour 2015 sera située entre 2% et 2,5%, alors qu'elle était de 3,8% en 2014.
15. Par ailleurs, selon une évaluation des résultats du secteur extérieur de l'économie
équatorienne prévus pour l'année 2015, les réserves internationales devraient diminuer de
2 009 millions de dollars EU, et le déficit commercial atteindre 2 404 millions de dollars EU, ce qui
ne garantit pas la viabilité extérieure du pays. Pour parvenir à un résultat commercial viable,
l'Équateur devrait réduire le déficit commercial d'environ 2 379 millions de dollars EU.5 Il est donc
nécessaire, pour le gouvernement national, de préserver la liquidité de l'économie dollarisée tout
en poursuivant l'exécution des projets stratégiques en phase finale de construction, ce qui
permettra de dynamiser la croissance économique et, de ce fait, la viabilité du système monétaire
à moyen et long termes.
16. C'est pourquoi l'Équateur a été contraint de recourir aux dispositions de la section B de
l'article XVIII du GATT de 1994, qui autorisent l'application de mesures de restriction temporaire
des importations afin d'éviter un problème majeur de la balance des paiements fortement affectée
par les répercussions de la situation internationale sur les principales sources de devises du pays.
17. La mesure, prise en dernier ressort, fait partie d'un ensemble de politiques à court terme qui
sous-tendent les mesures à long terme dont l'objectif est d'améliorer la situation structurelle de la
balance commerciale non pétrolière, de réduire la dépendance du secteur extérieur vis-à-vis du
pétrole et de renforcer les niveaux de liquidité de l'économie de manière à rétablir l'équilibre de la
balance des paiements sur une base saine et durable.
18. Pour un pays comme l'Équateur, la section B de l'article XVIII du GATT dispose que la mesure
de sauvegarde à des fins de balance des paiements peut être adoptée pour s'opposer à la menace
3 Par exemple, dans le domaine de l'énergie la construction de huit centrales hydroélectriques a
commencé; celles-ci permettront de remplacer la production thermique par des énergies renouvelables à un
coût inférieur, générant ainsi des économies de devises.
4 Les mesures auxquelles il est fait allusion figurent plus loin, au paragraphe relatif aux mesures visant
à faire face à la crise.
5 Voir l'annexe 3 qui fournit une explication des résultats de l'analyse de viabilité extérieure.

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d'une baisse importante des réserves monétaires ou pour mettre fin à cette baisse, et également
en vue de sauvegarder la situation financière extérieure et assurer un niveau de réserves suffisant
(ce qui, dans le cas de l'Équateur, signifie en outre maintenir un niveau de liquidité suffisant) pour
la mise en œuvre de la politique de développement économique.
3 RÉSULTATS DE L'ÉCONOMIE ÉQUATORIENNE PENDANT LES DERNIÈRES ANNÉES6
19. Les résultats décrits dans la présente section sont le fruit de l'application d'une politique
économique appropriée et efficace, axée sur la réalisation des objectifs de la planification nationale
à long terme. La lutte contre les inégalités et les écarts qui subsistent, aussi bien au niveau
intérieur que par rapport à d'autres pays, dépend dans une large mesure de la conception et de
l'application de la politique publique, et exige en outre de disposer de la liquidité suffisante pour
garantir le fonctionnement normal de l'économie.
20. Les mesures de politique publique qui ont eu le plus fort impact avaient pour but non
seulement de surmonter les problèmes structuraux de l'économie, mais aussi de garantir les
équilibres extérieurs dans des conditions normales. Cependant, étant donné la complexité de la
conjoncture extérieure actuelle, il est indispensable de disposer d'instruments supplémentaires qui
permettent d'assurer la continuité de la planification aux fins du développement.
21. L'utilisation efficace des recettes pétrolières entre 2007 et 2014, dans le cadre d'une nouvelle
orientation de la politique économique, a permis à l'Équateur de réaliser des progrès importants
dans la réduction du chômage et de la pauvreté et de figurer parmi les pays d'Amérique latine et
des Caraïbes qui ont les niveaux les plus faibles en la matière. En 2014, le taux de chômage
moyen annuel du pays (5,1%) a été inférieur de 0,9 point de pourcentage à la moyenne de la
région Amérique latine et Caraïbes (6,0%). En outre, l'incidence de la pauvreté monétaire au
niveau national a été ramenée de 36,7% en 2007 à 22,5% en 2014 (ce qui signifie que plus de
1 million de personnes ont dépassé le seuil de pauvreté); l'écart du revenu par habitant entre les
10% les plus riches et les 10% les plus pauvres a considérablement diminué ces dernières années,
surtout dans la population urbaine où il a été réduit de 20 points entre 2007 et 2014.
22. D'un point de vue budgétaire, l'Équateur a fortement réduit sa dépendance vis-à-vis des
recettes pétrolières. En effet, les recettes du budget général de l'État se maintiennent grâce à une
augmentation de la collecte d'impôts à caractère progressif et à une gestion responsable des
finances publiques (dépenses de qualité) qui a en outre pour but de diversifier les sources de
financement.
23. En ce qui a trait aux rentrées budgétaires, il y a lieu de souligner l'augmentation notable des
recettes fiscales du gouvernement central qui sont passées de 4 244 millions de dollars EU en
2006 à 14 460 millions de dollars EU jusqu'en décembre 20147, ce qui dénote les efforts des
pouvoirs publics pour accroître l'efficacité de la gestion des recouvrements. L'augmentation des
recettes fiscales a entraîné une situation d'excédent budgétaire courant; le déficit global observé
provient des investissements considérables effectués dans des secteurs stratégiques dans le but
de générer des ressources supplémentaires et, à moyen terme, d'économiser les devises.
24. La renégociation des contrats pétroliers8 avec les entreprises privées a produit une
augmentation des investissements dans le secteur et a eu un effet positif sur les niveaux de
production. Il convient d'ajouter à cela le bénéfice économique pour l'État, qui perçoit des recettes
supplémentaires par suite de la modification de la modalité contractuelle, ainsi que de
l'augmentation des prix et de la production pétrolière. Entre 2011 et le premier semestre de 2014,
le bénéfice s'est élevé à 4 101 millions de dollars EU. Par ailleurs, la participation à la rente
6 Cette section a été élaborée sur la base des données statistiques disponibles le 5 mai 2015.
7 Selon la publication "Información Estadística Mensual", n° 1957 de mai 2015, de la Banque centrale de
l'Équateur.
8 À la fin de juillet 2010 a été publiée la Loi portant modification de la Loi sur les hydrocarbures, au titre
de laquelle un nouveau cadre juridique institutionnel a été créé, mettant en place une nouvelle modalité
contractuelle de prestation des services d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures. Selon cette modalité,
l'État attribue un bloc à l'entreprise privée pour que celle-ci réalise les activités d'exploration et d'exploitation;
l'entreprise investit, à ses propres risques, les fonds nécessaires et utilise la technologie appropriée pour
respecter l'objet du contrat. De son côté, l'État rémunère l'entreprise grâce à un régime tarifaire qui dépend du
niveau de production.

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pétrolière oscille autour de 79% en moyenne, ce qui signifie que l'Équateur se classe au cinquième
rang des pays du monde qui reçoivent les plus hauts pourcentages de l'activité pétrolière.9
25. Pendant la période 2007-2014, les investissements de l'Équateur dans les infrastructures
publiques (en pourcentage du PIB) ont été plus de 2,5 fois supérieurs à ceux effectués pendant la
période 2000-2006. Il a été construit 4 fois plus de routes et 5 fois plus d'aéroports, des travaux
sont en cours pour décupler la capacité de production énergétique et le réseau de fibre optique est
à présent 28 fois plus important qu'en 2006. L'accès aux biens et aux services publics de base
s'est également amélioré.
26. En 2014, plus de 85% des ménages équatoriens étaient reliés à un système d'assainissement,
75% étaient raccordés à un réseau de canalisations d'eau, 83% avaient accès à un moyen
d'enlèvement des ordures et 97% avaient accès à l'électricité.10 Ces réalisations ont éliminé
quelques-unes des contraintes les plus graves qui pesaient sur la compétitivité du secteur privé et
le bien-être des citoyens. Face à la faiblesse des investissements dans les infrastructures d'appui,
qui avaient été reléguées au second plan pendant plusieurs années, la priorité a été donnée aux
dépenses d'investissement dans les projets mentionnés qui, sur le plan économique et social,
génèrent une rentabilité supérieure à celle qui pourrait être obtenue en plaçant ces mêmes
ressources à l'extérieur à des taux d'intérêt réels négatifs. Le coût d'opportunité élevé de tout
report dans l'exécution de ces projets justifiait la mise en place d'une infrastructure adéquate
favorisant le dynamisme du secteur productif.
27. Des réformes radicales ont été mises en œuvre dans le secteur de l'éducation, et le niveau de
dépenses de ce poste est passé de 2,3% du PIB en 2006 à 5,0% en 2013. Plus de 55 000 salles de
classe ont été ouvertes et 48 000 enseignants ont pris leurs fonctions dans l'ensemble du pays;
des manuels, des uniformes, des aides alimentaires et des bourses ont été octroyés; la proportion
d'enseignants qualifiés du primaire est passée de 71% en 2006 à 84% en 2012. En conséquence,
l'accès à l'éducation a été largement amélioré et les jeunes Équatoriens bénéficient actuellement
d'une durée de scolarité de dix ans en moyenne. Dans le cadre des axes de transformation de la
matrice de production, le gouvernement équatorien a distribué, entre 2007 et 2014,
84 458 bourses d'un montant total d'environ 454 millions de dollars EU, pour le financement
d'études au niveau national et à l'étranger.
28. Les dépenses de santé publique ont doublé, atteignant 2,1% du PIB, et une importante
réforme du secteur a été mise en œuvre, entraînant une augmentation de 19% du nombre de lits
d'hôpitaux et de 40% du nombre de professionnels de la santé. L'accès aux soins de santé
primaires est ainsi presque universel et 94% des femmes accouchent dans des centres de santé
(publics et privés) et reçoivent des soins prénatals.11
3.1 Secteur réel
29. Après avoir surmonté les effets de la crise de 2009 et malgré les contraintes qu'un régime de
dollarisation impose à la gestion de la politique économique, l'Équateur a enregistré une croissance
soutenue, à un taux moyen de 4,3% entre 2000 et 2014, supérieur à la moyenne des 14 années
qui ont précédé la dollarisation (période 1986-1999), au cours desquelles l'expansion a été
de 2,4%.
9 "Informe de Gestión", Ministère des ressources naturelles non renouvelables, 2011.
10 Sources: INEC et Ministère coordonnateur de la politique économique.
11 Cette situation a été ratifiée par divers organismes internationaux et récemment par le SELA dans le
document intitulé "Evolución de la Comunidad Andina (CAN)" publié en août 2014 (SP/Di No. 7-14), où il est
indiqué que l'Équateur occupe l'un des premiers rangs en matière de développement social.