le droit local alsacien mosellan des cultes apres les recentes decisions du conseil constitutionnel 25 04 2022 22 43 46

VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSO.FR - 25/04/2022 22:43 | UNIVERSITE PARIS II
Le droit local alsacien-mosellan des cultes après les récentes décisions du Conseil constitutionnelLe droit local alsacien-mosellan des cultes après les récentes décisions du Conseil constitutionnel
Issu de Revue du droit public - n°3 - page 532
Date de parution : 01/05/2013
Id : RDP2013-3-002
Réf : RDP 2013, p. 532
Auteur :
Par Jean-Marie Woehrling, Président de l'Institut du Droit Local Alsacien-Mosellan
SOMMAIRE
I. — LES CARACTÉRISTIQUES DU SYSTÈME DE GESTION DES CULTES DU DROIT LOCAL
A. — Les statuts des institutions religieuses en Alsace-Moselle
B. — L'enseignement religieux dans les écoles publiques d'Alsace-Moselle
C. — Les religions dans la vie publique
II. — LE DROIT LOCAL DES CULTES RECONNU COMME PARTIE INTÉGRANTE DE LA TRADITION CONSTITUTIONNELLE FRANÇAISE
A. — La question de la constitutionnalité du droit local des cultes : une question implicitement tranchée dans un sens positif depuis de nombreuses
années
B. — Le respect du droit local des cultes : un élément de la tradition républicaine
C. — Le régime local des cultes couvert par un PFRLR
D. — Le maintien du régime local des cultes correspond à la volonté du Constituant
III. — LIMITES DE LA CONFORMITÉ DU DROIT LOCAL AVEC LE PRINCIPE CONSTITUTIONNEL DE LAÏCITÉ
A. — Une interprétation du principe constitutionnel de laïcité largement en concordance avec le droit local
B. — Les éléments d'incompatibilité entre le régime local et le principe constitutionnel de laïcité
Le droit local alsacien-mosellan des cultes, resté pendant longtemps dans une ombre discrète, suscite de depuis une quinzaine d'année de plus en plus
d'attention. Cela est dû d'abord à l'intérêt croissant que suscitent en général les questions de droit des religions. Matière pratiquement ignorée il y a 20
ans, ce secteur du droit est désormais au cœur de l'actualité, avec des débats aussi complexes que passionnés concernant par exemple le port de
signes religieux, leur interdiction à l'école par la loi de 2004, la discussion actuelle de la possibilité d'interdire ceux-ci dans certaines entreprise, la
question de la dissimulation du visage, le financement de lieux de cultes musulmans, la problématiques de sépultures confessionnelles, les mesures
prises à l'égard de mouvements qualifiés de sectaires, la place du fait religieux à l'école, la question de l'abattage rituel, etc.
Pour un certain nombre de ces questions , le droit local alsacien-mosellan n'est pas apparu seulement comme une dérogation marginale par rapport
au droit commun, mais comme un modèle concurrent apportant une intéressante contribution à la réflexion générale sur la manière dont pourrait
évoluer l'ensemble de la législation française dans ce domaine.
Alors qu'il y a 20 ans, la majorité des auteurs considéraient comme allant de soi une interprétation du principe constitutionnel de laïcité consistant à
l'identifier avec le contenu de la loi du 9 décembre 1905, en particulier son article 2, les réflexions développées à partir du droit local proposent une
approche plus large, permettant de prendre en compte une vision plus diversifiée et plus proche de la perspective européenne : la laïcité à la française
n'est pas un modèle tout à fait à part au regard duquel les autres systèmes de régulation des cultes seraient « non laïques » ; c'est une modalité parmi
d'autres dans la recherche d'un mécanisme de mise en œuvre d'une gestion publique des convictions religieuses, à la fois neutre et pluraliste. Ainsi le
système alsacien-mosellan de droit des cultes ne se perçoit pas comme à « l'extérieur » de la laïcité, mais comme une autre modalité de la laïcité, ce
qu'exprime la formule de la « laïcité à l'alsacienne ».
D'une préoccupation essentiellement axée sur la question de la séparation des Églises et de l'État (en fait sur les rapports entre l'État et l'Église
catholique), l'attention s'est déplacé vers le problème de l'insertion dans la société d'une diversité de traditions religieuses et par suite sur la question
de la gestion par l'État des situations résultant de cette diversité.
Le besoin d'une telle gestion des cultes par les pouvoirs publics n'est pas une notion évidente en France car l'idée est encore bien répandue que la
laïcité de l'État rend une telle intervention inutile, voire illégitime. Or, aucune activité sociale ne peut laisser indifférents les pouvoirs publics. À plusieurs
titres, une « gestion » réfléchie des activités religieuses est nécessaire :
— l'équilibre entre séparation, promotion de la liberté de religion, respect égal des croyances, sauvegarde de l'ordre public et neutralité impliquent une
série d'ajustements délicats : si les objectifs sont assez clairs, les méthodes pour y arriver exigent une action nuancée des autorités publiques que la
seule référence au principe de laïcité ne suffit pas à définir ;
— par rapport aux Églises traditionnelles et notamment à l'Église catholique, la problématique s'est profondément modifiée depuis le début du XXe
siècle : face à une évolution qui affaiblit les références historiques, la cohésion sociale, l'identité collective, les valeurs traditionnelles, l'État républicain et
les Églises ne sont plus concurrents mais alliés et redécouvrent la profonde communauté de valeurs qui les animent ;
– inversement certaines croyances nouvelles véhiculent des références très différentes au plan politique, social, culturel, etc.. Si l'État peut être
indifférent aux croyances, il ne peut l'être aux comportements qu'elles induisent. Cela concerne bien sûr les préoccupations d'ordre public, mais de
façon plus large, les questions d'intégration et de cohésion sociale.
À l'évidence, pour prendre en compte ces réalités de manière optimale, l'État a besoin d'outils différenciés. La seule « police des cultes » n'y suffit pas. La
loi de 1905 apparaît à certains égards mal outillée pour un traitement actif et différencié des cultes. Le droit local d'Alsace-Moselle offre un cadre bien
adapté pour construire une gestion des cultes affichée et cohérente. Quoi qu'il en soit, il est de plus en plus admis que la mise en œuvre du principe de
1
1/12

laïcité dans le sens d'une gestion neutre et pluraliste des convictions religieuses peut connaitre des expressions diverses et non exclusives les unes des
autres.
Cette idée d'une laïcité ouverte à plusieurs modalités de mise en œuvre a été progressivement de mieux en mieux acceptée. Mais la décision récente
du Conseil constitutionnel du 21 février 2013 vient quelque peu compliquer l'analyse. D'un coté, le Conseil a affirmé la constitutionnalité du droit local
en se fondant sur la volonté des constituants de le maintenir en vigueur et il a développé une définition de la laïcité constitutionnelle dont la plupart
des aspects sont en concordance avec le droit local. De l'autre, il a intégré dans la définition du principe constitutionnel de laïcité des éléments
incompatibles avec certaines composantes du droit local des cultes.
De cette décision du Conseil constitutionnel, le droit local des cultes sort ainsi à la fois reconnu et affaibli. L'intention du Conseil était sans doute de
marquer pour cette particularité alsacienne à la fois du respect et des limites.
Pour mieux cerner la signification actuelle et les perspectives de ce droit local des cultes, il est nécessaire de présenter celui-ci dans ses caractéristiques
essentielles (I), puis de montrer que l'évolution récente a conduit à lui donner une place dans le cadre constitutionnel (II), et enfin d'examiner les
situations pour lesquelles il existe des problèmes de concordance entre principe constitutionnel de laïcité et droit local (III).
I. — LES CARACTÉRISTIQUES DU SYSTÈME DE GESTION DES CULTES DU DROIT LOCALI. — LES CARACTÉRISTIQUES DU SYSTÈME DE GESTION DES CULTES DU DROIT LOCAL
Le régime alsacien-mosellan de gestion des cultes représente l'aspect le plus remarquable du droit local propre aux départements recouvrés. Même si
ce droit local comporte de nombreuses autres dispositions importantes, ce sont celles relatives aux cultes qui ont eu un effet particulièrement prégnant
sur l'ensemble de ce droit particulier. C'est à leur sujet que se sont déroulées les batailles principales entre adversaires et défenseurs du « statut » local,
ce dernier étant souvent identifié purement et simplement au régime issu du concordat et des lois organiques.
Au moment de l'adoption de la loi de 1905, l'Alsace et la Moselle étaient allemandes. Une politique de lutte contre l'Église catholique existait cependant
également dans ces provinces, mais elle était menée par le gouvernement de Berlin (c'est ce qu'on appelle le Kulturkampf initié par le chancelier
Bismarck). Ainsi, pour les Alsaciens et Mosellans, la défense de leur identité régionale et de leurs Églises se confondait dans un même combat. Aussi, au
retour de l'Alsace-Moselle à la France en 1918, la grande majorité de la population était-elle attachée à un clergé et à des institutions religieuses qui
avaient joué un rôle très important pendant la période allemande. La tentative d'introduction des lois « laïques » en Alsace-Moselle par le cartel des
gauches en 1924 avait suscité une véritable tempête et a vite été abandonnée. Ce régime local des cultes a par contre été supprimé durant l'occupation
nazie entre 1940 et 1944. Il a été remis en vigueur à la Libération par le Général de Gaulle dans le cadre des ordonnances de « rétablissement de la
légalité républicaine ». Ceci explique qu'en Alsace et en Moselle, cette législation locale dispose d'une dimension emblématique et d'une très forte
légitimité, bien au-delà des milieux ayant une sensibilité religieuse. La question du maintien du concordat n'a pas été vécue par les populations
concernées comme une simple question religieuse, mais comme touchant à leur identité.
Cet arrière-plan historique et géographique explique que la question du régime cultuel d'Alsace et de Moselle est perçue de manière profondément
différente dans les territoires concernés et dans le reste de la France. Outre Vosges, le régime juridique applicable aux cultes en Alsace et en Moselle est
souvent présenté comme archaïque, d'une légitimité douteuse et incompatible avec le principe de laïcité . En Alsace-Moselle, la plupart des
observateurs s'accordent pour admettre que le droit local des cultes, tel qu'il est appliqué aujourd'hui, peut s'inscrire sans contradiction dans le cadre
constitutionnel On relève que si tel n'était pas le cas, il faudrait en conclure que depuis plus de 50 ans les pouvoirs publics se seraient trompés en
appliquant ces règles ou en les modifiant . On insiste sur le fait que plusieurs droits cohabitent sur le territoire national et que le droit alsacien-
mosellan est un droit régional aussi légitime que celui applicable dans le reste de la France . Un récent sondage a montré que plus de 90 % de la
population concernée y était attachée . Le système local des cultes a donc un fondement « démocratique » incontestable.
Sans doute, ce droit local a-t-il ses faiblesses et ses incohérences. Mais celles-ci sont plutôt moindres que celles du droit général . La loi du 9 décembre
1905 a été transformée en un monument intouchable, ce qui fait que son évaluation correcte et objective est pratiquement irrecevable. Il ne saurait
être question de l'amender, mais seulement de la vénérer (et si nécessaire de la contourner) . Le droit local relève quant à lui de la « matière juridique »
ordinaire : il peut être critiqué, modifié et donc amélioré. Probablement a-t-il connu plus de changements dans la période récente que le droit de cultes
du reste de la France .
Si le droit local des cultes est fondé sur un socle de textes datant du XIXe siècle, ces textes doivent être interprétés et mis en œuvre dans le contexte
juridique actuel qui a profondément changé par rapport à l'époque de leur édiction. Aussi, le régime des cultes applicable en Alsace et Moselle en 2011
s'est il substantiellement distancié avec celui de 1802 ou celui de 1918, même si les textes ont formellement peu évolué. Le contexte constitutionnel
actuel a complètement transformé ce statut local. L'interprétation actuelle de ces textes est dominée par les principes du respect par l'État de la liberté
et de l'autonomie des cultes en même temps que par la volonté d'établir avec ceux-ci une collaboration dans un souci d'intérêt public.
Le Conseil d'État en a conclu que certaines dispositions du droit local étaient implicitement abrogées. Plus souvent, ces principes font l'objet d'une «
interprétation neutralisante » qui évite de leur donner un sens qui heurterait les principes constitutionnels. Par exemple, des dispositions donnant un
droit de regard de l'État sur les cultes sont désormais comprises comme ne pouvant être mises en œuvre que pour des motifs d'intérêt public.
De la sorte, malgré une fausse apparence d'archaïsme, ces textes locaux ont pu faire l'objet d'une pratique conforme aux principes contemporains de
laïcité et de liberté religieuse dans des conditions qui satisfont les parties prenantes et les populations concernées. Cette appréciation peut être illustrée
en ce qui concerne les institutions religieuses (A), l'enseignement religieux dans les écoles publiques (B) ou la place des religions dans la vie publique (C).
A. — A. — Les statuts des institutions religieuses en Alsace-MoselleLes statuts des institutions religieuses en Alsace-Moselle
Le droit local offre en Alsace-Moselle à tous les cultes des modalités satisfaisantes d'exercice de leur activité. Tous les cultes peuvent, par exemple,
bénéficier d'un financement public et trouver dans le droit local des associations un cadre juridique favorable, leur apportant une pleine capacité
juridique, y compris celle de recevoir des dons et legs. Tous ont la possibilité d'envoyer des aumôniers dans les hôpitaux ou les prisons.
Toutefois, certains cultes sont entrés dans des arrangements spécifiques avec l'État, comportant des avantages et des obligations respectifs. Le droit
local alsacien-mosellan distingue ainsi deux catégories de situations :
1. 1. Les cultes qui disposent de statuts locaux spécifiquesLes cultes qui disposent de statuts locaux spécifiques
Ces status définissent un ensemble de droits et obligations qui organisent le régime juridique des institutions de ces cultes, de leurs bâtiments cultuels
et de leurs agents. On appelle de façon inappropriée « cultes reconnus » ceux qui bénéficient d'un tel statut. Il faudrait parler de cultes statutaires. Le
sens de ces statuts évolué avec l'histoire.
La logique de ces statuts particuliers est celle d'arrangements spécifiques, même si seul le culte catholique a passé avec l'État un accord en bonne et
due forme . L'esprit de ces arrangements consiste pour les cultes à offrir un certain nombre de garanties et de services et inversement à l'État de leur
consentir diverses facilités. En particulier, l'État reconnaît (implicitement) la fonction sociale et culturelle des cultes en cause (contribution à la paix
2
3
4
5 6
7
8
9
10
11
1212
13
14
2/12

publique, à la cohésion sociale, à l'éducation morale, à l'esprit de solidarité, à la transmission d'un patrimoine culturel...) ; il dispose en échange de
garanties quant à la compatibilité des enseignements de ces cultes avec ses propres objectifs et valeurs ; il bénéficie de moyens de dialogue et de
contrôle grâce à la constitution d'institutions cultuelles transparentes et responsables . En contrepartie, il attribue des moyens juridiques,
institutionnels et financiers ; il assure la participation de ces cultes à certaines activités publiques et leur présence dans la vie publique. Les deux côtés
tirent avantage de ces arrangements réciproques. En cas de difficulté, ceux-ci pourraient être rompus par l'une ou l'autre partie .
Ces statuts sont propres à chaque religion, à son histoire et à ses spécificités. Ils ne sont donc pas identiques, ce qui peut donner l'impression que le
principe d'égalité n'est pas respecté. Cependant, le principe d'égalité bien compris consiste non pas à traiter tous de manière identique, mais chacun
en fonction de sa situation propre.
Comme ces systèmes statutaires sont anciens, ils ont été organisés en fonction des traditions juridiques correspondant à leur époque de création. Ainsi
les institutions cultuelles correspondantes ont-elles souvent adoptées des formes empruntées au droit public, car le droit privé de l'époque n'offrait pas
de cadre adéquat. Néanmoins, il faut interpréter ces instruments juridiques à la lumière des conceptions actuelles, c'est-à-dire dans le sens d'une
séparation de l'État et des institutions religieuses .
Comme déjà relevé, l'archaïsme relatif des textes organisant ces statuts particuliers a pu être compensé sur beaucoup de points par une pratique
conforme aux principes contemporains de laïcité et de liberté religieuse. Toutefois, des aménagements de textes seraient nécessaires. Des
modifications sont déjà intervenues dans un passé récent, mais devront encore être poursuivies pour remédier à des inadéquations. Il s'agit là d'un
exercice délicat qui semble rebuter les deux parties, l'État comme les cultes concernés, mais qui est souhaitable.
De nouveaux arrangements peuvent en principe être conclus avec d'autres cultes à leur demande. Mais, devront correspondre au cadre juridique actuel
qui n'est plus celui des statuts anciens. De plus, il faut rappeler que chaque statut est spécifique au culte concerné. L'idée d'une extension à un autre
culte de l'un des statuts existant actuellement est donc erronée. A chaque fois, cela suppose une négociation et un aménagement spécifique prenant
en compte les particularités de la situation.
Ces rapports spécifiques de coopération ne remettent pas en cause la neutralité de l'État, ni la séparation de l'État et des organisations religieuses :
— l'État ne poursuit aucun objectif religieux dans ses rapports avec les autorités religieuses. L'aide dispensée est la contrepartie des avantages collectifs
résultant de cette coopération. Ce n'est que parce qu'il existe un intérêt public que le financement du culte est légitime ;
— les rapports de type conventionnel en question ne mettent pas en cause l'autonomie des parties concernées ; chacun peut y défendre ses intérêts.
2. 2. Les cultes relevant du droit communLes cultes relevant du droit commun
Les cultes pour lesquels il n'existe pas de tels arrangements, soit parce qu'ils n'en ont pas exprimé le souhait ou le besoin, soit parce qu'aucun accord
n'a pu être trouvé ou encore parce qu'ils ne rempliraient pas les conditions (représentativité, organisation responsable, garantie d'insertion sociale,
compatibilité avec les objectifs sociaux de l'État...) pour qu'un accord puisse être conclu, bénéficient du régime de droit commun : ils ont la liberté
religieuse ; ils disposent d'institutions juridiques leur permettant de s'organiser de manière satisfaisante. Ils n'ont pas les avantages, mais non plus les
obligations liés à un accord de coopération. Ils peuvent néanmoins recevoir certaines aides financières ou autres des pouvoirs publics. Mais, à défaut de
cadre statutaire, ces aides sont attribuées librement par les autorités (sous la seule réserve qu'elles puissent justifier raisonnablement de leur choix).
En Alsace-Moselle, ces cultes « non statutaires » ont des conditions d'exercice dans l'ensemble plus favorables que dans le reste de la France : le cadre
juridique de l'association religieuse de droit local offre une liberté plus grande que celui de l'association cultuelle ; leur accès aux subventions est plus
large ; ils ont les mêmes droits que les cultes « statutaires » en ce qui concerne l'envoi d'aumôniers dans les hôpitaux ou les prisons ; le droit local des
sépultures confessionnelles peut leur être appliqué, etc.
Dès lors qu'un tel système distinguant un régime cultuel de droit commun et un régime de cultes statutaires est géré correctement , il offre de
nombreux avantages. Il est conforme au principe de non-discrimination, ainsi que cela a été jugé par les organes de la Convention européenne des
droits de l'homme . Il permet à l'État de mieux remplir ses objectifs et lui donne de meilleures garanties . Il ouvre des conditions de
fonctionnement différenciées pour les cultes en fonction de leurs demandes et de leurs caractéristiques. Mais surtout, il constitue (paradoxalement) la
meilleure manière de traduire le principe de neutralité.
Tout système de rapports entre les institutions publiques et les institutions religieuses a des difficultés pour réaliser une véritable neutralité. Une
séparation absolue sous la forme d'un refus de prise en compte serait en réalité une obstruction à l'égard des religions. Une égalité absolue sans
distinction est un leurre, alors que certaines religions sont étroitement enracinées dans l'histoire et la culture du pays et que d'autres sont nouvelles et
éloignées des préoccupations publiques, que certaines convictions religieuses participent activement à la cohésion sociale, alors que d'autres
présentent des dangers pour celle-ci, que certaines ont beaucoup de fidèles et d'autres sont très marginales, que certaines ont une assise sociale
importante et d'autres sont limitées à des activités rituelles privées...Il faut gérer équitablement les situations particulières : le système alsacien-
mosellan est davantage en position de le faire que le système de la loi de 1905.
Pour les cultes ne disposant pas de statuts particuliers, qui sont souvent mais pas exclusivement des cultes nouvellement présents dans la région, on
s'interroge parfois s'ils ne pourraient pas eux aussi accéder à un statut particulier. Cette question est fréquemment posée en des termes inadéquats, à
savoir la « reconnaissance » de « nouveaux cultes ». Or, en Alsace-Moselle, comme dans le reste de la France, il n'y a pas de « reconnaissance ». Il serait
également erroné d'imaginer une extension à d'autres cultes des statuts historiques existants puisque ceux-ci correspondent à des mécanismes
juridiques fabriqués au 19e siècle, même s'ils sont aujourd'hui appliqués dans un esprit contemporain. Il faudrait au contraire rechercher des modalités
qui correspondent au contexte juridique actuel et aux problèmes spécifiques d'aujourd'hui de ces nouveaux cultes. La philosophie générale de
coopération et de concorde, prenant la forme d'avantages et de concessions réciproques, qui est la base du système des cultes statutaires, pourrait
cependant servir d'inspiration pour des aménagements concernant d'autres cultes.
B. — B. — L'enseignement religieux dans les écoles publiques d'Alsace-MoselleL'enseignement religieux dans les écoles publiques d'Alsace-Moselle
Une des caractéristiques du régime juridique propre aux trois départements de l'Est tient à l'exercice d'un enseignement religieux assuré dans les
écoles publiques.
Contrairement à ce qui est parfois affirmé, cet enseignement est facultatif pour les élèves , comme en atteste le fait que sa fréquentation est assez
réduite au niveau du lycée. L'existence d'un enseignement religieux ne porte pas atteinte en soi à la neutralité du service public de l'enseignement.
L'absence d'une telle offre à la disposition des élèves est plutôt moins neutre que son existence. Un système d'enseignement dont la réalité religieuse
est absente est un enseignement athée et non pas neutre . Grâce à cette législation locale, l'Alsace-Moselle n'a pas connu de guerre scolaire, mais a
bénéficié d'une bonne coopération entre l'éducation nationale, l'enseignement privé et les autorités religieuses.
L'offre d'enseignement religieux ne concerne actuellement que les seuls cultes statutaires. Ceci ne constitue cependant pas une discrimination, car ces
cultes sont les seuls à avoir aménagé cet enseignement d'une manière qui lui permette de fonctionner effectivement. En effet, pour qu'un tel
enseignement puisse être proposé, il doit être organisé par le culte concerné, qui, sous le contrôle des autorités académiques, définit les programmes
15
16
17
18
19
20 21 22
23
24
25
3/12

d'enseignement et fournit des enseignants qualifiés. Il doit donc exister un accord et des garanties sur la qualification des enseignements et le contenu
de l'enseignement en cause. De telles garanties ne sont susceptibles d'être fournies que dans le cadre d'une collaboration étroite entre le service public
de l'enseignement et les autorités religieuses concernées. De plus, il doit exister une demande appropriée au niveau des usagers.
Au niveau universitaire enfin, une formation des responsables religieux (ministres des cultes, enseignants...) est organisée dans le cadre des facultés de
théologie d'État à Strasbourg et par un centre autonome à Metz. Cette formation universitaire, assurée dans un cadre public, constitue pour l'État
comme pour les cultes concernés une garantie que ces responsables sont formés selon un esprit critique et conforme aux traditions scientifiques de
l'Université. Des projets existent pour mettre cette expérience au service de la formation dans un cadre public de responsables religieux musulmans.
C. — C. — Les religions dans la vie publiqueLes religions dans la vie publique
Au-delà des règles juridiques stricto sensu, le régime public des cultes en Alsace-Moselle est aussi un état d'esprit. L'Alsace-Moselle n'a pas connu le
même conflit religieux que la France dont elle était alors coupée. Certes, il y a eu également conflit religieux, mais il a opposé l'Église locale au
Gouvernement bismarckien, beaucoup d'ecclésiastiques ayant pris une part active dans la gestion de la « terre d'Empire ». Cette histoire et divers autres
éléments font que les institutions religieuses sont regardées en Alsace-Moselle comme des acteurs légitimes et bénéfiques de la vie publique. Leurs
représentants comptent parmi les corps constitués et participent aux cérémonies publiques. Lors des grandes fêtes, leurs autorités prient
publiquement pour la sauvegarde la République ! Leurs institutions contribuent aux actions sociales, éducatives et culturelles dans la région. Leurs
monuments (cathédrales, pèlerinages...) sont des facteurs d'identification régionale pour l'ensemble des habitants, quelles que soient leurs opinions
religieuses. Les autorités publiques et la société dans son ensemble profitent de ce contexte de coopération, dont les aspects positifs ont encore été
renforcés par la qualité du dialogue interreligieux.
Le souhait des autorités publiques comme des autorités religieuses serait que de nouveaux cultes, et notamment le culte musulman puissent, eux aussi
participer à ces rapports de coopération locale. Cela suppose pour ces derniers moins l'acquisition d'un statut juridique distinct que la participation aux
conceptions des relations entre cultes et pouvoirs publics : partage de valeurs communes, adhésion aux institutions publiques, acceptation de relations
de coopération qui comportent des obligations de transparence et de loyauté. Le droit local rend possible une concertation à cette fin. Il n'en garantit
pas le résultat cependant.
Bien évidemment, le droit local des cultes n'est pas une panacée. Ce droit n'a pas empêché la montée de l'individualisme, la perte des références
culturelles et l'affaiblissement du lien social dans la société régionale . Sur le plan de la technique juridique, beaucoup de dispositions de ce droit
mériteraient d'être adaptées, l'effort de modernisation n'ayant pas été mené avec suffisamment de conviction. Les problèmes rencontrés par les
différentes croyances sont, quelques aspects matériels mis à part, sensiblement les mêmes en Alsace-Moselle que dans le reste de la France.
L'encadrement institutionnel et juridique ne peut à lui seul répondre à ces questions.
Cette constatation ne remet pas en cause les enseignements qui peuvent être retirés de manière générale de ce système local, à savoir que dans un
État moderne et neutre il est possible et même souhaitable pour les pouvoirs publics d'avoir une coopération active et différenciés avec les différents
courants religieux, dans l'intérêt aussi bien d'une gestion publique efficace des cultes que d'une liberté de religion mieux garantie et au bénéfice d'un
bon fonctionnement de la société dans son ensemble.
II. — LE DROIT LOCAL DES CULTES RECONNU COMME PARTIE INTÉGRANTE DE LA TRADITIONII. — LE DROIT LOCAL DES CULTES RECONNU COMME PARTIE INTÉGRANTE DE LA TRADITION
CONSTITUTIONNELLE FRANÇAISECONSTITUTIONNELLE FRANÇAISE
Au moment du retour à la France de l'Alsace-Moselle, la question du maintien en vigueur ou non des règles locales régissant le droit des cultes
présentait un caractère central pour la réintégration de ces territoires. Si, finalement, le choix a été fait assez vite de respecter ces traditions locales, il a
fallu attendre les années récentes pour que soit défini le cadre constitutionnel de la survie de ce régime particulier. Pendant des années, on s'est borné
à relever l'existence d'un droit particulier, que l'on qualifiait volontiers de non-conforme au principe de laïcité, mais dont la constitutionnalité restait
une question sans conséquence pratique en l'absence d'un mécanisme de contrôle de constitutionnalité.
Durant les années récentes cependant, ce questionnement a été renouvelé. Déjà avant l'adoption de la nouvelle procédure de la question prioritaire de
constitutionnalité, la question de l'abrogation tacite d'une disposition locale incompatible avec la constitution se posait, de même que la question de la
conventionalité du droit local des cultes. Des arrêts du Conseil d'État sur la portée du principe constitutionnel de laïcité, soit en Alsace Moselle, soit dans
d'autres territoires dans lesquels la loi de 1905 n'avait pas été introduits, ont apporté des éléments de réponse. Depuis la mise en vigueur de la réforme
constitutionnelle de 2008, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel, rendues sur des QPC, ont définis les modalités d'insertion du droit local dans
le cadre constitutionnel.
En fait, la réponse donnée par la récente décision du Conseil constitutionnel du 21 février 2013 à ces questionnements ne surprend pas car,
implicitement, la constitutionnalité du droit local des cultes était déjà admise (A) Le droit local peut même être qualifié d'élément de la tradition
constitutionnelle française, même si le Conseil constitutionnel a entendu le maintenir dans un régime dérogatoire (B). Une autre décision récente du
Conseil constitutionnel attribue au maintien du droit local le caractère d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République (C). Enfin, la
décision du 21 février 2013 fonde le maintien du régime local des cultes sur la volonté des constituants (D).
A. — A. — La question de la constitutionnalité du droit local des cultes : une question implicitement tranchée dans un sensLa question de la constitutionnalité du droit local des cultes : une question implicitement tranchée dans un sens
positif depuis de nombreuses annéespositif depuis de nombreuses années
Si la procédure de question prioritaire de constitutionnalité n'a été instituée qu'en 2008, il était possible dès avant cette réforme constitutionnelle de
faire valoir qu'une disposition antérieure à la Constitution qui est incompatible avec elle doit être regardée comme tacitement abrogée par cette
dernière. Cette abrogation implicite des lois préconstitutionnelles incompatibles avec la Constitution a été réaffirmée avec netteté par la jurisprudence
administrative .
Le Conseil d'État s'est ainsi a plusieurs reprises prononcé sur la constitutionnalité de certaines dispositions du droit local des cultes et il a réaffirmé leur
maintien en vigueur , sauf sur des points accessoires .
Par conséquent, l'application constante de ces textes locaux relatifs aux cultes et notamment ceux concernant la rémunération des ministres du culte
illustre qu'ils ont été implicitement mais nécessairement regardés comme conformes à la Constitution.
Ceci vaut dans une certaine mesure aussi pour le Conseil constitutionnel. Celui-ci aurait pu à plusieurs reprises porter une appréciation sur certains
aspects du droit local . Il aurait également pu soulever d'office l'inconstitutionnalité du budget des cultes, lors de l'examen des lois de finances. Il ne
l'a pas fait. Il doit donc être regardé comme ayant implicitement admis la non contrariété entre le droit local des cultes et la Constitution.
B. — B. — Le respect du droit local des cultes : un élément de la tradition républicaineLe respect du droit local des cultes : un élément de la tradition républicaine
Le régime local des cultes a été respecté par tous les gouvernements et régimes français successifs depuis 1918. Le maintien en vigueur d'un certain
26
27
28 29
30
4/12

nombre de dispositions propres à l'Alsace et à la Moselle correspond à l'engagement solennel pris par les autorités les plus élevées de l'État dès 1918 de
respecter les traditions particulières des populations retournant à la France . Ces traditions concernent notamment les institutions religieuses et
l'enseignement religieux à l'école publique . Ces domaines ont acquis une dimension « identitaire » manifestée par un attachement 0marqué de la
population locale et bénéficient d'une protection politique forte.
Au fil des ans, la plupart des règles de droit commun ont été progressivement introduites dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la
Moselle. Mais cela s'est fait avec le consentement des représentants des populations concernées. Depuis 1919, la volonté des représentants élus des
territoires concernés a pratiquement toujours été respectée, quant ils souhaitaient maintenir leurs dispositions locales.
Lors des débats relatifs à la révision constitutionnelle ayant abouti à la création de la « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC), les
parlementaires alsaciens-mosellans s'étaient inquiétés de l'usage de cette procédure contre le droit local. Le Gouvernement a déclaré qu'il était
convaincu que ce droit était dans son principe en concordance avec la Constitution . Un amendement visant à « constitutionnaliser » le droit local a
été retiré après que l'on eut insisté sur l'inutilité d'une telle mention dans la Constitution, compte tenu de la reconnaissance de la légitimité du droit
local. On peut donc affirmer que le pouvoir constituant a, à cette occasion, implicitement reconnu la légitimité d'un droit particulier à l'Alsace et à la
Moselle.
Cette volonté de respecter les traditions locales en matière de régime cultuel s'affirme encore aujourd'hui. Lorsque le candidat socialiste aux élections
présidentielles a proposé de constitutionnaliser l'article 2 de la loi de 1905, il a pris soin de préciser que cette insertion dans la Constitution se ferait sous
réserve des textes particuliers applicables en Alsace et en Moselle .
Ainsi donc, l'absence de remise en cause du régime alsacien-mosellan peut être regardé comme correspondant à une « convention à la Constitution »
provenant d'une pratique régulière et effective des pouvoirs publics . Certes, cette « convention constitutionnelle » constituée par l'absence de
remise en cause du régime alsacien-mosellan des cultes, qui reconnaît le particularisme législatif spécifique des trois départements de l'Est, a un statut
juridique incertain. La notion de convention à la constitution n'implique pas que celle-ci s'impose de facto comme une norme de rang constitutionnel.
Mais elle signifie que les principes constitutionnels ne doivent pas être compris comme mettant en cause dans son principe le droit local des cultes. En
effet, même prise dans son interprétation la plus étroite, cette coutume , a pour le moins la signification d'exprimer une interprétation de l'intention
du Constituant de ne pas porter atteinte à ce particularisme sans motif impérieux. Sans retenir cette notion de convention constitutionnelle, le Conseil
constitutionnel a, dans sa décision du 21 février 2013, du moins admis qu'il fallait tenir compte de l'intention des auteurs de la Constitution de ne pas
remettre en cause le droit local des cultes .
C. — C. — Le régime local des cultes couvert par un PFRLRLe régime local des cultes couvert par un PFRLR
Par sa décision Somodia , le Conseil constitutionnel a reconnu l'existence d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République
garantissant la prise en compte du droit local. Selon ce principe, tant qu'elles n'ont pas été remplacées par les dispositions de droit commun ou
harmonisées avec elles, les dispositions législatives et règlementaires particulières aux départements de l'Est peuvent rester en vigueur. Compte tenu de
son caractère central pour le droit local, le régime des cultes doit être regardé, du moins pour ce qui concerne son existence même, comme protégé
par le PFRLR.
Certes, cette protection constitutionnelle constituée par le PFRLR ne s'étend pas à chaque disposition particulière du droit local. Comme tous les autres
principes constitutionnels, ce principe est soumis pour chaque mise en œuvre au processus de « conciliation des normes constitutionnelles » . Au cas
par cas, après avoir « pesé » chaque règle de valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel apprécie les conditions de prééminence ou de
combinaison des normes constitutionnelles à appliquer de manière concurrente . Il reconnaît au législateur la compétence de procéder à cette
pondération et se réserve celle de sanctionner les solutions qui seraient disproportionnées . Dans le cas soumis au Conseil constitutionnel dans
l'affaire Somodia, celui-ci a considéré que le PFRLR de maintien du droit local était conciliable avec la norme constitutionnelle de la liberté
d'entreprendre.
De façon générale, ce PFRLR libère le droit local de la confrontation avec le principe d'égalité appliqué au plan territorial . À l'instar du principe
d'égalité au plan territorial, la reconnaissance du PFRLR relatif au droit local peut également exonérer ce dernier d'une confrontation avec le principe
constitutionnel de laïcité de la République . En effet, la recherche d'une « conciliation » du PFRLR de maintien du droit local avec le principe
constitutionnel de laïcité serait peu cohérente. Si l'on reprend le raisonnement du Conseil concernant la volonté réitéré du législateur de maintenir le
droit local, on doit nécessairement l'appliquer aussi à la partie la plus importante de ce droit, celle qui l'a en vérité « sanctuarisé », tant elle est centrale
dans le particularisme alsacien-mosellan, à savoir le régime local des cultes.
Certes, dans sa décision du 21 février 2013 le Conseil constitutionnel n'a pas suivi cette voie ; il a préféré faire référence directement à la volonté du
constituant de ne pas remettre en cause le droit local. Mais cette position n'est pas non plus exclusive de la protection du droit local des cultes par le
PFRLR relatif au droit local, du moins pour ce qui concerne l'application du principe d'égalité au régime cultuel local.
D. — D. — Le maintien du régime local des cultes correspond à la volonté du ConstituantLe maintien du régime local des cultes correspond à la volonté du Constituant
Après la remise en vigueur par l'ordonnance de 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine du droit local abrogé par le régime nazi,
l'intention du Constituant de 1946, et encore bien davantage celui de 1958, était implicitement, mais nécessairement, de maintenir le droit local en
général et plus précisément le droit local des cultes.
Les discussions menées en 1946 autour du principe de laïcité font clairement apparaître que l'introduction de ce principe dans la Constitution n'avait
pas pour objectif d'entrainer l'abrogation du droit local. La rédaction figurant à l'article 1 de la Constitution du 4 octobre 1958 est partiellement issue de
l'article 1 de la constitution du 26 octobre 1946 : « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». L'historique de
l'introduction du mot « laïque » dans la Constitution de 1946 est bien connu . Il résulte d'un amendement communiste destiné à constitutionnaliser la
séparation des Églises et de l'État, ainsi que la non reconnaissance d'aucun culte par ce dernier . Le MRP, dans les rangs duquel siégeaient la plupart
des députés alsaciens et lorrains, acceptera l'amendement mais à la condition qu'il soit compris comme neutralité de l'État. L'amendement a
finalement été adopté à l'unanimité en référence à cette idée de neutralité religieuse de l'État. En 1958, la formule sera reprise telle quelle sans grande
discussion. Mais compte tenu des inquiétudes de l'épiscopat quant à la portée qui pourrait être donnée au concept, il a été décidé, sans doute au
comité interministériel du 1er septembre, d'ajouter une formule destinée à son interprétation dans le sens du respect des convictions religieuses. C'est
dans ces conditions qu'ont été rajoutées les phrases « Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de
religion. Elle respecte toutes les croyances ». Ce rajout a satisfait les milieux catholiques . Ainsi que le montrent les travaux préparatoires à l'adoption
de la Constitution du 4 octobre 1958, l'intention des constituants n'a pas été d'adopter un texte constitutionnel incompatible avec la législation des
cultes applicable en Alsace et Moselle.
Dans sa décision du 21 février 2013, le Conseil constitutionnel a retenu cette interprétation du texte constitutionnel pour conclure à la compatibilité du
régime local des cultes avec la Constitution : « il ressort tant des travaux préparatoires du projet de la Constitution du 27 octobre 1946 relatifs à son
article 1er que de ceux du projet de la Constitution du 4 octobre 1958 qui a repris la même disposition, qu'en proclamant que la France est une
31
32
33
34
35
36 37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
5/12