Les techniques de financement de l`Etat

Les techniques de financement de l’Etat
En tant qu’agent financier de l’Etat, la direction du Trésor a pour mission de trouver,
au meilleur coût, les ressources nécessaires à la couverture du besoin de financement à court,
moyen et long terme.
A cet effet, l’article d’équilibre de la loi de finance initiale autorise chaque année le
MINEFI à procéder à des emprunts pour couvrir le besoin de financement. Cet encadrement
est actuellement non chiffré. A partir de 2006, la loi de finances comprendra un tableau
de financement prévisionnel du solde budgétaire et fixera un plafond à la variation nette,
pour l’exercice à venir, de la dette négociable à moyen et long terme.
En matière de technique de financement au Trésor, on est passé d’un financement
traditionnel privilégié et non négociable à un financement moderne, banalisé et négociable
(près de 90% de la dette de l’Etat).
I) Présentation générale.
1) Une mutation profonde
Historiquement, l’Etat n’avait pas recours au marché pour couvrir ses besoins de
financement. Ce financement était régalien : privilégié (avec des règles exorbitantes du droit
commun) et non négociable (pas de marché de la dette). Il consistait pour l’essentiel en une
alimentation automatique du compte courant du Trésor par les « correspondants du Trésor », à
due concurrence des besoins.
Désormais, le recours au marché est massif. Ceci s’explique par trois raisons :
- Les besoins en financement ont explosés. Entre 1981 et 2004, la dette de l’Etat est
passée de 80 milliards € à près de 1000 milliards €. Les méthodes traditionnelles du
Trésor étaient inefficaces.
- La déréglementation du marché financier français a tari une partie des ressources
traditionnelles
- La modernisation des marchés financiers français (loi de 1996) a facilité le recours au
marché.
2) Caractéristiques générales de la dette de l’Etat aujourd’hui
- Chiffre actuel (à actualiser) 1000 milliards € pour 60% du PIB ; 100 milliards € en
charge annuelle.
- La dette se compose pour près de 90% de titres négociables.
- L’Etat est endetté de manière quasi exclusive à taux fixe (seulement 7% de titres à
taux variable – l’OAT TEC 10 et l’OATi indexée sur l’inflation).
- Les titres émis par l’Etat sont essentiellement détenus par des investisseurs
institutionnels : entreprises d’assurance, établissements de crédit, caisse de retraite.
Les particuliers sont de fait présents via des produits comme l’assurance-vie, les
SICAV)
- Internationalisation croissante de la dette. En 2002, 35% de la dette négociable est
détenu par l’étranger. (diversification des risques des investisseurs française comme
étrangers).
- OAT = 500 milliards €
- BTAN = 160 milliards €
- BTF = 87 milliards €

II) Les ressources privilégiées : le financement traditionnel du Trésor. (10%)
1) L’alimentation automatique par les correspondants du Trésor.
C’est la seule technique traditionnelle qui demeure aujourd’hui encore une ressource
significative de l’Etat.
Les correspondants du Trésor sont définis par le décret de 1962 comme « des organismes
ou particuliers qui, soit en application des lois ou règlements, soit en vertu de conventions,
déposent à titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trésor. ». Ces dépôts, comptabilisés au
passif du bilan de l’Etat, ne sont en général pas rémunérés. Ils apportent une trésorerie
supplémentaire gratuite.
On distingue :
- les correspondants à titre obligatoire (90% des correspondants) : collectivités
territoriales, majorité des établissements publics, Caisse des dépôts et
consignations, afin d’assurer la sécurité des fonds publics et de faire contribuer la
trésorerie des établissements publics ou des collectivités territoriales au financement
de l’Etat.
- Les correspondants à titre contractuel : institutions d’émission des collectivités
d’Outre Mer, banques centrales de la zone franc. Le dépôt de leur réserve est la
contrepartie de la garantie de conversion illimitée de leur monnaie, assurée par le
Trésor français.
2) Les emprunts régaliens
Deux types d’emprunts à des conditions exorbitantes du droit commun, qui ne sont plus
utilisés aujourd’hui, existaient :
- les emprunts d’Etat, très coûteux et déstabilisant le marché, sont abandonnées en 1974
(ex : emprunt Pinay de 1952)
3) Le recours au système bancaire
Ces ressources avaient deux origines :
- le « système du plancher » (aussi instrument de politique monétaire), obligeant les
banques à placer en bons du Trésor un pourcentage minimal de leurs disponibilités.
Abandonnés en 1967, pour le système des « réserves obligatoires » (les banques
déposent un pourcentage de leurs disponibilités à la Banque de France).
- Le recours aux avances de la Banque de France. Ce recours a été interdit par le Traité
de Maastricht (art 101 TCE). L’ensemble des avances de la Banque de France a
été remboursé en 2004.
III) Les ressources banalisées (90%) : la dette négociable.
Intro : l’€ a modifié le marché de la dette, sur lequel la France est le pays le plus performant
avec l’Allemagne.
1) Les valeurs du trésor
- Les BTF (12% de la dette négociable) : bons du Trésor à taux fixe et à intérêts
précomptés. Ils permettent la couverture du besoin de financement à court terme.

Leur maturité d’émission va de 4 à 52 semaines (1 an). Les intérêts sont précomptés,
c’est-à-dire que leur paiement au souscripteur est réalisé dès l’émission par imputation
sur le prix.
- Les BTAN (21% de la dette négociable) : bons du Trésor à taux fixe et à intérêts
annuels. C’est l’endettement à moyen terme de l’Etat (maturité d’émission de 2 à 5
ans). Les BTAN se négocient sur le marché des titres courts négociables, en
concurrence avec les billets de trésorerie émis par les entreprises et les certificats de
dépôt négociables émis par les banques.
- Les OAT (67% de la dette de l’Etat) : obligations assimilables du trésor. C’est le
support de l’endettement à long terme de l’Etat (maturité d’émission de 7 à 30 ans).
Les OAT sont négociables sur le marché obligataire.
2) La réforme des modes de placement sur le marché primaire (lors de l’émission)
L’agence France Trésor vise à créer un marché des titres d’Etat liquide, attractif et sûr. A cette
fin, elle respecte quatre grands principes :
- Simplicité de la structure des titres d’Etat (BTF, BTAN, OAT)
- Liquidité des valeurs du Trésor (une des meilleurs au monde), grâce à la technique de
l’émission par assimilation, qui consiste à rattacher un titre nouvellement émis à une
ligne d’emprunt existante, en lui donnant les mêmes caractéristiques (taux, date
d’échéance), permettant une excellente négociabilité. Le Trésor ne crée que deux
lignes nouvelles chaque année.
- Transparence dans la politique d’émission, notamment par la présentation annuelle
d’un programme d’émission des OAT et BTAN, et d’un programme trimestriel pour
les BTF. Ce choix de la transparence se traduit aussi par le choix de la technique de
l’adjudication, fondée sur la mise en concurrence publique des souscripteurs.
- Innovation permanente, passant notamment par la diversification de l’offre des
produits. Ex : passage rapide à l’€, amélioration de la procédure de placement auprès
des particuliers (1,5 milliards € d’OAT chaque année), lancement d’OAT à taux
variables (en 1996, l’OAT TEC 10 ; en 1998 l’OATi indexée sur l’inflation), ce qu’a
imité la CADES.
3) L’amélioration de la liquidité sur le marché secondaire
Le renforcement de la liquidité des titres d’Etat a été une politique constante de la
direction du Trésor, afin de pouvoir proposé des taux d’intérêt plus bas.
Ce renforcement est passé par :
- un renforcement institutionnel du marché de la dette publique négociable, en
développant un groupe de spécialistes en valeurs du Trésor (SVT), chargé d’orienter
les prix sur le marché secondaire et d’assurer la liquidité. Le groupe des SVT compte
21 membres en 2002, dont 7 banques françaises (BNPP, SG, CA). Le trésor a aussi
assuré, en collaboration avec la BDF, la modernisation du système informatique
(aujourd’hui : logiciel RGV) afin d’assurer la livraison automatique et simultanée des
titres contre le paiement des espèces.
- Des techniques visant explicitement la liquidité : l’émission par assimilation (voir
supra) ; la « pension livrée » sur valeurs du Trésor (mécanisme de cession temporaire
de titre)

4) La gestion active de la dette.
Les trois objectifs de cette gestion active de la dette sont de :
- Lisser dans le temps l’échéancier en capital de la dette de l’Etat (la pratique de
l’assimilation est susceptible de conduire à une concentration excessive des échéances
de remboursement).
- Conforter, le cas échéant, la liquidité du marché secondaire. Le Trésor peut
intervenir sur les titres faisant l’objet d’un désintérêt passager des investisseurs.
- Diminuer le coût de la dette publique
Les cinq principaux instruments développés :
- La caisse de la dette publique (ancien Fonds de soutien des rentes). : la caisse,
établissement public, intervient sur le marché secondaire afin d’assurer la liquidité.
- Les rachats de titres par l’agence France Trésor, via l’adjudication à l’envers (en vue
de lisser dans le temps d’échéancier) et les rachats de gré à gré.
- La consolidation : c’est une technique de lissage qui vise à transformer, avec l’accord
de l’emprunteur, un emprunt de court terme en emprunt de long terme.
- Les offres d’échange
- Les opérations sur les marchés dérivés
- Les opérations de placement de trésorerie, en vue de rémunérer toute trésorerie au
taux du marché interbancaire, un taux supérieur à celui du compte courant du Trésor à
la BDF.
Note : Trésorerie, LOLF et contrôle parlementaire.
La LOLF prévoit d’améliorer l’information parlementaire sur les opérations de Trésorerie.
- présence d’un tableau de financement de la dette dans la LF
- fixation du plafond de la variation de la dette négociable de l’Etat d’une durée
supérieure à un an dans la LF
- approbation des comptes de l’Etat lors de l’examen du PLR.