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COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Bruxelles, le 20.2.2009
COM(2009) 79 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ
DES RÉGIONS ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Cinq ans d'UE élargie
- Résultats et défis économiques {SEC(2009) 177}
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CINQ ANS D'UE ÉLARGIE - UN TOURNANT HISTORIQUE
Douze pays d'Europe centrale et orientale ainsi que de la région méditerranéenne ont rejoint
l'Union européenne en deux vagues, en 2004 et en 2007. C'était le premier élargissement
d'une telle ampleur, un pas historique vers l'unification de l'Europe après plusieurs décennies
de dissensions résultant de la guerre froide. Cinq ans après les adhésions de 2004,
l'élargissement s'est soldé par un vaste succès pour l'UE et ses citoyens, et il a permis de
réaliser l'un des objectifs initiaux de l'intégration européenne.
Par leur nombre et leur dynamisme, les nouveaux États membres ont rendu l'UE plus forte et
culturellement plus riche. Le processus d'élargissement a contribué à construire et à
consolider la démocratie après la disparition des régimes communistes. Il a renforcé la
sécurité en Europe, en assurant un ancrage de stabilité crucial dans une période de conflits et
de soulèvements à l'intérieur et autour de notre continent. Il a considérablement stimulé nos
économies et amélioré le niveau de vie dans les nouveaux États membres, ce dont les anciens
pays membres ont également profité grâce aux nouvelles opportunités d'exportation et
d'investissement. Il a renforcé l'économie de l'Union dans son ensemble, grâce aux avantages
liés à l'intégration dans un marché intérieur plus vaste.
Dans la mesure où il a accéléré les réformes structurelles, l'élargissement a également mieux
préparé l'Europe à profiter des avantages et à relever les défis de la mondialisation en la
rendant plus compétitive vis-à-vis du reste du monde. Par ailleurs, une UE élargie a plus de
poids lorsqu'elle prend position sur des questions d'importance internationale, comme le
réchauffement climatique ou la crise financière mondiale. Dans l'ensemble, l'adhésion des
12 nouveaux États membres a accru l'influence de l'UE sur la scène mondiale et en a fait un
acteur international plus imposant, sur les plans économique et politique.
La présente communication et le rapport analytique qui l'accompagne 1 mettent l'accent sur les
aspects économiques de l'élargissement, examinent les résultats obtenus jusqu'ici sur le plan
économique et identifient les principaux défis à relever. L'élargissement a été bénéfique pour
tous, les anciens et les nouveaux États membres et l'UE dans son ensemble. Certains
craignaient qu'il entraîne des distorsions pour les systèmes économiques et sociaux des
anciens États membres, mais l'expérience montre que ces craintes n'étaient pas fondées.
Néanmoins, une plus grande diversité implique une plus grande coordination et une
intégration plus profonde. Le traité de Lisbonne doit permettre d'absorber l'impact des
élargissements successifs sur les institutions. L'expansion et l'intégration de l'UE sont toujours
allées de pair, et cela restera le cas. Bien sûr, cela comportera de nouveaux défis (y compris
pour les futurs élargissements) mais nous avons les moyens de les relever.
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Les derniers élargissements de l'Union européenne ont amélioré les conditions
économiques de tous les citoyens de l'UE et renforcé le rôle de l'Europe dans l'économie
mondiale. Ils ont également contribué à stimuler le potentiel de croissance et à accroitre la
résilience de l'économie européenne grâce à une intégration économique plus poussée et à une
meilleure compétitivité. L'UE élargie est aujourd'hui la plus grande zone économique intégrée
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«Cinq ans d'UE élargie – résultats et défis économiques», Économie européenne, n° 1/2009.
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du monde, représentant plus de 30 % du PIB mondial et plus de 17 % des échanges mondiaux
(sans tenir compte des échanges intracommunautaires).
Les cadres institutionnel et juridique et les politiques communes de l'UE ont joué un rôle
important dans cette réussite. Le processus d'adhésion a été marqué par une stabilisation
macroéconomique, la mise en place d'institutions, une convergence des réglementations, des
améliorations de gouvernance, une intégration des échanges et la libéralisation des
mouvements de capitaux, de sorte que bon nombre de retombées positives étaient déjà
visibles avant 2004/2007. L'adhésion à l'UE a ancré les politiques économiques, créé un
environnement économique stable et concurrentiel et encouragé l'investissement public dans
le capital humain et l'infrastructure, ouvrant ainsi de vastes possibilités pour l'initiative privée.
Les investisseurs des anciens États membres et du monde entier ont très vite pris conscience
de ces nouvelles opportunités, et ont injecté des flux de capitaux privés sans précédent dans
les nouveaux États membres. L'accélération de l'intégration financière liée au passage à l'euro
ou à la perspective de l'adoption de la monnaie unique et la mondialisation rapide ont créé un
climat particulièrement favorable pour ce processus. L'intégration totale et réussie des
nouveaux États membres dans la politique de l'emploi et la politique sociale de l'UE mérite
également d'être soulignée. Ces résultats impressionnants reflètent tout l'intérêt d'efforts de
réforme rigoureux combinés au cadre politique de l'UE.
Les entreprises et les citoyens de l'ensemble de l'UE élargie ont clairement bénéficié de
l'élargissement. Dans les anciens États membres, les entreprises tournées vers l'exportation
ont enregistré des gains de compétitivité importants, et la migration des travailleurs a donné
un ballon d'oxygène aux pays qui ouvraient leur marché du travail. Les nouveaux États
membres ont enregistré une croissance rapide de la productivité, une diminution du chômage
et une convergence rapide des revenus. Pour les quatre nouveaux États membres qui ont
rejoint la zone euro depuis l'élargissement, les avantages ont été encore plus importants, dans
la mesure où ces pays ont ainsi supprimé le risque de change, réduit les coûts des transactions
et obtenu l'accès aux capitaux à des taux d'intérêt moins élevés.
L'intégration rapide a entraîné de nombreux avantages pour la croissance, mais elle a
également créé des vulnérabilités dans certains des nouveaux États membres, qui ont été
exacerbées par la crise économique et financière actuelle. L'investissement étranger dans
les nouveaux États membres a augmenté très rapidement, favorisant la restructuration
économique, la croissance et l'emploi. Toutefois, dans certains pays, la croissance rapide et
non contrôlée du crédit, alimentée par les emprunts à l'étranger, a entraîné une surchauffe de
l'économie et des déséquilibres extérieurs importants, un accroissement brutal des coûts de
main-d'œuvre au-delà des augmentations de productivité, et une flambée des prix de
l'immobilier. Ainsi, dans certains pays, les capitaux étrangers ont été acheminés de plus en
plus vers des utilisations non productives. Compte tenu de l'augmentation substantielle du
coût des capitaux sous l'effet de la crise financière mondiale, les pays qui affichent des
déséquilibres extérieurs importants doivent maintenant procéder à des ajustements majeurs.
Toutefois, les nouveaux États membres ne sont pas les seuls à être touchés; certains des
anciens États membres connaissent des problèmes similaires.
L'UE élargie est aujourd'hui mieux placée pour relever les défis présents et futurs. Le
pacte de stabilité et de croissance, qui a fait l'objet d'une réforme, fournit un ancrage à moyen
terme qui renforce la crédibilité de la politique budgétaire, tout en laissant une souplesse
suffisante à court terme. Parallèlement, le processus renouvelé de Lisbonne contribue à
identifier et à cibler les réformes structurelles nécessaires pour renforcer encore le potentiel de
croissance et la résilience. Ce processus est soutenu par la politique de cohésion, qui a traduit
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les objectifs de Lisbonne en stratégies régionales de rattrapage et de développement. La
politique de cohésion apporte un soutien substantiel aux États membres de l'UE, dans la
mesure où elle leur fournit une assistance financière cruciale et une expertise bien nécessaire,
avec l'appui de la Banque européenne d'investissement et, le cas échéant, de la Banque
européenne pour la reconstruction et le développement. Le mécanisme renforcé de soutien
financier des balances de paiements permet à l'UE d'offrir une assistance financière adéquate
aux États membres qui n'appartiennent pas à la zone euro et qui ont besoin d'une aide
temporaire pour procéder à un ajustement sans heurts. Ces mécanismes de soutien sont
maintenant disponibles pour les nouveaux États membres et peuvent favoriser l'ajustement
nécessaire.
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RÉSULTATS DES CINQ PREMIÈRES ANNÉES
Le processus d'adhésion a contribué à améliorer de manière significative les conditions
de vie dans les nouveaux États membres, en favorisant la cohésion économique et sociale
au sein de l'Union. Le revenu par habitant est passé de 40 % de la moyenne des anciens États
membres en 1999 à 52 % en 2008. On estime que le processus d'adhésion a stimulé la
croissance économique dans les nouveaux États membres à hauteur d'environ 1¾ point de
pourcentage par an entre 2000 et 2008, tandis que la croissance est passée de 3½ % en
moyenne durant la période 1999-2003 à 5½ % durant la période 2004-2008. La croissance
dans les anciens États membres a également profité de l'élargissement (qui a augmenté la
croissance cumulée de la production d'environ ½ % durant la même période), en particulier
dans les pays qui ont intensifié leurs échanges avec les nouveaux États membres et leurs
investissements dans ces pays. Dans les nouveaux États membres, la croissance était
principalement liée à la formation de capital et aux augmentations de productivité, deux
éléments qui ont apporté chacun une contribution de plus de 2 points de pourcentage par an
sur la période 1999-2008. En raison de la restructuration des entreprises, la contribution de la
main-d'œuvre était négative sur la période 1999-2003. Depuis 2004, la croissance soutenue de
l'emploi d'environ 1½ % l'an dans les nouveaux États membres s'est accompagnée d'une forte
création d'emplois dans les anciens États membres (environ 1 % par an depuis
l'élargissement).
L'intégration commerciale rapide a favorisé une division du travail plus efficace et a
renforcé la compétitivité dans l'UE. Le degré d'ouverture commerciale des nouveaux États
membres a atteint un niveau très élevé. La part moyenne des exportations et importations dans
leur PIB atteint maintenant 56%, contre 47% avant l'élargissement. C'est nettement plus que
dans les anciens États membres, qui enregistrent un niveau de 38%. L'intégration avec les
anciens États membres et en particulier entre les nouveaux États membres, a progressé
rapidement. En 2007, près de 80 % du total des exportations des nouveaux États membres
étaient acheminées vers le reste de l'UE, avec 19½ % des exportations destinées aux autres
nouveaux pays membres (contre 13¼ % en 1999). Les anciens États membres vendent 7½%
de leurs exportations aux nouveaux membres, contre 4¾ % une décennie plus tôt. Les
nouveaux États membres ont conquis des parts de marché en augmentant l'intensité de leurs
exportations en capital et en technologie, principalement grâce aux investissements effectués
par les anciens États membres. Les produits de haute technologie représentaient 14% du total
de leurs exportations en 2006, contre 11% en 1999 et près de 16% dans les anciens États
membres. Les améliorations observées sur ce front ont largement compensé les pertes de
compétitivité par les coûts résultant de l'appréciation du taux de change réel (une tendance qui
s'est partiellement inversée récemment). L'intégration commerciale plus poussée dans l'UE
tire parti des avantages comparatifs, et renforce donc le potentiel de croissance et la
compétitivité de l'UE dans son ensemble. Les nouveaux États membres ont doublé leur part
globale des échanges mondiaux depuis 1999 pour atteindre 4%, aidant l'UE dans son
ensemble à limiter la diminution de sa part de marché (en recul de 3 points de pourcentage
pour atteindre 38¼ % en 2007) sous l'effet de la progression rapide des parts des économies
émergentes dans le commerce mondial.
Les nouveaux États membres modernisent rapidement leurs économies. Ils ont mis en
place des économies de marché viables et se sont dotés de la capacité de faire face aux
pressions concurrentielles et aux forces du marché à l'intérieur du marché unique. Ils ont par
ailleurs aligné progressivement leurs structures de production sur celles des anciens États
membres. L'agriculture et l'industrie manufacturière occupent une place plus importante dans
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les nouveaux États membres (4½ % et 21¼ % du PIB respectivement en 2006) que dans les
anciens (1½ % et 16¾ %). Néanmoins, l'économie fondée sur la connaissance et basée sur les
services a progressé ces dernières années. La part des services dans le PIB est passée de 56 %
en 1995 à 63 % en 2006, par rapport à un niveau de 72 % du PIB observé dans les anciens
États membres. Les proportions croissantes d'exportations à forte intensité technologique et de
l'emploi dans les secteurs qui requièrent des qualifications élevées (3,5 % du total de l'emploi
contre environ 5 % dans les anciens États membres), et l'augmentation des niveaux d'étude
reflètent également une modernisation rapide de l'économie dans les nouveaux États membres
qui ouvre la voie à la poursuite d'un rattrapage économique rapide. En outre, les nouveaux
États membres ont entrepris et continuent d'entreprendre des réformes en vue de renforcer
l'État de droit et de moderniser leurs systèmes juridiques.
Les investissements des anciens États membres ont été un facteur clé de la
transformation économique des nouveaux. Durant la phase de préadhésion, les nouveaux
États membres ont accompli des progrès considérables en direction de la stabilité
macroéconomique et ont rapidement intégré les structures juridiques et institutionnelles de
l'UE. Le soutien de l'UE, notamment sous la forme des instruments de préadhésion, a
largement contribué à assurer ce succès. Par conséquent, les investissements étrangers ont
rapidement augmenté, stimulant la croissance et l'emploi. L'impact positif sur le potentiel de
croissance à plus long terme, par le biais du transfert de connaissances, des gains de
productivité, de la concurrence accrue et d'une plus grande discipline dans la mise en œuvre
des politiques économiques, était également important. L'investissement étranger était
particulièrement élevé dans le secteur financier. Par conséquent, le niveau des participations
étrangères dans le secteur bancaire des nouveaux États membres varie entre pratiquement
100 % en Estonie et en Slovaquie et quelque 30 % en Slovénie (contre moins de 20 % en
moyenne dans la zone euro). Les groupes d'assurance des anciens États membres sont
également très présents dans les nouveaux États membres. La forte interdépendance
financière entre les nouveaux et les anciens États membres souligne combien il est important
de renforcer la coopération à l'échelle de l'UE dans la réglementation et la supervision du
secteur financier.
Les investissements et les activités financés au titre de la politique de cohésion ont
également contribué à faciliter le processus de restructuration dans les nouveaux États
membres, tout en renforçant la cohésion économique et sociale dans l'ensemble de
l'Union. Cette politique a apporté un soutien significatif à l'intégration des nouveaux États
membres dans le système commercial mondial et dans le marché unique européen, et elle a
approfondi les liens économiques, conduisant à un afflux substantiel d'investissement direct
étranger qui a permis de créer de nouveaux emplois et de relever les niveaux de vie. Les
programmes de coopération territoriale ont également contribué à approfondir l'intégration
entre les régions de l'UE et à promouvoir le partage des connaissances. En outre, la politique
de cohésion a renforcé les potentiels de croissance endogène de ces pays, en améliorant la
productivité et la compétitivité de leurs économies. Enfin, la politique de cohésion a facilité le
passage des travailleurs de secteurs économiques traditionnels vers de nouveaux secteurs, ce
qui est inévitable dans un processus de restructuration aussi rapide, favorisant ainsi un
processus de croissance durable et équilibré.
Le processus d'adhésion à l'UE a également mis en place un nouveau cadre pour la
réglementation des marchés des produits dans les nouveaux États membres, notamment
pour les politiques de concurrence et les aides d'État. Les nouveaux États membres ont
une part plus élevée des marchés publics ouverts (5¾ % du PIB contre 3¼ % pour l'UE dans
son ensemble en 2007). Selon une enquête Eurobaromètre de 2007, 71 % des petites et
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moyennes entreprises (contre 63% dans les anciens États membres) estiment que la
concurrence augmente de manière significative. Les informations disponibles indiquent
également que la concurrence a progressé de manière significative dans les secteurs des
télécommunications et des services postaux, soumis à des cadres réglementaires sectoriels.
Dans les nouveaux États membres, les aides d'État ont diminué en pourcentage du PIB pour
passer de 1½ % en 2000 à ½ % en 2006 (juste au-dessus du niveau des anciens États
membres). Malgré ces améliorations qui ont contribué de manière décisive à stimuler
l'activité, la mise en œuvre du droit de la concurrence reste un défi pour certains des nouveaux
États membres. De plus, les petites et moyennes entreprises éprouvent encore des difficultés
dans des domaines tels que l'accès au financement, le recrutement de main d'œuvre qualifiée,
la mise en œuvre des nouvelles technologies et la disponibilité de l'infrastructure.
L'intégration des marchés agricoles et des économies rurales des nouveaux États
membres dans l'UE s'est déroulée sans gros problèmes économiques ou sociaux internes.
La stratégie d'adhésion soigneusement élaborée, qui a combiné des investissements
significatifs et des programmes d'assistance dans les pays candidats durant la période de
préadhésion, a porté ses fruits. Ces différents éléments, ainsi que les résultats positifs et
équilibrés des négociations d'adhésion, qui ont mis l'accent sur le développement rural et sur
la transition du soutien au marché vers le soutien direct aux revenus, ont permis une
intégration aisée des nouveaux États membres dans le marché intérieur de l'agroalimentaire et
dans la politique agricole commune. Le marché de l'UE élargie a offert de nombreuses
opportunités aux agriculteurs et aux entreprises agroalimentaires de tous les États membres, et
a entraîné un accroissement des échanges intracommunautaires et de l'investissement direct
étranger. L'élargissement a par ailleurs renforcé la position de l'UE sur les marchés
internationaux des produits agricoles.
Les nouvelles opportunités d'investissement offertes par l'élargissement ont aidé les
entreprises des anciens États membres à renforcer leur compétitivité mondiale et à
préserver l'emploi au niveau national. L'élargissement a ouvert de nouveaux marchés
d'exportation et de nouvelles possibilités d'investissement étranger pour les entreprises des
anciens États membres. Il leur a offert l'opportunité d'accroître leur efficacité et leur
compétitivité. Avec une main-d'œuvre qualifiée et un environnement juridique, institutionnel
et réglementaire similaire, les nouveaux États membres offrent de vastes possibilités à cet
égard. Bien que la restructuration puisse entraîner des coûts d'ajustement significatifs à court
terme, ces coûts entraînent un accroissement de la compétitivité des entreprises de l'UE sur les
marchés internationaux et contribuent au final à préserver l'emploi et à promouvoir la
croissance sur l'ensemble du territoire de l'UE. Dans plusieurs secteurs (machines-outils,
ameublement, instruments médicaux, produits chimiques, bois), les investissements dans les
nouveaux États membres sont allés de pair avec l'emploi dans les anciens.
Les travailleurs des nouveaux États membres ont profité d'une amélioration des
possibilités d'emploi dans leur pays et à l'étranger, bien que la migration des travailleurs
ait entraîné des problèmes économiques et sociaux dans certains des nouveaux États
membres. Après plus d'une décennie de restructuration économique, les marchés de l'emploi
des nouveaux États membres ont connu une vaste relance qui a véritablement démarré en
2003 et a permis de créer 3 millions de nouveaux emplois entre 2003 et 2007. De cette
manière, le chômage est retombé à des niveaux similaires à ceux observés dans le reste de
l'Union (environ 7% en 2007), tandis que les taux d'emploi ont augmenté jusqu'à environ
60 %. Néanmoins, le chômage à long terme qui reste élevé (environ 56 % en 2006, plus de
13 points de pourcentage au-dessus de la moyenne des anciens États membres) révèle des
écarts significatifs entre l'offre et la demande de qualifications. De plus, dans plusieurs pays,
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les salaires ont augmenté plus rapidement que la productivité, entraînant ainsi des pertes de
compétitivité. Dans certains nouveaux États membres (notamment Chypre, la Lituanie, la
Pologne et la Roumanie), l'émigration des travailleurs a encore accentué ces problèmes. La
migration des travailleurs a également suscité des craintes concernant la fuite des cerveaux, la
mauvaise utilisation des compétences et les pénuries de main-d'œuvre dans des secteurs et des
professions spécifiques, bien que l'offre de main-d'œuvre hautement qualifiée augmente et que
l'amélioration des conditions économiques réduise la tentation de l'expatriation. De plus, les
travailleurs qui rentrent au pays importent souvent de nouvelles compétences utiles pour
l'économie de leur pays d'origine. Par ailleurs, l'émigration d'un nombre significatif de
travailleurs a entraîné des envois de fonds substantiels depuis l'étranger (environ 5,5 % du
PIB en Bulgarie et en Roumanie et 1,5% du PIB en Pologne) qui contribuent à soutenir
l'économie nationale.
Dans les anciens États membres, les craintes exprimées avant l'élargissement concernant
des migrations massives de travailleurs ne se sont pas matérialisées. Le nombre de
travailleurs des nouveaux États membres qui ont émigré vers les anciens est limité dans
l'ensemble (environ 3,6 millions, contre 1,6 million fin 2003), et il ne devrait pas augmenter
de manière substantielle, même après que les restrictions transitoires en vigueur dans certains
États membres auront été levées. Le poids relatif de ces flux en termes de population en âge
de travailler dans chaque pays est faible (environ 1 % ou moins), à l'exception de l'Irlande, où
les immigrants des nouveaux États membres représentent 5 % de la population en âge de
travailler. En termes absolus, les principaux pays de destination ont été le Royaume-Uni (qui
a reçu près d'1/3 des migrants depuis l'adhésion), l'Espagne (18 %) et l'Irlande (10 %), bien
qu'avec la crise financière, un pourcentage significatif de ces travailleurs pourraient rentrer
dans leur pays d'origine. Ces flux migratoires ont parfois entraîné des distorsions dans certains
secteurs du marché de l'emploi et ont entraîné des effets sociaux, mais dans l'ensemble, leur
incidence est positive. Selon les données disponibles, la mobilité à l'intérieur de l'UE depuis
l'élargissement n'a pas entraîné de distorsions importantes sur le marché de l'emploi. La libre
circulation des travailleurs est un avantage important de l'Europe unifiée pour ses citoyens et
ses entreprises. On estime que le niveau récent de mobilité des travailleurs à l'intérieur de l'UE
relève le PIB de l'ensemble de l'UE d'environ 0,3 % à moyen terme. Les migrants des
nouveaux États membres tendent à occuper davantage d'emplois peu qualifiés (1/3 des
migrants, contre 10 % des travailleurs résidents), bien qu'ils possèdent des qualifications
relativement élevées (40 % des migrants relèvent de la catégorie des travailleurs hautement
qualifiés, contre 25 % de la main-d'œuvre des anciens États membres). Les travailleurs qui
immigrent ont contribué à satisfaire la demande sur le marché du travail et à réduire les
goulets d'étranglement (notamment dans les secteurs de la construction et des services) sans
entraîner pour autant des distorsions graves sur le marché de l'emploi. De même, cette
migration semble caractérisée par son caractère temporaire. Au Royaume-Uni, 50% des
travailleurs qui ont immigré récemment sont déjà retournés dans leurs pays d'origine. La
Commission a demandé aux États membres de vérifier s'ils doivent encore appliquer les
restrictions au vu de la situation qui règne sur leur marché de l'emploi, sans préjudice de leurs
droits établis dans les traités d'adhésion concernant les dispositions transitoires2.
DÉFIS FUTURS AMPLIFIÉS PAR UNE GRAVE CRISE MONDIALE
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«Les répercussions de la libre circulation des travailleurs dans le contexte de l’élargissement de l’Union
européenne - Rapport rendant compte de la première phase d’application (1er janvier 2007 –
31décembre 2008) des dispositions transitoires, COM(2008) 765, 18.11.2008.
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La grave crise économique mondiale que nous connaissons actuellement pose de
nouveaux défis pour les politiques nationales. La crise touche tous les États membres, en
raison du déclin des échanges, de l'assèchement du crédit, de la baisse du pouvoir d'achat des
ménages et de l'érosion de la confiance. Bien que l'appartenance à l'UE, et surtout
l'appartenance à la zone euro, offrent une protection et une stabilité appréciables pour les
investisseurs, la crise met en évidence l'importance de politiques intérieures saines. Tous les
États membres qui ont enregistré une expansion du crédit affichent maintenant la même
vulnérabilité, sous la forme d'une dépendance élevée à l'égard de l'épargne étrangère, de
bilans fragiles pour les entreprises et d'une situation financière plus précaire des ménages.
L'UE s'efforce de rétablir la stabilité, la transparence et la confiance dans le secteur financier
en remédiant non seulement aux défaillances les plus manifestes, mais également en
entreprenant une réforme plus profonde du cadre réglementaire et de surveillance.
La crise financière a également mis en évidence d'autres faiblesses. Dans plusieurs
nouveaux États membres, des attentes trop optimistes concernant les bénéfices des entreprises
et les revenus des ménages ont entraîné des entrées de capitaux et une croissance du crédit
au-delà des niveaux raisonnables. Dans bon nombre de cas, cela a entraîné des déficits
excessivement élevés des comptes courants. S'agissant de la croissance du crédit, ce sont les
crédits aux ménages et en particulier les prêts hypothécaires qui ont enregistré l'évolution la
plus spectaculaire et ont souvent été à l'origine de bulles immobilières non durables. Le
volume des prêts en devises a lui aussi nettement augmenté dans plusieurs pays, de sorte que
les ménages et les entreprises sont devenus plus vulnérables à la dépréciation de la monnaie.
De plus, la croissance du crédit dans les nouveaux États membres reposait dans une large
mesure sur l'accroissement des prêts transfrontières, ce qui a entraîné une dépendance élevée
du secteur bancaire national à l'égard des fonds provenant d'un groupe de sociétés mères
étrangères.
Ces événements récents montrent que tous les nouveaux États membres doivent
déployer de nouveaux efforts substantiels pour préserver les résultats obtenus depuis les
derniers élargissements de l'UE, notamment en ce qui concerne la convergence des revenus,
l'intégration financière et l'IDE en faveur des États membres en phase de convergence. Les
structures politiques de l'UE aident à relever ces défis et permettent aux nouveaux États
membres de continuer à injecter du dynamisme dans leurs économies à moyen et long terme.
Toutefois, les résultats dépendront principalement de politiques économiques saines et d'un
cadre institutionnel approprié. Dans le passé, les politiques nationales et les institutions n'ont
pas toujours été adéquates et se sont souvent écartées largement des recommandations de
l'UE. La politique budgétaire notamment aurait pu contribuer davantage à maintenir la
stabilité macroéconomique et financière en contrecarrant en temps utile les pressions
expansionnistes émanant d'un secteur privé en plein essor.
Il y a lieu de poursuivre la mise en place du marché unique et la mise en œuvre des
réformes qui permettent de moderniser davantage l'économie afin de maximiser les
retombées positives de l'élargissement. L'élargissement a renforcé la compétitivité de l'UE
et son attrait pour les investisseurs, lui permettant ainsi de profiter des avantages de la
mondialisation dans une plus grande mesure qu'auparavant. Néanmoins, les avantages de
l'expansion du marché unique, en particulier pour les petites et moyennes entreprises, peuvent
être mieux exploités si l'on poursuit l'intégration des marchés des produits, des services et du
travail ainsi que des marchés financiers. Ces réformes sont profitables à double titre: elles
stimulent la croissance et la création d'emplois et favorisent la stabilité macroéconomique en
facilitant un meilleur ajustement des salaires et des prix aux chocs. Jusqu'ici, les nouveaux
États membres ont bien appliqué les réglementations du marché unique, mais on observe
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maintenant une certaine lassitude à l'égard de la réforme. Le renforcement de l'État de droit,
l'accroissement de l'efficacité de l'administration et des réformes du système judiciaire restent
des défis qui présentent des implications importantes pour l'environnement des entreprises, la
compétitivité, la croissance et l'intégration dans l'UE. L'expérience de l'élargissement a
montré que l'efficacité de l'administration, en particulier des autorités chargées de la
concurrence, de la supervision et de la régulation, ainsi que de l'appareil judiciaire, et un
contrôle financier efficace, sont des éléments essentiels qui peuvent accélérer
considérablement l'investissement. La poursuite des efforts dans ces domaines est également
importante si l'on veut profiter pleinement du marché unique.
Les élargissements successifs de la zone euro permettront eux aussi de profiter
pleinement des avantages du marché unique, mais impliqueront de nouvelles réformes.
L'appartenance à la zone euro offre de nombreux avantages tels que l'élimination des risques
de change et l'abaissement des coûts des transactions, un accroissement des échanges et de
l'IDE, une concurrence accrue et une intégration financière renforcée. Tous les nouveaux
États membres se sont engagés à adopter l'euro, mais ils suivent des stratégies différentes.
Chypre, Malte, la Slovénie et la Slovaquie ont déjà adopté la monnaie unique, tandis que
d'autres nouveaux États membres ont accompli moins de progrès dans la convergence
nominale; certains ont même temporairement fait marche arrière. Par ailleurs, l'objectif de
l'adoption de l'euro incite à mener des politiques nécessaires pour une convergence nominale
et réelle rapide, et contribue à lutter contre la lassitude à l'égard de la réforme.
RELEVER LES DÉFIS
Une politique budgétaire saine est essentielle pour maintenir la stabilité macrofinancière
et promouvoir l'intégration et la convergence des revenus. Les nouveaux États membres
sont soumis au pacte de stabilité et de croissance depuis leur adhésion, et six d'entre eux ont
fait l'objet d'une procédure de déficit excessif en 2004. Au milieu de l'année 2008, grâce à une
croissance soutenue, à une diminution des taux d'intérêt et à une augmentation des transferts
de l'UE au titre de l'élargissement, la procédure a été abrogée pour tous ces pays à l'exception
de la Hongrie. Toutefois, la crise financière met à mal les finances publiques. À l'avenir, les
nouveaux États membres peuvent éviter de devoir choisir entre la prudence budgétaire et la
mise à disposition de fonds suffisants pour des dépenses publiques de nature à stimuler la
croissance s'ils suivent les bonnes pratiques de gouvernance budgétaire (y compris des cadres
budgétaires transparents et crédibles à moyen terme) et renforcent la qualité des finances
publiques. Les réformes des systèmes de soins de santé, des retraites et d'éducation sont
également primordiales pour assurer la viabilité budgétaire à long terme et améliorer
l’efficacité économique. Depuis sa réforme, le pacte offre la souplesse nécessaire pour que les
économies en phase de convergence supportent la détérioration de leur position budgétaire
durant une crise, à condition que des efforts suffisants soient déployés pour atteindre une
position budgétaire solide avant la crise. Des efforts d'assainissement ambitieux et une
évaluation adéquate de la position budgétaire sous-jacente en période de conjoncture
favorable constituent donc des objectifs essentiels de la surveillance budgétaire si l'on veut
que les décideurs politiques disposent réellement de cette souplesse.
La stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi constitue un puissant catalyseur
pour les réformes structurelles qui sont également essentielles pour promouvoir
l'intégration et la convergence des revenus. La croissance de la productivité demeure
clairement le défi principal pour la compétitivité de l'UE à long terme. S'agissant des réformes
structurelles susceptibles de contribuer à la croissance et à l'emploi, les progrès accomplis
dans le passé dans le domaine de la R&D et de l'innovation sont insuffisants. Il est également
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important de poursuivre les efforts afin d'accroître l'efficacité de l'administration et de réduire
la bureaucratie de manière significative dans certains États membres si l'on veut profiter
pleinement des avantages du marché unique. Il est clair que le fonctionnement des marchés de
l'emploi s'améliore de manière structurelle dans l'ensemble de l'UE. Toutefois, si le tableau est
globalement positif, il reste encore beaucoup à faire dans certains États membres, notamment
en ce qui concerne les disparités régionales et les écarts entre l'offre et la demande de
qualifications.
Une surveillance renforcée des pays de la part de la Commission européenne et du
Conseil dans le contexte du pacte de stabilité et de croissance et du processus de
Lisbonne est déterminante pour encourager une politique adéquate à court et long
terme. À cette fin, les déséquilibres macroéconomiques, y compris sur les marchés des actifs,
les options politiques permettant de corriger efficacement ces déséquilibres, les réformes
structurelles importantes pour assurer la stabilité et le bon fonctionnement des marchés
financiers et de l'État de droit et pour renforcer la capacité d'ajustement, devraient être
identifiés à un stade précoce dans le processus de surveillance, surtout pour les pays qui sont
plus vulnérables.
La mise en œuvre de la politique de cohésion et de la politique de développement rural
de l'UE, ciblée sur des objectifs à long terme, contribue à créer les conditions d'une
croissance durable. Comme lors des élargissements précédents, les nouveaux États membres
bénéficient considérablement des transferts de l'UE, et ils en bénéficiaient déjà avant
l'adhésion. Au total, les transferts du budget de l'UE en faveur des nouveaux États membres
représentaient environ 2 % de leur PIB en 2007, et ils devraient atteindre 3 % en 2013 au plus
tard. De la même manière, ces transferts représentaient 0,2 % du PIB des anciens États
membres en 2007, et atteindront 0,3 % en 2013 au plus tard. La politique de cohésion facilite
la mobilisation du potentiel de croissance local, en ciblant l'intervention sur des domaines
prioritaires comme la recherche et l'innovation, les TIC, l'infrastructure des transports,
l'environnement des entreprises et le capital humain. Les anciens États membres ont
également profité de la demande de biens et de services découlant de ces transferts. La
politique de cohésion contribue également à créer des institutions stables, participatives,
transparentes et responsables nécessaires pour la gestion des fonds publics, ce qui permet
d'améliorer l'adhésion de la société civile et d'accroître l'efficacité des dépenses publiques en
général. Une gestion saine et un contrôle financier effectif constituent une condition préalable
pour de nouveaux investissements privés. Avec l'adhésion, les politiques de développement
rural de l'UE ont été étendues aux nouveaux États membres, ce qui a renforcé la compétitivité
du secteur agricole et contribué à la diversification des revenus dans les zones rurales. De
plus, la mise en œuvre adéquate des programmes de stabilité et de convergence et des
programmes nationaux de réforme de manière à assurer une politique macroéconomique
orientée sur la stabilité, un environnement favorable pour les entreprises, des marchés des
produits et du travail souples, et une capacité d'absorption administrative suffisante est
indispensable pour réaliser les objectifs primordiaux de rattrapage et d'amélioration de la
compétitivité.
Les politiques, les institutions et les instruments financiers de l'UE apportent un soutien
crucial au processus de convergence. Si la politique de cohésion fournit l'essentiel des
ressources, la Banque européenne d'investissement offre également une assistance, et prévoit
d'accroître ses prêts aux nouveaux États membres de manière substantielle (près de 40 %) en
2009 afin de financer les petites et moyennes entreprises et des projets dans des secteurs clés,
notamment l'environnement et les transports. De plus, la Banque européenne pour la
reconstruction et le développement, qui a progressivement réduit ses activités dans les
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nouveaux États membres après l'élargissement, s'intéresse de nouveau à la région en vue
d'apporter son expertise cruciale dans des projets liés au secteur financier, notamment l'offre
de capital-risque.
Les efforts de sauvetage déployés récemment pour les pays qui affichaient des besoins de
financement montrent que les risques pesant sur les résultats obtenus depuis
l'élargissement sont clairs et bien présents. La vulnérabilité de la Hongrie et de la Lettonie
avait atteint des niveaux tels que ces pays ont dû demander une assistance financière
extérieure. Le budget du mécanisme de soutien financier des balances des paiements, fixé
initialement à 12 milliards EUR, a été porté à 25 milliards EUR fin 2008 afin de pouvoir
répondre à ces besoins et d'offrir à ces pays une assistance significative accompagnée de
vastes programmes destinés à éviter un recul trop important de la production et de trop
nombreuses pertes d'emplois durant la phase d'ajustement nécessaire. Le soutien de l'UE a
non seulement aidé les pays en difficultés mais a également limité les retombées négatives
éventuelles sur d'autres États membres, nouveaux et anciens.
CONCLUSION
Les élargissements récents de l'UE sont une étape importante dans le processus d'unification
de l'Europe, et ils ont été bénéfiques pour tous les citoyens dans toute l'Union. En
encourageant une division du travail plus efficace et des améliorations de l'environnement
juridique, réglementaire et institutionnel, les élargissements ont renforcé la compétitivité et la
résilience de l'économie de l'UE dans son ensemble. Cinq ans plus tard, l'UE est mieux armée
pour faire face à la concurrence mondiale accrue et pour assumer un rôle de premier plan dans
l'économie mondiale et sa gouvernance. Elle occupe une place nettement plus importante dans
les négociations internationales et est capable de réagir rapidement, comme elle l'a montré
dans la récente "crise gazière" qui a durement touché certains des nouveaux États membres.
Dans ce cas, une action rapide dans le cadre d'une approche européenne coordonnée a
démontré la solidarité à l'intérieur de l'Union et restauré des liaisons cruciales dans le domaine
de l'approvisionnement énergétique.
Toutefois, les économies nationales ne sont pas encore totalement intégrées et la convergence
des revenus n'est pas encore complète. Pour que les États membres, y compris les nouveaux,
bénéficient pleinement des avantages du marché unique, la législation de l'UE doit être
intégralement transposée dans la législation nationale, et les marchés des produits et des
services doivent être davantage intégrés. Compte tenu de ces nombreux avantages, il y a lieu
de poursuivre l'intégration financière à l'intérieur de l'UE, tout en remédiant aux lacunes de la
réglementation et de la supervision mises en évidence par la crise financière. Au cours de ce
processus d'intégration, la politique de cohésion continuera de jouer un rôle clé en soutenant
la restructuration économique dans les nouveaux États membres.
Ces réformes sont particulièrement importantes maintenant, au lendemain de la crise
financière mondiale qui pourrait ralentir le processus de convergence. Toutefois, une crise de
cette ampleur offre également l'occasion de prendre des mesures pour mitiger son impact
économique et social et d'entreprendre des réformes structurelles en profondeur pour soutenir
une relance saine et rapide, qui permettra aux économies européennes de profiter pleinement
des possibilités de croissance qui émergeront après la crise. À l'avenir, une surveillance
renforcée de chaque pays dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance et du processus
de Lisbonne devra jouer un rôle central pour identifier rapidement les domaines que les États
membres doivent cibler dans leurs politiques économiques et les mesures qu'ils doivent
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prendre pour faire face aux problèmes qui apparaissent. Des réformes structurelles anticipées
et une saine gestion macroéconomique seront essentielles pour réduire le risque d'une autre
crise financière majeure.
Grâce à des années de préparatifs minutieux et de suivi permanent, l'UE continue de
fonctionner correctement après l'élargissement. L'élargissement a permis de renforcer la
compétitivité dans les nouveaux États membres et dans les anciens, et également d'accroître la
croissance. Toutefois, il est essentiel d'adopter et de mettre en œuvre de nouvelles réformes
pour assurer la poursuite de l'intégration et de la convergence des revenus dans l'UE et pour
préserver le rôle de l'UE dans la gouvernance économique mondiale. Des progrès sur ce front
sont également nécessaires pour mettre en place un environnement propice à de nouvelles
avancées dans l'agenda de l'élargissement de l'UE, qui à leur tour renforceront le potentiel de
croissance et la résilience de l'économie européenne.
Il est essentiel de réussir à surmonter la crise actuelle et de préserver les résultats des derniers
élargissements de l'UE. Comme lors des expériences précédentes, la progression des
négociations de l'UE dans ce domaine présentera des avantages qui dépassent largement la
sphère économique.
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