Le Brésil face à l`Amérique du Sud - Centre d`études sur l`intégration

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Colloque du Réseau Intégration Nord Sud (RINOS)
Montréal, 1-3 juin 2005
Organisé conjointement avec le Centre Études Internationales et Mondialisation (CEIM)
Université du Québec à Montréal
INTÉGRATIONS RÉGIONALES ET STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT :
Les relations Nord-Sud dans l’Euromed, les Amériques et l’Asie.
LE LEADERSHIP DU BRÉSIL EN AMÉRIQUE DU SUD :
RÉPONSE AU NOUVEAU RÉGIONALISME AUX AMÉRIQUES
par Rômulo Oliveira Chaia
Docteur en Sciences Politiques
Université Fédérale de Rondônia, Brésil
Abstract
The following article analyses how Brazil’s leading role in South American affairs, officially formulated
during the past (Cardoso) Government, is a part of Luiz Inácio Lula da Silva Administration’s overall
foreign policy response to the “new” regionalism emerging in the Americas. Rather than an impasse
between Brazilian and US interests in South America, we suggest that this regionalist policy is closely
connected to Brazil’s economic negotiations namely those of MERCOSUR, and the ongoing negotiations
of the FTAA.
Le régionalisme comme réponse au nouvel ordre mondial
L’émergence du régionalisme est une réponse au nouvel ordre mondial d’après-guerre froide, ainsi qu’à la
désintégration de l’Union Soviétique. Depuis la moitié des années 1980, l’émergence d’espaces régionaux
en Amérique latine est le résultat du déclin de l’hégémonie des États-Unis et de leur capacité à conduire
leur rôle au plan global. Dans le contexte latino-américain, cela a fait en sorte que le régionalisme prenne
deux significations bien différentes du point de vue politique ou historique : la coopération intra-régionale
entre les pays de l’Amérique latine, de l’Amérique centrale et de l’Amérique du Sud et la coopération
hémisphérique ou inter-américaine englobant les États-Unis. Les deux régionalismes sont originaires du
XIXème siècle, mais leur réapparition date du début de la décennie 1980.
Le régionalisme signifie une grille de politiques établies par un ou plusieurs États afin de promouvoir
l’émergence d’une unité régionale. Cette grille à la fois désigne un modèle de rapports entre les États
d’une telle région et le reste du monde et organise les soutiens politiques à l’intérieur des régions aux
problèmes similaires. Cependant, la proximité géographique rend favorable la coopération régionale qui
est encouragée par des considérations de sécurité, de stimulation au développement économique,
d’établissement de la paix dans les intra-régions. Ces facteurs rendent facile la représentation de petits
États auprès de ceux qui ont un plus grand pouvoir.

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Ainsi qu’à la coopération intra-régionale, le régionalisme inter-américain a acquis de l’importance pendant
les vingt dernières années, surtout sur le plan économique. Le 27 juin 1990, le Président George Bush père
a lancé l’entreprise au Sommet des Amériques. Sa proposition consistait à élargir l’Accord de libre-
échange nord-américain (ALENA) à l’ensemble des pays américains, ayant pour objectif de créer la Zone
de libre-échange des
Amériques (ZLÉA).
Idéologiquement, la proposition des États-Unis de stimuler le régionalisme hémisphérique en Amérique
latine repose sur une volonté d’asseoir leur hégémonie sur les pays latino-américains. Les États-Unis
défendent leurs intérêts politiques et économiques en matière de diffusion de leurs valeurs démocratiques,
ainsi que de promotion de leurs idéaux libéraux. L’acceptation de ces valeurs par les pays latino-
américains, quand ils étaient plongés dans une forte crise économique, au début de la décennie 1980, a
donné aux États-Unis une occasion historique pour soutenir un nouvel ordre dans les Amériques, reflétant
sur les intérêts et les valeurs états-uniens.
Après une période de leur perte d’hégémonie, cela a augmenté le pouvoir des États-Unis sur les pays
latino-américains, quand ceux-ci ont adhéré au Consensus de Washington. Mais cela ne signifie pas que
tous les pays de l’Amérique latine se sont alignés avec tous les intérêts états-uniens. Par exemple, si le
Chili est en faveur du régionalisme hémisphérique, le Brésil préfère le micro-régionalisme au macro-
régionalisme entre les Amériques du Nord, centrale et du Sud. Le Brésil, le Venezuela et l’Argentine
stimulent ensemble l’intégration sous-régionale en Amérique du Sud pour mieux coordonner la
proposition de l’ex-Président Bush père.
En réponse à l’environnement mondial qui met en valeur l’organisation de blocs, le Marché commun du
sud (MERCOSUR) - englobant en premier l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay, puis la Bolivie
et le Chili par association, ensuite éventuellement le Pérou - est le résultat de deux processus simultanés
qui se diffusent dans le monde : la dissolution des frontières entre les pays qui rend plutôt facile l’action
des entreprises transnationales - la mondialisation - ; et la formation de blocs régionaux pour défendre les
intérêts des entreprises déjà installées dans une région contre la concurrence des entreprises d’autres
régions ou pays - la régionalisation -.
À partir de ces paramètres analytiques, on comprend que le Brésil adopte le régionalisme ouvert dans sa
politique étrangère. Sa pratique est traditionnellement un moyen de rendre favorable l’élargissement de
son marché vers l’Amérique du Sud à travers le MERCOSUR, étant de même un pilier pour conquérir des
marchés. À l’échelle planétaire, il établit des liens commerciaux avec des pays à la verticale, Sud-Nord
(Amériques Centrale et du Nord, Europe) ; à la horizontale, Sud-Sud (Amérique du Sud, Afrique,
Océanie) ; et à la diagonale, Sud-Est (Asie, Moyen Orient). En ce qui concerne les pays de l´Amérique du
Sud, le Brésil est conduit à former l`Accord de libre-échange sud-américaine (ALÉSA). Vue la mise en
valeur de la prise de position de leader du Brésil en Amérique du Sud – et en Amérique latine – ses
stratégies touchent aux complexes difficultés, ce qui limite la capacité du pays à continuer sa politique de
conquête de marchés. Il y a maintes tensions qui entourent les rapports entre le Brésil et les États-Unis
dans le processus de formation d’un régionalisme hémisphèrique, qui est centré sur la ZLÉA. Avec le
renforcement du protectionnisme aux États-Unis après le 11 Septembre, puis la crise economique et
financière argentine récemment, il est possible que le Brésil durcisse sa position face aux mésententes
avec les États-Unis quant à leur éventuelle coopération hémisphérique. Le Brésil et le MERCOSUR
auront davantage tendance à se tourner vers l’Union Européenne que vers la ZLÉA, malgré des premières
tentatives d’accords soldées par un échec entre le MERCOSUR et l’Union européenne en 2004. En ce qui
concerne la ZLÉA, on parle désormais d’une ZLÉA Light. Ce qui mène à la question suivante : quels sont
les aspects du contexte politique au Brésil et ses stratégies qui limitent ou facilitent le leadership de l’État
brésilien en Amérique du Sud ?

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Le Brésil face à l’Amérique du Sud
Depuis la signature du Traité d’Asunción en 1991, la consolidation et l’expansion du MERCOSUR sont
devenues la huitième priorité de la politique étrangère brésilienne et sa principale stratégie d’intégration
régionale. Outre cela, le MERCOSUR est le troisième bloc commercial au monde et le groupe le plus
important en Amérique latine. Après la formation du MERCOSUR, le commerce entre ses pays membres
a augmenté de 400 % entre 1990 et 1998, ce qui représente plus de 20 milliards de dollars. En 1999, le
commerce entre les pays a décliné en raison des crises économiques qui ont touché le Brésil puis
l’Argentine (en 2002). La crise de ce pays est amplifiée du fait de la dette extérieure qui n’a pas été payée
aux organismes financiers internationaux sous la présidence de Néstor Kirchner. En 2000, le MERCOSUR
a établi son modèle de croissance en fonction de la circulation commerciale, des investissements et de
l’interdépendance de croissance. Cela signifie que cette interdépendance se rapporte aux situations
caractérisées par des effets réciproques entre les pays acteurs du bloc, faisant en sorte que des intérêts
gouvernementaux, transnationaux et internes s’équivalent entre eux. Mais, vu les difficultés économiques
et financières qui touchent l’Argentine depuis l’an 2002, le projet du MERCOSUR semble se refroidir
jour après jour. L’Argentine essaie toujours de protéger son industrie de la concurrence brésilienne. Entre
autres exemples récents, on peut citer la « guerre des frigidaires ». L’Argentine a contingenté le chiffre
d’entrée de certains produits éléctroniques dans son marché, télévisions et frigidaires. Le MERCOSUR est
une manière d’inclure ses pays membres dans l’économie internationale, pays dotés d’objectifs jumeaux
complémentaires visant à ce qu’ils se solidifient sur leur plan interne et augmentent leur niveau de
coopération intra-régionale. D’un côté, le MERCOSUR crée des conditions favorables au développement
économique et amène la stabilité politique aux pays. D’un autre côté, il les conduit à réduire des risques
inhérents à une économie internationale instable et en croissance. Le MERCOSUR a donc la possibilité
d’établir un agenda multiforme. En 1996, il a établi un accord de libre-échange avec deux pays associés -
Chili et Bolivie -. En 2004, le Pérou a été intégré au MERCOSUR comme membre associé. En revanche,
le Chili s’est rajouté à l’ALENA en 2003. Le bloc MERCOSUR négocie aussi avec la Communauté
Andine et crée une zone de libre-échange, en plus de négocier avec la ZLÉA et l’Union européenne –
avec celle-ci, raté avant la fin 2004 -.
L’élargissement des accords du MERCOSUR à d’autres pays indique que ses pratiques sont plutôt
favorables à un régionalisme ouvert, plutôt qu’intra-régional ou sous-régional. D’après la perspective
brésilienne, le régionalisme ouvert signifie la sauvegarde des intérêts fondamentaux du Brésil pour
préserver son bilan commercial et financier quand il maintient des rapports commerciaux avec divers pays
et régions du monde. Dans ce sens, le Brésil combine certains principes fondamentaux, en mariant
diplomatie et un fort système de commerce multilatéral. Fort de cette stratégie, le Brésil a fait de l’Union
européenne, des États-Unis et de l’Amérique du Sud ses principaux partenaires commerciaux. Dans le
contexte du MERCOSUR, l’intégration de ses pays membres avec le Brésil remplirait trois fonctions
interdépendantes pour sa stratégie internationale : d’un côté, établir ensemble des accords aux
négociations afin de renforcer la prise de position de l’Argentine et du Brésil face aux enjeux clés
internationaux, stabiliser le processus de démocratisation dans les pays et dans la région et créer une
ambiance économique favorable pour attirer les investissements étrangers ; d’un autre côté, le manque de
politiques industrielle et financière communes sont le noyau dur à l’intégration pleine entre les pays
associés du MERCOSUR. Mais l’intérêt du Brésil sur le plan de la politique extérieure reflète son intérêt à
conquérir les marchés. Dans ce cas, le régionalisme ouvert brésilien est parfaitement égal au sens qu’on
donne à son marché global.
En revanche, l’Argentine, qui attendait une intégration hémisphérique, pourrait affaiblir les accords du
Brésil conclus avec États-Unis quant à la formation de la ZLÉA. Désormais déçue des États-Unis, et vue
sa crise profonde née des politiques néoliberales mises en marche par le FMI, l’Argentine est favorable au
MERCOSUR et à l’intégration sud-américaine. Le Brésil l’avertit que la ZLÉA pourrait balayer son

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industrie déjà affaiblie. L’intégration du Cône Sud donnerait à l’Argentine une meilleure performance
pour discuter de l’éventuelle zone de libre-échange au processus de négociation avec les États souhaitant
l’intégration hémisphérique. Le gouvernement argentin cesse donc d’être ambivalent entre le processus
d’intégration avec ses partenaires du sud et ses possibilités d’insertion à la ZLÉA. Pour l’instant,
l’Argentine (qui a présenté la suggestion de la formule originale de l’Accord 4+1 comme façon de faire
pression sur les États-Unis à l’ouverture de leurs marchés aux produits provenant des pays du
MERCOSUR) semble avoir trouvé une solution intermédiaire : celle de continuer avec ses objectifs
d’intégration intra-régionaux et sous-régionaux en même temps que de poursuivre ses objectifs de
s’intégrer au bloc nord-américain, mais appuyé sur le Brésil.
On dit souvent du Brésil, comme pour l’Argentine, qu’il agit en fonction de ses propres intérêts, en se
servant du MERCOSUR. Il permet à Brasilia de négocier en position de force avec les États-Unis, tout en
ayant le soutien argentin. En effet, vu les risques encourus par toute précipitation vers la zone de libre-
échange américaine, le Brésil agit avec prudence. La libéralisation excessive de l’économie brésilienne a
affecté les intérêts des entreprises situées à l’intérieur du MERCOSUR. Le Brésil se met en garde contre
toute précipitation. Il prend en compte la compétitivité des États-Unis bien supérieure non seulement
quant à leur industrie, mais aussi à leur agriculture. L’industrie brésilienne, de même qu’argentine,
pourrait être balayée par l’industrie des États-Unis, à commencer par les industries automobile,
électronique et agro-alimentaire.
En ce sens, chaque pays joue les cartes de son intérêt, le Cône Sud jouant aussi un rôle prépondérant dans
la formation structurelle du régionalisme dans les Amériques. Au Brésil, Luiz Inácio Lula da Silva a
renforcé dans sa politique extérieure son plaidoyer pour une intégration régionale ouverte aux pays de
l’Amérique du Sud. La stabilisation économique du Brésil le favorise pour établir des meilleurs accords
par rapport à l’Argentine. La taille du Brésil a contribué à la perception qu´il constitue une puissante
menace pour ses voisins en Amérique latine. Le Brésil a le sentiment qu’il a le pouvoir de décider de son
propre destin et de son avenir, ce qui lui permet de se conduire et de s’orienter vers l’intérieur de
l’Amérique du Sud. De même, cette perception d’autosuffisance permet au pays de poursuivre rapidement
la restructuration et les réformes qui ne sont pas dictées par des forces externes aux siennes. La décision
du Brésil de définir son rapport avec l’Argentine pour créer le MERCOSUR a été en grande partie axée
sur sa perception de ce qu’il entend par régionalisme ouvert. De même, il envisage l’ALENA avec
incertitude du fait que les États-Unis veulent élargir ces accords pour créer le régionalisme hémisphérique.
Le MERCOSUR, avec le Brésil comme principal leader, désormais, établit les bases pour négocier un
meilleur placement auprès du géant du Nord en ce qui concerne leurs accords bilatéraux quant à la
création de la Zone de libre-échange des Amériques.
Seulement les pays les plus développés, avec un grand pouvoir d’échange et d’énormes opportunités en
termes de marché et d’investissement, auront une meilleure performance afin de gagner l’accès au marché
des États-Unis. Les pays les moins développés auront peu de chances de poursuivre leurs intérêts. La
réalisation d’une zone de libre-échange en Amérique du Sud dépendra en grande mesure de deux facteurs
: la relative opportunité que le MERCOSUR offre aux autres pays de l’Amérique du Sud, surtout ceux de
la Communauté Andine, et la possibilité d’ascension de l’ALENA comme puissant partenaire à être pris
en considération par tous les pays en question. Le premier facteur se rapporte à la politique interne du
Brésil, et le deuxième à l’activité des membres de l’ALENA à poursuivre leurs objectifs, de manière
bilatérale ou à travers l’ALENA. L’intégration sud-américaine n’est rien de plus qu’une manière de
devenir un pouvoir contre l’ALENA-ZLÉA, pendant que les États-Unis préfèrent les négociations
bilatérales.
L’expansion du Brésil vers le sous-continent américain

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Tous les pays de la région entreprenent des réformes économiques et politiques d’importance. Elles
ébauchent sans ambiguïté la nouvelle définition des rapports entre l’État et le marché. Ceux-ci
correspondent à l’idéologie néolibérale qui est à la base d’un rapprochement ouvert et sollicité avec les
États-Unis par leur régionalisme hémisphérique stratégique. Des réformes internes (englobant la
restructuration de l’économie traditionnelle basée sur les ajustements fiscaux et monétaires, la
déréglementation de l’économie et les privatisations) sont poursuivies, outre la politique externe orientée
vers la croissance axée sur la politique d’ouverture commerciale.
Dans ce contexte, le Brésil a établi les principaux points de son agenda d’intégration afin de s’ouvrir aux
voisins sud-américains. Les négociations avec les nations de la Communauté Andine sont en cours
d’aboutissement. Quand les aspects politiques et économiques des pays du MERCOSUR et ceux de la
Communauté Andine sont pris en considération, la signature d’accords de libre-échange représentera un
chemin à parcourir pour l’intégration sud-américaine croissante. Dans le sous-continent américain,
l’intégration acquit de l’importance dès le début de la décennie 1990 (intégration d’infrastructure
physique, surtout en énergie et en télécommunications). C’est comme si les pays de l’Amérique du Sud
avaient soudainement découvert leur énorme potentiel à partir de leur développement d’ensemble.
Le fait que l’Amérique du Sud est autosuffisante en énergie (carburants, gaz naturel, charbon et ressources
hydriques) lui assure son avenir. Depuis la dernière décennie, le commerce du Brésil avec ses voisins a
augmenté. Il achète du pétrole de l’Argentine, du Vénézuela et de l’Équateur, du gaz naturel de la Bolivie,
et produit avec le Paraguay de l’énergie électrique grâce à Itaipu Binational. De l’électricité provenant du
Vénézuela fournit les états brésiliens situés dans la région amazonienne. C’est l’énergie qui a la plus
grande importance dans la région pour l’expansion du commerce, augmentant la coopération intra-
régionale entre les pays.
Malgré l’existence de ce type de commerce, l’Amérique du Sud est un patchwork, dont les coutures sont
déchirées par des tensions et des conflits terribles. Bien qu’elle ait été colonisée par le Portugal et
l’Espagne (pays ibériques aux cultures voisines), l’Amérique du Sud est composée de nations à histoire et
ambitions différentes. L’intérêt du Chili, pays exportateur de saumon, de fruits et importateur de voitures
et d’ordinateurs, est celui de privilégier le commerce avec les États-Unis. Le Vénézuela, sous le
gouvernement Hugo Chavez, proteste contre l’impérialisme des États-Unis pour ses sujets domestiques et
les accuse de promouvoir sa destitution.
Malgré ses richesses, l’Amérique du Sud est encore pauvre. Ensemble, les pays sud-américains possèdent
3% du commerce mondial. Additionnées, leurs places boursières n’atteignent pas 2% du volume total des
actions négociées d’une journée moyenne dans le monde. Malgré cela, la région a un énorme potentiel de
consommation. Dans un monde de forte expansion économique et sans contretemps ou crises à l’horizon,
l’Amérique du Sud est un excellent pari. La consommation restreinte dans la région, surtout relative aux
longues années de dictature militaire auxquelles les pays d’Amérique du Sud ont été soumis, attire
beaucoup de grandes corporations mondiales. Plusieurs analystes trouvent qu’il n’y a pas de raison pour
que le potentiel du Brésil ne se développe pas à court terme.
Si le Brésil veut vraiment assumer la fonction de leader en Amérique du Sud, il devra par ailleurs payer
cher le prix de ses objectifs ; à cette condition, il finira par obtenir un siège permanent au Conseil de
Sécurité de l’ONU. En outre, cerner les ententes parmi les pays sud-américains demandera beaucoup
d’organisation. Pour gagner la confiance de ses voisins, le Brésil devra ouvrir son marché aux produits de
la région et stimuler des investissements dans ses régions les plus pauvres. Le pays ressentira certainement
les douleurs liées au bilan des paiements internes. Ses rapports commerciaux et diplomatiques avec
d’autres pays seront aussi affectés surtout du fait que, en gagnant un siège au Conseil de Sécurité de
l’ONU, son pouvoir va s’élargir non seulement face aux pays de l’Amérique du Sud, mais aussi face à
l’Atlantique Sud.