le reglement du budget

JURISPRUDENCE FINANCIÈRE: Le réglement du budget
Author(s): Francis J. FABRE
Source: La Revue administrative, 21e Année, No. 121 (JANVIER FÉVRIER 1968), pp. 37-40
Published by: Presses Universitaires de France
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/40780520
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JURISPRUDENCE FINANCIÈRE
Le règlement du budget
Le Parlement, qui ouvre le cycle budgétaire par
le vote d'une loi portant prévision et autorisation
des recettes et des dépenses, doit le clore par le
vote d'une loi portant règlement du budget.
Instauré par une loi du 15 mai 1818, le règlement
législatif du budget a perdu sous la Troisième et
la Quatrième Républiques l'importance qu'il avait
aux débuts de l'institution parlementaire. Les
guerres ont provoqué des retards importants dans
rétablissement des documents comptables et, par
suite, dans le dépôt du projet de loi. En raison de
l'instabilité ministérielle, le gouvernement chargé
de l'exécution d'un budget n'était plus en fonctions
lors du règlement final. L'accroissement rapide des
dépenses publiques, rendu plus évident par la dé-
préciation monétaire, donnait l'impression que les
budgets en instance de règlement étaient sans com-
mune mesure avec le budget en cours d'exécution
et le budget en préjparation. Le règlement législa-
tif du budget n'a plus été qu'une formalité.
Depuis une douzaine d'années, les pouvoirs pu-
blics se sont efforcés de rénover la procédure de
règlement du budget : les résultats sont encore
modestes.
I. - LA PROCEDURE
Entreprise à la diligence du Ministère des Fi-
nances, la procédure de règlement du budget com-
porte l'intervention de la Cour des Comptes avant
d'aboutir devant le Parlement.
Io) II appartient au Ministre des Finances d'éta-
blir les comptes généraux de l'Etat et les disposi-
tions du projet de loi de règlement. Les services
du ministère des Finances se sont efforcés d'accé-
lérer la procédure grâce à la substitution du sys-
tème de la gestion à celui de l'exercice, à la centra-
lisation plus rapide des opérations effectuées par
les comptables, aux simplifications apportées à la
comptabilité des ordonnateurs.
On sait que le système de l'exercice consiste à
rattacher au budget d'une année déterminée tous
les paiements ou recouvrements correspondant à
des dettes nées ou à des créances acquises au cours
de ladite année, même si les décaissements ou les
encaissements sont effectués beaucoup plus tard
(1). Avec la méthode de la gestion, les recettes sont
prises en compte au titre du budget de l'année au
cours de laquelle elles sont encaissées - les dépen-
ses au titre du budget de l'année au cours de la-
quelle les ordonnances ou mandats sont visés par
les comptables assignataires. La substitution pro-
gressive de la gestion ài l'exercice a été menée à
son terme par le décret du 14 novembre 1955.
Dès la fin de la gestion, les comptables procèdent
aux dernières opérations de régularisation et arrê-
té En fai', dès la Restauration, un* limito n été fixée rxrnr
le rattachement des recouvrements et des paiements au inni-
ge* d'origine. A l'expiration d'une « période complementa i re »
- dont la durée a et« progressivement réduis - r^v^rc,ice
était déclaré clos : les paiements ou recouvrements interve-
nant ultérieurement étaient rattachés aux budgets suivants.
tent leurs comptes. L'établissement et la centrali-
sation de ces comptes se trouvent grandement ac-
célérés par l'utilisation de procédés mécanographi-
ques et électroniques. Aussi le Ministère des Finan-
ces peut-il dresser plus tôt la balance générale
des comptes, telle qu'elle résulte de la synthèse des
comptes des comptables publics, et procéder aux
confrontations nécessaires avec íes écritures des
ordonnateurs.
La mise au point de la comptabilité des ordonna-
teurs est simplifiée depuis que le décret du 29 dé-
cembre 1962, portant règlement général sur 1*
comptabilité publique, a supprimé les comptes mi-
nistériels et en a intégré la matière dans le compte
général de l'administration des finances. Ce compte
comprend désormais - outre la balance générale
des comptes - le développement des recettes bud-
gétaires, le développement des dépenses budgétai-
res par ministère et par chapitre, le développement
des opérations constatées aux comptes spéciaux du
Trésor, le développement des comptes de résultats.
« Chaque Ministre... certifie la conformité existant
entre ses propres écritures et le développement
des dépenses de son Département qui lui est adres-
sé par le Ministre des Finances » (décret du 29 dé-
cembre 1962, art. 142).
Une fois confrontées les écritures des compta-
bles et celles des ordonnateurs, une fois établi le
compte général de l'administration des finances,
le projet de loi de règlement peut être élaboré. 11
est/ conçu de manière à ce que le législateur puisse
constater l'utilisation faite des autorisations de re-
cette et de dépense, ratifier éventeullement les
ouvertures de crédits par décrets d'avances, approu-
ver les dépassement? de crédits, enregistrer le ré-
sultat des opérations du budget général ainsi que
les profits et pertes résultant des comptes spéciaux
di? Trésor et de la gestion de la trésorerie, et en
autoriser le transfert au compte permanent des
découverts du Trésor.
2°) Le Parlement ne dispose ni du temps ni des
movens voulus pour vérifier par lui-même la con-
formité des comptes individuels des comptables
avec le compte général de l'administration des Fi-
nances et pour rechercher les irrégularités com-
mises par les ordonnateurs. Aussi est-il apparu in-
dispensable, dès la Restauration, qu'une autorité
indépendante de l'exécutif, possédant une autorité
morale et une compétence technique indiscutées,
pût lui apporter son concours: juge des comptes
présentés par les. comptables, la Cour des Comptes
était toute désignée pour remplir ce rôle. L'évolu-
tion récente a tendu, d'une part, à simplifier la
déclaration générale de conformité, d'autre part et
surtout, à mettre la juridiction financière en me-
sure de développer sa critique de la gestion budgé-
taire.
C'est l'ordonnance du 14 septembre 1822 qui a
posé le principe des déclarations générales de con-
formité : un arrêté du 21 novembre 1848 a précisé
que la déclaration de conformité devait précéder
le vote de la loi de règlement. Avec le système de
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LA REVUE ADMINISTRATIVE
l'exercice, la Cour des Comptes devait rendre deux
déclarations générales de conformité. La déclara-
tion d'année constatait la conformité du compte
général de l'administration des finances (balance
générale des comptes) et des comptes individuéis
des comptables. La déclaration d'exercice constatait
la conformité des comptes ministériels tant avec 3e
compte général de l'administration des finances
(balance générale des comptes) qu'avec les comptes
individuels des comptables, période complémentaire
incluse. L'adoption du système de la gestion devait
permettre, en principe, à la Cour de ne plus rendre
qu'une seule déclaration de conformité. Mais les
comptes ministériels étant produits plusieurs mois
après la balance générale des comptes, la Cour de-
vait encore diviser, en fait, sa déclaration en deux
parties. La suppression des comptes ministériels et
la production plus rapide des divers éléments du
compte général de l'administration des finances
ont enfin permis à la Cour de ne plus rendre, pour
le règlement des budgets de 1965 et 1966, qu'une
seule déclaration, dont la structure a été simplifiée.
Le lecteur trouvera à la suite du présent article
leu principaux extraits de la déclaration générale
de conformité rendue par la Cour, le 5 décembre
1967. en ce qui concerne les opérations de 1966. Dé-
libérée en Chambre du Conseil, prononcée par la
Cour en audience solennelle, la déclaration géné-
rale de conformité n'a ni l'apparence ni le style
d'un arrêt. On peut cependant la considérer
comme une manifestation du pouvoir juridictionnel
dn la Cour dans la mesure où elle a pour objet
d'authentifier les résultats de l'exécution du bud-
get et où elle constitue une sorte de prolongement
de l'apurement des comptes présentés par les comp-
tables (2).
Les réserves que comportent généralement les dé-
clarations de conformité sont des « clauses de sty-
le ». C'est ailleurs qu'il faut chercher une analyse
des irréeulartés commises par les ministres et les
ordonnateurs secondaires au regard du droit bud-
gétaire ou des anomalies que peuvent comporter
la rentrée des recettes et la consommation des
crédits.
Ces irrégularités ou anomalies ont d'abord été
relevées et commentées dans le rapport de la Cour
au Chef de l'Etat, rapport dont la communication
au Parlement a été décidée par une loi du 21 avril
1832. Les retards considérables apportés au règle-
ment du budget ont peu à peu retiré à ce rapport
son caractère de commentaire des déclarations gé-
nérales de conformité. Le décret organique du 19
juin 1956 (art. 65-2me alinéa), dont les dispositions
ont été reprises par l'Ordonnance du 2 janvier 1959
(art. 36) a décidé que la Cour des Comptes élabore-
rait désormais, à la seule intention des parlemen-
taires, un rapport spécial sur le projet de loi de
règlement (3).
Ce rapport - élaboré pour la première fois en
1958 pour le règlement du budget de 1956 - a pris
rapidement une grande importance (4). Formant
un volume de 250 pages environ, il comporte deux
(9} Du reste, en ce qui concerne les collectivités locales, c'est
par une mention dans l'arrêt rendu sur le compte du o.omn-
table Que la Cour constate la concordance entre le résultat
d* ce comote et le résultat du compte d'administration établi
pai l'ordonnateur.
(3) Le rapport au Chef de l'Etat - plus connu sous le nom
de rapport public - fionne. dans sa première nartie. un ré-
sumé du dernier rapport pn vue du règlement du budget.
Í4) Lse rapporteurs charges de contrôler la gestion des envers
ministères établissent des « notes de consommation de crédit ».
Ces notes fournissent l'essentiel de la matière du rapport sur
1î projet de loi d& règlement.
parties. Dans la première partie, la Cour présente
et commente les résultats généraux de l'exécution
des lois de finances et des opérations du Trésor.
Dans la seconde partie, elle examine la gestion des
autorisations budgétaires par le Gouvernement -
en soulignant les irrégularités commises - et ana-
lyse les dispositions spéciales du projet de loi de
règlement (transports aux découverts du Trésor,
admission en surséance des avances irrecouvra-
bles, etc.).
3°) Le projet de loi de règlement - accompagne
de la déclaration générale de conformité et du rap-
port de la Cour des Comptes - doit être déposé sur
le bureau des assemblées et distribué « au plus tard
à la fin de Tannée qui suit l'année d'exécution du
budget » (ordonnance du 2 janvier 1959 - art. 38
2™* alinéa, reprenant les dispositions du décret or-
ganique du 19 juin 1956 - art. 65 - 1er alinéa).
IL - LES RESULTATS
Le règlement du budget intervient plus tôt mais
reste pour les parlementaires une formalité.
Io) Les projets de loi portant règlement définitif
des budgets 1957 à 1965 n'ont puêtre déposés dans
le délai ¿égal (5). La persistance des retards a eu
plusieurs causes. Les événements d'Algérie ont re-
tardé la centralisation d'une partie des opératons
comptables. Les services de la Comptabilité publi-
que n'ont disposé que progressivement de moyens
mécanographiques et électroniques suffisants. La
simplification de la comptabilité des ordonnateurs
n'est devenue effective qu'avec les opérations de
1964. Enfin, les décisions administratives portant
modification de crédits, qui devraient normalement
intervenir avant la clôture de la gestion, ont sou-
vent été prises tardivement (6) : or « il sui fit., que
manque un seul texte, décidant des aménagements
de crédits, pour que... soient rendus vains les ef-
forts accomplis... afin d'accélérer la procédure de
règlement» (7).
Ce n'est qu'avec le dépôt, le 13 décembre 1967, du
projet de loi portant règlement du budget de 1966,
que le délai légal a pu être enfin respecté.
Sauf circonstances exceptionnelles, le délai légal
devrait être désormais respecté. Encore faut-il que
le Parlement ne tarde paar à inscrire la discussion
du projet de loi à son ordre du jour : ces dernières
années- certains projets n'ont été mis en discussion
quaprès de longs mois d'attente.
2°) Jusqu'ici, les débats ont toujours été déce-
vants. Le Rapporteur général de la Commission
des finances présente une brève analyse du rapport
de la Cour des Comptes: le Secrétaire d'Etat au
Budget lui répond aussi succinctement. Le carac-
tère superficiel du règlement législatif est souligné
par le fait que les rapporteurs particuliers de cha-
que budget ministériel ne sont pas invités à pré-
senter leurs observations : « Ce n'est pas l'usage »,
constatait le Rapporteur Général Louis Vallon de-
vant l'Assemblée Nationale le 21 décembre 1966.
L'indifférence des parlementaires a pu être long-
temps justifiée tant par les délais apportés au dé-
pôt du projet de loi de règlement que par l'insta-
(5) Le budget 1056 a été réglé par une ordonnance du 6 dé-
cembre l<958.
(6) Ainsi, les derniers arrêtés portant transfert ou réparti-
tion de crédits au titre du budget d« 1963 ont été publiés en
janvier 1965.
(?) Rapport public de la Cour des Comptes sur 1 année iíhsm
'P. 2).
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Tw« Date de iÄ io la Déclaration nA<.i,M»inn ! Date dn Rapport sur U i
Tw« Date de iÄ io la Déclaration nA<.i,M»inn ¡ prOjet (Je ^ ¿e règie " i
Buugct Hue'«* rie de Vanné* 1 année fenrtMa»lenn?einT«'m™}^ ' me¿t élahoré par " In' Date du dépôt du proje- Date de la loi portam
Buugct Hue'«* rie de 1 Vanné* année L*"^*™* *¿« »an a Cour des Cf)1"Ptes par ^éh • <l« loi de réglemem règlement du budget
^^TZiïiïl*^ »an a Parcoan^uambrÄ m
! |
1057 1',- i-1999 14- 4-lGfrO ! 10-11-1960 9-6-1962
1958 ire p. 8-12-1059
(¿•aie p 12L 7-1963 ! 11- 7-1960 ' 10-1 1-1960 9-6-1960
19Ö9 ire p. 0-1-2-1960 i j
(•^rne p &. G-1961 | 16- 6-1961 14- 1-1963 13-7-1C63
I
1960 «ire p IWMOfil I
(•?me p. :>:>- 1-1-1062 ! 11-1M062 13 2-1063 19-7-1963
1961 ire p. og- i - 1 r»0- S I
(•jnue p l<>- 12- 1963 10-12-1963 ' 19- 6-1064 3-1-196T7
1962 lire p. 19-1-2-196:5
(?me p 6- 7-1965 S- 6-1965 -21- 6-1966 3-1-1967
1963 28-6-1X6 v8- 6.1066 24-10-1066 3-1-1967
1964 tre p. C5-1 1-1065 tire p. 30-11-1965 !
(•ime p iiVH-lOtœ (^»e p 22-1 1-1966 ! 16-12-1966 6-6-1967
!
ire p 14- 2-1967 I
1965 27- 4-U367 (*»e p 27- 4-1967 j 10- 5-1967 3-1-1968
1966 .VI 2- 1967 5-12-1967 ! 13-12-1967 j
biiité ministérielle. Elle n'a plus désormais d'ex-
cuses.
Il est fâcheux que le Parlement ne tire pas un
meilleur parti de la procédure de règlement du
budget.
Les Gouvernements de la Va9 République dispo-
sant d'une plus grande liberté dans la gestion des
crédits, il importe que le Parlement examine atten-
tivement les modifications apportées au montant,
à l'objet et à la durée des crédits (notamment, les
ouvertures de crédits supplémentaires par décrets
d'avance ; les virements, transferts et répartitions :
leb reports de crédits) (8). Sans doute, le Parlement
ne peut-il pratiquement refuser de ratifier les opé-
rations effectuées dans des conditions irrégulières.
Mais il lui appartient de demander aux ministres
responsables des éclaircissements, des justifica-
tions, et, pour l'avenir, des engagements. Il lui ap-
partient aussi de mettre éventuellement en jeu leur
responsabilité politique (d'autant plus que la Cour
de discipline budgétaire et financière ne peut sanc-
tionner par une amende les irrégularités commises
par les Ministres ou par les fonctionnaires qui peu-
vent exciper d'un ordre écrit et préalable du Mi-
nistre).
Dès lors qu'il est effectué dans des délais assez
brefs, l'examen du projet de loi de règlement doit
aussi permettre aux parlementaires de vérifier,
dans une certaine mesure, le bien-fondé des éva-
luations du projet de loi de finances pour la nou-
velle année. Ce sont souvent les mêmes chapitres
de dépenses qui donnent lieu, en cours d'année, à
des modifications importantes de la dotation, et,
en fin de gestion, à des annulations ou à des re-
ports de crédits. L'étude de la consommation des
crédits d'équipement (notamment, au point de vue
des délais constatés entre le vote et l'affectation
des autorisations de programme, entre l'affecta-
tion et les actes d'engagement de la dépense -
18) D'autant que les modifications apportées aux crédits, par
décision gouvernementale, après la clôture de la gestion, ten-
dent à opérer une sorte de règlement administratif préalable
au règlement législatif.
passation des marchés, par exemple - entre ces
actes et le premier paiement, etc.), fournit égale-
ment d'utiles indications sur l'aptitude de l'admi-
nistration à réaliser les programmes d'équipement
dans un délai donné.
Les constatations faites en contrôlant les résul-
tats budgétaires devraient, enfin, donner aux com-
missions parlementaires des finances l'idée d'en-
quêtes portant sur l'organisation et le fonctionne-
ment de tel ou tel service, ou bien sûr tel ou tel
aspect de la politique financière et économique.
En d'autres termes, le règlement du budget de-
vrait cesser d'être une simple formalité pour s'in-
tégrer dans un système cohérent de contrôle por-
tant tout à la fois sur l'exécution régulière des re-
cettes et des dépenses publiques, sur l'organisation
e; le fonctionnement des services publics, sur la
rationalité économique de la politique financière.
Francis J. FABRE.
Conseiller Référendaire
à la Cour des Comptes
DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE
entre
- le compte général de l'administration des Finances et ses
annexes pour I'anné3 t!*€6 .
- les comptes présentés à la Cour, pour la même nnnée, par-
les comptables du Trésor et ceux des budgets annexes.
I») En ce Qui concern", le rappmr'neincnt entre* les comptes
individuels des comptables ft in bain we t/rnrrale des comptes
du compte général de l'administration d ex Finances.
Sous réserve de la contraction des soMos encore importants
d* certains comptes ouverts pour cl écrire des opérations d'ordre,
des mouvements de fonds et règlements entre compables, les
résultats d'ensemble des comités de gestion individuels des
comptables récapitulés dans 1? résumé penerai ne diffèrent
point de ceux de la balance peñérale des comp es du compte
général de l'administration des Finances...
Les soldes des opérations â classer et à régulariser... conti-
nuent, de diminuer par rapport aux années précédentes...
Malgré les diminutions enregistrées, les opérations en ins-
tance sont encore assez importantes, notamment dans les écrt
tures du payeur à Alger, pour être de nature à affecter sen
siblement la situation de certains groupes de comptes de la
balance générale du compte général de l'administration des
Finances.
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LA REVUE ADMINISTRATIVE
2°) En ce qui concerne le rapprochement entre les comptes
individuels des comptables d'une part, les développements et
les annexes du compte général de l'administration des finan-
ces d'autre part
Les comptes de recettes er de dépenses de plusieurs budgets
annexes (Prestations sociales agricoles - Service des Poudres
- Service des essences continuent de faire appara i tre. par rap-
lK)i-t a ceux des agen; s comptables de ces serviço. d¿s discor-
dances résultant soit dune affectât' on difiéreme des résultats,
soit de pratiques comptables différentes dans la détermina-
tion des restes â recouvrer, ou de difficultés de présentation
dans le cadre budgétaire d'opérations enregistrées suivant une
comptabilité industrielle. Toutefois les discordances ainsi rele-
vées n'affectent ni la sincérité des documents ni les résultat*
généraux des budgets.
3°) En ce qui concerne les transferts aux découverts du Tre-
sor.
Lo projet de loi de règlement compor: e, dans ses articles 10,
il et 13, diverses mesures de régularisation ou d'apurement
concernant des comptes de trésorerie ou de résultais provisoi-
res, qui sont évoquées dans le rapport en vue du reglemen- dé-
finitif du budget de lí*ü6. Ces mesures affecteront le compte
des découverts du Trésor-, réserve faite ¡es admissions en sur-
séance d'avances irrécouvrables art. J3». les opérations dont iJ
s'agir, retracées à des comptes distincts des comptes spéciaux
n«î sont pas soumises ¡i la procédure budgets re.
Sous réserve des observations qui précèdent, la Cour déclare
que :
toi La balance générais des comptes du compte général »ie
l'administration des Finances pour Tannée i'.€6 e-t d'accord,
tant pour les opérations du budget de l'Etat que pour les au-
tres opérations effectuées par le Trésor, avec les comptes indi-
viduels produits ix la Cour par les comptables du Trésor -.
2©: En ce qui concerne le budget général de vnàô. la recette
e* la dépense comprises dans les développements du compte
général et qui s'élèvent respectivement à 106 431 409 264 ,5> F et
1 nti 464 01$ 775.07 F sont coníormes aux résultats des comptes
da gestion transmis ã la Cour. Il en est de même pour les opé-
rations constatées aux comptes spéciaux du Trésor pour 106fi
qui atteignent -21 564 070 439,45 F en recette et 28 166 4->2 997.88 F
en dépense.
3») Les opérations des budgets annexes de 1966, qui ressortent
a 16 421244 693,14 F tant en receite qu'en dépense, sont confor-
mes aux résultats des comptes adressés a la Cour par les
agents comptables desdits budgets ;
4«) Les soldes des comptes de trésorerie ou de « résultats pro-
visoires » dont le transfert aux découverts du Trésor est pro-
posé par les articles io, 12 et 13 du projet de loi de règlement
d- 1966 et qui s'élèvent à 046667 150,81 F sont en accord avec la
balance genérale des comptes du compte général de l'adminis
tration des Finances de l'année 1%6, sous réserve des trans-
ferts prévus par les lois n<* 67-8. 67-9. 67-10 du :; janvier 1967,
67-'*47 du 6 juin 19ff7 portant règlement définitif des budgets
des années 11561. 1OG2, Itì63 et 11)64, et par le projet de loi de rè-
glement du budget de 1966 non encore voté.
Le transfert aux découverts du Trésor de l'ensemble des ré-
sultats des opérations de 1966, proposé par l'article V2 du pro
jet de loi de règlement, aura pour effet daténuer lesdits
découverts de 1 948 847 429,04 F.
Pour la gestion 1066. la Cour constate que dans l'exécution
tant du rudget général et des budgets annexes que des comp-
tes spéciaux du Trésor soumis à la procédure budgétaire les
dispositions légales et réglementaires ont été respectées, sous
réserve des observations contenues dans le rapport en vue du
règlement définitif du budget de 1966.
La Cour rappelle, toutefois, qu'en vue d'accroître l'efficacité
de ses travaux, elle -»érifie les opérations des budgets et des
comptes spéciaux suivant les programmes établis non par ges-
tion annuelle mais par service. Il n'est donc pas exclu que des
irrégularités puissent être décelées postérieurement à l'établis-
sement de la présente déclaration. Si ces irrégularités présen-
taient une gravité suffisante, elles seraient portées à la con-
naissance des commissions financières.
•
* *
La Cour ordonne qu'une expédition de ladite déclaration sera
transmise au Ministre des Finances, ainsi qu'au Parlement
peur accompagner le projet de loi de règlement définitif du
budget de 1966, conformément aux dispositions de l'article 8
d« l'ordonnance du 9 juillet 1826 et de l'article 36 de l'ordon-
nance du 2 janvier 1969.
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