bio de roger grevoul au cg

le 5 mai 2008
YT / MB N° 08 – 126 - 1
QUELLE ORGANISATION DES SERVICES SOCIAUX
La législation – et précisément des lois successives – ont fait du Conseil général, la
collectivité publique le plus souvent chargée d’une fonction de chef de file en matière de
politique sociale que ceci s’exerce vis-à-vis d’une autre collectivité publique – l’Etat – ou visà-vis des autres collectivités publiques ayant statut juridique de collectivités territoriales, la
Région et la Commune.
Cette fonction de chef de file s’exerce dans le cadre de la loi de République qui s’applique
sur l’ensemble du territoire national, c’est-à-dire dans le cadre d’un Etat centralisé et non
d’un Etat fédéral ou confédéral comme l’Allemagne ou la Suisse, ou doté de gouvernements
provinciaux, voire infra provinciaux, comme l’Espagne. Non en France, la décentralisation
s’exerce dans le cadre d’un Etat central où les collectivités décentralisées n’ont pas la
compétence juridique, la liberté juridique, de leurs compétences politiques et techniques.
C’est comme le code de la route qui impose de rouler à 50 km/h en ville, partout en France.
Dans les Conseils généraux, l’organisation des services sociaux, notre sujet, s’est donc
constituée au fur et à mesure des transferts de compétence qui se sont opérés à compter
des années 1980.
Elle s’est également constituée, en toute logique, en fonction des critères de partenariats
que les Conseils généraux ont été amenés à développer, pour exercer leurs compétences,
avec les autres collectivités publiques (Etat, Région, Villes), mais aussi avec les partenaires
essentiels que sont les organismes de protection sociale, les caisses d’assurance – maladie
(CPAM et CRAM) et la CAF, mais aussi « le petit dernier » appelé à vite grandir, la CNSA.
Et puis, il y a bien entendu, le mouvement associatif qui joue un rôle particulier dans le
champ social, j’y reviendrai brièvement tout à l’heure.
Je vais développer ces deux volets (orga / compétences et orga / partenariats) dans les deux
parties qui suivent, sachant que je ne prends pas le mot organisation au sens
d’organigramme au sens strict, mais de mode de fonctionnement.
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1) L’organisation selon les compétences
Au début des années 1890 va intervenir une évolution très importante du fonctionnement
institutionnel.
C’est ce que l’on appelle la décentralisation. Elle sera complétée ultérieurement par d’autres
transferts dans le même champ de compétences.
a – Elle va s’opérer dans un double contexte :
- La modification des relations entre l’Etat et les collectivités ; les délibérations
adoptées par ces dernières ne sont plus soumises à la tutelle de l’Etat avant de devenir
exécutoires. Les Présidents des assemblées élues, le Maire, le PCG, le PCR deviennent des
exécutifs à part entière. Les délibérations ou actes réglementaires (arrêtés) pris par les
collectivités sont cependant susceptibles d’être déférés devant la juridiction administrative
par le Préfet, au titre du contrôle de légalité. Je vous disais bien tout à l’heure que nous ne
sommes pas dans un Etat fédéral ou confédéral. Mais ceci toute personne physique ou
morale qui a intérêt à le faire, l’ « intérêt à agir » dans le jargon du droit administratif, en a
aussi la possibilité juridique.
- Les services ou parts de services dont la compétence est transférée sont eux-mêmes
transférés. C’est au nom de ce principe qu’une part essentielle des DDASS va passer de
l’autorité du Préfet sous celle du Président du Conseil général au 1er janvier 1984.
C’est l’ancêtre des actuels services sociaux des Conseils généraux.
b – Les compétences et donc les services transférés au début des années 1980 :
o
la protection maternelle et infantile,
ordonnance de 1945,
seule activité médico-sociale assumée par les Conseils généraux.
o
la protection de l’enfance,
l’aide sociale à l’enfance.
o
le service social départemental.
o
l’hébergement des PA et PH.
o
quelques compétences en prévention santé mais reprise par l’Etat suite à une loi
promulguée en 2004.
c - D’autres transferts ont suivi :
o
o
le RMI,
co-gestion des actions d’insertion depuis le 1er janvier 1989 puis de l’allocation ellemême depuis le 1er janvier 2004.
les compétences en matière de PA se sont élargies, confortées, avec la mise en
place de la PSD et surtout de l’APA en 2002. La loi du 13 août 2004 légalise la
maîtrise d’ouvrage des Conseils généraux en matière de gérontologie. C’est sans
doute pour des raisons d’ordre démographique mais aussi de rapprochement
opérationnel et institutionnel avec la problématique de la prise en charge des PH, le
secteur d’activité qui a connu et continuera à connaître le plus fort développement.
La logique initiale de l’aide sociale – tarification des établissements habilités à l’aide
sociale – s’est peu à peu transformée en dynamique d’action sociale en élargissant
son spectre d’intervention.
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o
o
avec la création de la CMU, les aides médicales départementales ont été
supprimées au début des années 2000.
Dans le champ du handicap, une évolution analogue à celle qu’à connue et que va
connaître celui des PA, c’est-à-dire le passage d’une logique d’aide sociale à une
logistique d’action sociale s’est opérée. Et là aussi une légalisation a posteriori : la
création par la loi du 11 février 2005 des MDPH (GIP) dont la commission exécutive
est présidée par le PCG. Le PCG coordonne ainsi par le biais de l’animation de la
MDPH, mais aussi grâce à l’action de ses propres services, les différentes actions
en direction des PH, quelles soient adultes et, désormais, enfants.
d – L’organisation qui en résulte.
La plupart des Conseils généraux ont structuré leurs services sociaux selon les
populations cibles de leurs politiques.
Ceci aboutit à 3 grands pôles :
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
Un pôle enfance – famille regroupant la PMI et l’ASE (et dans le Val de Marne, les
crèches),
Un pôle PA – PH axé sur les problématiques de la dépendance,
Un pôle service social / insertion. Dans quelques départements, l’insertion est
rattachée au volet action économique / aménagement du territoire des services
départementaux.
Ces trois pôles sont en général regroupés dans une Direction unique et placés sous la
responsabilité d’un DGA.
Dans un Département comme le mien et ce schéma commence à être suivi par
d’autres « gros » Départements, la structuration repose sur deux Directions, l’une chargée
de l’enfance (ce qui s’explique notamment par l’existence de 76 crèches départementales en
Val de Marne), l’autre de l’action sociale et des solidarités.
L’échelon hiérarchique est le plus souvent de niveau Direction générale ce qui est
assez logique quand on sait que les services sociaux représentent plus de la moitié des
effectifs départementaux et près de 60 %, en moyenne nationale, des dépenses de
fonctionnement. En Val de Marne, 5 000 agents sur 8 500 dans les pôles sociaux et 800
millions de dépenses, masse salariale comprise.
Au-delà d’opérationnelle, l’organisation est également territoriale. Les services sociaux
départementaux, c’est un maillage très fin du territoire départemental.
En Val de Marne c’est presque 200 lieux différents sur 245 km2 , soit un équipement
départemental pratiquement au km2 . (crèches, CDPMI, espace social des solidarités, foyers
de l’enfance). Je dis bien équipement départemental donc fonctionnant avec des
fonctionnaires du CG et non équipement sous contrôle tarifaire du CG comme les foyers
associatifs de l’enfance, les EHPAD ou les établissements pour les PH, ou la MDPH qui
rassemble des agents de fonctions publiques diverses (FPT, fonctionnaires du Ministère des
affaires sociales, Ministère de l’Education nationale, agents des DDTE).
L’organisation territoriale des services sociaux départementaux est, elle aussi, à
géométrie variable.
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soit un « éclatement » total par mission,
soit un regroupement partiel de ces missions. Ainsi, nos espaces de solidarités
regroupent en Val de Marne, le service social, nos équipes de travailleurs sociaux
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enfance et nos équipes de PMI hors CDPMI, ceux-ci assurant les activités de
consultations proprement dites.
soit un regroupement de toutes les missions sociales, jusqu’à l’action en direction des
PA et PH. Cela s’appelle les unités territoriales (77, 95, etc).
soit un rattachement avec d’autres services départementaux, de tous les services du
CG pouvant donner lieu à territorialisation. C’est la logique des « Maisons du
Rhône », ancrage territorial des services du CG 69, département où il est vrai, la ville
de Lyon regroupe la majeure partie de la population.
2) Les partenariats
Ils relèvent de plusieurs configurations sur le plan juridique : ils sont soit imposés par la loi,
du fait de compétences partagées, ils sont volontaristes donc découlant d’une démarche de
partenariat choisi, et entre ces deux extrêmes toutes les combinaisons possibles, du
volontariat dans le cadre légal au légal dans le volontaire, ceci découlant de choix politiques.
Commençons par le partenariat obligatoire. C’est celui qui découle des compétences
croisées, ces secteurs où subsiste un enchevêtrement des pouvoirs entre collectivités
publiques. C’est principalement le champ des PA et des PH où s’entrecroisent les
compétences du CG au titre de l’action sociale et celle de l’Etat du fait de sa tutelle sur
l’assurance – maladie et donc les soins. C’est un entrecroisement qui se pose en matière de
tarification (par exemple l’APA) mais aussi en terme de planification et de programmation
avec les schémas départementaux désormais opposables depuis la loi du 2 janvier 2002, et
les outils de l’Etat (PRIAC). C’ est l’impact de la réforme des unités de soins de longue durée
(ex. longs séjours), réforme gérée par l’Etat, sur les besoins en lits dits médicalisés en
EHPAD, relevant de la charge du CG.
C’est le secteur qui va connaître sans doute le développement le plus fort, avec la création à
court terme, à l’horizon 2009, de ce qui est appelé le « 5ème risque » ou le « 5ème champ » de
la protection sociale, celui de la dépendance. Financée initialement par la CNSA, sur la base
de la journée dite de solidarité, cette prise en charge serait assurée en fait par les Conseils
généraux dès l’année prochaine. Cette réforme se corrèle à la mise en place des futures
agences régionales de santé, celles-ci incluant dans leur champ, les équipements et
services médico-sociaux donc ceux en charge des PA et des PH.
Toujours dans le cadre des compétences croisées, il y a celles qui touchent à la protection
de l’enfance que cette dernière relève de la pleine compétence des Conseils généraux grâce
à l’ASE ou de la compétence de l’Etat grâce à ses services de la protection judiciaire de la
jeunesse (PJJ, relevant du Ministère de la Justice).
Nombre d’établissements de l’enfance relevant de par la loi d’une double habilitation ASE /
justice du fait des publics qu’ils reçoivent, on peut aller plus loin et c’est le choix qu’a fait mon
Département, en élaborant un schéma de protection de l’enfance qui est conjoint au
Département et à l’Etat, le fait qu’il soit conjoint ayant valeur revendicative pour nous.
Ceci dit, le contexte national a évolué, compte-tenu des lois ou projets de loi proposés
récemment par Rachida DATI. Et puis l’Etat a délaissé depuis le début des années 2000 le
champ de la prévention au profit de celui de la répression, dans le champ de l’enfance
comme dans les autres.
Puisque l’on parle de protection de l’enfance et qu’une grande part des structures qui
assument la prise en charge de cette mission, sont de statut associatif, faisons un zoom
rapide sur les associations.
Ces dernières constituent un partenaire essentiel dans le champ social. Mais à double titre,
contrairement à d’autres domaines. Les associations assument dans le social la vocation
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revendicative qui est la leur comme partout ailleurs, la défense des intérêts de leurs
adhérents.
Mais elles exercent aussi une fonction gestionnaire très importante principalement dans trois
domaines : la protection de l’enfance avec les établissements spécialisés ASE ou ASE/PJJ,
mais aussi les clubs de prévention spécialisée, les établissements pour PH où elles sont en
situation de quasi-monopole, et le soutien à domicile pour les PA où elles sont en situation
de cohabitation avec le service public municipal.
C’est une particularité forte du champ social qui amène l’ADF à intervenir fortement dans
l’agrément des conventions collectives de ce secteur par le Ministère des affaires sociales.
Autre partenariat à caractère obligatoire, mais avec un autre partenaire institutionnel que
l’Etat, l’assurance – maladie. Ceci au titre des actes médicaux assurés par la PMI et pris en
charge, au titre du droit commun de la sécurité sociale. Je mets « droit commun » entre
guillemets car l’assurance – maladie souhaite s’en dégager au profit d’une action de
prévention volontariste donc non obligatoire ni renouvelable systématiquement. C’est un
gros enjeu de santé publique pour un Département comme le notre qui mène notamment
une politique médico -sociale et vaccinale très active, très préventive, dans le champ de la
petite enfance et de la protection maternelle, et qui connaît un taux de mortalité infantile
parmi les plus faibles de France.
Ce partenariat avec la CPAM, issu d’une convention passée en 1989 au titre de la PMI,
après plusieurs années de non recevoir de la sécurité sociale suite aux transferts de
compétences opérés en 1984 de l’Etat vers le CG, nous aimerions l’étendre et le finaliser
dans le champ d’autres politiques préventives que nous développons, comme la lutte contre
l’obésité et le surpoids en milieu scolaire ou la santé bucco-dentaire que nous menons pour
cette dernière en articulation avec 21 villes du Val de Marne, rassemblant la majorité de la
population.
Autre partenariat légal mais que nous exerçons au titre d’une activité extra légale, cette foisci, le partenariat avec la CAF au titre des modes d’accueil de la petite enfance puisque le CG
gère en propre 76 crèches départementales sur les 150 que compte notre joli pays. Des
difficultés dans le partenariat du fait de la volonté de la CAF, sur instruction nationale, de
mettre en œuvre une réforme de la tarification de l’accueil en crèche, la PSU, largement
inadaptée aux caractéristiques de l’Ile de France (poids relatif des modes d’accueil collectifs
dans l’ensemble des modes d’accueil, durée des transports domicile / travail et son impact
sur l’amplitude horaire des prises en charge en crèche).
Toujours dans le cadre du partenariat légal, nos relations avec le Conseil régional du fait des
compétences qu’il exerce depuis peu en matière de formation professionnelle et plus
précisément de formation professionnelle sur les métiers du champ social. Là encore, des
relations plutôt difficiles car les services du CR n’étaient pas totalement préparés à la gestion
de cette nouvelle compétence qui avait été délaissée par ceux de l’Etat (la DRASS) depuis
des années, dans l’attente du transfert (c’est un peu comme les arbres sur l’ex voirie
nationale !).
Un peu de positif maintenant : le partenariat avec les communes. Toutes les actions sociales
du CG ne donnent pas lieu à partenariat avec elles, mais pour l’essentiel elles y donnent
lieu.
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Avec deux caractéristiques en Val de Marne :
-
un fait départemental fort dans le domaine social. Par exemple, la quasi totalité du
service social est départemental, seules deux villes ayant conservé un service
municipal : VINCENNES et SAINT MANDE. J’ajoute à cela nos 76 crèches et les
1 800 personnes qui y travaillent. L’on est typiquement là sur une activité qui dans
d’autres départements est assumée ou devrait être assumée par les villes.
-
en Val de Marne, il a plus de Conseillers généraux que de Maires, 49 contre 47. Ceci
facilite qualitativement nos rapports avec les villes et permet , compte-tenu de la taille
moyenne de ces dernières, d’instaurer des rapports d’égal à égal, conformes
d’ailleurs à l’acte I de la décentralisation qui n’a instauré aucune hiérarchie entre les
trois échelons des collectivités territoriales.
Ce partenariat Département / communes, il s’exerce dans des champs diversifiés :
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l’action sociale de terrain grâce à l’articulation EDS / CCAS même si leurs champs de
compétences ne se recouvrent pas totalement,
le champ de la gérontologie compte-tenu d’une implication forte des services publics
municipaux dans ce domaine,
des actions de prévention sanitaire, notamment le service bucco-dentaire avec pour
objectif de coordonner les actions de prévention dans l’école élémentaire. La ville
avec laquelle nous avons conventionné en premier, FONTENAY SOUS BOIS,
connaît une baisse de plus de 50 % de la prévalence de la carie dentaire en un peu
plus de 10 ans, dans les tranches d’âge concernées, donc une action très efficace.
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Pour conclure, les grands enjeux sur lesquels il me paraît nécessaire d’insister dans la
conduite des politiques sociales des Conseils généraux et des partenariats à développer
dans ce cadre.
 Les CG, du fait de la diversification de leurs politiques, sont peu à peu sortis d’une
logique d’aide sociale, d’une logique de prestation financière et de barème, le moule
du fonctionnement des DDASS, pour aller vers une logique d’action sociale, prenant
la personne dans son ensemble et non seulement par tel ou tel aspect, en les
fractionnant, de ses difficultés d’ordre social et / ou personnel. Il faut prolonger et
amplifier cette démarche qualitative, en s’appuyant sur le partenariat et en le faisant
évoluer qualitativement.
 Les logiques d’action sociale ne peuvent se suffire à elles-mêmes. Dans les
politiques départementales, elles doivent s’interpénétrer avec les politiques de
l’emploi, non seulement parce que le champ social est fortement créateur d’emploi
mais surtout parce que la finalité ultime de toute politique sociale, qu’il s’agisse de
l’aide sociale à l’enfance, du service social, des actions d’insertion, de la prévention
et de la prise en charge du handicap, de la gestion des modes d’accueil de la petite
enfance, c’est l’accès ou le retour à l’emploi. C’est bon pour la société dans son
ensemble et surtout c’est bon pour chaque personne humaine, au sens de sa dignité
et du sens qu’elle peut donner à son existence. Je crois réellement à cette vocation
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émancipatrice de l’action sociale, comme je crois à la santé communautaire, et au fait
qu’elle appelle à une démocratisation des pratiques politiques. Mais les experts du
quotidien ne sont ils pas les gens eux-mêmes ? Insertion dans le développement
économique donc, mais aussi dans les politiques éducatives dans les collèges, dans
l’aménagement du territoire au titre de la lutte contre les ruptures sociales et donc
territoriales. Ne reproduisons pas ce que l’Etat n’a pas su, pu ou voulu faire, en
balkanisant ses différents modes d’interventions, avec ce fonctionnement en
départements ministériels qui s’ignorent la plupart du temps.
 Il faut territorialiser davantage et même dans un petit Département comme le Val de
Marne, le plus petit de France après les Hauts de Seine. Territorialiser pour créer
plus de synergie entre services départementaux déconcentrés, territorialiser pour une
gestion de proximité et citoyenne, territorialiser pour amplifier les partenariats avec
les collectivités de proximité, en tenant mieux compte des disparités des situations et
des politiques locales, mais sur la base d’une politique départementale globale qui,
dans ces conditions, trouvera une plus grande efficacité et efficience.
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