Association des Secrétaires Généraux de Parlement

UNION INTERPARLEMENTAIRE
INTER-PARLIAMENTARY UNION
Association des Secrétaires Généraux de Parlement
CONTRIBUTION
de
M. V.K. AGNIHOTRI
Secrétaire général du Rajya Sabha d’Inde
Au débat général sur
L’AUTONOMIE ADMINISTRATIVE DES PARLEMENTS
Session de Panama
Avril 2011
Introduction
La Constitution de l’Inde sépare clairement les fonctions des trois organes de
gouvernance, à savoir le législatif, l’exécutif et le judiciaire. Chaque organe
jouit de suffisamment d’autonomie pour bien fonctionner dans le domaine de
sa compétence.
Les auteurs de notre Constitution ont maintenu que la responsabilité de
l’exécutif devant le Parlement était le pivot du régime Parlementaire. En vue
d’assurer celle-ci, ils ont prévu un secrétariat séparé et autonome pour
chacune des deux Chambres du Parlement dont le fonctionnement devait être
placé sous la direction et le contrôle administratif de leurs Présidents
respectifs.
Les dispositions constitutionnelles
Un secrétariat séparé et autonome pour chacune des deux Chambres du
Parlement est garanti par l’article 98 de la Constitution ; voici ce qu’il dit :
(1) Chaque Chambre du Parlement dispose d’un personnel de secrétariat
séparé sous réserve que cette clause ne soit interprétée comme un
empêchement à la création des postes communs aux deux Chambres du
Parlement ;
(2) Le Parlement est habilité par la loi de régler le recrutement et les
conditions d’emploi des personnes nommées au personnel administratif
de l’une ou l’autre des deux Chambres du Parlement ; et
(3) Jusqu’à ce que les dispositions nécessaires ne soient mises en place par
le Parlement en vertu de la clause (2) , le Président de la République
peut, après avoir consulté le Président de la Chambre du Peuple ou celui
du Conseil des Etats, selon le cas, établir les règles concernant le
recrutement, et les conditions d’emploi des personnes nommées au
personnel du secrétariat de la Chambre du Peuple ou du Conseil des
Etats, et que toute règle ainsi établie entre en vigueur sous réserve des
dispositions de toute loi faite en vertu de ladite clause.
Les secrétariats du Parlement indien
Les secrétariats du Parlement jouent un rôle important dans le renforcement
de la démocratie parlementaire dans la pratique. Ils fournissent une aide
administrative, objective et impartiale aux Présidents des Assemblées,
membres et commissions parlementaires, contribuant ainsi grandement à la
réalisation d’un avenir démocratique plus sûr. Ils sont composés des personnes
qui connaissent très bien la Constitution ainsi que les pratiques, procédures et
précédents parlementaires qui permettent au Parlement d’accomplir plus
efficacement ses tâches principales de législation et de contrôle du
gouvernement, entre autres.
Les dispositions de la Constitution relatives au personnel de secrétariat des
deux Chambres du Parlement sont destinées, évidemment, non seulement à
sauvegarder l’autonomie du Parlement et des Présidents des Assemblées, mais
à garantir aussi que les personnes recrutées aient les qualités morales et
intellectuelles ainsi que les diplômes nécessaires pour faire le travail spécialisé
dont s’occupent ces secrétariats. Les dispositions de la clause (3) de l’article 98
de la Constitution permettent justement la réalisation de cet objectif en
accordant aux Présidents des Assemblées leur mot sur l’élaboration des règles
concernant le recrutement et les conditions d’emploi des personnes nommées
aux secrétariats respectifs. L’autonomie du secrétariat de la Rajya Sabha est
garantie par les dispositions suivantes :
L’autonomie administrative et opérationnelle du secrétariat de la Rajya Sabha
est garantie par le fait que c’est le secrétariat lui-même qui recrute son
personnel sous le contrôle définitif de son Président. Les règles concernant le
recrutement et les conditions d’emploi du secrétariat de la Rajya Sabha ont été
élaborées et promulguées à compter du 15 mars 1957 par le Président de
l’Inde en consultation avec le Président de la Rajya Sabha aux termes de
l’article 98(3) de la Constitution indienne. Ces règles ont la force de loi. Le
Président exerce les pouvoirs que celles-ci lui confèrent par l’émission
périodique des arrêtés relatifs aux recrutement et conditions d’emploi.
Par ailleurs, les postes dans le secrétariat de la Rajya Sabha sont soustraits de
la compétence de la UPSC ou commission de la fonction publique en vertu des
dispositions de son règlement sur l’exonération de consultation de 1958. Ainsi,
la commission n’est pas saisie des questions relatives au recrutement du
personnel des deux secretariats. Ils recrutent directement leur personnel sous
les ordres de leurs Présidents respectifs chaque fois qu’il y en a besoin.
Auparavant, il existait une cellule de recrutement commune pour les
secrétariats de la Lok Sabha et de la Rajya Sabha qui était chargée de la tenue
des examens/entretiens de recrutement en vue de sélectionner les candidats.
Mais depuis 2008, la Rajya Sabha dispose de sa propre cellule de recrutement.
La loi portant tribunaux administratifs de 1985 ne s’applique pas non plus aux
personnes nommées au secrétariat de la Rajya Sabha et seules la Haute Cour
de Delhi et la Cour Suprême de l’Inde peuvent être saisies en cas de dispute sur
toute question liée à leur emploi.
Il est de convention constante que les arrêtés applicables aux
ministères/départements du gouvernement de l’Inde ne s’appliquent pas ipso
facto aux agents et personnel des secrétariats des deux Chambres, sauf si
adoptés expressément à cette fin. Les arrêtés du Gouvernement de l’Inde sont
adoptés par le secrétariat sous réserve de toute modification, variation ou
exception que le Président de l’Assemblée pourrait préciser.
L’autonomie financière du Parlement
L’autonomie administrative de toute institution dépend largement de son
autonomie financière. Le secrétariat de la Rajya Sabha se charge
principalement de la préparation des devis budgétaires de la Chambre et du
secrétariat. Les propositions budgétaires sont élaborées par le secrétariat en
fonction des besoins spécifiques du travail parlementaire et sont soumises au
ministère des finances pour son accord et l’incorporation de celles-ci dans le
Budget de l’Etat. Si une proposition quelconque soulève des objections de la
part du ministère, la question est réglée par concertation entre le secrétariat
et le ministère. Si le ministère des finances a des suggestions à faire, elles sont
soumises à l’examen du Président de l’Assemblée, et l’on arrive à une décision
acceptable aux deux après discussion. Dans le cas peu probable d’une
divergence d’opinion, généralement c’est la décision du Président de
l’Assemblée qui l’emporte.
Les devis ne sont soumis à aucun examen ni de la part des commissions
départementales du ministère des finances, ni des autres commissions, ni
même du Parlement. Comme est le cas dans les autres ministères du
Gouvernement de l’Inde, des demandes d’allocations séparées pour les deux
Chambres sont présentées au Parlement qui approuve chaque année les
dépenses en vertu de la loi de finances. Cependant, aucune motion de veto
(cut motion) n’est admise ; de même, aucune discussion sur le budget des
deux Chambres ainsi que de leurs secrétariats n’est permise en séance
publique. Les dépenses encourues pour les salaires et indemnités des
membres et des agents/personnel des deux secrétariats sont payées par le
Fonds consolidé de l’Inde.
Une fois que les demandes d’allocations de la Chambre et de son secrétariat
sont votées par la Chambre et les allocations sont mises à la disposition du
secrétariat, ce dernier contrôle chaque unité de crédit budgétaire et les
dépenses sont encourues en fonction des besoins de chaque unité de crédit
budgétaire. L’exécutif ne s’ingère pas dans la gestion financière du secrétariat
et son accord n’est pas demandé pour aucune dépense dans le cadre des fonds
alloués. La réaffectation des économies se fait directement par l’allocation des
fonds aux unités de crédit où l’on constate un déficit tout en contrôlant le
budget des unités susceptibles de réaliser des économies. Il est de convention
constante qu’aucun accord officiel du ministère des finances n’est nécessaire.
Toutefois, les normes prescrites à cet effet sont respectées scrupuleusement
et le ministère des finances est tenu au courant de toute action prise dans le
cadre des processus de reporting.
D’autre part, les arrêtés émis par le Gouvernement aux ministères et
départements du Gouvernement de l’Inde ne s’appliquent pas
automatiquement au secrétariat et c’est le Président de l’Assemblée qui prend
les décisions financières, compte tenu des besoins de la Chambre et du
secretariat. De même, les économies réalisées globalement, s’il y en a, sont
remises au Gouvernement au mois de mars de l’exercice financier avec
l’agrément du Président de l’Assemblée.
En plus, la question de révision des grilles de salaires des agents et du
personnel du secrétariat ne relève pas de la compétence des commissions des
salaires nommées périodiquement par le Gouvernement de l’Inde. Avant 1973,
la révision des salaires et indemnités des agents et du personnel du secrétariat
se faisait sur la base des recommandations des commissions des salaires
centrales sous les ordres du Président après consultation avec le ministère des
finances. Par la suite, on a créé des commissions parlementaires des salaires
séparées pour donner suite aux recommandations des troisième, quatrième,
cinquième et sixième commissions des salaires centrales de 1973, 1986, 1997
et 2008 respectivement, en vue de fixer les salaires et indemnités des
employés des secrétariats de la Rajya Sabha et de la Lok Sabha. La composition
de la commission parlementaire des salaires est la suivante : le Président de la
commission des devis ; le Président de la commission des comptes publics, le
Président de la commission des entreprises publiques ; le Ministre des
finances ; le Ministre des affaires parlementaires et un membre de la Rajya
Sabha. Le Président de la commission des devis est le Président ex officio de
cette commission à laquelle s’associent les Secrétaires généraux de la Lok
Sabha et de la Rajya Sabha.
Conformément aux dispositions de la loi portant sur le vérificateur des
comptes et ses attributions, devoirs et conditions d’emploi de 1971, les
comptes du secrétariat du Parlement sont soumis à un audit, puisque les fonds
pour payer les dépenses sont tirés du fonds consolidé de l’Inde. Pour faciliter le
travail du secrétariat parlementaire, le vérificateur des comptes de l’Inde,
comme un cas particulier, y affecte de manière permanente une équipe
d’audit pour permettre des vérifications simultanées des comptes des deux
secrétariats. Il est de convention que tout rapport d’audit ou d’inspection
contenant des objections et projets d’alinéas concernant la Chambre ou son
secrétariat est envoyé au secrétariat pour ses opinions là-dessus avant de les
incorporer dans le rapport définitif du vérificateur des comptes.
L’autorité de nomination et disciplinaire, et l’administration du secrétariat
Comme mentionné ci-dessus, le secrétariat fonctionne sous la direction et le
contrôle du Président de la Rajya Sabha. Il exerce les pouvoirs qui lui sont
attribués par le règlement sur le recrutement et les conditions d’emploi de
1957 et les modifications ultérieures apportées périodiquement à celui-ci. Aux
termes de ce règlement, l’autorité de nomination et disciplinaire concernant
les employés du secrétariat de la Rajya Sabha est le Président de celle-ci. Il
peut déléguer ses pouvoirs à cet effet au Secrétaire général en ce qui concerne
les agents autres que ceux du Groupe A (les hauts postes). En sa qualité de
dépositaire des droits et privilèges de la Chambre et de ses commissions et
membres, le Président a le pouvoir et la responsabilité d’assurer que le
secrétariat remplisse efficacement les tâches qui lui sont confiées. Non
seulement il dirige les politiques du secrétariat, mais il veille aussi à leur
application. C’est par l’intermédiaire du Président que les membres et
autorités externes communiquent avec le secrétariat. Le Secrétaire général
jouit principalement des pouvoirs que le Président lui délègue.
Le Secrétaire général est le chef administratif du secrétariat et exerce les
pouvoirs investis au Président, y compris la fixation du poids, mode de
recrutement, des qualifications nécessaires, etc. pour les diverses catégories
de postes. C’est l’autorité de nomination, disciplinaire et d’appel pour
certaines catégories d’agents et du personnel du secrétariat. Il exerce les
pouvoirs financiers et élabore les propositions budgétaires relatives à la Rajya
Sabha et son secrétariat. C’est la principale autorité comptable concernant les
crédits autorisés par la Chambre pour les dépenses dans le cadre des
demandes d’allocations budgétaires de la Rajya Sabha et de son secrétariat et
il s’acquitte de cette fonction par l’intermédiaire et avec l’aide du responsable
du service comptable qui travaille en rapport direct avec lui.
Le Secrétaire général veille également à ce que le travail du secrétariat de la
Chambre et des commissions soit effectué par des agents compétents et
expérimentés et qu’il soit organisé de façon efficace sous sa direction. Les
devoirs des agents ne sont pas cloisonnés dans des compartiments étanches.
Ils sont plutôt flexibles et sont susceptibles d’être modifiés sur ordre du
Secrétaire général. L’allocation du travail aux agents du secretariat est la
prérogative exclusive du Secrétaire général. Il est secondé par une hiérarchie
d’agents, à savoir secrétaire, secrétaires additionnels, secrétaires adjoints et
directeurs qui, à leur tour et avec le concours de leur personnel, sont
responsables de l’accomplissement de l’ensemble des fonctions du secrétariat.
Restructuration fonctionnelle du secrétariat de la Rajya Sabha
En 1974, fondée sur les recommandations de la commission parlementaire des
salaires, le secrétariat a fait l’objet d’une restructuration fonctionnelle en
divers services, compte tenu de la nature spécialisée des fonctions et
responsabilités de chacun de ces services. Le secrétariat est désormais
organisé sur une base fonctionnelle en dix services comme suit :
1. Service législatif, financier, exécutif et administratif (LAFEAS)
2. Service bibliothécaire de référence, de recherche, de documentation et
d’information (LARRDIS)
3. Service de compte rendu in extenso (VRS)
4. Service d’interprétation simultanée (SIS)
5. Service de traduction et de rédaction (ENT)
6. Service de publication et d’impression (P&P)
7. Service de dactylographie (PSS)
8. Service de sécurité Parlementaire
9. Service de chauffeurs et de coursiers (D&D)
10.Service de messagerie
Chacun des services a pour objet de satisfaire les besoins du Président de
l’Assembleé et de la Chambre ainsi que de ses membres et commissions. Le
fonctionnement du secrétariat est conçu de sorte qu’il puisse travailler de
manière autonome.