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RAPPORT NO. XXXXX-MAG VERSION PRELIMINAIRE
Revue de Politique de
Développement - Madagascar
Maintenir une Croissance Forte pour Davantage
Réduire la Pauvreté
… Février 2005
PREM I
Afrique Australe
Région Afrique
Document de la Banque Mondiale

VERSION PRELIMINAIRE
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RESUME
Développement Economique Récent
1. Madagascar est un pays à potentiel économique considérable, des ressources
naturelles abondantes et diversifiées qui offrent un potentiel fort de croissance pour
l’agriculture, la pêche, l’exploitation minière et le tourisme. Il peut également bénéficier de la
proximité des pays avoisinants tels que l’île Maurice pour développer des exportations à
faible coût et à fort coefficient de main d’œuvre et non traditionnelles.
2. Pourtant, en général, la performance économique de Madagascar avait été
désastreuse au cours des trois dernières décennies. Depuis les années 1970, le pays a subi un
long déclin économique qui a été principalement dû à l’échec d’une stratégie de substitution à
l’importation et d’interventionnisme caractérisée par des distorsions générales de prix et une
mauvaise gouvernance sous forme de capture d’état, qui a mené à un système de rente
profondément enraciné. La croissance économique de Madagascar était de 0,5 pour cent par
an au cours de cette période contre un taux de croissance démographique d’environ 2,8 pour
cent. Reflétant ce déclin, la consommation par habitant a diminué de plus de moitié, de 473
USD en 1970 à environ 230 USD en 2003 et le PIB par habitant est maintenant inférieur à la
moitié de la moyenne des pays les moins développés, classant Madagascar parmi les pays les
plus pauvres du monde.
3. Des périodes de réformes à partir de la seconde moitié des années 1990s ont été
accompagnées de reprises économiques sporadiques et ont montré un potentiel de croissance
indéniable. En effet, des changements structurels vers une politique plus pragmatique ont eu
lieu à partir de la deuxième moitié des années 1980 : (i) l’abolition des prix administrés et le
flottement du taux de change; (ii) la libéralisation de l’économie – y compris des échanges
extérieurs et le désengagement de l’état des secteurs clés tels que l’exploitation minière, la
pêche – et la privatisation des principales sociétés d’état, y compris du secteur financier; (iii)
l’établissement de la Zone Franche Industrielle (ZFI) qui a permis le développement rapide
des filières textile et crevettière dans la dernière partie des années 1990.
4. Grâce aux réformes et aux opportunités d’échanges préférentiels tels que l’ AGOA
et le TSA, quelques sous secteurs industriels orientés vers l’exportation et les services se sont
développés rapidement au cours de la période 1997-2001 – les textiles et l’habillement et le
tourisme ont eu respectivement des taux de croissance moyens de 24,5 pour cent et de 11 pour
cent; le secteur bancaire et la construction ont eu un taux de croissance moyen de 8 pour cent.
Les exportations ont considérablement augmenté et ont représenté 24 pour cent du PIB en
2001, contre 13 pour cent du PIB en 1980, avec une part croissante des biens manufacturiers
et des exportations non traditionnelles. Cette période a également vu une poussée des
investissements privés, en particulier les IDE qui ont augmenté de presque zéro dans les
années 1980 à 2,1 pour cent du PIB en 2001. Par conséquent, pour la première fois après
presque deux décennies de déclin économique, Madagascar a vécu une période de croissance
soutenue, avec un taux de croissance moyen de 4,6 pour cent du PIB contre une moyenne de
0,4 pour cent au cours des années 1980.
5. Mais le profil de croissance a révélé une économie à deux vitesses. L’agriculture
détient une place importante dans l’économie avec une part importante en termes de main
d’œuvre (76 pour cent en 2001) et de contribution au PIB (30 pour cent en 2001). A la
différence de l’industrie manufacturière et des services, la performance de l’agriculture a été
faible. Malgré un fort potentiel, l’agriculture ne s’est développée qu’à un taux annuel de 1,2
pour cent depuis les années 1980 et de 1,8 pour cent entre 1997 et 2001. Malgré une part
toujours assez importante de l’agriculture dans les exportations, avec la vanille et le girofle

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représentant, à eux seuls, 27 pour cent des recettes d’exportation en 2001, les produits de
vente d’exportation provenant des produits traditionnels tels que le café, la vanille, le girofle
et le poivre ont diminué depuis le milieu des années 1980
1
. Bien qu’elle soit encore petite, il y
a également une part croissante des exportations agricoles non traditionnelles telles que les
légumes, les fruits et les huiles essentielles.
L’héritage des réformes
6. Madagascar a rompu le cercle vicieux de faibles taux de croissance grâce à la
croissance tirée par les secteurs d’exportation et par les investissement. Indéniablement, les
perspectives de croissance sont plus brillantes étant donné les changements structurels qui ont
eu lieu. Malgré une grave contraction de l’économie due à une crise politique en 2002, la
reprise a eu lieu avec un taux de croissance de 9,8 pour cent en 2003 et une projection de 5,3
pour cent en 2004.
7. Mais le développement récent indique que la réduction de pauvreté reste un challenge
difficile. Le taux de pauvreté a diminué de 73 pour cent à 69 pour cent entre 1997 et 2001.
Cependant, la grande majorité de la population a été exclue des bénéfices de la croissance
avec un taux de pauvreté atteignant 75 pour cent en moyenne dans l’agriculture et le milieu
rural au cours des années 1980 et des années 1990. Dans cet arrière-plan, le taux de pauvreté
dans la Capitale, où le développement de l’industrie et les services a eu lieu, a diminué de
66,4 pour cent à 49,3 pour cent au cours de la récente période de croissance.
8. La persistance de la pauvreté dans l’agriculture et dans le milieu rural est tout d’abord
due à faiblesse de la performance dans l’agriculture. Mais un certain nombre de faits ont
contribué à cette situation. Tout comme les pôles de croissance ont été des enclaves de
croissance, de même, la distribution des bénéfices de la croissance a été inégale avec la
réduction de la pauvreté principalement attribuable à la réduction de la pauvreté au sein des
secteurs au niveau de l’industrie et des services. Primo, bien qu’il se soit développé
rapidement, l’emploi dans les ZFI n’a représenté que 1 pour cent du travail en 2001. Secundo,
une analyse de la dynamique du marché du travail dans la manufacture et les services montre
que le salaire réel et les taux de croissance d’emploi dans ces secteurs ont été élevés par
opposition à une stagnation dans le secteur agricole. Tertio, le mouvement de la main d’œuvre
de l’agriculture vers le secteur moderne n’a pas joué un rôle important. Il y a peu de contacts
entre les marchés de travail urbains et ruraux étant donné qu’il y a peu de migration
temporaire ou permanente du milieu rural vers le milieu urbain, en partie à cause des
faiblesses des liens entre les secteurs en développement et le milieu rural. Quarto, il y a un
écart important entre l’offre de main d’œuvre rurale et la demande émanant des secteurs
porteurs. En effet, la moyenne d’accomplissement éducatif dans les secteurs en
développement avoisine 8 ans par opposition à 4 ans dans toutes les activités agricoles, ce qui
a pu, en partie, expliquer la faible intégration de la main d’œuvre provenant du milieu rural
vers les secteurs en développement.
Les objectifs
9. Tels qu’énoncés dans le DSRP, les objectifs de Madagascar se rapportent à la
réalisation d’une croissance forte, soutenue et partagée. La performance récente de
Madagascar a été tirée par les exportations et l’investissement privé et compte tenu de ce qui a
été développé précédemment, davantage de développement et de diversification des
exportations et une croissance plus forte de l’investissement privé sont les éléments clés de la
réalisation de ces objectifs. Dans l’optique d’une croissance partagée, en plus de la nécessité
1
Bien que les exportations de plusieurs produits agricoles aient été réduites dans le passéà cause de la
réduction des prix internationaux, une forte réduction des volumes d’exportations ont tant précédé que
continué jusqu’à cette période de baisse de prix.

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de réaliser une croissance forte, il sera essentiel d’adopter des réformes qui visent une
participation large dans le processus de croissance.
…impliquent des réformes qui couvrent quatre grands domaines …
10. Les constats au cours de la récente période de croissance à Madagascar et les
enseignements tirés de l’expérience de l’Asie de l’Est mettent en lumière les conditions de
succès d’une croissance menée par l’exportation et le secteur privé, comportant entre autres:
(i) une coopération crédible et ouverte entre le gouvernement et le secteur privé associée à
une ouverture à la technologie et aux investissements directs; (ii) un accent sur le
développement d’une infrastructure efficace afin de renforcer la compétitivité à l’exportation;
(iii) une priorité accordée au capital humain (en matière d’éducation); (iv) l’adoption d’une
stratégie d’exportation agressive qui contribue à la promotion du développement des
exportations non traditionnelles. La plupart des réformes orientées vers la réalisation de ces
conditions ont été initiées au cours des deux dernières années mais nécessitent un effort
constant pour leur mise en œuvre effective. Elles sont regroupées comme suit.
11. Efficacité du Gouvernement pour une meilleure compétitivité et une forte
crédibilité. La mise en œuvre d’une masse critique de réformes de politique pour consolider la
confiance du secteur privé et pour développer considérablement les investissements privés est
fondamentale pour les perspectives de croissance de Madagascar. En effet, le taux
d’investissement doit augmenter substantiellement pour appuyer une croissance accélérée
étant donné le faible niveau de prélèvement de recettes fiscales, et ceci même en comparaison
aux niveaux de recettes fiscales en Afrique
2
. Les investissements privés ont joué un rôle
majeur dans la conduite de la croissance dans le passé récent, et ils ont augmenté à partir
d’une moyenne de 4 pour cent du PIB dans les années 1980 à 8,5 pour cent du PIB au cours
de la période 1997-2001. Cependant, par rapport à un niveau moyen d’investissement privé
d’environ 20 pour cent dans des pays à performance élevée de l’Asie de l’Est (HPE), il reste
encore faible. En particulier, les IDE sont fondamentaux afin d’apporter la technologie et
d’assurer l’accès au marché international et une performance d’exportation améliorée. Bien
que la période de croissance récente ait montré le rôle considérable des IDE et le potentiel fort
de Madagascar d’attirer les IDE, la base de flux soutenus d’IDE reste fragile actuellement
avec un niveau d’environ 1 pour cent du PIB contre de 2,1 pour cent du PIB en 2001.
12. Un premier domaine de priorité du Gouvernement est la mise en oeuvre du
partenariat stratégique avec le secteur privé dans le cadre de la restructuration des principales
entreprises publiques tel que dans les secteurs du sucre et du coton. De même, l’accent est mis
sur la mise en place d’une consultation bipartite pour les questions liées au secteur privé à
l’aide de la création d’une plate forme de discussion entre le secteur privé et le secteur public
(CAPE). Une autre intervention pour faciliter les investissements privés est la création du
GUIDE afin de faciliter les démarches administratives liées à l’octroi des permis de travail, à
la création d’entreprises, à l’octroi de terrains. En outre, le Projet de Pôles Intégrés de
Croissance (PIC) inclut une combinaison d’investissements et d’actions d’infrastructure
prioritaire dans les pôles de croissance considérés comme sources de croissance – les textiles,
le tourisme, l’exploitation minière, la pêche. L’idée sous jacente au PIC est basée sur
l’expérience selon laquelle le développement de la ZFI dans la Capitale a montré l’existence
de liens significatifs avec la réduction de la pauvreté.
13. Un second domaine concerne la nécessité de combattre la corruption avec la
création d’un cadre de lutte contre la corruption et d’un bureau de lutte contre la corruption.
2
Avec une projection de 11,2 pour cent du PIB en 2004, le prélèvement de recettes fiscales reste faible,
par rapport à une liste sélectionnée de pays en développement (18 pour cent du PIB) le prélèvement
moyen de recettes fiscales de l’île Maurice a été de 16 pour cent au cours du passé récent. FMI –
Maurice – Selected Issues and Statistical Appendix, Country report N 02/144.

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De même, les réformes en vue d’améliorer la justice et les douanes, qui sont considérées
comme largement corrompus, ont été initiées. En matière de justice, les recours juridiques
efficaces pour le règlement des différends commerciaux, la mise en place d’un tribunal
financier et administrative et une surveillance efficace des services judiciaires figurent parmi
les priorités. Au niveau des douanes, la simplification des procédures de dédouanement, des
normes de services claires et transparentes pour établir des indicateurs de performance et
l’informatisation du système de traitement de données aideront à améliorer l’efficacité des
douanes et à réduire la corruption.
14. Dans un pays où la perception de la capture de l’état et le clientélisme a été forte, le
traitement des questions dans ces deux domaines est crucial à deux titres : (i) fournir un
meilleur climat d’investissement par le biais d’une réduction de l’incertitude et des coûts de
production, et (ii) améliorer la crédibilité du gouvernement. La justice et les douanes sont
probablement les domaines où des avancées concrètes seront les plus utiles pour améliorer le
climat d’investissement.
15. Un troisième domaine dans lequel un programme de restructuration est nécessaire
est l’infrastructure. La détérioration de l’infrastructure en général a désavantagé l’économie
en ajoutant des coûts considérables à la production et en sevrant les liens entre les pôles de
croissance et le reste de l’économie. Le Gouvernement a récemment effectué un certain
nombre de réformes institutionnelles majeures pour surmonter l’énorme retard de Madagascar
en matière d’infrastructure vis-à-vis du niveau de développement qui a existé à
l’indépendance, et par rapport à d’autres pays en développement. Un progrès considérable a
été effectué pour accroître la participation du secteur privé à l’élaboration, l’entretien et la
réhabilitation de la gestion des infrastructures industrielles avec la mise en concession du
réseau ferroviaire, de la société d’état d’eau et d’électricité, ainsi que la privatisation de la
société de télécommunications. Le rôle de l’Etat est redéfini vers les fonctions de
planification, de réglementation et de coordination. Des agences autonomes sont créées pour
la supervision et la réglementation en infrastructure
3
.
16. Enfin, la croissance mènera à une augmentation considérable des investissements
publics et nécessite une capacité accrue des services publics. Cet aspect est traité à travers les
réformes qui ont pour objectif l’amélioration de l’efficacité des ressources publiques d’une
manière transparente. A cette fin, plusieurs mesures pour rationaliser et moderniser la gestion
des dépenses publiques sont en cours et ont besoin d’être renforcées. Les mesures
comprennent : l’amélioration de l’exécution du budget, l’établissement d’un nouveau code de
passation de marchés avec des directives opérationnelles claires et l’établissement d’une
institution de surveillance, et le renforcement des mécanismes de contrôle interne et externe.
En plus de la gestion des dépenses publiques, les réformes du secteur public incluent les
réformes de la fonction publique. Dans le contexte de la décentralisation, avec la création des
régions, il est urgent de procéder à la clarification des responsabilités des différentes
collectivités décentralisées, tout en augmentant les ressources des communes dans un premier
temps.
17. Marchés des facteurs. Un domaine clé sur lequel le Gouvernement met l’accent est
l’éducation. Elle a un rôle important à jouer dans la mesure où elle permet à l’économie de
répondre à la demande de main d’œuvre dans les secteurs en développement, et permet
également aux pauvres de participer davantage à la croissance. Vu l’expérience et les résultats
de la période de croissance de 1997-2001, il en ressort trois principaux objectifs: (i) accroître
les taux de scolarisation et d’accomplissement aux niveaux primaire et secondaire. Si des
efforts pour atteindre cet objectif ont été initiés pour les écoles primaires, il reste beaucoup à
faire pour le niveau secondaire; (ii) adapter l’offre de compétences à la demande du marché
de main d’œuvre, en particulier, au moyen du renforcement de la formation professionnelle, et
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Télécommunications, eau et électricité, transport aérien, chemins de fer, ports et aéroports.