Les implications du Protocole de Kyoto pour la Belgique
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Université Libre de Bruxelles Centre d'Etudes Economiques et Sociales de l'Environnement CONVENTION CEESE – ELECTRABEL / SPE PROJET CO2 : PHASE 4 (2001-2002) Les implications du Protocole de Kyoto pour la Belgique Rapport final Etude réalisée par Emmanuel D'IETEREN et Kevin MARECHAL Sous la direction du Dr. Walter HECQ Décembre 2002 CEESE – ULB Table des matières Table des matières AVANT-PROPOS......................................................................................................................................... 10 RESUME EXECUTIF .................................................................................................................................. 12 1. ACTUALITE INTERNATIONALE ................................................................................................... 22 1.1. LES GAZ A EFFET DE SERRE : UN IMPACT ET UNE RESPONSABILITE PLANETAIRES .............................. 22 1.1.1. Le rôle essentiel du Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC)... 22 1.1.2. Quelques éléments du Troisième Rapport d'Evaluation du GIEC............................................... 22 1.1.2.1. 1.1.2.2. Observations historiques................................................................................................................ 22 Prévisions ..................................................................................................................................... 26 1.1.3. Conclusion et discussion .......................................................................................................... 28 1.2. DE KYOTO A BONN ....................................................................................................................... 30 1.3. RESULTATS DE LA SIXIEME CONFERENCE DES PARTIES DE LA CONVENTION-CADRE SUR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE (COP-6BIS, BONN, 16-27 JUILLET 2001) ........................................................... 31 1.4. LES ACCORDS DE MARRAKECH – COP7 (NOVEMBRE 2001)............................................................ 32 1.4.1. Les domaines couverts par les Accords de Marrakech .............................................................. 32 1.4.2. Les décisions-clés de Marrakech .............................................................................................. 33 1.4.2.1. "Compliance"................................................................................................................................ 33 1.4.2.2. Mécanismes de Kyoto.................................................................................................................... 35 1.4.2.2.1. Eligibilité pour la participation aux trois mécanismes ................................................................ 35 1.4.2.2.2. Transférabilité et banquabilité des crédits .................................................................................. 36 1.4.2.2.3. International Emissions Trading (IET) ...................................................................................... 37 1.4.2.2.4. Clean Development Mechanism (CDM).................................................................................... 38 1.4.2.2.5. Joint Implementation (JI) .......................................................................................................... 38 1.4.2.3. " Monitoring, reporting and review"............................................................................................... 39 1.4.2.4. Les Puits ....................................................................................................................................... 40 1.4.2.4.1. Les puits russes ........................................................................................................................ 40 1.4.2.4.2. Exigences de reporting LULUCF (land use, land use change and forestry) ................................. 40 1.4.2.5. Pays en développement.................................................................................................................. 40 1.4.3. Conclusion : les pas franchis à Marrakech (COP-7) ................................................................. 40 1.5. LA 16EME REUNION DE L'ORGANE SUBSIDIAIRE DE CONSEIL SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE ..... 42 1.6. PRINCIPAUX RESULTATS OBTENUS DANS LE DOMAINE DE L'ENERGIE AU SOMMET DE JOHANNESBURG (26 AOUT - 4 SEPTEMBRE 2002)................................................................................................................... 42 1.7. ETAT DE LA RATIFICATION ............................................................................................................ 43 1.8. LA 8EME CONFERENCE DES PARTIES DE LA CONVENTION-CADRE SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES : NEW DELHI, 23 OCTOBRE – 1ER NOVEMBRE 2002 (CDP-8/COP-8) ....................................... 46 1.8.1. Introduction : la Déclaration de Delhi, un consensus apparent ................................................. 46 1.8.2. Résultats thématiques des négociations de la COP-8 ................................................................ 47 1.8.2.1. 1.8.2.2. 1.8.2.3. 1.8.2.4. 1.8.2.5. 1.8.2.6. 1.8.2.7. 1.8.2.8. 1.8.2.9. 1.8.2.10. 1.8.2.11. 1.8.3. Question des futurs engagements ................................................................................................... 47 Le Conseil exécutif du CDM.......................................................................................................... 48 Les exigences de reporting dans le cadre du Protocole de Kyoto ..................................................... 48 Fonds d'aide .................................................................................................................................. 49 HFCs et PFCs................................................................................................................................ 49 Les puits dans le CDM .................................................................................................................. 50 Les Communications des Parties non-Annexe I .............................................................................. 50 Les exportations d' "énergie propre"............................................................................................... 50 La proposition brésilienne.............................................................................................................. 51 Les effets défavorables des mesures d'atténuation ........................................................................... 51 Les rapports du GIEC .................................................................................................................... 52 Conclusion et discussion .......................................................................................................... 52 2. IMPACT SUR LE PRIX DU PERMIS DES ACCORDS BONN-MARRAKECH ET DU RETRAIT DES USA....................................................................................................................................................... 54 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. LE SCENARIO "KYOTO" ................................................................................................................. 54 LE SCENARIO " PRISE EN COMPTE DES PUITS " ................................................................................. 55 IMPACT DU RETRAIT AMERICAIN ET IMPORTANCE DE " L’AIR CHAUD " ............................................. 56 IMPACT DES COMPORTEMENTS STRATEGIQUES................................................................................ 57 QUELQUES CONCLUSIONS .............................................................................................................. 59 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 2 CEESE – ULB 2.6. 2.7. Table des matières REFERENCES DES ETUDES ANALYSEES ............................................................................................ 61 MODELES UTILISES ........................................................................................................................ 61 3. LES PUITS DE CARBONE ET LE MECANISME POUR UN DEVELOPPEMENT PROPRE (MDP)............................................................................................................................................................ 62 3.1. ACTIVITES DE FORESTERIE ET CHANGEMENT CLIMATIQUE ............................................................... 62 3.1.1. La séquestration....................................................................................................................... 62 3.1.2. La permanence......................................................................................................................... 63 3.1.3. Les solutions au problème de la permanence ............................................................................ 63 3.2. LA PROPOSITION COLOMBIENNE DE CREDITS TEMPORAIRES ............................................................. 64 3.2.1. Les crédits temporaires (CT) colombiens.................................................................................. 64 3.2.2. Comparaison avec les autres méthodes de comptabilisation...................................................... 65 3.2.3. La valeur d’un CT.................................................................................................................... 66 3.2.4. Avantages des Crédits Temporaires.......................................................................................... 66 3.2.5. Problèmes liés aux Crédits Temporaires................................................................................... 67 3.3. LA VERSION AMELIOREE DE LA PROPOSITION COLOMBIENNE ........................................................... 68 3.3.1. Le marché des TCER5.............................................................................................................. 69 3.3.2. La valeur des TCER5 ............................................................................................................... 69 3.4. ESTIMATION DE LA VALEUR D’UN PROJET PUITS VIRTUEL ................................................................ 69 3.4.1. Hypothèses concernant le prix de la réduction permanente en 2008 .......................................... 70 3.4.2. Hypothèses concernant l’évolution du prix de la réduction permanente (taux C) ....................... 71 3.4.3. Hypothèses concernant le taux d’actualisation (R).................................................................... 71 3.4.4. Hypothèses concernant le coût de séquestration (CS) du CO2 ................................................... 72 3.4.5. Résultats de l’analyse pour le scénario de référence ................................................................. 72 3.5. MODALITES ET REGLES NECESSAIRES A UNE INCLUSION DES PROJETS PUITS DANS LE MDP EN ACCORD AVEC SES OBJECTIFS .................................................................................................................................... 75 3.5.1. Additionnalité et scénario de référence pour les projets puits.................................................... 75 3.5.2. Effets de fuite et projet puits ..................................................................................................... 76 3.5.3. Incertitudes liées aux projets puits............................................................................................ 77 3.5.4. Projets puits et développement durable..................................................................................... 78 3.6. CONCLUSION................................................................................................................................. 80 4. POLITIQUE CLIMATIQUE EUROPEENNE................................................................................... 81 4.1. INTRODUCTION ............................................................................................................................. 81 4.2. LES EMISSIONS DE GAZ A EFFET DE SERRE DE L 'UNION EUROPEENNE : EVOLUTIONS ET PROJECTIONS 83 4.2.1. Les émissions en 2000.............................................................................................................. 83 4.2.2. L'évolution des émissions depuis 1990...................................................................................... 84 4.2.3. Répartition et évolution sectorielle des émissions de gaz à effet de serre en UE......................... 88 4.2.4. Conclusion : l'UE réussit-elle à infléchir la tendance ?............................................................. 90 4.3. LE PROGRAMME EUROPEEN SUR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE (PECC) ........................................ 92 4.3.1. Présentation du PECC ............................................................................................................. 92 4.3.2. L’approche coût-efficacité........................................................................................................ 92 4.3.3. Les 3 catégories de mesures du PECC...................................................................................... 94 4.3.3.1. 4.3.3.2. 4.3.3.3. 4.3.4. Mesures " stade avancé de préparation "......................................................................................... 94 Mesures " en cours de préparation " ............................................................................................... 94 Mesures "nécessitant davantage de travail"..................................................................................... 95 Communication de la Commission sur la mise en oeuvre de la première étape du PECC .......... 95 4.3.4.1. 4.3.4.2. 4.3.4.3. 4.3.4.4. Questions horizontales................................................................................................................... 96 Mesures relatives à l'énergie .......................................................................................................... 96 Transports ..................................................................................................................................... 97 Industrie........................................................................................................................................ 97 4.3.5. Evolution du PECC.................................................................................................................. 97 4.4. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE POUR UN COMMERCE D'EMISSIONS EUROPEEN ................................. 98 5. LA MODELISATION DES INTERACTIONS ENTRE LES SPHERES ECONOMIQUE, ENERGETIQUE ET ENVIRONNEMENTALE ....................................................................................... 102 5.1. INTRODUCTION ........................................................................................................................... 102 5.2. LA MODELISATION INFORMATIQUE............................................................................................... 102 5.2.1. L’être humain : modélisateur par excellence........................................................................... 103 5.2.2. Quel est l’objet de la modélisation ?....................................................................................... 103 5.2.3. Les deux approches possibles ................................................................................................. 104 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 3 CEESE – ULB Table des matières 5.2.3.1. L’optimisation............................................................................................................................. 104 5.2.3.1.1. Les limites de l’optimisation ................................................................................................... 105 5.2.3.1.2. Pertinence des modèles d’optimisation .................................................................................... 106 5.2.3.2. La simulation .............................................................................................................................. 106 5.2.3.2.1. Les limites des modèles de simulation..................................................................................... 107 5.2.3.2.2. Pertinence des modèles de simulation...................................................................................... 108 5.2.3.3. L’économétrie............................................................................................................................. 108 5.2.3.3.1. La spécification ...................................................................................................................... 109 5.2.3.3.2. L’estimation........................................................................................................................... 109 5.2.3.3.3. La prévision ........................................................................................................................... 110 5.2.3.3.4. Les limites de l’économétrie ................................................................................................... 110 5.2.3.3.5. Pertinence de l’économétrie.................................................................................................... 111 5.2.3.4. Conclusions................................................................................................................................. 111 5.3. LA MODELISATION ENERGIE-ECONOMIE-CLIMAT ........................................................................... 112 5.3.1. Les particularités de la modélisation économico-environnementale ........................................ 112 5.3.2. Difficultés spécifiques de la modélisation énergie-économie-climat......................................... 113 5.3.2.1. 5.3.2.2. 5.3.2.3. 5.3.2.4. 5.3.2.5. 5.3.3. L’incertitude ............................................................................................................................... 113 L’irréversibilité et la non-linéarité................................................................................................ 114 La dimension globale................................................................................................................... 114 Le progrès technique ................................................................................................................... 114 Le bien-être................................................................................................................................. 114 Les différentes classes de modèles économie/énergie/climat.................................................... 115 5.3.3.1. L’approche " bottom up "............................................................................................................. 116 5.3.3.2. L’approche "top down"................................................................................................................ 117 5.3.3.2.1. Les modèles input/output........................................................................................................ 117 5.3.3.2.2. Les modèles macro-économétriques........................................................................................ 117 5.3.3.2.3. Les modèles d’équilibre général (GEM: General Equilibrium Model)....................................... 117 5.3.3.2.4. Les modèles de "seconde génération"...................................................................................... 118 5.3.3.3. L’approche " évaluation intégrée (EI)" ......................................................................................... 119 5.3.4. Réponse des différents types de modèles aux particularités de la problématique climatique..... 120 5.3.4.1. 5.3.4.2. 5.3.4.3. 5.3.4.4. 5.3.5. 6. Le progrès technique ................................................................................................................... 120 La dimension globale................................................................................................................... 124 La notion de bien-être.................................................................................................................. 124 Incertitude et irréversibilité .......................................................................................................... 125 Conclusion............................................................................................................................. 125 ANALYSE DU MODELE ENERGETIQUE PRIMES..................................................................... 127 6.1. DESCRIPTION GENERALE DU MODELE PRIMES............................................................................. 127 6.1.1. Modèle à optimisation agrégée............................................................................................... 127 6.1.2. Equilibre par les prix ............................................................................................................. 127 6.1.3. La demande ........................................................................................................................... 128 6.1.4. L’offre ................................................................................................................................... 128 6.2. METHODOLOGIE .......................................................................................................................... 129 6.2.1. Le scénario de référence ........................................................................................................ 129 6.2.2. Importance de la structure du modèle..................................................................................... 129 6.2.3. L’approche modulaire............................................................................................................ 129 6.2.4. Un progrès technologique endogène ?.................................................................................... 130 6.3. LES PRINCIPAUX RESULTATS ........................................................................................................ 131 6.3.1. Scénario de référence............................................................................................................. 131 6.3.2. Limiter les émissions.............................................................................................................. 134 6.3.3. Impacts d’une contrainte sur les émissions de CO2 ................................................................. 135 6.3.3.1. 6.3.3.2. 6.3.3.3. 6.3.3.4. 6.3.4. 6.3.5. 6.3.6. 7. Allocation efficiente .................................................................................................................... 135 Impact sur le secteur énergétique ................................................................................................. 136 Impacts sur l’économie................................................................................................................ 136 Implications politiques................................................................................................................. 137 Impact d’une limitation de tous les GES ................................................................................. 137 Conséquences pour la Belgique.............................................................................................. 138 Le prix sur le futur marché européen de droits d'émission....................................................... 140 POLITIQUE CLIMATIQUE BELGE ET SCENARIOS D'EMISSIONS ....................................... 145 7.1. INTRODUCTION ........................................................................................................................... 145 7.2. INDICATEURS ENERGETIQUES POUR LA BELGIQUE ........................................................................ 146 7.2.1. Evolution de la consommation apparente brute d'énergie primaire ......................................... 146 7.2.2. Dépendance énergétique ........................................................................................................ 146 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 4 CEESE – ULB Table des matières 7.2.3. Intensité énergétique primaire................................................................................................ 147 7.2.4. Consommation finale d'énergie .............................................................................................. 149 7.2.5. Le marché de l'électricité ....................................................................................................... 150 7.3. EVOLUTION DES EMISSIONS BELGES DE GAZ A EFFET DE SERRE DEPUIS 1990 .................................. 151 7.3.1. Les données de 1999 et 2000 .................................................................................................. 151 7.3.2. Tendances depuis 1990 .......................................................................................................... 152 7.3.2.1. 7.3.2.2. 7.3.2.3. Evolution sectorielle.................................................................................................................... 152 Emissions régionales ................................................................................................................... 153 Graphiques de synthèse de l'évolution des émissions sectorielles et régionales............................... 154 7.3.3. Qualité des données ............................................................................................................... 156 7.4. LA POLITIQUE CLIMATIQUE BELGE DEPUIS 1994............................................................................ 158 7.5. POLITIQUES CLIMATIQUES RÉGIONALES........................................................................................ 159 7.5.1. Politique climatique wallonne ................................................................................................ 160 7.5.1.1. Introduction................................................................................................................................. 160 7.5.1.2. Les émissions de gaz à effet de serre en Région wallonne ............................................................. 161 7.5.1.3. Les Politiques et Mesures du Plan d'Action .................................................................................. 163 7.5.1.3.1. Introduction............................................................................................................................ 163 7.5.1.3.2. Les Actions internes ............................................................................................................... 164 7.5.1.3.3. Les Actions externes............................................................................................................... 167 7.5.1.4. Conclusion .................................................................................................................................. 167 7.5.2. Politique climatique flamande ................................................................................................ 168 7.5.2.1. Introduction................................................................................................................................. 168 7.5.2.2. Les émissions de gaz à effet de serre en Région flamande ............................................................. 169 7.5.2.3. Politiques et mesures ................................................................................................................... 171 7.5.2.3.1. Bases de la politique climatique flamande ............................................................................... 171 7.5.2.3.2. Politique climatique flamande à partir de 2000 ........................................................................ 172 7.5.2.3.3. Le Plan Climat Flamand 2002................................................................................................. 172 7.5.2.3.4. Efficacité environnementale du Plan Climat Flamand .............................................................. 174 7.5.2.4. Conclusion .................................................................................................................................. 176 7.5.3. Politique climatique bruxelloise ............................................................................................. 177 7.5.3.1. Introduction................................................................................................................................. 177 7.5.3.2. Les émissions de gaz à effet de serre en Région de Bruxelles-Capitale .......................................... 178 7.5.3.3. Les mesures de la politique climatique bruxelloise........................................................................ 181 7.5.3.3.1. Introduction............................................................................................................................ 181 7.5.3.3.2. Les types de mesure par secteur .............................................................................................. 181 7.5.3.4. Conclusion .................................................................................................................................. 182 7.6. LE PLAN NATIONAL CLIMAT 2002-2012 ...................................................................................... 183 7.6.1. Introduction ........................................................................................................................... 183 7.6.2. Valeur institutionnelle du Plan National Climat...................................................................... 184 7.6.3. Les mesures du Plan National Climat 2002-2012.................................................................... 184 7.6.3.1. Les mesures existantes................................................................................................................. 185 7.6.3.1.1. Mesures concernant l'énergie .................................................................................................. 185 7.6.3.1.2. Mesures concernant l'industrie ................................................................................................ 186 7.6.3.1.3. Mesures concernant les services publics, le résidentiel et le tertiaire ......................................... 187 7.6.3.1.4. Mesures concernant le transport et l'aménagement du territoire ................................................ 187 7.6.3.1.5. Estimation de l'impact des mesures existantes.......................................................................... 188 7.6.3.2. Les mesures prévues.................................................................................................................... 191 7.6.3.2.1. Mesures concernant l'énergie .................................................................................................. 192 7.6.3.2.2. Mesures concernant l'industrie ................................................................................................ 192 7.6.3.2.3. Mesures concernant les services publics, le résidentiel et le tertiaire ......................................... 193 7.6.3.2.4. Mesures concernant le transport et l'aménagement du territoire ................................................ 194 7.6.3.2.5. Mécanismes de flexibilité ....................................................................................................... 194 7.6.3.2.6. Puits de carbone ..................................................................................................................... 195 7.6.3.3. Les mesures conceptuelles et en phase d'étude.............................................................................. 195 7.6.3.3.1. Mesures concernant l'énergie .................................................................................................. 196 7.6.3.3.2. Mesures concernant l'industrie ................................................................................................ 197 7.6.3.3.3. Mesures concernant les services publics, le résidentiel et le tertiaire ......................................... 197 7.6.3.3.4. Mesures concernant le transport et l'aménagement du territoire ................................................ 198 7.6.3.3.5. Les accords de branche avec les secteurs industriels et la relation avec une éventuelle taxation . 198 7.6.3.3.6. Mécanismes de flexibilité ....................................................................................................... 199 7.6.4. Evaluation globale du Plan National Climat 2002-2012 ......................................................... 199 7.6.4.1. 7.6.4.2. 7.6.4.3. 7.6.4.4. Scénario "taxe CO2 " ................................................................................................................... 200 Scénario de réduction des émissions avec des mesures non fiscales............................................... 201 Combinaison des mesures fiscales et non fiscales ......................................................................... 203 Possibilités pour combler le déficit de réduction ........................................................................... 204 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 5 CEESE – ULB Table des matières 7.6.5. Suivi du Plan National Climat 2002-2012............................................................................... 204 7.7. SCENARIOS D'EMISSIONS POUR LA BELGIQUE ................................................................................ 205 7.7.1. Projections à moyen terme (horizon 2010).............................................................................. 206 7.7.1.1. 7.7.1.2. Scénario BaU / "avec mesures".................................................................................................... 206 Scénario "avec mesures additionnelles"........................................................................................ 207 7.7.2. Projections à long terme (horizon 2020)................................................................................. 209 7.8. CONCLUSION............................................................................................................................... 211 8. ANALYSE DES POTENTIELS DE REDUCTION EN BELGIQUE .............................................. 213 8.1. SCENARIO DE REFERENCE ............................................................................................................ 213 8.2. IMPACT D' UNE TAXE CO2 ............................................................................................................. 217 8.2.1. Effets de la taxe sur les prix de l'énergie ................................................................................. 217 8.2.2. Impacts macroéconomiques de la taxe CO2............................................................................. 218 8.2.3. Impacts de la taxe CO2 sur les émissions ................................................................................ 218 8.2.4. Quel objectif de réduction du CO2 pour la Belgique ?............................................................. 219 8.3. POTENTIEL DES MESURES NON-FISCALES ...................................................................................... 221 8.3.1. Méthodologie d'estimation...................................................................................................... 222 8.3.2. Résultats ................................................................................................................................ 223 8.3.3. Conclusion............................................................................................................................. 224 CONCLUSIONS GENERALES................................................................................................................. 225 BIBLIOGRAPHIE...................................................................................................................................... 228 LEXIQUE ................................................................................................................................................... 237 ANNEXE : ANALYSE DETAILLEE DE L'ESTIMATION DE LA VALEUR D'UN PROJET PUITS VIRTUEL ................................................................................................................................................... 242 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 6 CEESE – ULB Liste des graphiques et des tableaux LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1.1 : Concentrations atmosphériques de CO2 historiques et projetées Graphique 1.2 : Variation de la température de surface entre 1000 et 2100 Graphique 1.3 : La concentration de CO2, la température et le niveau des océans continueront à augmenter même si les émissions sont réduites Graphique 1.4 : Délais de stabilisation pour plusieurs objectifs Graphique 1.5 : Objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour la Belgique Graphique 1.6 : Exemple de non respect par une Partie de son objectif de réduction Graphique 1.7 : Utilisation de crédits "puits" (RMUs) pour atteindre l'objectif de réduction Graphique 1.8 : Exemple d'une Partie excédant son engagement (possibilité de banking de crédits) Graphique 1.9 : Graphique 1.10 : Graphique 2.1 : Graphique 2.2 : Graphique 2.3 : Graphique 4.1: Graphique 4.2 : Graphique 4.3 : Graphique 4.4 : Graphique 4.5 : Graphique 4.6 : Graphique 4.7 : Graphique 7.1 : Graphique 7.2 : Graphique 7.3 : Graphique 7.4 : Graphique 7.5 : Graphique 7.6 : Exemple d'une Partie respectant ses engagements Emissions mondiales de CO2 par région, 1990-2020 Prix du permis selon le scénario " Kyoto " (en $95) Prix du permis selon le scénario " prise en compte des puits " (en $95) Prix du permis selon le comportement stratégique de type "cartel" (en $95) Total des émissions de gaz à effet de serre dans l’UE par rapport aux objectifs de Kyoto Classement des Etats membres sur base de l'indicateur DTI (Distance-ToTarget) en 2000 (protocole de Kyoto et objectifs de répartition de la charge dans l’UE) Comparaison, par gaz, des projections d'émissions nationales agrégées au niveau européen et des projections européennes (EU-15) à l'horizon 2010. Comparaison, par secteur, des projections d'émissions nationales agrégées au niveau européen et des projections européennes (EU-15) à l'horizon 2010 Evolution sectorielle des émissions énergétiques de GES entre 1990 et 1999 en UE Emissions énergétiques de GES en UE – Evolution sectorielle 1990-1999 et projection à l'horizon 2010 Evolution par Etat membre des émissions totales et énergétiques de GES – Situation par rapport à l'objectif Kyoto Degré de dépendance en % Intensité énergétique (100 = 1980) Emissions de GES par secteur et par région (en tonnes de CO2 éq.) en 1999 et évolution 1990-1999 Emissions de CO2 par secteur et par région (en tonnes de CO2 éq.) en 1999 et évolution 1990-1999 Emissions par secteur de GES (CO2, N2O, CH4) en RW en 1999 Evolution projetée de la consommation finale dans le secteur tertiaire (à climat corrigé) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 7 CEESE – ULB Liste des graphiques et des tableaux Graphique 7.7 : Répartition sectorielle des émissions de CO2, CH4 et N2O en RFL pour l'année 2000. Graphique 7.8 : Evolution BaU des émissions de CO2 énergétique (en Mt). Graphique 7.9 : Evolution BAU des émissions des principaux gaz à effet de serre (en Mt). Graphique 7.10 : Emissions de CO2 énergétique selon les deux scénarios de taxe (en Mt). Graphique 7.11 : Evolution des émissions de CO2 dans le scénario de base avec introduction des mesures non fiscales (Mt) Graphique 7.12 : Evolution des émissions de CO2 avec mise en œuvre conjointe des mesures fiscales et non fiscales (Mt) Graphique 7.13 : Evolution des gaz à effet de serre dans les trois Régions (scénarios BaU et scénario stabilisation en 2005) Graphique 7.14 : Projections des émissions totales de GES pour le moyen terme. Graphique 7.15 : Projections des émissions énergétiques totales de GES pour le long terme (2020) ; modèle MARKAL. LISTE DES TABLEAUX Tableau 3.1 : Tableau 3.2 : Tableau 3.3 : Tableau 3.4 : Tableau 3.5 : Tableau 3.6 : Tableau 3.7 : Tableau 4.1 : Tableau 4.2 : Tableau 4.3 : Tableau 5.1 : Tableau 5.2 : Tableau 5.3 : Tableau 6.1 : Tableau 6.2 : Tableau 6.3 : Tableau 6.4 : Tableau 6.5 : Tableau 6.6 : Tableau 6.7 : Nombre de crédits octroyés selon les méthodes de comptabilisation Le prix de la réduction permanente en 2008 Scénarios d’évolution du prix de la réduction permanente Valeurs repères du taux d’actualisation Valeurs repères du coût de séquestration du CO2 Nombre de TCER5 générés par le projet selon le scénario de référence Disponibilité A Payer (DAP) pour un Crédit Temporaire (CT) (€99 / t CO2) selon le scénario de référence Évolution des émissions totales de gaz à effet de serre et objectifs du Protocole de Kyoto pour 2008-2012 Émissions de CO2 et objectifs pour 2000 Potentiel de réduction d'émissions de gaz à effet de serre des mesures efficientes (< 20 € t CO2 éq.) pour les secteurs de l'UE d'ici 2010 (incluant l'application totale de l'accord ACEA) Point fort et pertinence des deux approches pour la modélisation économie/énergie Les différents modèles économie/énergie/climat Le progrès technique dans les modèles économie/énergie/climat Contribution des ER dans l’approvisionnement énergétique primaire (Mtoe) Hypothèses principales Implications principales Scénario de référence des émissions de GES Coût marginal de réduction selon les cas envisagés Allocation sectorielle efficiente Allocation sectorielle efficiente des émissions directes de GES Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 8 CEESE – ULB Liste des graphiques et des tableaux Tableau 6.8 : Niveau des émissions de GES en Belgique Tableau 7.1 : Consommation apparente brute d'énergie primaire Tableau 7.2 : Tendances 1990-1999 des émissions par tête d'habitant (tonnes de CO2 éq. par habitant) pour les pays de l'Annexe B Tableau 7.3 : Consommation finale d'énergie par secteur et par vecteur énergétique en % Tableau 7.4 : Structure de la production d'électricité Tableau 7.5 : Evolution des émissions de GES en Belgique (1990-2000) Tableau 7.6 : Evolution 1990-1999 des émissions régionales de CO2, CH4 et N2O Tableau 7.7 : Evolution 1990-1999 des émissions régionales agrégées des 3 principaux GES (CO2, CH4 et N2O) Tableau 7.8 : Evolution sectorielle 1990-1999 des émissions en RW Tableau 7.9 : Contribution des secteurs pour chacun des trois gaz en 1999 en RW Tableau 7.10: Consommation finale d'énergie et émissions sectorielles de CO2 liées à la consommation de combustibles fossiles (1990 versus 1999) Tableau 7.11: Evolution 1990-1999 des 6 principaux GES et scénarios BaU à l'horizon 2005. Tableau 7.12: Synthèse des actions permettant des réductions d'émissions directes et mesurables, et dont le potentiel de réduction est connu Tableau 7.13 : Émissions de gaz à effet de serre en Région de Bruxelles-Capitale en 1999 Tableau 7.14 : Evolution des émissions directes de CO2 (en milliers de tonnes) en Région de Bruxelles-Capitale Tableau 7.15 : Evolution des émissions indirectes de CO2 (en milliers de tonnes) en région de Bruxelles Capitale Tableau 7.16 : Emissions de CO2 par secteur en 1999 (en milliers de tonnes) Tableau 7.17: Evolution de la consommation énergétique (Kton ou milliers de tonnes équivalent pétrole) Tableau 7.18 : Emissions de CO2 dans le logement (Kton) Tableau 7.19 : Evolution de la demande finale d'énergie par secteur (taux de croissance annuel moyen) Tableau 7.20 : Evolution des émissions de CO2 énergétique par secteur (en Mt). Tableau 7.21 : Evolution des émissions des principaux gaz à effet de serre (en Mt) Tableau 7.22 : Emissions de CO2 énergétique selon les deux scénarios de taxe (en Mt) : 11,5 €1990 et 31,6 €99 (26,2 €90) Tableau 7.23 : Emissions totales de GES et séquestration pour le moyen terme (2010) (en excluant les "bunker fuels") (Mt éq. CO2) Tableau 7.24 : Emissions historiques et projetées de CO2 (Mt CO2 éq.) Tableau 7.25 : Emissions énergétiques totales de GES pour le long terme (2020) (Mt CO2) Tableau 7.26 : Evolution des émissions de GES dans un scénario "avec mesures additionnelles" en comparaison avec le scénario BaU Tableau 8.1 : Hypothèses principales Tableau 8.2 : Implications sur le secteur de l'énergie Tableau 8.3 : Différents scénarios de référence pour la Belgique Tableau 8.4 : Impacts des mesures non-fiscales sur la consommation d'énergie en 2010 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 9 CEESE – ULB Avant-propos Avant-propos Le rapport final " Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Les implications du Protocole de Kyoto pour la Belgique " s’inscrit dans la lignée des trois précédentes études du CEESE-ULB réalisées dans le cadre de la Convention CO2 Electrabel/SPE. En tenant compte de l’évolution du contexte international, ce rapport tente de répondre à un triple objectif : • • • Le suivi et l'analyse de la politique belge et internationale. L'analyse des mécanismes de flexibilité et de leurs potentialités économiques. La comparaison économique entre les mesures nationales de réduction d’émissions de gaz à effet de serre et celles envisagées à partir des mécanismes de flexibilité. Les réunions préparatoires à l’élaboration de ce présent rapport ont permis de dégager plusieurs pistes de recherche principales en fonction des objectifs de l'étude et de l’évolution de la problématique climat : • Le suivi et l'analyse critique de l’actualité internationale, européenne et belge. • L'analyse économique des modèles de projection d’émissions et des résultats qu’ils génèrent. • L'analyse des scénarios d'émissions et des potentiels de réduction pour la Belgique en parallèle avec les deux points précédents. En outre, une partie du temps imparti à la recherche a été consacré à l'analyse financière du concept des crédits temporaires en rapport avec l'inclusion des puits de carbone dans le Mécanisme pour un Développement Propre. Cette étude plus ciblée répond à une demande particulière de la part d'Electrabel / SPE. Sur base d'une grille d’analyse dont le but est de fournir un regard pertinent sur les enjeux actuels de la problématique climatique, et en fonction des thèmes d'investigation choisis, cette quatrième phase du Projet CO2 a abouti à l'écriture d'un rapport constitué de 8 parties. Après un chapitre introductif présentant des observations récentes en matière de changement climatique, la première partie s’attache à fournir une photographie détaillée des récentes évolutions des négociations internationales en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Elle est couplée, dans la deuxième partie, à une analyse de l’impact de ces changements sur le marché des permis d’émissions. En relation avec l'évolution des modalités de fonctionnement des mécanismes de Kyoto, la troisième partie est consacrée à une analyse de la problématique de l'inclusion des puits de carbone dans le Mécanisme pour un Développement Propre. Dans la quatrième partie, c’est l’actualité au niveau européen qui est développée. Elle est importante eu égard à l'éventualité d'un système européen de commerce d'émissions dès 2005 qui permettrait de préparer les Etats membres à la première période d'engagement du Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 10 CEESE – ULB Avant-propos Protocole de Kyoto (2008-2012). Ensuite, la cinquième partie tente de donner une vision générale des tenants et aboutissant de la modélisation économique du climat. Elle constitue en quelque sorte une grille de lecture des analyses économiques contenues dans les parties ultérieures. La sixième partie vient compléter le suivi de la politique européenne en décrivant et en analysant le modèle énergétique européen PRIMES ainsi que les résultats découlant de son utilisation. A la lumière des dernières données de consommation énergétique et d'émissions de gaz à effet de serre de la Belgique, la septième partie présente un état des lieux de la politique climatique belge, de ses récentes évolutions aux niveaux régional et fédéral jusqu'aux étapes qui restent à franchir par la Belgique pour participer activement à la lutte contre le réchauffement de la terre. Enfin, la huitième et dernière partie de ce rapport propose une lecture transversale des études traitant des potentiels de réduction des émissions de CO2 en Belgique en comparant les données belges et européennes. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 11 CEESE – ULB Résumé exécutif Résumé exécutif L'élaboration de cette étude "Les implications du Protocole de Kyoto pour la Belgique" (phase 4 du projet CO2, convention CEESE - Electrabel/SPE) s'est construite sur un canevas à trois niveaux d'analyse : international, européen et belge. Pour chacun de ces niveaux d'étude, nous avons procédé à une analyse politique de l'actualité climatique appuyée par une analyse des aspects économiques pertinents. La réalité des changements climatiques En introduction au premier chapitre consacré à l'actualité climatique internationale, il essentiel de rappeler que les changements climatiques constitueront l'une des plus grandes problématiques environnementales du 21ème siècle. Les impacts du réchauffement de la terre, qui sont déjà observables depuis quelques années, démontrent qu'il est plus qu'urgent que la communauté internationale agisse concrètement en faveur des générations futures et des pays vulnérables au changement climatique, et cela en infléchissant le plus rapidement possible l'augmentation mondiale des émissions de gaz à effet de serre responsables du "global warming". Synthétisées dans le Troisième Rapport d'Evaluation du Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC), de nombreuses données scientifiques prouvent que les activités humaines ont une responsabilité considérable dans la croissance anormale des concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre observée les dernières décennies. Et les effets s'en sont déjà fait sentir. Ainsi, les années 1990 ont constitué la décennie la plus chaude depuis le début de l'enregistrement des données. Des études ont aussi démontré que les activités humaines, principalement la combustion des matières fossiles et l'agriculture, expliquent en grande partie le réchauffement observé durant les 35-50 dernières années. Conséquences issues de l'accroissement important des émissions de gaz à effet de serre, le niveau moyen des océans, la température moyenne de surface et les précipitations ont augmenté durant le 20ème siècle. Quant aux prévisions pour le 21ème siècle, elles sont encore plus préoccupantes du fait de l'action rémanente des gaz à effet de serre présents dans l'atmosphère. Et il faut également tenir compte de la croissance continuelle des émissions qui ne devrait pas faiblir dans les années à venir. Quels que soient les efforts de réduction réalisés à court terme, les projections relatives aux émissions mondiales et à leurs impacts physiques montrent que le 21ème siècle subira de toute manière différentes perturbations non négligeables. Concernant le délai pour pouvoir stabiliser les concentrations atmosphériques, tout dépend de la volonté des pays industrialisés à réduire rapidement leurs émissions annuelles et cela, compte tenu de la croissance démographique et économique des pays en développement demandeurs d'une qualité de vie minimum. Sur base de ces éléments, une mobilisation internationale est clairement indispensable pour tenter d'enrayer les tendances non durables de notre monde occidental, ainsi que pour permettre aux pays du sud de revendiquer leur droit au développement. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 12 CEESE – ULB Résumé exécutif La nécessité de mener des actions au niveau international Ainsi, les dernières Conférences des Parties (CdP) signataires de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (UNFCCC), à savoir la CdP-6bis à Bonn, la CdP-7 à Marrakech et la CdP-8 à New Delhi, ont l'une après l'autre défini des règles opérationnelles nécessaires pour la mise en œuvre des mécanismes de Kyoto. Parmi ces rendez-vous internationaux annuels d'importance, Bonn et Marrakech ont réalisé le plus grand nombre d'avancées. Tout d'abord, l'Accord Politique de Bonn réalisé en juillet 2001 a permis de fixer un ensemble de modalités essentielles pour le fonctionnement des mécanismes de flexibilité (i.e. le Commerce International d'Emissions, la Mise en Œuvre Conjointe et le Mécanisme pour un Développement Propre). Les décisions prises à Bonn ont également eu trait à la comptabilisation des "puits de carbone", à l'assistance financière des pays développés vers les pays en développement et aux mesures de pénalité indispensables pour inciter les Parties à respecter leurs engagements pris à Kyoto en 1997. Cependant, nous verrons qu'il a fallu attendre les négociations de la CdP-7 à Marrakech (novembre 2001) pour voir les mesures prises à Bonn traduites en textes légaux, càd à caractère contraignant pour les Parties ayant ratifié le Protocole une fois celui-ci entré en vigueur. Sur le fond, les Accords de Marrakech se sont construits sur les principes de l'Accord Politique de Bonn qui aura ainsi conservé son intégrité. Les négociations de Marrakech auront donc contribué à finaliser les règles opérationnelles des mécanismes flexibles, notamment à travers la création d'un système de conformité ("compliance"), la définition d'un type d'unité pour les crédits "puits" ("removal units") et la mise en place de la transférabilité ("fungibility") entre les crédits issus des trois mécanismes de flexibilité. D'autre part, la création à la CdP-7 d'un Conseil Exécutif pour le Mécanisme pour un Développement Propre (MDP) a permis un lancement immédiat des projets MDP, seul mécanisme en route avant la première période Kyoto (2008-2012). Malgré l'annonce par les Etats-Unis, en mars 2001, de leur opposition au Protocole de Kyoto et de leur refus de ratifier celui-ci, l'on pouvait donc espérer après les Accords de Marrakech que le Protocole puisse bientôt entrer en vigueur accompagné d'un cadre opérationnel suffisamment clair pour inciter les Parties à ratifier. En effet, même si les Etats-Unis représentent plus d'un tiers des émissions de 1990 (36.1% plus exactement) et qu'il est nécessaire d'atteindre 55% des émissions de 1990 des Parties de l'Annexe I de la Convention, le Protocole peut se passer des USA pour entrer en vigueur, pour autant que certaines Parties comme l'UE, le Japon et la Russie ratifient car ces pays contribuent respectivement à hauteur de 24.23%, 8.55% et 17% des émissions de 1990. A la CdP-7, de nombreux pas ont donc été franchis, laissant aux réunions suivantes le soin de traiter des questions non résolues. Il en a été ainsi lors de la 16ème réunion de l'Organe Subsidiaire de Conseil Scientifique en juin 2002 (SBSTA-16) et lors de la CdP-8 à New Delhi en octobre-novembre 2002. Ces deux réunions n'ont pas été aussi déterminantes que les précédentes mais elles ont tout de même poursuivi les discussions non encore abouties et elles ont également initié d'autres négociations. Citons la question des définitions pour l'intégration des puits dans le MDP, la proposition du Canada visant à octroyer des quotas aux pays exportateurs d'énergie propre et la considération des émissions de gaz fluorés. La CdP-8, dont les résultats ont été inscrits dans la Déclaration Ministérielle de Delhi, a également été l'occasion pour l'Union européenne de relancer le débat controversé des futurs engagements des pays en développement et, pour les pays en développement, de rappeler aux pays Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 13 CEESE – ULB Résumé exécutif industrialisés leur responsabilité historique vis-à-vis des changements climatiques. Impact de l'évolution des négociations L'analyse de l'actualité internationale ayant clairement montré l'importante évolution du contexte des négociations dans le domaine de la politique climatique internationale, il nous a semblé intéressant d'en estimer ensuite l'impact économique en terme de variation du prix du permis d'émission sur le futur marché international. Un des principaux résultats de cette analyse, menée dans le second chapitre, est sans conteste la prévision d'un prix qui tombe à zéro (selon trois des quatre études examinées) lorsque l'on tient compte du retrait américain (l'offre d'air chaud étant suffisante pour éponger entièrement la demande de permis). Toutefois, cet état de fait théorique étant relativement peu probable dans la réalité, nous avons orienté le reste de notre analyse sur l'impact d'éventuels comportements stratégiques de la part des pays détenteurs d'air chaud ainsi que sur d'autres considérations d'ordre plus général (efficacité du MDP, surestimation du prix des permis, modélisation du progrès technique, etc.) qui nous ont permis d'estimer une fourchette de prix "selon toute vraisemblance" allant de 5 à 9 $ (1995). Un nouveau concept : les Crédits Temporaires Un autre point important des actuelles négociations internationales en matière climatique est l'inclusion des puits de carbone dans le MDP, problématique à laquelle le troisième chapitre a été intégralement consacré. En fonction de la difficulté de s'accorder sur le choix d'une méthode permettant de répondre efficacement au problème lié à la non-permanence de la séquestration du CO2 et ce, parmi les méthodes traditionnellement proposées (Ton-year-accounting, Capacité Maximum de Stockage), nous nous sommes principalement intéressés au concept des crédits temporaires (CT) qui constitue une approche nouvelle dans le domaine. Après avoir regardé les avantages et inconvénients de ce concept via l'étude de la proposition colombienne ainsi que de sa version améliorée (les TCER5 vers lesquels les négociations semblent s'acheminer), nous avons procédé à une analyse financière afin d'en estimer l'intérêt du point de vue économique. Il en ressort que, quel que soit le contexte envisagé dans notre analyse (pour tenir compte des incertitudes concernant plusieurs facteurs importants tels que la méthode de comptabilisation, l'horizon des projets ou encore les objectifs de réduction pour les périodes ultérieures à 2012), le concept des CT s'avère intéressant du point de vue de la rentabilité pour la plupart des valeurs prises par les paramètres (lissage de l'incertitude) et ce, d'autant plus que l'horizon du projet est long. Par ailleurs, il nous a semblé essentiel de rappeler que, de par la nature des puits de carbone (systèmes biologiques, réservoirs de biodiversité, grandeur des territoires impliqués, etc.), les autres problèmes liés aux projets MDP (additionnalité, fuite, incertitude) devaient également faire l'objet d'une attention particulière même s'ils ne sont pas spécifiques au projet puits. En effet, eu égard à l'ampleur que ces problèmes sont susceptibles de prendre, il est nécessaire de renforcer certaines modalités pour permettre une inclusion des projet puits dans le MDP en accord avec ses objectifs. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 14 CEESE – ULB Résumé exécutif Cependant, il s'avère que l'application stricte de l'impératif pour un projet MDP de contribuer au développement durable pourrait constituer un bon moyen de se prémunir contre ce type de problème du fait des synergies comme l'illustre le cas des plantations industrielles de type monocultures. Pour résumer, bien que les crédits temporaires ne constituent pas la clé de la lutte contre le réchauffement de la planète, leur utilisation peut s'avérer bénéfique étant donné la transition nécessaire avant la mise en place de changements structurels à long terme requis par l'évolution préoccupante du climat. L'Union européenne se mobilise pour lutter contre les Changements Climatiques En tant que Partie de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques, l'Union européenne est tenue de contribuer à l'objectif global de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le fait que l'UE s'est engagée depuis Kyoto à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8% par rapport au niveau de 1990 et ce, pour la période "Kyoto" 2008-2012, constitue un élément de départ essentiel de ce quatrième chapitre consacré à la politique climatique européenne. Faisant appel à la disposition du Protocole de Kyoto qui permet à un ensemble de Parties de réduire conjointement leurs émissions (principe de la "bulle"), l'UE a ainsi réparti cet objectif de – 8% entre ses différents Etats membres. Cela a donné lieu à l'Accord européen "Burden Sharing" (Partage des Charges) réalisé en 1998, suite auquel la Belgique s'est vue attribuer un objectif de réduction de – 7.5% par rapport à 1990. Compte tenu de l'évolution des émissions de l'UE depuis 1990 (- 3.5% en 2000), l'objectif de réduction de l'UE semble atteignable. Cependant, ce bon résultat est principalement dû aux réductions réalisées en Allemagne et au Royaume-Uni suite à d'importants changements structurels. La plupart des Etats membres sont en effet en retard dans leur progression vers leur objectif de réduction. Dès lors, la mise en œuvre du Programme Européen sur le Changement Climatique (PECC), dont le premier rapport est paru en juin 2001, est plus qu'indispensable pour que les Etats membres appliquent chez eux un ensemble de politiques et de mesures coordonnées au niveau communautaire afin de profiter d'économies d'échelle. C'est en effet l'objectif de ce programme que d'identifier, de développer et de mettre en œuvre un panel d'actions à moindre coût destinées à réduire à court terme les émissions européennes de gaz à effet de serre. Une communication de la Commission publiée en octobre 2001 et relative au PECC présente un ensemble concret de mesures efficaces en terme de coût à développer en priorité et dont le potentiel de réduction est évalué entre 122 et 178 millions de tonnes équivalent CO2 (pour un objectif européen de réduction de 336 millions de tonnes et un potentiel total de réduction estimé par le PECC compris entre 664 et 765 millions de tonne). Parmi les projets de directives faisant partie de la politique européenne de lutte contre le changement climatique, la proposition de directive visant à créer un système européen d'échange de droits d'émissions est l'une des plus importantes actions. Si la proposition de directive (éventuellement amendée) connaît une issue positive, le commerce européen d'émissions, élaboré pour fonctionner dès 2005, sera préparatoire au commerce d'émissions international prévu par Kyoto pour la période 2008-2012. Ainsi que mentionné dans les paragraphes consacrés au PECC, d'autres propositions de directive font également partie des Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 15 CEESE – ULB Résumé exécutif mesures prioritaires de l'UE. Il s'agit notamment de la proposition de directive pour la promotion des énergies renouvelables (directive passée en septembre 2001), de la proposition de directive sur les biocarburants et de la proposition de directive relative à la promotion de la cogénération. Le rôle de la modélisation Sous un angle plus analytique, il nous est apparu intéressant de regarder d'un peu plus près les tenants et aboutissants de la modélisation économie/énergie préalablement à l'analyse des aspects économiques liés à la politique climatique au niveau européen et, plus loin, au niveau belge. En effet, pour orienter le débat et éclairer les décisions en matière de politique climatique, les autorités font largement appel aux résultats obtenus à l'aide de la modélisation informatique tout en les considérant souvent comme des "boîtes noires". Par conséquent, nous avons consacré le cinquième chapitre du rapport à l'élaboration d'un guide à travers la modélisation des interactions entre les sphères économique et énergétique et leur incidence sur le niveau d'émission de GES. Le début de l'analyse a porté sur les avantages et inconvénients des deux grandes catégories de modèles, à savoir les modèles d'optimisation et les modèles de simulation. Le choix de ce critère de classification repose sur son intérêt dans l'optique analytique de pénétration des boîtes noires. Cette caractéristique des modèles nous a permis de montrer qu'il était impératif de connaître la vocation d'un modèle pour interpréter de manière efficace et pertinente les résultats qu'il génère, les modèles ne pouvant prétendre répondre à tous les types de questions. Cet examen d'ordre général des modèles a également servi de base de réflexion concernant l'importance d'une série de facteurs comme le caractère endogène ou non de certaines variables (et donc l'incorporation des mécanismes de feedback), les postulats théoriques, la robustesse et la crédibilité des relations économétriques, les aspects dynamiques, etc.. Cette analyse nous a également mené à la conclusion qu'il était essentiel que la modélisation reste un outil pratique d'aide à la décision et qu'elle ne se mue pas en l'unique outil de décision. Par la suite, nous avons affiné l'analyse pour se concentrer sur la modélisation économie/énergie/climat. Tout d'abord, nous rappelons l'importance des particularités de ce type de modélisation qui doit tenir compte des interactions entre des sphères aux logiques de fonctionnement fortement différentes. Ensuite, nous étudions la manière avec laquelle chaque type de modèle répond à plusieurs aspects cruciaux de la problématique climatique : l'incertitude, l'irréversibilité et la dimension globale, auxquels on peut ajouter des considérations portant sur la notion de bien-être et sur la modélisation du progrès technique. Au vu de cet examen de différentes classes de modèles (le tableau 1 ci-dessous illustre l'éventail des catégories de modèles utilisés en Belgique dans cette matière), il apparaît clairement qu'aucune des catégories de modèles n'est entièrement satisfaisante et que la solution se trouve certainement dans la combinaison judicieuse de plusieurs approches et dans l'intégration de la multidisciplinarité par le biais d'une ouverture de la science économique à des logiques alternatives. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 16 CEESE – ULB Résumé exécutif Tableau 1 : Propriétés caractéristiques de quelques modèles économie/énergie/climat. Nom du modèle Type d'équilibre décrit Résolution du système d'équations HERMES Macroéconomique Simulation Simultané PRIMES Partiel Simultané MARKAL Partiel Optimisation agrégée Optimisation agrégée Optimisation désagrégée Simulation GEM-E3 EPM Macroéconomique Partiel Système Horizon d'équations d'analyse Modélisation du secteur énergétique Endogène Simultané Moyen terme Moyen terme Long terme Endogène Simultané Long terme Endogène Récursif Moyen terme Exogène Endogène Les enseignements du modèle PRIMES Dans le domaine de la lutte contre le réchauffement climatique, l’Union Européenne a montré sa volonté d’occuper une position de leader sur la scène internationale. Pour estimer l’impact futur de sa politique en la matière, l’UE fait largement appel aux résultats de la modélisation informatique. Parmi les modèles utilisés, PRIMES est de loin celui auquel il est accordé le plus de crédit. Il semble donc important d’analyser ce qui se cache derrière ce modèle tant au niveau des données utilisées qu’au niveau des postulats et hypothèses de départ et ce, dans le but de porter un jugement pertinent sur les résultats qu’il génère. Cela a fait l'objet de notre sixième chapitre. Dans un premier temps, nous nous sommes attachés à présenter les principales caractéristiques du modèle PRIMES (dont certaines sont reprises dans le tableau précédent). A ce stade, un premier examen a porté sur la capacité du modèle PRIMES à anticiper les percées des nouvelles technologies. En ce qui concerne l'énergie éolienne, par exemple, la simple comparaison des prévisions de PRIMES avec les données réelles pour l'année 1998 montre que ce modèle tend à sous-estimer le développement des nouvelles technologies. Un tel différentiel ne peut être entièrement expliqué par la non-prise en compte des changements en matière de subsides découlant du fonctionnement du modèle qui travaille avec des intervalles de 5 ans. Cela réaffirme la nécessité d'une modélisation adéquate du progrès technologique dont l'impact sur les résultats des modèles est non négligeable. Le scénario BaU à l'horizon 2010 identifié à l'aide du modèle PRIMES montre que l'effort européen pour atteindre l'objectif Kyoto reste assez conséquent (383 Mt CO2 éq.), le niveau d'émissions prévu pour 2010 étant de 1% supérieur au niveau de référence de 1990. Les spécificités du modèle PRIMES, modèle à optimisation agrégée, permettent d'identifier l'allocation optimale (uniquement sur base du critère de l'efficience économique) de cet effort de réduction. Le tableau de résultats suivant est particulièrement riche en enseignements. Premièrement, on y voit toute l'importance de l'inclusion de l'accord ACEA, à la fois sur le plan quantitatif (réduction de 17% de l'effort de réduction) et qualitatif (réductions dans un secteur où elles Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 17 CEESE – ULB Résumé exécutif sont assez chères1). Deuxièmement, la comparaison du coût marginal d'une réduction de 8% du CO2 avec celui d'une réduction du même montant mais pour l'ensemble des gaz à effet de serre montre qu'il est plus efficient d'appliquer un objectif de réduction différencié par gaz qu'un objectif uniforme. Tableau 2 : Coût marginal de réduction selon les cas envisagés2. Contexte envisagé Réduction de 8% de tous les GES avec ACEA Réduction de 8% de tous les GES sans ACEA Réduction du CO2 de 8% avec ACEA Coût des contraintes* 20.3 31.6 32.6 *coûts marginaux exprimés en € 99 la tonne de CO2 éq. évitée. L'Union Européenne pourrait donc atteindre son objectif de réduction à un coût marginal égal à 20.3 €99/tCO2 éq. si elle procède à une allocation optimale de l'effort basée sur une triple flexibilité : gaz, secteurs et pays. Dans la pratique, il y a peu de chance que cette solution optimale soit mise en place. Elle doit, par conséquent, être considérée comme une référence hypothétique. Si l'on relâche l'hypothèse d'une triple flexibilité, les coûts de réduction augmentent de manière substantielle3. Au niveau des secteurs, il est évident que cette allocation optimale (selon le critère de l'efficience économique) dirigera l'effort de réduction vers ceux présentant des coûts marginaux plus faibles. C'est le cas des secteurs de l'industrie et de l'offre d'énergie qui contribuent à hauteur de 64% de l'effort total de réduction selon l'allocation optimale. Quel effort pour la Belgique ? Quant à la répartition optimale de l'effort de réduction entre les différents Etats membres, elle se traduit pour la Belgique par un "allègement" de la charge par rapport à l'objectif Kyoto auquel la Belgique s'est engagée. En effet, selon cette allocation, la Belgique pourrait augmenter son niveau d'émissions de 5.2% par rapport à celui de 1990 (ce qui équivaut à un effort de réduction de 11.1 Mt au lieu des 28.7 Mt qui prévaudrait dans le cas du strict respect du Partage des Charges) et se tourner vers le système d'échange de droits d'émissions en tant 1 En effet, alors que l’inclusion de l’accord réduit l’effort d’environ 17%, le coût marginal et le coût total d’abattement sont réduits, quant à eux, de 36 % et 44 % respectivement 2 Compilation des résultats de Capros P. (2000), The economic effects of EU-wide industry-level emission trading to reduce greenhouse gases, Institute of Communication and Computer Systems of National Technical University of Athens, novembre 2000 avec ceux de Capros et al. (2001), Economic Evaluation of sectoral emission reduction objectives for climate change: Top-down analysis of greenhouse gas emission reduction possibilities in the EU, Final report, mars 2001. 3 Si, par exemple, on impose aux Etats Membres d'atteindre leur objectif respectif (tel que défini par l'Accord de Partage des Charges) de manière isolée mais que l'on garde l'hypothèse d'une double flexibilité (gaz et secteurs) à l'intérieur des pays, les coûts passent de 3.7 à 7.5 milliards €99. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 18 CEESE – ULB Résumé exécutif qu'acheteur pour respecter son engagement. Cette solution est effectivement la plus efficiente du point de vue économique car, si la Belgique devait atteindre son objectif de manière isolée (selon une double flexibilité secteurs et gaz), le coût marginal de réduction passerait de 20 à 91 €99/tCO2 éq. Cependant, à l'heure actuelle, les multiples incertitudes entourant la définition, la structure et les modalités de fonctionnement du futur commerce européen d'émissions impliquent qu'il est difficile d'en anticiper la valeur du droit d'émissions. Pour l'instant, la valeur à prendre en considération est celle de 33.3 €99 puisque le cas de figure analysé (au niveau des gaz et secteurs couverts) est celui qui se rapproche le plus de celui défini par la proposition de directive telle qu'adoptée par le Conseil des Ministres de l'Environnement le 10 décembre 2002. Mais cette valeur fait référence à un objectif de réduction de 8% pour le CO2 alors que l'étude couvrant l'ensemble des gaz à effet de serre a montré qu'il était plus efficient d'imposer un objectif différencié pour refléter les différences de coûts marginaux de réduction, plaidant pour un "objectif CO2" de 4.8%. Si l'attribution des allocations entre les secteurs couverts et non couverts4 par la proposition de directive s'opère sur base de la répartition optimale de l'effort de réduction identifiée par PRIMES (ou si l'objectif global imposé aux secteurs couverts est égal à leur contribution globale identifiée par la répartition optimale), alors la valeur du droit d'émissions sera sans doute plus proche des 20.3 €99. On le voit, il convient d'apporter une réponse à de nombreuses questions qui restent en suspens pour tenter d'estimer, à l'aide de la modélisation, la valeur qui prévaudra sur le futur système européen d'échange de droits d'émissions. Politiques climatiques belges En ce qui concerne la participation de la Belgique à la lutte contre les changements climatiques initiée depuis la Convention climat de 1992 (discutée dans le septième chapitre), le Partage des Charges européen réalisé en 1998 a assigné à notre pays un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de -7.5% entre 1990 et 2008-2012. Antérieurement à cet accord, le premier Programme belge de réduction des émissions de CO2, qui a vu le jour en 1994, n'a pas répondu aux attentes en terme d'efficacité environnementale (à savoir réaliser une réduction des émissions de 5% par rapport à 1990), ni institutionnelle d'ailleurs (la mise en œuvre d'une taxe énergie/CO2 était en effet la mesure principale du programme de 1994, mais elle n'a jamais vu le jour). Témoin de l'échec des actions entreprises durant les années 1990, l'augmentation des émissions belges de gaz à effet de serre entre 1990 et 2000 de 6.5 à 7%, plutôt qu'une réduction de 3.75% (si l'on considère que 2000 se situe à mi-chemin entre 1992, la date de la Convention, et 2008, la première année effective de Kyoto), montre que la Belgique est actuellement mal placée par rapport à son objectif de réduction de -7.5%. D'un point de vue sectoriel, c'est le transport qui a connu la plus forte croissance depuis 1990 (autour des 20%), alors que les émissions du secteur de l'énergie ainsi que celles des industries manufacturières et de la construction ont diminué depuis 1990. Quant à l'évolution des principales régions émettrices - la Région wallonne et la Région flamande -, la première a stabilisé ses émissions et la deuxième a connu une augmentation de plus de 9%. 4 La manière de répartir l'effort de réduction entre les secteurs couverts et non couverts par le système d'échange n'a pas d'impact sur la valeur du droit d'émission à partir du moment où les secteurs non-couverts font face à des mesures similaires. Mais ceci n'est pas encore le cas pour l'instant. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 19 CEESE – ULB Résumé exécutif Conscientes de la difficulté qu'elles auront pour réduire leurs émissions respectives et participer ainsi à l'objectif belge de réduction, toutes les Régions se sont armées récemment d'un plan climat afin de définir les mesures prioritaires à mettre en œuvre. Comme cela est présenté dans le chapitre 6 consacré à la politique climatique belge, les trois Régions ont leurs spécificités sectorielles et donc des priorités d'action "climat" variables en fonction des sources principales d'émissions. A ce niveau-ci, on peut déjà mentionner que l'absence d'accord relatif à la répartition de l'engagement belge parmi les différentes Régions empêche clairement de placer celles-ci devant leur pleine responsabilité du point de vue des réductions d'émissions de gaz à effet de serre à effectuer d'ici 2008-2012. Procédure indispensable pour coordonner les politiques climatiques régionales et fédérale, l'élaboration d'un nouveau Plan Climat National a débuté à la fin des années 1990 et a enfin abouti en mars 2002 lors de la parution du "Plan National Climat 2002-2012". Long inventaire - à tous les niveaux de pouvoir - de politiques et mesures adoptées ou conceptuelles destinées à réduire les émissions belges d'ici 2008-2012, ce document politique a pour objectif d'amener la Belgique à respecter son engagement de réduction d'émissions de gaz à effet de serre et ce, tant à l'aide de mesures internes que par le biais des mécanismes flexibles prévus par le Protocole de Kyoto. Concernant l'évaluation de l'efficacité environnementale du Plan National Climat, les études sont peu nombreuses, mais les quelques analyses existantes réalisées par le Bureau Fédéral du Plan nous montrent que l'ensemble des mesures fiscales et non fiscales inscrites dans le Plan National Climat ne suffiront très probablement pas pour atteindre l'objectif de - 7.5%. En effet, la comparaison entre la projection des émissions tenant compte des potentiels de réduction identifiés à l'horizon 2010 et l'objectif belge de réduction permet de mettre en évidence un probable déficit de réduction de près de 14%. Il s'indique donc que les Régions et le Fédéral se préparent à l'application des mécanismes flexibles. Cependant, la Belgique est actuellement inéligible à la participation aux mécanismes de Kyoto du fait que ses inventaires ne respectent pas les standards internationaux établis par les Nations Unies. La mauvaise qualité des données belges d'émissions reflète l'hétérogénéité des méthodologies employées dans les trois Régions, ce qui prouve que la Belgique, plus que d'autres pays, doit consacrer des moyens à la coordination des politiques climatiques régionales et fédérale. C'est le rôle de la Commission Nationale Climat qui a été instituée par l'Accord de coopération climat signé par les quatre niveaux de pouvoir belges mais qui n'est malheureusement toujours pas en place. Le potentiel de réduction en Belgique Certains des points développés dans le rapport (dans les chapitres 6 et 7 principalement) ont clairement souligné l'ampleur de l'effort de réduction à consentir pour que la Belgique atteigne effectivement son objectif tel que défini par Kyoto. Dans un huitième et dernier chapitre, il était donc essentiel d'estimer le potentiel de réduction existant en Belgique ainsi que son coût. Une étude du Bureau Fédéral du Plan a été intégralement consacrée à cette problématique5. La mise en rapport de ses principaux résultats avec ceux tirés de l'étude européenne basée sur PRIMES semble montrer que l'introduction d'une taxe CO2 d'un montant suffisant pourrait mettre la Belgique sur la voie de sa trajectoire optimale en terme 5 Rappelons, toutefois, que cette étude traite uniquement du CO2. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 20 CEESE – ULB Résumé exécutif d'efficience économique. En outre, les résultats des deux études sont relativement cohérents. L'autre résultat important de l'étude du Bureau Fédéral du Plan est l'identification d'un potentiel de réduction pouvant être capté à l'aide de mesures non-fiscales et susceptible de contribuer à hauteur de 7% du niveau de référence pour les émissions de CO2. Il reste maintenant à chiffrer les ressources nécessaires pour que ce potentiel hypothétique soit effectivement atteint dans la réalité. Les moyens à débloquer à cet effet doivent être mis en perspective avec ceux que la Belgique devrait débourser en recourant à la flexibilité intraeuropéenne et, par la suite, internationale pour se plier aux exigences du Protocole de Kyoto qu'elle a ratifié au printemps 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 21 CEESE – ULB Actualité internationale 1. Actualité internationale 1.1. Les gaz à effet de serre : un impact et une responsabilité planétaires 1.1.1. Le rôle essentiel du Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC) Le changement climatique est tenu pour l'une des menaces les plus sérieuses pesant sur la durabilité de l’environnement de la planète, sur la santé et le bien-être humain, et sur l’économie mondiale. Les activités humaines ont augmenté les concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre et d'aérosols depuis l'ère industrielle, et aujourd'hui, les scientifiques s’accordent pour admettre que les émissions anthropiques de gaz à effet de serre participent très probablement au réchauffement du climat du globe. Le Troisième Rapport d'Evaluation (TRE) du Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (2001)6 fournit une évaluation des nouvelles données et conclusions scientifiques sur le changement climatique. Comparé au deuxième Rapport d'évaluation datant de 1995, il apparaît aujourd'hui beaucoup plus clairement que l'émission de gaz à effet de serre dans l'atmosphère par les activités humaines – dont la majeure partie provient de la consommation de combustibles fossiles – modifie le climat. Dès lors, le dernier rapport du GIEC doit pouvoir convaincre les décideurs politiques de la réelle et dangereuse interférence des activités humaines avec le climat. 1.1.2. Quelques éléments du Troisième Rapport d'Evaluation du GIEC 1.1.2.1. Observations historiques • D'un point de vue global, les concentrations atmosphériques des principaux gaz à effet de serre (CO2, CH4, N2O et O3 troposphérique) ont atteint leurs plus hauts niveaux dans les années 1990 (cf. graphique 1.1), dont les sources principales sont la combustion des matières fossiles, l'agriculture et les changements d'utilisation des sols. • Les années 1990 ont constitué la décennie la plus chaude et 1998 l'année la plus chaude depuis le début de l'enregistrement des données (1861). De plus, il y a de nouvelles et fortes preuves que la plus grande part du réchauffement observé durant les 50 dernières années est attribuable aux activités humaines. Des études ont ainsi démontré que les activités humaines expliquent très fortement le réchauffement observé durant les 35-50 dernières années. • La concentration atmosphérique de CO2 a augmenté de 31% depuis 1750. Près de 75% des émissions anthropiques de CO2 dans l'atmosphère durant les 20 dernières années sont issues de la combustion de matières fossiles. Le reste est principalement dû au changement d'usage des terres, surtout la déforestation. • Actuellement, l'océan et les continents absorbent plus ou moins la moitié des émissions anthropiques de CO2. Sur terre, l'absorption du CO2 anthropique excède l'émission de CO2 6 IPCC (2001 a, b, c et d). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 22 CEESE – ULB Actualité internationale par déforestation durant les années 1990. • Le taux d'augmentation de la concentration atmosphérique de CO2 a tourné autour de 1.5 ppm7 (0.4%) par an durant les deux dernières décennies. Durant les années 1990, cette augmentation a été comprise entre 0.9 ppm (0.2%) et 2.8 ppm (0.8%). Une grande partie de cette variabilité est due à l'action de la variabilité du climat (par exemple, les événements El Nino) sur l'absorption et l'émission de CO2 par les continents et les océans. • Concernant l'hémisphère Nord, les données indiquent que l'augmentation de température au 20è siècle semble avoir été la plus importante durant les 1000 dernières années. Dans l'hémisphère Nord, les années 1990 ont également été la décennie la plus chaude et 1998 l'année la plus chaude. • Le niveau moyen global de la mer a augmenté entre 0.1 et 0.2 mètres durant le 20è siècle. • Très probablement, les précipitations ont augmenté de 0.5 à 1% par décennie durant le 20 è siècle sur la plupart des latitudes moyennes et hautes des continents de l'hémisphère nord. Quant aux précipitations sur les zones tropicales (10°N à 10°S), elles ont augmenté de 0.2 à 0.3% par décennie. Les précipitations dans la zone sub-tropicale de l'hémisphère nord (10°N à 30°N) ont par contre diminué durant le 20è siècle (autour de 0.3% par décennie). • Sur les latitudes moyennes et hautes de l'hémisphère nord, il y a eu une augmentation de 2 à 4% de fréquence des événements de forte précipitation et ce durant la seconde moitié du 20è siècle. • Des changements dans le niveau des océans, la couverture neigeuse, l'extension des glaciers et les précipitations vont de pair avec un climat près de la surface terrestre qui se réchauffe. Ainsi, la température moyenne globale de surface a augmenté depuis 1861 (1ère année d'enregistrement) (cf. graphique 1.2). Durant le 20è siècle, cette augmentation s'est élevée autour de 0.6°C (± 0.2°C). Cette valeur est supérieure de 0.15°C à celle estimée par le Second Rapport d'Evaluation (IPCC, Second Assessment Report) pour la période allant jusque 1994, étant donné les relativement hautes températures des années suivantes (1995 à 2000) ainsi que l'amélioration des méthodes d'analyse des données. Celles-ci ont notamment montré que le réchauffement s'est accéléré durant deux périodes du 20è siècle: de 1910 à 1945 et de 1976 à 2000. • Les modifications observées dans les climats régionaux ont affecté de nombreux systèmes physiques et biologiques, et il y a des indications préliminaires que les systèmes sociaux et économiques ont été affectés. De récents changements climatiques régionaux, particulièrement des augmentations de température, ont déjà affecté des systèmes hydrologiques et des écosystèmes terrestres et marins en de nombreuses parties du monde. 7 "partie par million" (unité). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 23 CEESE – ULB Actualité internationale Graphique 1.1 : Concentrations atmosphériques de CO2 historiques et projetées Source : IPCC (2001) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 24 CEESE – ULB Actualité internationale Graphique 1.2 : Variation de la température de surface entre 1000 et 2100 Source : IPCC (2001) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 25 CEESE – ULB Actualité internationale 1.1.2.2. Prévisions • Les émissions de CO2 issues de la combustion des matières fossiles influenceront majoritairement l'évolution de la concentration atmosphérique de CO2 pendant le 21è siècle. Puisque la concentration de CO2 atmosphérique augmentera, les océans et les continents absorberont une fraction moindre des émissions anthropiques de CO2. Les concentrations de CO2 dans l'atmosphère augmenteront donc d'autant plus. • Les émissions de gaz à effet de serre à grande rémanence (càd CO2, N2O, PFC, SF6) ont un effet durable sur la composition atmosphérique, le forçage radiatif (mesure de l'effet de serre) et le climat. Par exemple, même si plusieurs siècles ont passé après des émissions de CO2, il reste encore dans l'atmosphère environ 25% de l'augmentation en CO2 causée par ces émissions. Dès lors, même en cas de mise en place immédiate de mesures de limitation des émissions, les changements climatiques provoqués par les concentrations en place dans l'atmosphère vont avoir des effets physiques pendant le 21è siècle (cf. graphique 1.3). Après que les concentrations en CO2 se soient stabilisées, les températures moyennes globales de surface peuvent encore croître mais à un taux limité à quelques dixièmes de degré par siècle, contre plusieurs degrés par siècle comme projeté pour le 21 è siècle en cas de non stabilisation des concentrations. Plus le niveau de stabilisation des concentrations sera bas, plus petite sera l'augmentation totale de température. Des augmentations de température globale moyenne de surface et du niveau des océans (issues de la dilatation thermique) devraient encore continuer pendant des centaines d'années après la stabilisation des concentrations en gaz à effet de serre (même aux niveaux actuels), étant donné les longues échelles de temps qui caractérisent les ajustements des océans profonds au changement climatique. Graphique 1.3 : La concentration de CO2, la température et le niveau des océans continueront à augmenter même si les émissions sont réduites. Source : IPCC (2001) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 26 CEESE – ULB Actualité internationale • Les glaciers continueront à se retirer suite au réchauffement climatique et à contribuer à l'augmentation du niveau des océans plusieurs milliers d'années après que le climat se soit stabilisé. Les modèles climatiques indiquent que le réchauffement local au niveau du Groenland pourrait être de 1 à 3 fois supérieur à la moyenne globale. • En 2100, les modèles du cycle du carbone prévoient que les concentrations atmosphériques de CO2 seront comprises entre 540 et 970 ppm selon les scénarios (de 90 à 250% au-dessus des 280 ppm de 1750) (cf. graphique 1.1). Les incertitudes liées notamment au feed-back climatique de la biosphère terrestre provoquent une variation de 10 à +30% pour chaque scénario. Dès lors, l'amplitude totale est comprise entre 490 et 1260 ppm (de 75 à 350% au-dessus de la concentration de 1750). En 2000, ces concentrations atteignaient 368 ppm. • La température moyenne globale de surface devrait augmenter de 1.4 à 5.8°C sur la période allant de 1990 à 2100 (cf. graphique 1.2). Ces estimations résultent de projections réalisées à l'aide de 35 scénarios, eux-mêmes basés sur un grand nombre de modèles climatiques. Les augmentations de température seraient donc supérieures à celles établies par le Second Rapport d'Evaluation (SAR) du GIEC, à savoir des augmentations comprises entre 1.0 et 3.5°C. • Les précipitations et les concentrations en vapeur d'eau moyennes globales vont augmenter durant le 21è siècle. Durant la seconde moitié du 21è siècle, les précipitations vont probablement augmenter en hiver sur les latitudes moyennes à hautes de l'hémisphère Nord et en Antarctique. Aux basses latitudes, les régions seront soumises à des augmentations et des diminutions (5 à 20% d'augmentation / de diminution). • Selon les scénarios, le niveau moyen global de la mer devrait augmenter de 0.09 à 0.88 mètres entre 1990 et 2100. Cela est dû premièrement à la dilatation thermique de l'eau et à la perte de masse dans les glaciers. L'amplitude d'augmentation donnée par le SAR était comprise entre 0.13 et 0.94 mètres. Malgré les nouvelles projections qui prévoient une plus grande augmentation de la température moyenne, les projections du niveau des océans sont légèrement moins élevées, du fait de l'amélioration des modèles qui attribuent aux glaciers une moindre contribution à l'augmentation du niveau. • Des réductions dans les émissions de gaz à effet de serre et les gaz qui contrôlent leur concentration seraient nécessaires pour stabiliser le forçage radiatif (qui provoque le réchauffement). Par exemple, les modèles du cycle du carbone indiquent que pour stabiliser les concentrations atmosphériques de CO2 à 450, 650 ou 1.000 ppm, cela exigerait que les émissions anthropiques globales de CO2 atteignent des niveaux inférieurs à ceux de 1990 endéans respectivement quelques décennies, plus ou moins un siècle ou deux siècles, et continuent après de diminuer constamment (cf. graphique 1.4). Les émissions de CO2 devraient en finalité atteindre une très petite fraction des émissions actuelles. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 27 CEESE – ULB Actualité internationale Graphique 1.4 : Délais de stabilisation pour plusieurs objectifs Source : IPCC (2001) 1.1.3. Conclusion et discussion Ainsi, la température moyenne globale de la surface terrestre aurait augmenté de 0,6°C uniquement au cours du 20ème siècle. Parmi les mesures enregistrées depuis 1861, les années 1990 ont constitué la décennie la plus chaude et 1998 fut l'année du record de température moyenne. D'autre part, il y a de nouvelles preuves que le réchauffement de ces 50 dernières années est majoritairement le résultat des activités anthropiques. Les facteurs climatiques naturels ne peuvent en effet expliquer complètement le réchauffement observé les dernières décennies. Selon les modèles climatiques, la température moyenne de la surface terrestre devrait augmenter de 1,4 à 5,8°C sur la période comprise entre 1990 et 2100, tandis que le niveau moyen des mers augmenterait de 0,09 à 0,88 m sur cette même période si les tendances actuelles ne sont pas infléchies. L'élévation du niveau des mers constitue une menace à long terme pour certaines îles ainsi que pour des terres côtières situées sous le niveau de la mer. D'autres types d'événements provoqués par le réchauffement climatique sont également Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 28 CEESE – ULB Actualité internationale attendus, tant une multiplication des événements météorologiques extrêmes que les impacts sur la sécurité alimentaire : augmentation des périodes caniculaires en été ; orages, inondations et cyclones tropicaux plus abondants ; progression des maladies infectieuses ; risques de disparition de certains écosystèmes et pertes de biodiversité ; diminution de réserves en eau potable. Tous ces phénomènes auront des impacts économiques indéniables. Le changement climatique devrait ainsi augmenter les menaces qui pèsent sur la santé humaine, particulièrement dans les populations à bas revenus et dans les pays tropicaux et sub-tropicaux. Pour stabiliser la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre au niveau actuel, il faudrait réduire les émissions de CO2 de 50 à 70%. Plus on attend pour agir et plus les mesures à prendre devront être drastiques. Parmi celles-ci, la question des capacités d'adaptation des pays les plus vulnérables est cruciale, d'autant plus que ces pays contribuent le moins aux émissions. La dynamique du changement climatique - ses causes et ses conséquences - ne connaissant pas de frontières, seule une mobilisation internationale est capable de traiter le problème de manière juste et efficace. Les effets néfastes du réchauffement de la terre se faisant déjà sentir dans de nombreux pays, la réduction des émissions de gaz à effet de serre à réaliser pour minimiser l’impact humain sur le climat est plus qu'urgente et nécessite des actions d’envergure. Dès lors, une réponse internationale au réchauffement de la planète est indispensable et permettrait ainsi de traiter à la bonne échelle les enjeux environnementaux, sociaux et économiques du changement climatique. L'objectif principal de la Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (UNFCCC) est de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêcherait les activités anthropiques d'interférer dangereusement avec le système climatique mais qui permettrait en même temps un développement économique durable. La base pour pouvoir déterminer ce que sont des "interférences anthropiques dangereuses" varie selon les régions, dépendant par exemple des caractéristiques et des conséquences locales du changement climatique, et de la capacité d'adaptation à celui-ci. Atteindre un niveau "durable" de concentration en gaz à effet de serre exige que des réductions substantielles en émissions soient réalisées globalement : de 50 à 70% comme cité précédemment, soit un objectif bien plus ambitieux que celui du Protocole de Kyoto (une réduction globale de 5.2% par rapport à 1990). Du point de vue européen, le Conseil des Ministres a proposé que la température globale n'excède pas la température des niveau pré-industriels de plus de 2°C, soit une augmentation maximale de 1.4°C à partir des niveaux actuels8. Pour atteindre cet objectif, des limitations intermédiaires ont été proposées par l'UE : une limitation à 0.1°C pour l'augmentation de température par décennie, ainsi qu'un maximum de 2 cm par décennie pour la montée du niveau des océans. Ces challenges ne seront pas faciles à respecter étant donné les effets inévitables du changement climatique d'origine anthropique que prédisent les projections réalisées par l'IPCC pour les siècles à venir. Les nombreuses données scientifiques, tant historiques que prévisionnelles, fournies par l'IPCC soulignent plus d'une fois la faiblesse du pas que le Protocole de Kyoto permettrait de 8 European Environment Agency (2002c), Environmental signals 2002, Benchmarking the millenium. European Environment Agency regular indicator report, Environmental assessment report No. 9, EEA, Copenhagen, 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 29 CEESE – ULB Actualité internationale franchir durant la première période d'engagement (- 5.2% par rapport à 1990 entre 2008 et 2012). Mais comme l'ont répété certains spécialistes plus optimistes, les négociations climatiques qui sont en cours depuis 1992 auront permis au moins de "lancer la machine des négociations internationales sur le climat", dont le processus est lourd mais pour lequel le multilatéralisme est nécessaire pour pouvoir définir à l'avenir des objectifs de réduction de plus en plus contraignants. Le coût estimé du respect des objectifs de réduction fixés pour les pays industrialisés dans le cadre du Protocole de Kyoto est pourtant relativement bas : selon les études et les hypothèses, entre 0.1 et 1.1 % en 2010 pour les pays de l'Annexe II en tenant compte de l'existence d'un commerce d'émissions entre pays de l'Annexe B, et entre 0.2 et 2% en l'absence de commerce d'émissions. Il a aussi souvent été démontré qu'il existe de nombreuses mesures de réduction à coût nul ou même négatif. Cependant, leur mise en œuvre connaît une série de barrières techniques, économiques, politiques, culturelles, sociales, comportementales et/ou institutionnelles qui doivent d'abord être franchies. Les opportunités de réduction des émissions ainsi que les types de barrières varient ainsi géographiquement et temporellement. 1.2. De Kyoto à Bonn Le Protocole de Kyoto, négocié en 1997, établit un cadre essentiel pour l’action internationale de lutte contre le changement climatique. Des objectifs quantifiés de réduction des émissions de gaz à effet de serre ont été fixés pour les pays de l’Annexe I. Pour six gaz à effet de serre, ces pays se sont en effet engagés à réduire leurs émissions globales d’au moins 5% par rapport au niveau de 1990, et ce au cours d'une première période d'engagement allant de 2008 à 20129. Par ailleurs, le Protocole a défini les trois mécanismes de flexibilité destinés à aider les Parties visées à l’Annexe I à réaliser leurs objectifs nationaux de réduction des émissions au moindre coût (système d’échange de droits d’émissions ; mise en oeuvre conjointe ; mécanisme de développement propre). On laissa aux réunions qui devaient suivre le soin de fixer la majeure partie des règles et d’arrêter les détails opérationnels de ces mécanismes. De nombreux pays ont signé le Protocole, mais une majorité d’entre eux étaient en attente du résultat des négociations menées autour de ces détails opérationnels pour décider de la ratification ou de la nonratification. Rappelons que, pour entrer en vigueur, le Protocole doit être ratifié par 55 Parties signataires de la Convention-Cadre sur les Changements Climatiques et que ces Parties doivent couvrir au moins 55% du total des émissions de gaz à effet de serre émises par les pays développés durant l’année 1990. Les Parties ont eu l’espoir de finaliser la définition des règles opérationnelles à l’issue de la sixième Conférence des Parties (COP-6) qui s’est tenu à La Haye en novembre 2000. Cependant, les délégués des Parties ne sont pas arrivés à un accord sur les questions-clés (règles d'utilisation des mécanismes flexibles, projets "puits de carbone", sanctions,...) et décidèrent de reprendre les travaux en 2001. 9 United Nations Framework Convention on Climate Change (1997), Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 30 CEESE – ULB Actualité internationale En mars 2001, l’administration américaine a fait part de son opposition au Protocole et de son intention de ne pas ratifier. Les républicains arrivés au pouvoir ont estimé que le Protocole était "fondamentalement vicié"10 et qu'il allait porter préjudice à l’économie des Etats-Unis, tout en exemptant les pays en développement de leur pleine participation à la lutte contre le changement climatique. 1.3. Résultats de la Sixième Conférence des Parties de la ConventionCadre sur le Changement Climatique (COP-6bis, Bonn, 16-27 juillet 2001) Contrairement aux prédictions de nombreuses voix, les Parties à la Convention-Cadre sur le Changement Climatique (CCCC) sont arrivées à un accord politique sur les questions majeures de la mise en oeuvre des mécanismes flexibles. Une décision politique fut approuvée par les ministres au cours d’une séance plénière le lundi 23 juillet, puis formellement adoptée par la Conférence des Parties (COP) le mercredi 25 juillet. L’ "Accord Politique de Bonn" couvre quatre points principaux : • Les règles opérationnelles pour les mécanismes flexibles de Kyoto. • La question de l’absorption du CO2 par les "puits" et des règles de comptabilisation des unités. • L’assistance financière des pays développés vers les pays en développement pour les aider à faire face aux impacts des changements climatiques. • Les mesures de pénalité pour inciter les Parties à respecter leurs engagements pris à Kyoto. Décisions-clés prises à Bonn : • Pas de limites pour l’utilisation des mécanismes. Par contre, l’Accord politique insiste sur le fait que les actions domestiques doivent constituer un "élément significatif" de l’effort à réaliser par les parties de l’Annexe I pour atteindre leurs objectifs. • Un large ensemble d’activités d’utilisation du sol sera éligible pour les crédits puits ("sinks"), incluant la gestion des forêts, la gestion des cultures et la revégétation. Il n’y a pas de plafond sur les crédits puits. Pour la gestion des forêts, les pays ont des limites supérieures spécifiques pour les quantités qui peuvent être défalquées de leur objectif de réduction. • Les projets puits seront permis pour les projets de Clean Development Mechanism (CDM), mais seront limités à des projets de forestation et de reforestation pendant la première période d’engagement 2008-2012 (la conservation n’est donc pas éligible). Les crédits puits produits grâce au CDM sont limités annuellement (entre 2008 et 2012) à 1% des émissions de l’année de référence (1990 pour la plupart des pays). • La création rapide d'institutions pour gérer la performance des mécanismes. Notamment la nomination des membres du Conseil Exécutif pour le CDM ("CDM Executive Board"), majoritairement composé de représentants des pays en développement. Les pays doivent 10 En juin 2001, le Président Bush a qualifié le Protocole de Kyoto de "fatally flawed". Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 31 CEESE – ULB Actualité internationale s'accorder entre autre sur la nécessité de définir des modalités et des procédures simplifiées pour l'élaboration des projets CDM de petite échelle (incluant les projets d’énergies renouvelables et d’efficience énergétique). • Dans le but de contribuer au développement durable, l’Accord de Bonn exhorte les parties à ne pas développer de projets d’installations nucléaires qui leur feraient gagner des réductions d’émissions. • Trois nouveaux fonds ont été établis pour aider les pays en développement à faire face aux effets du changement climatique. Un des trois fonds – un fond pour l'adaptation – sera financé par le prélèvement d'une taxe de 2% sur les projets CDM. Autrement, les contributions aux fonds sont volontaires. Un certain nombre de pays développés se sont déjà engagés à fournir une enveloppe de 410 millions de $ chaque année d'ici 2005. • Un régime d’observance ("compliance") a été défini : celui-ci impose qu’un pays qui ne respecte pas son objectif de réduction pour une période d’engagement, voit son objectif pour la période suivante majoré de 130% de la quantité non réduite ("Restoration Rate"). En outre, la Partie se voit suspendue de son éligibilité à la vente de crédits et doit également fournir un Plan d’Action "Compliance" (CAP). Cependant, il n’est pas prévu que le caractère légal de ce régime soit entériné avant le premier meeting des Parties qui aura lieu après l’entrée en vigueur du Protocole (COP/MOP 1). • Règle de la réserve ("Commitment Period Reserve") : pour réduire les risques de survente ("overselling") des permis d’émissions, chaque Partie de l’Annexe I devra conserver au moins 90% de ses quotas, ou cinq fois le niveau de son plus récent inventaire d’émissions. Un pays pour lequel les émissions sont prévues de se situer sous le niveau de l’objectif est donc autorisé à vendre la marge de quotas disponibles dépassant les 90%. Autrement dit, si les émissions d'une Partie sont inférieures à la quantité assignée, cette Partie peut vendre la différence entre les deux, mais à raison de 10% maximum de la quantité assignée. Par contre, la Partie ne peut pas vendre des permis qui, au vu des projections, sont estimés nécessaires pour couvrir les émissions futures. 1.4. Les Accords de Marrakech – COP7 (novembre 2001) 1.4.1. Les domaines couverts par les Accords de Marrakech Les négociations internationales sur le changement climatique qui ont eu lieu en novembre 2001 à Marrakech ont permis aux Parties de la Convention-Cadre sur les changements climatiques de s’accorder sur un ensemble de règles d’application des mécanismes adoptés à Kyoto. Les décisions prises à la 7ème Conférence des Parties, la COP-7, fournissent un texte à caractère légal construit sur les principes de l’Accord Politique de Bonn (COP-6bis). Ainsi, celui-ci aura gardé son intégrité totale : toutes les dispositions prises à Bonn ont été traduites en textes légaux. L’importance politique des Accords de Marrakech ne doit pas être sous-estimée. Ceux-ci ont prouvé qu’un processus multilatéral de négociations au niveau des Nations Unies peut mener à des décisions qui sont indispensables pour résoudre l’une des problématiques mondiales les plus importantes de ce début de 21ème siècle. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 32 CEESE – ULB Actualité internationale Les domaines principaux couverts par les Accords de Marrakech incluent : • Des règles opérationnelles pour le futur commerce international d'émissions et pour les deux autres mécanismes de flexibilité (Joint Implementation et Clean Development Mechanism), ainsi que des règles définissant les critères d’éligibilité pour qu’une Partie puisse participer aux mécanismes. Ces règles et modalités ainsi définies permettent un départ immédiat des projets CDM et JI, tandis que l’ET prendra cours dès 2008. Il faut préciser que seuls les crédits générés aujourd'hui par des projets CDM peuvent être déjà comptabilisés, au contraire des projets JI qui peuvent déjà être lancés mais pour lesquels il faut attendre 2008 pour recevoir des crédits. • Un régime d'observance ("compliance") qui détermine les conséquences du nonrespect par une Partie de ses objectifs de réduction. Cependant, une décision finale sur le caractère légal de cette mesure est reportée au premier meeting des Parties qui suivra l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto (ladite "COP/MOP1"). • La création d’un nouveau type d’unités d’émissions pour les crédits "puits" issus des activités de foresterie et d’agriculture : les removal units (RMU). Ces unités ne peuvent cependant pas être banquées pour des futures périodes d’engagement. • Une procédure de comptabilisation (monitoring, reporting) qui prévoit la transférabilité, ou fongibilité ("fungibility"), à savoir que les unités d’émissions issues des trois mécanismes ainsi que les unités puits sont des unités équivalentes qui peuvent être transférées plusieurs fois. • L’adoption de mesures particulières pour les pays en voie de développement afin d’aider les pays qui sont et seront les plus exposés aux effets du changement climatique. • La décision de discuter, lors des deux prochaines COP (COP-8 et COP-9), des futurs engagements de réduction des émissions pour les pays développés. Il a aussi été question : • De la création du nouveau CDM Executive Board. • De l’augmentation du nombre de Mt de puits alloués à la Russie. Les Accords de Marrakech finalisent le Plan d’Action de Buenos Aires adopté à la COP-4 (novembre 1998) et permettent ainsi d’atteindre le stade nécessaire pour que les Parties puissent ratifier le Protocole et que celui-ci entre en vigueur. 1.4.2. Les décisions-clés de Marrakech 1.4.2.1. "Compliance" L’accord de Bonn avait défini les lignes directrices d’un régime d'observance ("compliance") et, dans le but d'assurer l'intégrité environnementale des mécanismes, avait également déterminé les conséquences du non-respect par une Partie de son objectif de réduction, incluant : l’imposition d’une pénalité "100% + 30%", à savoir qu’1 tonne non réduite pendant une période d'engagement doit être compensée par une réduction de 1,3 tonne pendant la période d’engagement suivante, cette réduction étant supplémentaire au nouvel objectif de Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 33 CEESE – ULB Actualité internationale réduction ; la suspension de l’éligibilité pour vendre des permis ; l'obligation de développer un plan d’action "compliance" (CAP), expliquant la manière dont la Partie compte atteindre son objectif de réduction pour la période d’engagement suivante. A Marrakech, les Parties ont discuté de la nécessité de rendre ce système légalement contraignant, et plus spécifiquement du caractère juridique des sanctions de non-respect. Mais la décision finale sur la nature légale du système de respect des engagements doit être postposée jusqu’à la première Conférence des Parties qui suivra l’entrée en vigueur du Protocole (first Meeting of Parties – MOP), et cela conformément à l'article 18 du Protocole de Kyoto. Alors que les pays en développement et l’Union européenne étaient clairement en faveur de sanctions obligatoires, les autres pays développés, en particulier le Japon, se sont montrés davantage partisans d’un report de la décision. Toutefois, les négociations à Marrakech ont débouché sur la création d’un Comité "Compliance" constitué de 20 membres répartis en deux sections : une section "facilitative" de dix membres qui aide les Parties dans leur mise en oeuvre du Protocole, et une autre section de 10 membres, dite "enforcement" (de mise en application) qui sert de forum "judiciaire" pour vérifier si les Parties ont respecté leurs engagements, si elles sont en ordre avec les exigences en matière de monitoring et de reporting, et si elles ont satisfait les conditions d’éligibilité à la participation aux mécanismes. Graphique 1.5 : Objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour la Belgique -7,5% x5 Quantité Assignée (Assigned Amount) = < émissions de l'année de référence x 5 > objectif de réduction Emissions de l'année de référence (1990 pour la Belgique) Source : Van Ierland W. et al. (2001) Graphique 1.6 : Exemple de non respect par une Partie de son objectif de réduction La Partie ne respecte pas son engagement Quantité Assignée Emissions durant la période d'engagement 2008-2012 Source : Van Ierland W. et al. (2001) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 34 CEESE – ULB Actualité internationale 1.4.2.2. Mécanismes de Kyoto Les décisions prises à Marrakech établissent un cadre réglementaire international rendant ainsi les mécanismes flexibles de Kyoto opérationnels et assurant aux Parties et au secteur privé l’introduction future d’un "Emissions Trading" international et du "Joint Implementation", ainsi que l’entrée d’emblée des projets "Clean Development Mechanism". A travers l’introduction de ces trois mécanismes, des mesures politiques orientées vers le marché se retrouvent pour la première fois au coeur d’un système international de gouvernance environnementale. Ces mesures doivent permettre l’accomplissement des objectifs de réduction des émissions définis à Kyoto et ce dans une voie flexible et efficiente d’un point de vue économique. Les résultats les plus importants à ce sujet issus des Accords de Marrakech sont les suivants : 1.4.2.2.1. Eligibilité pour la participation aux trois mécanismes Les critères d'éligibilité aux mécanismes correspondent à une série d'exigences que les Parties de l'Annexe I doivent remplir avant de pouvoir participer aux mécanismes de Kyoto. La logique sous-tendant ces exigences est double : d'une part, assurer que les permis échangés sont associés à un rapportage, un monitoring et une vérification de qualité, ainsi que par un régime robuste pour traiter les cas de non respect des engagements ; d'autre part, inciter davantage les Parties à respecter leurs engagements vis-à-vis du Protocole. A Marrakech, le lien entre le respect des engagements ("compliance") et les critères d’éligibilité a été l’un des obstacles majeurs à l'aboutissement d'un accord à la COP-7. Selon la décision prise, l'application des mécanismes flexibles par une Partie est notamment conditionnée par le respect de toutes les dispositions concernant le monitoring et le reporting. Cependant, si la COP/MOP1 adopte le caractère "légalement contraignant" des sanctions pour non-respect des engagements, la ratification ne serait plus la condition première pour l’utilisation des mécanismes. Critères d’éligibilité pour la participation aux mécanismes : 1. Etre une Partie au Protocole de Kyoto (incluant la ratification). 2. Avoir défini sa "quantité assignée", c'est-à-dire la quantité maximale d'émissions de gaz à effet de serre que la Partie a le droit d'émettre pendant la 1ère période d'engagement (20082012) ; cette quantité assignée est égale à cinq fois les émissions de l'année de référence diminuées de l'objectif de réduction. 3. Avoir en place un système national pour le suivi des émissions des différentes sources et le suivi de l'absorption par les puits de carbone. 4. Avoir en place un registre national qui comptabilise l'émission, le transfert et/ou l'annulation des crédits d'émissions. 5. Soumettre annuellement au secrétariat de l'UNFCCC son inventaire d'émissions et toutes les informations annexes requises. Concernant les projets JI, des mesures spécifiques, dont le respect est sous le contrôle d'un Comité Superviseur, permettent aux Parties d'émettre des unités de réductions d'émissions (ERUs) avant d'avoir rempli toutes les conditions d'éligibilité. Sous cette procédure, les critères 3. et 5. ne rentrent pas en compte. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 35 CEESE – ULB Actualité internationale 1.4.2.2.2. Transférabilité et banquabilité des crédits • Les AAUs (Assigned Amount Units), RMUs (Removal Units) et les autres types de crédits issus du JI (ERUs – Emission Reduction Units) et du CDM (CERs – Certified Emission Reductions )11 peuvent être employées sans distinction pour se conformer avec un objectif Kyoto de réduction des émissions. Les transferts des AAUs, ERUs, CERs et RMUs entre Parties de l’Annexe I sont également autorisés et caractérisés par aucune autre limitation que celle de la "Réserve de Période de Recrutement" (Commitment Period Reserve - qui équivaut à 90% de la quantité assignée, multiplié par 5 pour les 5 années de la période d'engagement). • Les AAUs peuvent être conservées sans restriction jusqu’à la seconde période d’engagement (épargne de crédits ou "banking"). Cependant, les ERUs et les CERs ne peuvent être banquées au-delà de 2,5% de la quantité assignée initiale. • Les crédits d’émissions générés par les projets de puits de carbone définis par l’article 3.3 (gestion sylvicole) et l’article 3.4 (agriculture) seront labellisés sous le nom de "removal units" (RMUs). Contrairement aux crédits générés par les 3 principaux mécanismes (ET, JI, CDM), les RMUs ne peuvent pas être banquées pour la seconde période d’engagement, mais elles peuvent par contre être échangées avec les AAUs, les ERUs et les CERs (principe du "swapping"). En outre, les RMUs converties en ERUs ne peuvent pas non plus être banquées. • Concernant les AAUs/RMUs issues des activités de puits (Art. 3.3 et 3.4), les Parties ont le choix pour chaque activité de les introduire annuellement ou à la fin de la période d’engagement et, simultanément, de les comptabiliser vis-à-vis de leurs engagements. Ce choix doit être signifié avant le début de la période d’engagement suivante. Graphique 1.7 : Utilisation de crédits "puits" (RMUs) pour atteindre l'objectif de réduction RMUs émises si la Partie réalise des séquestrations de CO2 (domestiques ou par JI/CDM) Non respect de l'engagement AAUs émises = Quantité Assignée Quantité d'émissions nécessitant d'autres unités de réduction Emissions durant la période d'engagement 2008-2012 Source : Van Ierland W. et al. (2001) 11 Définitions cf. Lexique. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 36 CEESE – ULB Actualité internationale Graphique 1.8 : Exemple d'une Partie excédant son engagement (possibilité de banking de crédits) Les AAUs peuvent être "banquées" Acquisitions nettes de AAUs Acquisitions nettes de CERs Acquisitions nettes de ERUs Acquisitions nettes de RMUs RMUs émises Emissions durant la période d'engagement AAUs émises Source : Van Ierland W. et al. (2001) 1.4.2.2.3. International Emissions Trading (IET) • Le commerce d'émissions international peut débuter dès 2008. • La mise au point de la transférabilité/fongibilité des unités de réduction (équivalence des AAUs, ERUs, CERs et RMUs) ainsi que la Commitment Period Reserve ont été les principales issues des négociations de la COP-7 en matière de commerce d'émissions international. • Les règles opérationnelles définies pour le commerce d'émissions international permettent de conserver l’intégrité environnementale du Protocole de Kyoto. Le risque de survente des crédits d’émissions a ainsi été minimalisé à travers l’introduction d’une "réserve de période d’engagement" (Commitment Period Reserve – CPR ; article 17). Celle-ci fixe à 90% de la quantité assignée le niveau minimum d’unités à conserver, ou bien à cinq fois le montant du dernier inventaire d’émissions. Les Parties dont le solde d'unités passe en-dessous de la CPR ne sont plus autorisées à vendre des quotas. Par contre, elles peuvent réaliser des réductions domestiques ou acheter des crédits dans le but d’atteindre leur CPR. Les avantages issus du choix du mode de calcul de la CPR varient de pays en pays. Par exemple, la Russie est davantage partisane du système "cinq fois le montant du dernier inventaire d’émissions" étant donné que ses émissions seront largement situées endessous de l'objectif selon les projections12. 12 Voir pour exemple de calcul l'étude : Eyckmans J., D. Van Regemorter et V. Van Steenberghe (2001), Is kyoto fatally flawed: an analysis with MacGEM, novembre 2001. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 37 CEESE – ULB Actualité internationale Graphique 1.9 : Exemple d'une Partie respectant ses engagements Bilan net positif des AAUs, ERUs, CERs et RMUs (acquisitions moins les transferts) RMUs émises L'engagement est respecté Emissions durant la période d'engagement 2008-2012 Source : Van Ierland W. et al. (2001) 1.4.2.2.4. Clean Development Mechanism (CDM) • Les décisions prises permettent le lancement immédiat des projets CDM et la validation éventuelle de projets déjà en cours (rétroactivement à partir du 1er janvier 2000). • Le CDM constitue un incitant aux investissements respectueux du climat dans les pays en développement. Il s’agit donc d’une promotion du transfert de technologies de meilleure qualité environnementale. • Les règles et les modalités d’application du CDM ont été suffisamment clarifiées pour fournir aux investisseurs potentiels le cadre nécessaire au démarrage de projets CDM. Ces règles soutiennent la transparence à travers la participation du public durant la phase d’évaluation des projets. • Le Conseil Exécutif du CDM ("CDM Executive Board") a été institué. Celui-ci est constitué majoritairement par des représentants des pays en développement et minoritairement par des Parties de l’Annexe I. Le CDM Executive Board a pour rôle de superviser la mise en oeuvre des projets CDM. Il est autorisé à approuver les méthodologies pour les baselines, les plans de monitoring et la portée des projets. Il donne son accord aux unités opérationnelles et développe et gère le registre CDM. • Les projets CDM qui ont déjà commencé peuvent générer des réductions d’émissions certifiées (CERs) rétroactivement depuis le 1er janvier 2000. Ces projets devront être enregistrés par le CDM Executive Board d’ici le 31 décembre 2005. 1.4.2.2.5. Joint Implementation (JI) • Parallèlement au CDM, le cadre institutionnel pour le JI a été établi et permet dans sa forme ainsi définie une mise en oeuvre effective. Les projets peuvent être validés depuis 2000 mais, à la différence du CDM, ils ne pourront recevoir de crédits qu’à Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 38 CEESE – ULB Actualité internationale partir de 2008. • Un Comité Superviseur (" Supervisory Committee) va gérer les projets JI. Ce comité sera élu immédiatement après l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto. Puisque les projets JI sont développés entre Parties de l’Annexe I, ces Parties occuperont la majorité des sièges du Comité Superviseur. Les membres non-Annexe I seront cependant représentés et formeront une minorité avec droit de veto ("blocking minority"). 1.4.2.3. " Monitoring, reporting and review" Pendant la COP-7, un accord général a été obtenu concernant les conditions de l'article 5 (disposer d'un système national pour les inventaires de gaz à effet de serre) et de l'article 7 (communication d'informations à la Conférence des Parties). Les négociations ont été difficiles, essentiellement en raison de la nature hautement technique du sujet. Néanmoins, son importance politique est considérable car les règles de suivi ("monitoring"), de compte rendu ("reporting") et de contrôle ("review") concernent toutes les mesures principales du Protocole de Kyoto. Selon l’article 7.1 du Protocole, les Parties de l'Annexe I (ayant un engagement chiffré de réduction) doivent inclure dans leur inventaire annuel de gaz à effet de serre toutes les informations nécessaires, relatives notamment aux émissions, aux mesures de minimisation des impacts de leur politique climatique et aux puits de carbone (localisation des unités territoriales sélectionnées). Les exigences détaillées pour ces rapports sont établies sur base des recommandations de bonne pratique du Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC). Le groupe expert de contrôle est composé à 50% par des membres de l’Annexe I et à 50% par des membres non-Annexe I. Le secrétariat de l’UNFCCC se charge de sélectionner les experts à partir de listes de nominés et tente d’assurer une bonne répartition géographique des élus. Concernant la "bulle européenne", l’accord européen de répartition de l'objectif conjoint de réduction entre Etats membres doit être notifié dans les rapport de l’UE au secrétariat de l’UNFCCC, que ce soit dans le but de calculer sa quantité assignée (Art 7.4) ou pour se conformer à l’article 4.2 lié au dépôt des instruments de ratification. Les rapports périodiques obligatoires pour les Parties doivent également démontrer le respect de la supplémentarité entre les mécanismes de flexibilité et les actions domestiques (politiques nationales et mesures de réduction des émissions). Les actions prises au niveau national dans les pays de l'Annexe I (ayant des engagements de réduction chiffrés) doivent rester prioritaires par rapport aux mécanismes flexibles. La COP-7 a également abouti à un accord concernant une procédure d’examen permettant la restauration de l’éligibilité d’une Partie à l’utilisation des mécanismes, après qu’elle ait perdu cette éligibilité pour cause de non-respect de ses engagements de réduction. Toutefois, la décision sur les détails de cette procédure n’est prévue que pour la COP-8 qui aura lieu en novembre 2002 à New Delhi (Inde). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 39 CEESE – ULB Actualité internationale 1.4.2.4. Les Puits Le Protocole établit le principe que les pays peuvent recevoir des crédits pour leur objectif de réduction d’émissions à partir de projets "puits", c’est-à-dire des projets qui permettent d’augmenter la capacité d’absorption du carbone par le végétal. L’Accord Politique de Bonn avait défini les types d’activités éligibles ainsi que des plafonds spécifiques par pays de l’Annexe I pour les quantités de crédits provenant des mesures sylvicoles. 1.4.2.4.1. Les puits russes A Marrakech, la question des puits a continué à jouer un rôle important dans la phase finale des négociations des Ministres. Une des concessions importantes réalisées à Marrakech concerne l’octroi à la Russie de 15 MtC de crédits puits "forêts" supplémentaires qui s’ajoutent aux 18 MtC déjà accordés à Bonn (17,63 MtC plus exactement). La Russie a menacé de ne pas ratifier si sa demande n’était pas satisfaite. Ces 15MtC augmentent le "hot air" de 5% et réduisent le prix évalué du permis (voir chapitre 2). 1.4.2.4.2. Exigences de reporting LULUCF (land use, land use change and forestry) Il fut décidé que, durant la première période d’engagement, la conformité avec les exigences de reporting des inventaires de puits ne serait pas un critère d’éligibilité pour l’utilisation des mécanismes flexibles. D’une manière générale, les exigences de reporting liées aux 8 principes du LULUCF contenus dans l’accord de Bonn ont été substantiellement affaiblis. 1.4.2.5. Pays en développement A Marrakech, d’importantes décisions ont été prises concernant les fonds d’aide aux pays en développement qui sont les plus exposés aux effets négatifs du changement climatique. 1.4.3. Conclusion : les pas franchis à Marrakech (COP-7) Les décisions issues de la COP-7 ont placé les Parties dans une position suffisamment claire et favorable pour qu’elles ratifient le Protocole de Kyoto et que celui-ci puisse enfin entrer en vigueur. Rappelons que cette entrée en vigueur exige que 55 Parties incluant des pays développés aient ratifié et que ceux-ci constituent 55% des émissions de CO2 des pays développés en 1990. Sans les Etats-Unis, l’entrée en vigueur du Protocole nécessite la ratification au minimum de l’Union européenne, de la Russie et du Japon. Certaines Parties, dont l’UE, ont exprimé le souhait que l’entrée en vigueur du Protocole ait lieu au plus tard lors du Sommet Mondial sur le Développement Durable en septembre 2002 à Johannesburg. Cela n'a pas été réalisé mais l'UE a tout de même tenu son objectif en ratifiant le Protocole le 31 mai 2002 (ratification par l'UE et les 15 Etats membres). Plusieurs questions importantes ont été résolues grâce aux Accords de Marrakech : accords sur les dernières modalités manquant pour rendre les trois mécanismes flexibles opérationnels; création du Comité Compliance ; définition des critères d'éligibilité aux mécanismes flexibles ; création des unités puits (RMUs) ; définition de la fongibilité et de la banquabilité des crédits ; établissement du principe de la supplémentarité ; etc. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 40 CEESE – ULB Actualité internationale Les Accords de Marrakech ont tout de même nécessité un certain nombre de compromis d'importance afin de conserver le soutien du groupe UMBRELLA13 au processus de Kyoto. De fait, ces compromis ont significativement affaibli le Protocole. Il s'agit notamment14 : • • de la disparition, au sein des critères d'éligibilité, du lien entre l'utilisation des mécanismes et le régime d'observance (compliance). C'est le résultat de la décision de quitter le débat sur la nature 'légalement contraignante' des conséquences pour non respect des engagements et de ne relancer les discussions qu'à la COP/MOP1. La question des contraintes à caractère légal est donc restée irrésolue à l'issue de la COP-7. de l'assouplissement des exigences en matière d'inventaire des émissions, principalement en ce qui concerne les inventaires de puits (durant la première période d'engagement, il sera possible de vendre des crédits puits malgré des déficiences dans les systèmes d'inventaire et de reporting des Parties). Même si les Parties doivent toujours respecter certains standards pour pouvoir émettre des RMUs, les exigences en matière d'inventaire ont été assouplies et dès lors le respect de certains articles du Protocole rendu moins contraignant. Concernant la Commitment Period Reserve, bien que cette disposition ait été retirée de la liste des critères d'éligibilité, son principe, tel qu'établi depuis la COP-6bis, permet de préserver une certaine intégrité environnementale dans le fonctionnement de l'emissions trading. Pourtant, certains estimeront que sa définition est insuffisante pour réduire de façon significative les risques de survente de crédits, alors que la contrainte même des 90 % de réserve d'AAUs pourrait servir de menace de retrait pour certains vendeurs nets comme la Russie. Ainsi, les résultats de la COP-7 ont été tels qu'ils permettaient aux Parties de ratifier sur une base opérationnelle, notamment grâce aux décisions qui ont rendu les mécanismes flexibles fonctionnels. Sur le moyen terme, plusieurs axes devront encore faire l'objet de négociations ou d'un suivi particulier au cours des COP suivantes. Citons par exemple : • la nécessité de rendre 'légalement contraignantes' les conséquences pour non respect des engagements (décision reportée à la COP/MOP1). • le renforcement nécessaire des exigences en matière de reporting des émissions, notamment dans le cadre des projets JI 'Second Track' 15 et des projets puits. • le respect de la transparence des registres nationaux et des informations venant d'entités commerciales qui pourraient invoquer la confidentialité pour ne pas rendre publiques certaines données. • le respect de l'additionnalité dans les projets JI et CDM. 13 Cf. Lexique. WWF (2001), Note on the COP7 decisions on mechanisms eligibility and emissions trading, Mark Kenber, 21st October 2001. 15 Procédure JI allégée pour les pays hôtes ne respectant pas la totalité des critères d'éligibilité. 14 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 41 CEESE – ULB Actualité internationale 1.5. La 16ème réunion de l'Organe Subsidiaire de Conseil Scientifique et Technologique (SBSTA-16, 5 - 14 juin 2002) Lors de la SBSTA 16 en juin 2002, on aurait pu croire que la Coupe du Monde de football a davantage préoccupé les esprits de certaines parties que la nécessité d'avancer dans les discussions sur une série de questions techniques et méthodologiques relatives aux mécanismes flexibles (notamment à propos des projets LULUCF dans le CDM). En effet, mis à part l'annonce faite à l'ouverture de la session que 74 parties avaient ratifié le Protocole, comptabilisant ainsi 35,8% des émissions des pays industrialisés, de nombreuses décisions ont été repoussées à la prochaine négociation, la COP8, dont l'agenda très dense a donc encore été alourdi. Parmi d'autres coups dans l'eau, aucun progrès ne fut enregistré sur la définition des activités puits du CDM, et le Canada a demandé de réévaluer son quota d'émissions sur base d'une proposition d'octroyer des crédits aux pays exportateurs d' "énergie propre" (gaz et hydroélectricité). Une délégation qualifia la fébrilité générale des négociations de la réunion de "post-Marrakesh blues", du fait qu'à la COP-7, de nombreuses et importantes décisions furent prises, laissant aux négociations ultérieures le soin de régler des questions ignorées pendant les dernières années. La SBSTA 16 a principalement été marquée par la prise de position des Parties à propos de la direction à suivre dans les futures négociations climatiques, notamment sur le choix du court, moyen ou long terme dans les décisions à prendre : certaines parties ont exprimé le souhait de se concentrer sur les problématiques techniques actuelles, tandis que d'autres ont voulu débattre des objectifs à long terme et des futurs engagements, ou encore carrément rediscuter les décisions de la COP-7. Comme indiqué précédemment, les Canadiens ont en effet déposé une proposition qui remet en question le montant d'émissions qui leur a été alloué et ce pour diverses raisons liées à leurs exportations d'énergie "propre" vers les USA (gaz et hydroélectricité), proposition qui n'a pas laissé indifférente la Russie, pays également grand exportateur d'énergie et dont on attend impatiemment la ratification. Rappelant les millions de tonnes de puits supplémentaires qui ont été concédées à la Russie lors de la COP-7, cela remet en évidence la force de pression en terme de concession que possède un pays comme la Russie qui n'a pas encore ratifié. Lors de la SBSTA 16, les pays ont donc été partagés entre débattre du passé, du présent ou du futur. 1.6. Principaux résultats obtenus dans le domaine de l'énergie au Sommet de Johannesburg (26 août - 4 septembre 2002) 10 ans après le Sommet de Rio, le monde entier se retrouvait à Johannesburg pour tenter de redynamiser l'engagement pris en 1992 relatif au développement durable. De nombreuses conférences avaient néanmoins préparé le Sommet, laissant à ce dernier la tâche de régler les différends subsistant sur 25% des dispositions des textes à adopter. Deux documents ont été négociés et adoptés : le Plan d'Action et la Déclaration de Johannesburg. Sur le plan de l'énergie, le Plan d'action final enjoint les pays à accomplir différentes actions Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 42 CEESE – ULB Actualité internationale pour favoriser le développement énergétique durable. Parmi toutes les dispositions, il est souhaité que les nations s'attellent notamment à : • • • "Diversifier l'approvisionnement énergétique en développant des technologies novatrices moins polluantes et de meilleur rendement faisant appel aux combustibles fossiles ainsi que des technologies faisant appel à des énergies renouvelables, y compris l'énergie hydroélectrique ". "Accroître de manière urgente et substantielle la part globale des sources d'énergies renouvelables en vue d'augmenter leur contribution à l'offre primaire d'énergie, (…) en faisant en sorte que les politiques énergétiques viennent en appui des efforts des pays en développement pour éradiquer la pauvreté et en examinant régulièrement (...) les progrès réalisés". "Prendre des mesures, en tant que besoin, visant l'élimination progressive des subventions sur l'énergie qui font obstacle au développement durable". De façon générale, l'accord sur l’énergie est très faible. Il occulte toute référence aux économies d’énergie et à la maîtrise de la demande et manque cruellement d’objectifs chiffrés en faveur des énergies renouvelables. Il représente à ce titre une défaite politique cinglante pour l'Union européenne et une victoire pour les Etats-Unis et les pays de l'OPEP, qui ont réussi à empêcher que des objectifs plus précis soient fixés. La proposition défendue par l’Union Européenne durant le Sommet consistait à faire passer à 15% de la consommation mondiale la part des énergies renouvelables en 2010. Pourtant, sans définition préalable du concept de 'renouvelable', cette proposition risquait hélas de favoriser la création de grands barrages hydroélectriques, au détriment du développement des énergies " durables " et décentralisées telles les énergies solaires et éoliennes. Selon l’avis des ONG, ce Plan d’action sur l’énergie est un accord de façade qui ne servira à rien. Durant le Sommet, certaines ONG ont appelé en vain à l'adoption d'un objectif clair et contraignant de 10% pour les énergies renouvelables en 2010, excluant les grands barrages hydrauliques et la combustion de la biomasse avec des méthodes polluantes. Elles ont aussi appelé à la fixation d'objectifs à caractère indicatif pour l'efficacité énergétique. Ces appels sont concrètement réalisables quand on sait que 100 milliards de dollars sont fournis, chaque année, en subventions pour les énergies fossiles et que leur suppression graduelle libérerait des fonds qui pourraient être investis dans les énergies renouvelables. 1.7. Etat de la Ratification Rappelons que, pour entrer en vigueur, le Protocole doit être ratifié par 55 Parties signataires de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques ; ces Parties doivent également couvrir au moins 55% des émissions totales de gaz à effet de serre émises par les pays de l'Annexe I. Suite aux accords de Marrakech (novembre 2001) qui ont permis d'opérationnaliser les modalités d'application des mécanismes flexibles définis au cours des COP successives (Bonn, La Haye, etc.), on aurait pu espérer que le Protocole de Kyoto entre en vigueur en 2002. Malgré l'annonce par les USA (36.1% des émissions de 1990) en mars 2001 de leur retrait des Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 43 CEESE – ULB Actualité internationale accords sur le climat, la volonté d'autres Parties à la Convention, telles que l'UE, d'aboutir à la mise en œuvre effective du Protocole de Kyoto ne s'est pas déforcée. Ainsi, le maintien de dialogues avec le Japon et la Russie, Parties dont la ratification est essentielle dans un contexte "USA out", a été sérieusement prise en charge par l'UE et soutenue par d'autres Parties déjà sur la voie de la ratification. Lors de la COP-7, la Turquie a confirmé son intention de passer de l’Annexe II de la Convention à l’Annexe I. Cela signifie qu’elle est prête à prendre un engagement quantifié de limitation ou de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre pour la seconde période Kyoto. Pour la période 2008-2012, la Turquie se trouvera dans la même position que les économies en transition concernant la participation aux fonds pour les pays en développement. La COP-7 a également pris note de l’intention du Kazakhstan de rejoindre l’Annexe B du Protocole et donc de prendre un engagement quantifié de limitation ou de réduction des émissions. Le 31 mai 2002, l'UE et ses quinze Etats membre déposaient leurs instruments de ratification au secrétariat de l'UNFCCC. Le 4 juin 2002, le Japon en faisait de même, portant le score de la ratification à plus de 70 Parties et 36% des émissions de 1990. A moins de deux mois du Sommet de la Terre de Johannesburg, tous les feux se sont alors portés sur la Russie et la Pologne dont la ratification permettrait d'atteindre les 55% d'émissions requis pour l'entrée en vigueur du Protocole. Le 26 juillet 2002, le Parlement polonais répond positivement aux attentes internationales en approuvant le principe d'une ratification du Protocole par le pays. Depuis lors, la survie du Protocole est entre les mains de la Russie qui avait annoncé en avril 2002 son intention de ratifier. Quant à franchir formellement le pas, la Russie a parlé de fin 2002, et plus probablement 2003. Au 4 septembre 2002, 93 Etats avaient ratifié le Protocole, dont, récemment, les géants démographiques que sont la Chine (30/08), le Brésil (23/08) et l'Inde (26/08). Le pourcentage des émissions représentées est ainsi passé à 37.25%. Quant à la Russie (17.4% des émissions de 1990), elle a annoncé au Sommet de Johannesburg qu'elle ratifierait "bientôt". Le pourcentage total atteindrait alors 57.7% (à condition que la Pologne dépose enfin ses instruments de ratification auprès du secrétariat de l'UNFCCC), ce qui ferait dépasser la barre du quorum nécessaire des 55% et permettrait l'entrée en vigueur du Protocole. Lors du Sommet de la Terre à Johannesburg (août – septembre 2002), le Canada a également promis une ratification avant la fin de l'année – et cela semble se confirmer -, ce qui ajouterait 3.3 % au pourcentage final. Cet élan international vers la ratification ne fait qu'accentuer la pression sur les derniers pays n'ayant pas encore ratifié comme l'Australie et les USA qui se voient ainsi davantage isolés. Cependant, si la Russie tient sa promesse, le Protocole de Kyoto pourrait entrer en vigueur très prochainement, certains l'espèraient en 2002, mais 2003 semble plus réaliste. Le tableau 1.1 donne l'état de la ratification au 13 novembre 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 44 CEESE – ULB Actualité internationale Tableau 1.1 : Etat de la ratification au 13 novembre 2002. Parties Contribution aux émissions de 1990 (%) Somme cumulée (%) Ratifications effectuées en 2001 (Roumanie et République tchèque) 2.48 2.48 Islande (23 mai 2002) 0.02 2.50 Norvège (30 mai 2002) 0.26 2.76 Slovaquie 0.42 3.18 Union européenne (15 Etats membres) (31 mai 2002) 24.23 27.41 Japon (4 juin 2002) 8.55 35.96 Lettonie (5 juillet 2002) 0.17 Bulgarie (15 août 2002) 0.60 Hongrie (21 août 2002) 0.52 Estonie (14 octobre 2002) Pologne (décembre 2002 ? Æ 13 décembre 2002) 0.28 3.02 36.13 36.73 37.25 37.53 au 13 novembre 2002 40.55 Nouvelle Zélande (décembre 2002 ? Æ 19 décembre 2002) 0.19 40.74 Canada ( décembre 2002 ? Æ 17 décembre 2002) 3.33 44.07 Russie (printemps 2003 ?) 17.40 61.47 > 55 Source : CAN Europe (http://www.climnet.org/EUenergy/ratification/1990sharestable.htm#table) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 45 CEESE – ULB Actualité internationale 1.8. La 8ème Conférence des Parties de la Convention-Cadre sur les Changements Climatiques : New Delhi, 23 octobre – 1er novembre 2002 (CdP-8/COP-8) 1.8.1. Introduction : la Déclaration de Delhi, un consensus apparent La plupart des questions liées aux règles opérationnelles du Protocole de Kyoto ayant été résolues à la COP-7 à Marrakech, l'agenda de la COP-8 comprenait davantage des discussions techniques et de second ordre. Il a entre autre été question : des règles de fonctionnement du CDM ; des définitions des puits dans le CDM ; du rôle du GIEC ; du lien entre changement climatique et développement durable ; des fonds d'adaptation ; de la proposition canadienne en faveur de l'octroi de crédits d'émission pour les exports d' "énergie propre" ; des impacts économiques négatifs potentiels des mesures de réduction d'émission sur les pays exportateurs d'énergie ; de la procédure d'évaluation des communications nationales. Même si la plupart des questions à l'ordre du jour étaient relativement mineures par rapport à l'Accord Politique de Bonn (COP-6bis) et les Accords de Marrakech (COP-7), les négociations de la COP-8 n'ont produit que peu de progrès significatifs. De nombreuses décisions furent ainsi reportées aux prochaines négociations. Parmi les avancements réalisés à la COP8 : • • • • • • Adoption de la Déclaration Ministérielle de Delhi sur le Changement Climatique et le Développement Durable. Adoption des règles de procédure pour le Conseil Exécutif du CDM. Achèvement des discussions sur le reporting imposé aux pays développés afin d'évaluer leur conformité vis-à-vis du Protocole de Kyoto. Adoption de lignes directrices pour le "Global Environment Facility" (GEF) en ce qui concerne la gestion de deux nouveaux fonds créés à la COP-7 pour assister les pays en développement. Adoption de nouvelles lignes directrices pour les communications nationales que les pays développés doivent fournir (comprenant inventaires d'émissions et mesures prises pour satisfaire leurs engagements). Requête déposée auprès du GIEC et du Groupe d'Evaluation Technologique et Economique du Protocole de Montréal afin qu'un rapport spécial soit produit sur la question des HFC/PFC. En tant qu'organisateur de la COP-8, le Gouvernement Indien a eu la responsabilité de produire le texte de base de la Déclaration de Delhi. Le texte initial reflétait fortement la perspective des pays en développement, insistant sur les questions de développement durable, d'adaptation et de respect par les pays développés de leurs engagements vis-à-vis de la Convention. Bien que tourné vers la nécessité d'aider les pays vulnérables au changement climatique, le texte ne mentionnait ni le Protocole de Kyoto ni l'importance de son entrée en vigueur, ce que contestèrent l'UE et d'autres pays développés. Tandis que les USA s'estimaient contents avec cette version de la déclaration, ils appuyèrent toutefois la position du Groupe "Umbrella" qui demanda que soit reconnu le besoin pour une "participation globale" au problème du changement climatique. Le G-77, qui représente les pays en développement (PED), demanda pour sa part que la déclaration insiste bien sur Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 46 CEESE – ULB Actualité internationale l'importance de l'assistance financière et sur les effets économiques défavorables pour les PED produits par les mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Telle qu'adoptée, la Déclaration Ministérielle de Delhi ne fait aucune référence à la question des futurs engagements. Le texte reprend largement des principes déjà présents dans la Convention et des thèmes adoptés lors du Sommet Mondial sur le Développement Durable. Ci-dessous quelques éléments de la Déclaration de New Delhi : • La Déclaration rappelle l'objectif ultime de la Convention. • Les Parties qui ont ratifié le Protocole appellent les Parties n'ayant pas encore ratifié à le faire le plus rapidement possible. • Le Troisième Rapport d'Evaluation de l'IPCC confirme que des réductions drastiques dans les émissions de gaz à effet de serre seront nécessaires pour rencontrer l'objectif final de la Convention. • Toutes les Parties doivent progresser dans la réalisation de leurs objectifs de réduction, et les pays développés doivent démontrer qu'ils sont en train de modifier leurs tendances d'émissions sur le long terme. • Le développement économique et social, ainsi que l'éradication de la pauvreté sont les priorités des pays en développement. • Aussi essentielles que les mesures d'atténuation, des actions urgentes pour l'adaptation sont nécessaires pour permettre aux pays, et en particulier les pays les moins développés et les petits états insulaires, de faire face aux impacts du changement climatique. • Des actions sont nécessaires pour faciliter le développement des technologies énergétiques plus propres, plus efficientes et accessibles, incluant les technologies à combustibles fossiles et à énergies renouvelables. • Des actions sont impératives pour augmenter substantiellement la part des sources d'énergie renouvelables. Bien que la Déclaration fut adoptée par consensus, plusieurs Parties comme l'UE, le Japon et le Canada ont déploré le manque d'une vision plus clairement axée sur le long terme. D'un autre avis, les pays en développement et les USA ont fortement soutenu la Déclaration. 1.8.2. Résultats thématiques des négociations de la COP-8 16 1.8.2.1. Question des futurs engagements Bien que qu'elle n'ait pas auparavant fait l'objet de quelque négociation que ce soit, la question des futurs engagements a fortement influencé la dynamique des négociations de la COP-8 et a même dominé grandement le dialogue politique. Alors que les pays en développement continuent de s'opposer à toute suggestion d'objectif de réduction, il y a eu un renversement des rôles entre l'UE et les USA. En effet, l'UE a voulu anticiper la question des futurs engagements, tandis que les USA ont estimé qu'il était "inéquitable" et trop prématuré d'en discuter. Réagissant au texte initial de la Déclaration de Delhi, l'UE a insisté pour que soit établi un processus à long terme après l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto, afin de réfléchir aux actions à entreprendre après 2012. En tant qu'Etat président de l'UE, le Danemark a tout de même nuancé que l'UE ne pense pas à imposer des objectifs de réduction aux pays en 16 Pew Center on Global Climate Change (2002), Climate Talks in Delhi - COP 8 : Summary of the negotiations, November 1, 2002. http://www.pewclimate.org/cop8/summary.cfm Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 47 CEESE – ULB Actualité internationale développement, mais à lancer un nouveau processus pour élargir la participation à l'objectif final de la Convention. D'autres pays développés se sont joints à cette position, en particulier l'Australie et le Canada. L'Inde a trouvé "déplacés" les appels à une discussion sur d'éventuels engagements des pays développés, arguant que les revenus et les émissions par habitant sont beaucoup plus faibles dans les pays en développement, et que la contribution des pays en développement à la concentration atmosphérique de gaz à effet de serre restera faible par rapport à celle des pays développés et ce pendant plusieurs décennies. Ce propos est à nuancer par un rapport du GIEC qui prévoit que les émissions de gaz à effet de serre des pays en développement rejoignent celles des pays développés après 2035 (en moins d'un demi-siècle). Le graphique suivant présente l'évolution du CO2 en particulier. Graphique 1.10 : Emissions mondiales de CO2 par région, 1990-2020 Source : IEA (2002) 1.8.2.2. Le Conseil exécutif du CDM A la COP-7, les Parties ont adopté les règles générales pour le CDM et ont mis en place un Conseil exécutif intérimaire pour lancer le CDM d'ici l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto. La COP/MOP-1 (premier meeting après l'entrée en vigueur du Protocole) devra entériner les décisions du Conseil exécutif intérimaire et de la COP, ce qui transformera le Conseil en une institution permanente. Le Conseil exécutif a soumis à la COP-8 un rapport sur ses activités de l'année écoulée (incluant le développement de règles et modalités pour les projets CDM de petite échelle et des procédures d'accréditation des entités opérationnelles). Ce rapport soumit également des règles de procédure qui furent adoptées par les Parties avec peu de modifications. 1.8.2.3. Les exigences de reporting dans le cadre du Protocole de Kyoto Les Parties ont finalisé un ensemble de lignes directrices concernant la comptabilisation par Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 48 CEESE – ULB Actualité internationale les Parties des différents types d'unités d'émission, ainsi que le transfert de ces unités entre les différents mécanismes de flexibilité (ET, JI et CDM). Ces lignes directrices imposent un suivi et un reporting des unités d'émission et de leurs transferts dans un format standard pour permettre d'établir des liens entre les registres nationaux d'émission. Des procédures ont également été établies pour le contrôle des registres nationaux par des experts en vue de vérifier le respect des dispositions du Protocole (par exemple, le maintien de la Réserve de Période d'Engagement - Commitment Period Reserve qui permet de prévenir la survente de crédits). Rappelons que les Parties qui ne respectent pas toutes les exigences de reporting risquent de perdre leur éligibilité à la participation aux mécanismes flexibles. 1.8.2.4. Fonds d'aide La question de l'assistance financière pour aider les pays en développement à satisfaire leur engagement vis-à-vis de la Convention et à s'adapter aux impacts irrémédiables du changement climatique continue d'être l'objet de différends politiques. A la COP-7, les Parties créèrent trois nouveaux fonds d'aide aux pays en développement et un groupe de pays développés promit déjà un total d'environ 400 millions de $. Lors de la COP8, les pays en développement insistèrent sur l'importance d'une assistance financière pour la réalisation de projets d'adaptation, sur la nécessité de lignes directrices détaillées pour la gestion des nouveaux fonds par le GEF et sur le besoin de contributions régulières à ces fonds. Ainsi, la COP-8 a adopté des lignes directrices pour le GEF et ce pour deux des fonds créés à Marrakech (le fonds pour les pays les moins développés et le fonds spécial "changement climatique"). En outre, les Parties ont demandé que les secrétariats de l'UNFCCC et du GEF réalisent une évaluation des besoins des pays en développement et soumettent un rapport à la SB-20 (été 2004). 1.8.2.5. HFCs et PFCs Les objectifs de réduction du Protocole de Kyoto concernent un ensemble de 6 gaz à effet de serre incluant les HFCs et les PFCs (deux composés fluorés qui servent de substituts aux substances dégradant la couche d'ozone), et les Parties disposent d'une flexibilité quant aux types de gaz à réduire en priorité. Depuis la COP de Kyoto (1997), l'UE a porté une attention particulière aux HFCs et PFCs. Dans le cadre de politiques climatiques domestiques, plusieurs Etats membres ont déjà imposé une élimination progressive de ces gaz ou vont bientôt la programmer. Pour traiter la question, la COP-8 a demandé à l'IPCC et au Groupe d'Evaluation Technologique et Economique du Protocole de Montréal de réaliser un rapport spécial afin de disposer de diverses informations scientifiques et techniques et de points de vue politiques sur le sujet. Les Parties ont également décidé que les HFCs et les PFCs constitueront une problématique à part entière dans l'agenda du SBSTA17. 17 Organe Subsidiaire de Conseil Scientifique et Technologique (cf. Lexique). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 49 CEESE – ULB Actualité internationale 1.8.2.6. Les puits dans le CDM A la COP-7, les Parties ont décidé que les projets de reforestation et de forestation seraient éligibles dans le CDM, au contraire d'autres activités telles que la déforestation évitée et la gestion des forêts. La décision de la COP-7 chargeait aussi le SBSTA de développer des définitions et des modalités pour les projets de reforestation et de forestation, en tenant compte des problématiques de la non-permanence, de l'additionnalité et des fuites. Lors de la COP-8, le SBSTA a encore considéré ces questions, se concentrant en particulier sur la problématique de la permanence. Deux options furent identifiées : l'établissement d'une assurance contre la destruction ou la dégradation des puits forestiers, et la création d'un type différent d'unité CER pour les projets puits qui seraient temporaires par nature (crédits appelés T-CERs – Temporary Certified Emission Reduction units). Selon cette dernière option, les CERs générés par les projets puits expirent à la fin de chaque période d'engagement et doivent être remplacés par la Partie qui les a utilisés, soit par d'autres unités de réduction, soit en rachetant des crédits temporaires si le projet original de forestation existe encore (cf. chapitre 3). Le SBSTA n'a pas réussi à résoudre les différentes questions et n'a adopté que des mesures procédurales, notamment la décision d'organiser un workshop au tout début 2003. 1.8.2.7. Les Communications des Parties non-Annexe I La Convention-Cadre impose aux pays en développement, sur base d'une assistance financière venant des pays développés, de réaliser des communications nationales détaillant leurs émissions et les mesures prises pour atteindre leur engagement vis-à-vis de la Convention climat. Un grand nombre de pays en développement ont déjà soumis leur premier rapport au secrétariat de la Convention. Lors de la COP-8, les Parties ont adopté des lignes directrices plus strictes pour les deuxièmes communications nationales et les suivantes, incluant notamment les méthodologies à utiliser pour les inventaires d'émissions et le type de mesures d'instruments et de mesures d'adaptation à décrire. Alors que les pays développés voulaient que les rapports incluent des données illustrant la tendance des émissions sur plusieurs années, la décision n'a finalement prescrit que des données par année, ce qui est à l'avantage des pays en développement. Quant à la fréquence des rapports, elle ne sera fixée qu'à la COP-9. 1.8.2.8. Les exportations d' "énergie propre" Suite au retrait des USA du Protocole de Kyoto, le Canada a proposé que lui soient octroyés des crédits d'émission supplémentaires en compensation de ses exportations de gaz et d'énergie hydroélectrique vers les USA. Cette demande a été argumentée par le fait que ces exports d'énergie propre permettent de réduire les émissions de gaz à effet de serre des USA et donc de réduire les émissions globales. La proposition du Canada comprend deux idées : d'une part, elle établit le principe que les Parties puissent recevoir des crédits d'émission en contrepartie de leurs exportations d'énergie propre (càd gaz et hydroélectricité) vers des pays hors Protocole ; ensuite, le texte propose d'octroyer au Canada 70 Millions de tonnes de crédits supplémentaires par an pour la première période d'engagement. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 50 CEESE – ULB Actualité internationale Le deuxième point de la proposition a reçu peu de soutien, tandis que l'idée de crédits d'émission pour les exportations d'énergie propre a eu écho auprès de quelques pays, incluant la Nouvelle Zélande, la Russie et la Pologne. Par contre, l'UE et, à la surprise de nombreux délégués, les USA, se sont fortement opposés à la proposition. De nombreux arguments vont effet à l'encontre de la proposition canadienne, comme par exemple18 : - les 70 Mt permettraient au Canada d'augmenter substantiellement ses émissions durant 2008-2012 : l'objectif Kyoto du Canada est de + 3.1%, et les 70 Mt correspondent à + 11.4% par rapport à 1990 ! ; - le Canada a déjà reçu un lot de crédits supplémentaires pour les puits (plus que toute l'UE) ; cela exacerbe donc le problème de l' "air chaud". - les activités d'exportations d'énergie propre font partie du Business as Usual ; - la proposition va à l'encontre du principe de comptabilisation des tonnes de CO2 éq. à l'endroit où elles sont émises. De tout manière, le SBSTA a décidé de reporter la poursuite du débat à sa prochaine session. 1.8.2.9. La proposition brésilienne Au moment de la négociation du Protocole de Kyoto, le Brésil avait proposé une formule pour définir des objectifs de réduction pour les pays développés et qui se basait sur leur responsabilité historique vis-à-vis du changement climatique (par une mesure de leur contribution à l'augmentation de la température). Depuis Kyoto, la philosophie du SBSTA sur la question a évolué et inclut : 1) toutes les sources et tous les puits de toutes les régions, et pas uniquement les émissions de CO2 des pays industrialisés ; 2) des indicateurs du changement climatique autres que l'augmentation de température, tels que le forçage radiatif et l'augmentation des concentrations atmosphériques. Suite à l'ouverture de la question des engagements à tous les pays, plusieurs pays en développement ont commencé à réfléchir à d'éventuels objectifs de réduction pour les pays en développement. Un analyse de cette question par des experts a conclu que l'attribution des impacts climatiques aux pays responsables demanderait un modèle plus robuste, incluant notamment de meilleures données d'émissions historiques pour chaque pays. A la COP-8, le SBSTA a estimé que la proposition brésilienne doit continuer à être étudiée au sein de la communauté scientifique, encourageant par là les institutions de recherche déjà impliquées à poursuivre leur travail et à en faire rapport lors de la SBSTA-20 (été 2004). 1.8.2.10. Les effets défavorables des mesures d'atténuation De même que la Convention climat, le Protocole de Kyoto comprend une disposition qui demande aux Parties d'évaluer l'impact des mesures de réduction sur les pays en développement. Lors de la COP-8, les Etats producteurs de pétrole, menés par l'Arabie Saoudite, continuèrent de lancer la discussion sur les effets économiques défavorables issues de la mise en œuvre de 18 CAN (2002), Canada's Trojan Horse : "Cleaner Energy Export Credits", Climate Action Network, August 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 51 CEESE – ULB Actualité internationale mesures de réduction, et ce, non seulement lors des thèmes de discussion y ayant directement trait, mais aussi lors des discussions sur les Politiques et Mesures ("PAMs"), et sur la proposition canadienne. Cependant, le SBSTA et le SBI19 furent incapables d'aboutir à des décisions concrètes sur le sujet, reportant à la prochaine session la poursuite des débats. 1.8.2.11. Les rapports du GIEC Continuant un débat initié à la SBSTA-16 de juin 2002, l'UE a réaffirmé l'importance du Troisième Rapport d'Evaluation (TRE) du GIEC qui reflète le consensus scientifique sur la responsabilité des activités humaines vis-à-vis du changement climatique. L'UE a également affirmé que ce document doit servir à lancer un nouveau processus global afin de décider des actions pour après 2012. Cependant, d'autres pays s'y sont fortement opposés, ce qui de nouveau aboutit à la décision de reparler du TRE à la prochaine session du SBSTA. Quant au Quatrième Rapport d'Evaluation prévu pour 2007, il devrait se concentrer sur la compréhension des liens entre différentes problématiques comme le changement climatique, le développement durable et l'équité. La stabilisation des concentrations atmosphériques ainsi que les incertitudes devraient aussi faire l'objet d'approfondissements. 1.8.3. Conclusion et discussion Bien qu'elle ne saurait être considérée comme une réussite totale, la COP8 est loin d'être un échec complet. Mais le fait que les délégués y soient finalement parvenus à un accord sur la Déclaration de Delhi ne dissipe en rien l'existence de sérieuses dichotomies qui risquent de continuer à planer sur les négociations à venir. Citons les frictions entre pays industrialisés et pays en développement, les revendications pour plus de mesures d'adaptation ou celles pour plus de mesures d'atténuation, les confrontations entre pays industrialisés ayant ratifié (et en passe de ratifier) et ceux uniquement liés à la Convention (USA, Australie), ou encore la rencontre entre considérations d'environnement et considérations de développement. Placée au centre de ces dichotomies, la question des futurs engagements a notamment été sujette à un débat intense lors la COP-8, sans pour autant déboucher sur un consensus vu qu'une décision sur ce point n'était pas encore à l'ordre du jour (pas avant 2005). D'une manière générale, l'agenda de la COP-8 ayant été surchargé, il était inévitable que de nombreuses décisions soient reportées. Du côté positif, il faut mentionner l'issue concrète de nombreux débats menés autour de la question de la mise en œuvre des engagements existants. En particulier, les Parties : - sont parvenues à s'accorder sur les règles et procédures devant régir le recours au CDM ; - ont parachevé les lignes directrices devant encadrer l'établissement des rapports et la conduite des travaux d'évaluation ; - ont réussi à fournir les orientations complémentaires souhaitées pour les fonds consacrés aux pays en développement. Lors de la COP-8, les regards se sont souvent tournés vers la Russie dont la ratification, annoncée plusieurs fois en 2002, permettrait d'atteindre le quota d'émissions nécessaire pour l'entrée en vigueur du Protocole. Selon les représentants russes, cela ne dépend plus que de la 19 Organe Subsidiaire de Mise en œuvre (Subsidiary Body For Implementation) ; cf. Lexique. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 52 CEESE – ULB Actualité internationale Douma (chambre basse du Parlement). Sur le plan des négociations, certaines Parties commencent à voir d'un très mauvais œil la tendance de certains pays comme la Russie à "tirer la ficelle des compensations pécuniaires contre ratification". Marrakech a été l'occasion pour certaines Parties de recevoir des crédits puits supplémentaires et donc d'augmenter la quantité d'air chaud. Du même acabit, la proposition canadienne d'octroyer des crédits d'émission aux Parties exportant de l' "énergie propre" a logiquement rencontré beaucoup d'opposition malgré que l'idée ait intéressé certaines Parties exportatrices d'énergie. Quant aux Etats-Unis, ils ont comme toujours "joué, avec habileté, un jeu négatif. M. Bush avait dit qu'il rejetait le protocole de Kyoto du fait qu'il ne comportait pas d'obligation pour les grands pays du Sud. Il aurait donc logiquement dû soutenir l'effort européen pour amener ces pays à accepter de dialoguer sur d'éventuels engagements futurs. En fait, la délégation américaine a encouragé les pays producteurs de pétrole - Arabie Saoudite, mais aussi Venezuela et Nigeria – à contrer cette possibilité. L'affaire ne pouvait dès lors pas avancer, les vrais joueurs - Chine, Inde, Brésil – restant réticents à tout engagement au regard du laxisme américain (les Etats-Unis ont accrû leurs émissions de gaz carbonique de 17 % depuis 1990)"20. Même si la Déclaration de Delhi réitère la nécessité de ratifier le Protocole de Kyoto, selon la formule adoptée à Johannesburg deux mois auparavant, l'UE a dû négocier ferme pour introduire la mention du Protocole paradoxalement absente du texte initial présenté par l'Inde, hôte de la conférence. En revanche, la Déclaration ne mentionne pas la possibilité d' "une plus large participation" aux engagements du Protocole après 2012 : cette mention voulue par l'UE signifiait l'ouverture d'un dialogue avec les pays du Sud pour envisager, de leur part, un contrôle des émissions de gaz à effet de serre. Vu l'évolution des émissions des pays industrialisés (particulièrement celles des USA, puisque les émissions de l'UE se stabilisent), ceux-ci sont mal placés pour demander aux pays en développement de s'engager sur l'avenir. "L'Union européenne, cependant, ne semble pas perdre de terrain. Alors que l'agenda international a d'autres préoccupations politiques actuellement, l'UE maintient une position cohérente et tenace sur le climat et semble avoir convaincu durablement le Japon, le Canada, les pays d'Europe de l'Est et une bonne partie des nations "les moins avancées", notamment en Afrique. Elle ne doit pas faiblir dans cette détermination, essentielle pour l'avenir du monde et, indirectement, pour la paix"21. 20 21 Le Monde, "L'Europe et Kyoto", 02.11.02. Id. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 53 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech 2. Impact sur le prix du permis des accords Bonn-Marrakech et du retrait des USA La sixième Conférence des Parties (COP6), qui s’est tenue à La Haye en Novembre 2000, avait pour objectif de finaliser les procédures nécessaires pour rendre opérationnel le Protocole de Kyoto. Les divergences d’opinion ne permirent cependant pas d’aboutir à un accord et on reporta les discussions au mois de juillet, à Bonn, pour une " COP6 bis ". Entre-temps, le nouveau président américain, George W. Bush, déclara en mars 2001 que le protocole était " fondamentalement vicié " et décida de se retirer de l’accord, limitant la participation de son administration à un rôle de simple observateur des négociations se déroulant à Bonn. Cela bouleversa, bien évidemment, fortement le contexte de la politique internationale dans le domaine de la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre (GES). De manière surprenante, ces discussions de Bonn aboutirent à la mise sur papier d’une série d’avancées politiques permettant la mise en œuvre du Protocole par le reste des Parties prenantes à l’accord. Ces décisions, entérinées à Marrakech lors de la COP7 en novembre 2001, ouvrent, par conséquent, la voie à la ratification et à l’entrée en vigueur du protocole. Le retrait des USA ainsi que ces nouveaux accords (accords dits de Bonn-Marrakech) auront certainement une influence sur le fonctionnement anticipé du marché des permis d’émissions. C’est ce que les différentes recherches analysées dans cette section22 ont tenté de déterminer en étudiant les réactions du marché des permis d’émission par rapport à ce nouveau contexte. 2.1. Le scénario "Kyoto" Bien que ces études soient différentes sur certains points, elles présentent néanmoins des similitudes. Elles basent toutes leur raisonnement sur une comparaison entre, d’une part, le marché des permis tel qu’il aurait été dans le cadre d’un commerce élargi à tous les pays de l’annexe B suivant les règles de Kyoto et, d’autre part, le marché auquel on s’attend maintenant qui tient compte à la fois du retrait américain et des accords Bonn-Marrakech. Quelles que soient les conséquences de cette prise en compte sur l’estimation du prix des permis, chacune des études analyse ensuite l’impact d’un éventuel comportement stratégique de la part des pays en transition. Par contre, comme on pouvait s’y attendre, les études ne présentent pas forcément des résultats comparables. La raison de ces divergences réside principalement dans les projections BaU23 à l’horizon 2010. Les autres explications proviennent des hypothèses concernant les valeurs attachées aux coûts de transaction et au facteur d’accessibilité24 du MDP. En effet, le prix de la réduction d’une tonne de carbone via ce mécanisme (généralement entre 2 et 5$1995/tonne CO2) étant moins élevé que le prix du permis, plus le MDP est accessible et plus les coûts de transaction liés à sa mise en œuvre sont faibles, plus le prix du permis aura tendance à s’aligner sur cette valeur. 22 La bibliographie complète de ces études se trouve en fin de chapitre. Business as Usual ou, en français, à politique inchangée. 24 Facteur reflétant l’existence de contraintes institutionnelles, organisationnelles et autres venant réduire le nombre de projet qui peuvent réellement être mis en œuvre. 23 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 54 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech Graphique 2.1 : Prix du permis selon le scénario " Kyoto " (en $95) Prix du permis selon Kyoto 25 20 15 10 5 0 CORE IEPE ZEW L&Z En ce qui concerne le premier volet des études, à savoir le prix du permis sur le marché élargi de type Kyoto, les valeurs obtenues par les études sont assez cohérentes entre elles. Elles oscillent entre 11 et 22$95/t CO2. La valeur plus élevée obtenue par le CORE-CES s’explique en partie par des projections BaU (et donc une demande de permis) plus élevées que dans les autres études. On voit également que le chiffre cité par la Commission européenne se situe bien dans cette fourchette puisqu’elle utilise, pour son analyse, un prix de 17.7 €99/t CO2, ce qui équivaut à environ 15$ (si l’on tient compte d’un taux moyen de conversion Euro/Dollar de 1.11 et d’un déflateur du PNB pour la période de 1995 à 1999 de 1.06). 2.2. Le scénario " prise en compte des puits " A ce stade-ci, il est intéressant de voir l’impact des accords Bonn-Marrakech (et notamment la prise en compte des puits de carbone) sur le marché. On se référera pour cela aux études de l’IEPE et du ZEW. Pour étudier l’impact de cette inclusion des puits sur le prix du permis, les études postulent, à défaut d’estimations plus réalistes, que les réductions via les puits se font à coûts nuls25. L’incidence de cette prise en compte des possibilités de séquestrer le CO2 est relativement similaire dans les deux études (voir graphique 2.2.). Pour l’IEPE, le prix passe de 13 à 8$ et pour le ZEW il passe de 17 à 11$. On apprend également26 que l’inclusion des puits fait passer l’objectif de réduction global de 5.2 à 1.9% des émissions de 1990 pour les pays de l’Annexe B. 25 26 Il y a par exemple des coûts d’opportunité lorsqu’on affecte une terre agricole à un autre usage. Dans l’étude L&Z, par exemple. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 55 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech Graphique 2.2 : Prix du permis selon le scénario " prise en compte des puits " (en $95) Influence de la prise en compte des puits 20 15 10 5 0 IEPE ZEW 2.3. Impact du retrait américain et importance de " l’air chaud " Le point le plus litigieux lorsque l’on compare les résultats obtenus par les différentes études réside sans conteste dans l’estimation de l’impact du retrait des USA. En effet, des quatre études analysées, seule celle du CORE-CES ne prédit pas un prix nul. Pour les trois autres, l’offre d’air chaud provenant des économies en transition suffit à éponger entièrement la demande émanant des autres pays de l’Annexe B (sans les USA). Des projections plus faibles viennent à la fois augmenter la quantité d’air chaud existante et réduire la demande des pays importateurs. Théoriquement, le prix est donc égal à zéro27, ce qui rend d’autant plus plausible la possibilité de voir les pays exportateurs exercer le pouvoir de marché que leur octroie leur situation de quasi monopole. En fait, il est important de constater que l’ampleur de l’air chaud, élément crucial quant à son incidence sur les négociations passées et futures, varie fortement d’une étude à l’autre, en fonction de la nature plus ou moins optimiste des hypothèses concernant la reprise économique des pays comme la Russie et l’Ukraine. L&Z, qui ont recensé un nombre élevé d’études, font état d’une fourchette allant de 407 à 1372 Mt CO2. Dans les études analysées ici, cette valeur oscille entre, par exemple, 680 pour le CORE-CES et 1156 pour l’IEPE (valeur quasiment égale à celle utilisée par L&Z). A ces valeurs viennent s’ajouter les puits accordés d’après les accords Bonn-Marrakech pour un équivalent de 141 Mt CO228. Cette différence dans l'ampleur de l’air chaud est la raison principale des résultats divergents. En effet, dans l’étude du CORE-CES, l’analyse de sensibilité menée sur les projections montre qu’en diminuant uniformément29 les projections de 10% on aboutit également à un prix nul. On peut regretter que ce soit la seule qui mène une analyse de sensibilité sur ce facteur précis et, qu’en règle générale, les hypothèses responsables des divergences de projections soient peu explicitées. 27 Pour le ZEW, le prix ne tombe à zéro que lorsque l’on combine retrait des USA et prise en compte des puits. Ou 38.5 tonnes de carbone. 29 Même si rien ne dit que des erreurs de projections vont dans le même sens pour toutes les régions étudiées. 28 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 56 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech Pour son analyse principale, le CORE-CES prévoit un prix réduit environ de moitié (il passe à 10$) suite au retrait américain. Bien sûr, pour les autres pays de l’annexe B, les coûts du respect de leur engagement sont fortement réduits au même titre que les bénéfices des pays exportateurs de permis et des pays d’accueil des projets MDP. Le prix passe à 5$ (et non plus à zéro) lorsqu’on inclut, en sus du retrait américain, les puits de carbone. L’air chaud ne suffit pas pour répondre à la demande. Il est intéressant de voir que la diminution globale des coûts qui s’ensuit reflète fortement le pouvoir de négociation des pays comme le Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada lors des discussions de Bonn et Marrakech. 2.4. Impact des comportements stratégiques Ces résultats différents ont évidemment un impact significatif sur la manière d’envisager les comportements stratégiques potentiels. On sait que les données de base et les modèles utilisés influencent beaucoup les résultats obtenus, mais les hypothèses de raisonnement ont également leur importance. On en veut pour preuve la comparaison des analyses menées par l’IEPE et L&Z qui utilisent les mêmes données basées sur le modèle POLES. Elles aboutissent à un prix quasiment équivalent pour le premier scénario (respectivement 13 et 11$) et à la même conclusion sur le prix nul en cas de retrait des USA. Mais lorsqu’elles analysent les possibilités de comportement stratégique (là où les hypothèses sont plus le fruit d’un raisonnement individuel des auteurs30 que d’un consensus scientifique), les résultats sont complètement différents. L’IEPE prédit un prix de 4,5$ alors que L&Z annonce un prix de 18$. L’intérêt de l’étude L&Z réside dans l’analyse (selon les principes de la théorie des jeux) de l’impact sur le prix des différentes formes de comportement adoptées par les régions en position d’exercer un pouvoir de marché. Il rejoint ainsi l’idée émise par le ZEW que les intérêts de chaque région31 prise séparément ne coïncident pas forcément avec l’intérêt agrégé d’un hypothétique cartel. On voit le prix passer de 18 à 15$ lorsque les deux régions adoptent un comportement de type Cournot où elles agissent au mieux de leur intérêt en fonction du comportement optimal anticipé (correctement ?) de l’autre région32. Chacune des deux régions a un incitant économique à maximiser son profit en se démarquant (via une augmentation unilatérale de son offre) de l’équilibre obtenu par le cartel. Si les deux régions le font (s'il n’y a pas de coordination), on aboutit à un équilibre (de Nash) où plus aucune région n’est incitée à changer de comportement. L&Z envisage également une autre possibilité où seule l’Ancienne Union Soviétique (AUS) agit comme un monopole et où les pays de l’Europe de l’Est font face à un prix fixe issu de 30 Les auteurs formulent des hypothèses différentes quant à la façon d’envisager les comportements stratégiques. L’ancien Union Soviétique et les pays de l’Europe de l’Est constituent, dans chaque études hormis celle du CORE-CES, deux régions séparées. 32 Pour ce genre d’analyse on utilise des courbes de meilleures réactions. L’équilibre est défini par l’intersection des courbes des deux régions. 31 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 57 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech cette activité de monopole. Ce scénario, plausible33 lorsque l’on sait que la majeure partie de l’air chaud est effectivement détenue par l’AUS, fait tomber le prix à 10$. L’autre manière originale de traiter le problème du comportement stratégique des pays détenteurs d’air chaud est celle qui fait l’objet de l’analyse du CORE-CES. Elle est bien sûr différente de celle des autres études étant donné que le contexte n’est pas le même (ici l’air chaud n’est pas suffisant). Dans le premier cas (comparable au " cartel " des autres études), on suppose que la CEU (l’ensemble des deux régions constitué par l’AUS et les autres pays de l’Europe de l’Est) vend d’abord son air chaud gratuit avant de mettre en œuvre des mesures domestiques. La CEU maximise ses bénéfices en ne mettant que 15% de son quota sur le marché (ce qui correspond à la moitié de son offre dans le cas concurrentiel sans les USA et avec les puits). En fait cela correspond plus ou moins au total de son air chaud (mais c’est une coïncidence de chiffres). Selon ce scénario, le prix serait d’environ 13$. Si la CEU limite complètement la vente d’air chaud, le prix passe à 14$. Les bénéficiaires d’un tel scénario seraient les gros pays ne faisant pas partie de l’Annexe B, comme la Chine et l’Inde, en raison du déplacement de la demande vers les projets CDM résultant de la contraction de l’offre de la CEU. Selon le dernier scénario (le plus intéressant), les auteurs partent de l’hypothèse que la CEU ne mettra pas en place des mesures domestiques mais que toutes les réductions intérieures se feront via le mécanisme d’application conjointe (celui-ci se voit également affecté d'un facteur d’accessibilité fixé, pour ce mécanisme, à 60%). Dans ce cas, on voit que la CEU n’exporte plus que 16% de son quota dont la moitié provient de réductions via l’application conjointe. Il reste donc 45% de son air chaud qui n’est pas vendu, ce qui a, bien évidemment, un impact positif sur le volume total d’émissions qui diminue. Le prix est de 15$ et les coûts totaux sont plus élevés que dans le cas sans les USA et avec les puits. Il est intéressant de noter que pour la CEU il est avantageux de décourager les projets JI, son profit étant plus grand lorsque l’on fait varier le facteur d’accessibilité à la baisse. 33 En fait les trois scénarios sont plausibles et dépendent des rapports de force entre les économies en transition, mais il est certain que le poids dominant de l’AUS est évident. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 58 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech Graphique 2.3 : prix du permis selon le comportement stratégique de type "cartel" (en $95) Prix si pouvoir de marché ($95) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 CORE IEPE ZEW Z&L Le dernier point qui a retenu notre attention est la prise en compte, dans la seule étude du ZEW, des effets macroéconomiques dus aux variations des termes de l’échange. Les changements du prix de l’énergie affectent par exemple les pays hors Annexe B. L’indicateur privilégié par cette étude devait par conséquent refléter cet état de fait. C’est le cas, puisque pour définir l’offre de permis mise sur le marché par les pays exportateurs, les auteurs basent leur réflexion sur les variations de la consommation (en pourcentage) plutôt que sur une valeur monétaire (issue de la vente de permis). 2.5. Quelques conclusions De cette analyse comparative, quelques conclusions apparaissent évidentes. Premièrement, quel que soit le prix du permis envisagé dans le contexte d’un commerce sans les USA et tenant compte des puits (entre 0 et 5$), il est fort probable qu’on observe un comportement non concurrentiel de la part des pays de la CEU. Au vu du comportement de ces pays lors des négociations, on peut légitimement s’attendre à un pouvoir de marché du type de celui envisagé dans l’étude du CORE-CES où le prix augmenterait légèrement suite à un découragement des projets d’application conjointe. De plus, il est peu probable de voir un cartel se former par ces pays qui sont très nombreux et qui n’ont pas toujours de bonnes relations (Russie et Ukraine par exemple). Etant donné la position dominante de la Russie et de l’Ukraine, on aura un prix plus proche de 10$ (monopole exercé uniquement par l’AUS) que de 18$ (si un cartel s’organise). A cela il faut ajouter le fait qu’avec le temps, les nombreux acteurs qui se sont déjà engagés dans des projets de réduction via le MDP font gagner en expérience, entraînant par là une baisse des coûts de transaction et une hausse du facteur d’accessibilité de ces projets. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 59 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech Dernièrement, une étude fort intéressante34 concernant les scénarios de prix a montré que les études avaient tendance, pour plusieurs raisons, à surestimer le prix des permis. Elle base son raisonnement sur une comparaison des prix anticipés et des prix réellement observés dans le cadre du marché américain du SO2. Une des raisons invoquées35 pour cette tendance à grossir les prix est la sous-estimation généralisée des progrès technologiques induits par un tel marché. Nous analyserons dans les prochaines sections les conséquences possibles d’une prise en compte partielle du progrès technique endogène. En effet, il est essentiel, si l’on veut étudier l’impact d’une politique environnementale sur le fonctionnement de l’économie, de voir comment les agents peuvent être incités à investir dans la recherche pour diminuer l’intensité énergétique de leurs technologies. Cela nécessite de modéliser le progrès non seulement de manière endogène mais aussi de manière structurelle. Les prix auxquels aboutissent les auteurs d’une étude de la Fondazione Eni Enrico Mattei (FEEM)36 sont largement revus à la baisse quand ce postulat est mis en œuvre. Par exemple, le prix du permis selon un scénario de type " Kyoto " est divisé par 3 lorsqu’on modélise le progrès de façon endogène et structurelle. Il passe de 122 à 44 $(1990) la tonne de carbone37. Cela équivaut à un prix de 13.5$ (95), prix qui se situe bien dans l’intervalle 11-22 $ mentionné plus haut. En outre, les auteurs aboutissent à un prix de 4$ si l’on tient compte du retrait américain et des accords Bonn-Marrakech. Cette valeur est très proche de celle trouvée par le CORE-CES pour le même scénario (5$). Rappelons que ces dernières valeurs38 constituent sans doute un prix plancher et ne tiennent pas compte des implications d’un comportement stratégique. Pour toutes ces raisons, il est probable que le prix se situera, pour la période Kyoto I (20082012), dans une fourchette allant de 5$ à 9$. Cette valeur est confirmée par l’étude de l’IWOe qui parle d’une valeur maximum de 10 €99 (8.5$ 95). La valeur minimale de 5$ paraît peu contestable puisqu’il est impensable que les pays en transition vendent à un prix inférieur. La différence entre cette valeur et la valeur maximale de la réduction d’une tonne via le MDP (environ 4$ pour le CORE-CES) reflète toujours une accessibilité limitée et le risque lié à ce mécanisme. L’endroit où l’on se trouvera dans cette fourchette dépend d’une part de l’accessibilité réelle des projets MDP et, d’autre part, de la capacité des pays en transition de mener une politique coordonnée de hausse du prix. Pour être complet, il convient d’ajouter que cette fourchette de prix pourrait être revue à la hausse si, par exemple, on envisage la possibilité de mise en banque des permis dans le but de les utiliser après la première phase du Protocole de Kyoto (2008-2012). Actuellement, peu 34 M. Varilek et N. Marenzi (2001), Greenhouse Gas Price Scenarios for 2000-2012 : Impact of Different Policy Regimes. 35 Outre l’impact important de la dérégulation du rail et la pression politique pour réduire les émissions plutôt que d’acheter des crédits. 36 Voir à ce sujet Castelnuovo E. et al. (2002), Reconsidering the role of environmental technical change : an application with the ITC-RICE99 model. 37 Ces prix doivent diminués d’un facteur 3.67 pour exprimer des prix par tonne de CO2 ( pour tenir compte du rapport des poids des moles qui est de 44/12) et être augmentés d’un facteur 1.134 pour passer au $ de 1995 (voir http://www.eia.doe.gov/emeu/finance/usi&to/downstream/update/table5.html ). 38 Elles dépendent fortement des hypothèses de départ retenues par les auteurs. L’important est l’ordre de grandeur des effets induits par la variations des hypothèses (retrait américain, progrès endogène, puits, etc.) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 60 CEESE – ULB Impact des accords Bonn - Marrakech d’études39 analysent les implications de la prise en compte (dans les processus de décisions) de la période ultérieure à 2012, mais il est raisonnable de penser que la mise en banque des permis fera augmenter le prix. A l’inverse, cette hausse pourrait être compensée par le fait que les études basent leur évaluation sur un marché couvrant uniquement le CO2. La prise en compte des 5 autres gaz à effet de serre du Protocole aura comme conséquence de faire baisser le prix étant donné qu’ils sont moins chers à réduire que le CO2 40. La mise en commun de ces deux considérations aux effets contraires n’altère pas les conclusions quant à l’intervalle de prix mentionné ci-dessus. 2.6. Références des études analysées ZEW (Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung) : Böhringer C. (2002), "Climate policy from Kyoto to Bonn: From little to nothing", Discussion paper n°01-49, ZEW L&Z (Löschel & Zhang) : Löschel A. et al. (2002), "The economic and environmental implications of the US repudiation of the Kyoto Protocol and the subsequent deals in Bonn and Marrakech", 2002. IEPE (Institut d’Economie et de Politique de l’Energie du CNRS) : Blanchard O. et al. (2002), "Après La Haye, Bonn et Marrakech: le futur marché international des pemris de droits d'émissions et la question de l'air chaud", cahier de recherche n°27, IEPE, janvier 2002. CORE-CES (Center for Operations Research and Econometrics de l'UCL - Centrum voor Economische Studïen de la KUL) : Eyckmans J. et al. (2001), "Is Kyoto fatally flawed- an analysis with MacGEM", novembre 2001. 2.7. Modèles utilisés ZEW : Utilise un modèle d’équilibre général (celui développé par C. Böhringer ) basé sur les données GTAP-EG. L&Z : Utilisent des fonctions CMA issues du modèle énergétique mondial POLES. C’est un modèle d’équilibre partiel. CORE-CES : Les fonctions CMA (coûts marginaux d’abattement) sont issues du modèle d’équilibre général GEM-E3-WORLD et le modèle utilisé pour simuler le marché des permis est MacGEM. IEPE : Utilisent également les CMA issues de POLES et simule le marché du permis à l’aide du logiciel ASPEN. 39 Citons Manne A. et al. (2001), US rejection of the kyoto Protocol: The impact on compliance costs and CO2 emissions. Le prix scénario " Kyoto " est très élevé (environ 38$) et avoisine la valeur de départ de l’étude de Castelnuovo E. et al. (2002), qui est de 37.6$ après prise en compte des deux facteurs. 40 Selon les résultats du modèle PRIMES, le prix passe de 32.6 à 20.3 € 99 lorsque l’on passe d’un marché du CO2 à un marché étendu à tous les GES couverts par le Protocole de Kyoto. Ces résultats sont disponibles sur http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htm Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 61 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP 3. Les puits de carbone et le Mécanisme pour un Développement Propre (MDP) Pour aider les pays de l’Annexe I à atteindre leur objectif de réduction à moindre coût, le Protocole de Kyoto a prévu le recours à trois mécanismes de flexibilité : le Commerce International d'Emissions (ou International Emission Trading), la Mise en Oeuvre Conjointe (ou Joint Implementation) et le Mécanisme pour un Développement Propre (ou Clean Development Mechanism). Parmi ceux-ci, le Mécanisme pour un Développement Propre (MDP) prévoit que les pays de l’Annexe I peuvent obtenir des crédits d’émission sur base d’un financement de projets visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans des pays hors Annexe I (c'est-à-dire des pays qui ne sont pas contraints par des objectifs chiffrés de réduction). Cette absence d’objectifs de réduction des gaz à effet de serre (GES) justifie une approche différenciée lors de la définition des règles de fonctionnement du Protocole de Kyoto. Tel est déjà le cas en ce qui concerne le traitement du financement de projets de réduction d’émission en dehors des frontières du pays investisseur, puisqu’une distinction claire a été établie entre de tels projets dans des pays de l’Annexe I (la Mise en Œuvre Conjointe) et dans les autres pays du monde (le Mécanisme pour un Développement Propre). Cette distinction entre les deux mécanismes de projet se justifie également lors de l’élaboration des règles encadrant l’inclusion des puits41 de carbone dans les différents mécanismes flexibles prévus par Kyoto. Il convient donc d'édicter des règles spécifiques à la participation des projets de séquestration dans le MDP. 3.1. Activités de foresterie et changement climatique Le problème du réchauffement de la planète est lié à l’accumulation de GES dans l’atmosphère. De tous les GES, le CO2 est celui qui contribue le plus (à hauteur de 80%) à ce phénomène. Par conséquent, il est extrêmement important d’étudier le fonctionnement de son cycle sur la planète. On peut le définir comme une somme de stocks contenus dans les diverses sphères constitutives de la planète (biosphère, océans, atmosphère et lithosphère), stocks qui varient en fonction des différents flux (mouvements de CO2) provenant des agents " émetteurs " et des agents " séquestreurs ". Les forces influençant ces mouvements de CO2 sont d’origine naturelles et anthropiques. 3.1.1. La séquestration Certaines activités génèrent des flux de CO2 de l’atmosphère vers d’autres sphères de l'écosystème terrestre. Ces activités permettent la séquestration de CO2 et le ralentissement de son accumulation dans l’atmosphère. Parmi ces activités, on compte les activités de foresterie 41 Cf. article 3.3 et 3.4. du Protocole de Kyoto : "Les variations nettes des émissions de gaz à effet de serre par les sources et de l'absorption par les puits résultant d'activités humaines directement liées au changement d'affectation des terres et à la foresterie et limitées au boisement, au reboisement et au déboisement depuis 1990 sont utilisées par les Parties de l'Annexe I pour remplir leurs engagements de réduction". L'inclusion de ces activités pour le JI et le CDM résulte des accords de Bonn et de Marrakech. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 62 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP ("forestation" et "reforestation"42). Mais celles-ci jouent un double rôle dans le cycle du carbone puisqu’elles peuvent s’avérer être des sources nettes d’émissions lors d’accidents (peste, incendie), d’actions intentionnelles (déforestation) ou même naturellement lorsqu’elles atteignent la fin de leur cycle de vie. Selon certains auteurs, le réchauffement pourrait aussi contribuer à changer les forêts en émettrices nettes de CO243. 3.1.2. La permanence De tous les arguments ayant été invoqués, lors des différentes négociations, contre l’inclusion des projets de séquestration dans le MDP, le problème de la permanence44 est sans doute l'un des plus importants. En effet, durant le projet, de nombreux facteurs (qu’ils soient naturels ou anthropiques) sont susceptibles de provoquer une réémission dans l’atmosphère du carbone stocké dans les arbres. En outre, à la fin du projet rien ne garantit que le carbone stocké va rester séquestré indéfiniment dans les arbres. En fait, la véritable question est de savoir le nombre d’années minimum pendant lesquelles une tonne doit rester séquestrée pour que cela génère un bénéfice environnemental réel. 3.1.3. Les solutions au problème de la permanence Beaucoup de solutions ont été envisagées pour remédier à ce problème lié au caractère non permanent des réductions opérées via la séquestration forestière du carbone. Une première possibilité consiste en l’utilisation d’un facteur d’équivalence. Cette solution provient directement d’une tentative de réponse à la question précédente. Le postulat est le suivant : une fois séquestrée pendant un nombre suffisant d’années, une tonne de carbone capturée par un arbre devient équivalente à une réduction permanente. Ce raisonnement se base sur le temps de résidence d’une tonne de carbone émise dans l’atmosphère avant qu’elle ne soit absorbée par les océans ou les écosystèmes terrestres. Si, par exemple, on suppose que le temps de résidence d'une tonne de carbone dans l'atmosphère est de 50 ans, 50 tonnes séquestrées durant une période d’un an équivalent dès lors à une réduction permanente d’une tonne45. Le facteur d’équivalence est alors égal à 50. Cette méthode de comptabilisation est connue sous l'appellation anglo-saxonne " Ton-year accounting (TYA)". Elle pose néanmoins une série de problèmes, à commencer par l’incertitude scientifique relative à la valeur du facteur d’équivalence. Selon les études, celuici peut varier entre 42 et 150 ans46. En outre, l’adoption d’un facteur trop élevé réduit fortement l’attrait économique des projets de séquestration. Une autre approche qui part du même principe47 est celle de la " capacité moyenne de 42 Les accords de Marrakech spécifient qu'une activité peut être considérée comme du boisement si elle est réalisée sur un sol qui n'a plus été boisé depuis plus de 50 ans, et comme du reboisement si l'activité a lieu sur un sol qui n'était pas boisé au 31 décembre 1989. 43 D’après une étude du UK Hadley Centre citée dans M. Dutschke (2001), Permanence of CDM forest or nonpermanence of land use related carbon credits ?, HWWA discussion paper 134, Hambourg. 44 Les autres arguments en rapport avec l’additionnalité, la mesure, la supplémentarité et les effets de fuite ne sont pas propres aux puits mais sont valables pour les projets MDP en général. 45 Cela signifie implicitement que l’on considère que 50 tonne séquestrée pendant 1 an sont aussi bénéfiques pour l’environnement qu’une tonne séquestrée durant 50 ans. 46 C. Artusio (2001), Carbon for rent : an analysis of expiring credits in the clean development mechanism, Harvard University, 15 juin 2001. 47 Puisqu’elle tente également d’apporter une solution au problème de la permanence dans la manière de comptabiliser les crédits émis. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 63 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP stockage (CMS)" selon laquelle les crédits sont émis chaque année en fonction de l’accroissement du stock jusqu’au moment où l’on atteint la CMS prévue. L’introduction de mécanismes de responsabilité est une autre solution qui a été envisagée. Celle-ci rendrait les pays hôtes responsables en les obligeant à compenser toute réémission par une réduction équivalente n’importe où ailleurs. Bien sûr, cette responsabilité illimitée a entraîné un lever de bouclier de la part des pays en voie de développement. En effet, les PVD voient dans ce principe une entrave à leur souveraineté ainsi qu'une menace vis-à-vis de leur sécurité alimentaire du fait que des terres vont passer sous contrôle extérieur. Il existe d’autres approches (durée minimum, crédits tampons, etc.) mais aucune n’a recueilli la majorité des suffrages jusqu’à aujourd’hui. 3.2. La proposition colombienne de crédits temporaires Partant de ce constat de désaccords sur la méthodologie et tentant de pallier aux inconvénients des solutions proposées jusqu’alors, plusieurs experts ont réfléchi à la possibilité d’émettre des crédits temporaires. Cette proposition a été officiellement présentée à la SBSTA48 13 à Lyon en 2000 par la délégation colombienne qui lui a donné son nom. 3.2.1. Les crédits temporaires (CT) colombiens49 Les CT sont des crédits émis chaque année en fonction des variations de stock (croissance ou décroissance) et sont temporaires (à validité limitée dans le temps). En d’autres termes, ce sont des licences d’émissions temporaires. Une fois le crédit arrivé à échéance (sa période de validité étant finie), son utilisateur doit le remplacer soit par un autre CT équivalent, soit par un crédit permanent ou soit par une réduction supplémentaire. La responsabilité en cas de retour (accidentel ou non) du carbone vers l’atmosphère avant la fin du projet incombe à l’initiateur du projet50. La détermination de la durée du projet est un paramètre à fixer par l’initiateur et la période d’utilisation du crédit par l’acheteur51. En résumé, les facteurs-clés du système sont : Durée de vie du projet (D): nombre d’années du projet Date d’émission du CT (t) : date à laquelle le CT est certifié Période de validité (PV) du CT : nombre d’années de validité d’un CT (D-t) Date de retrait (DR) du CT : date à laquelle le CT est utilisé Date d’échéance (DE) du CT : date à laquelle le CT doit être remplacé (= DR + PV) 48 "Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice" (Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique), se réunissant lors de pré-conférences qui permettent de préparer les Conférences des Parties (CdP) signataires du Protocole de Kyoto. 49 En fait, on parle de "expiring CER " par analogie avec les "Certified Emissions Reduction (CER)" qui sont de nature permanente. 50 A savoir, le pays hôte sauf en cas de projet conjoint où la responsabilité serait partagée entre le pays hôte et l'investisseur du pays de l’Annexe I. 51 Rien n’oblige l’acheteur à utiliser les crédits au moment où ils sont émis. Les CT peuvent être conservés pour une utilisation ultérieure (même si cela va quelque peu à l’encontre du raisonnement qui fonde la pertinence des CT). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 64 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP 3.2.2. Comparaison avec les autres méthodes de comptabilisation Imaginons un projet de reforestation simple permettant de séquestrer 25 tonnes de CO2 par hectare et par an durant 20 ans. Cela correspond à l’émission annuelle de 25 CT de 1 tonne chacun à la fin de chaque année. Selon cette approche, les CT ont une période de validité différente et donc un prix différent. Dans sa totalité, le projet génère 500 CT de 1 tonne chacun comme le montre le tableau suivant : Tableau 3.1 : Nombre de crédits octroyés selon les méthodes de comptabilisation Année du projet Tonnes séquestrées cumuleés/ha 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 275 300 325 350 375 400 425 450 475 500 Nombre de Crédits Temporaires (PV des CT) 25 (19 ans) 25 (18 ans) 25 (17 ans) 25 (16ans) 25 (15 ans) 25 (14 ans) 25 (13 ans) 25 (12 ans) 25 (11ans) 25 (10 ans) 25 (9 ans) 25 (8 ans) 25 (7 ans) 25 (6 ans) 25 (5 ans) 25 (4 ans) 25 (3 ans) 25 (2 ans) 25 (1 ans) 25 (0 ans) Nombre de crédits (approche CMS)* 25 25 25 25 25 25 25 25 25 25 12,5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Nombre de crédits (approche TYA)** 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 9 9,5 10 * CMS = 262.5 ** Le facteur d’équivalence est supposé égal à 50 Le tableau 3.1 montre clairement le faible attrait économique de l’approche TYA. En effet, si l’on suppose que la tonne de CO2 est vendue à 10 €99, que le taux d’actualisation est fixé à 10 % et que le taux d’inflation anticipé du prix du CO2 est égale à 3%, la valeur actuelle de l’intégralité des crédits générés par la méthode de comptabilisation TYA est dès lors égale à 440 €99. Par contre, cette valeur passe à 1815 €99 lorsque l’on comptabilise les crédits selon l’approche CMS. A ce stade, il serait intéressant de comparer la valeur de ces crédits avec celle des CT. Les CT devraient tous avoir un prix différent étant donné leur période de validité différente. On peut toutefois créer un intervalle de valeur sur base de deux hypothèses extrêmes. On peut soit postuler que tous les CT ont la même valeur quelle que soit leur période de validité, soit fixer une valeur proportionnelle à la validité (les CT de la première année valant 19 fois plus que Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 65 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP ceux de la dernière année). Dans le premier cas, il faudrait louer les CT à 6.85 €99/tonne de CO2 pour avoir une valeur actuelle nette équivalente à l’approche CMS et dans le deuxième cas, la valeur d’un CT valable un an serait de 0.58 €99. Ces valeurs sont uniquement des valeurs repères et ne constituent aucunement une estimation du prix de location des CT. Elles sont d’ailleurs beaucoup trop élevées52 et fortement dépendantes des hypothèses (durée du projet, linéarité de la séquestration) comme l’illustre l’étude de l’International Emission Trading Association (IETA)53. Elles servent, à titre indicatif, de comparaison entre les différentes méthodes de comptabilisation des crédits d’un point de vue de l’initiateur du projet. Ainsi que nous allons le voir, la valeur d’un CT est, quant à elle, déterminée par la disposition à payer (DAP) des utilisateurs et les coûts marginaux de séquestration. 3.2.3. La valeur d’un CT Pour que les CT aient une valeur, il faut que leurs utilisateurs potentiels soient désireux de l’acheter. Selon la théorie économique, un acheteur sera disposé à payer pour retarder le respect de ses engagements à un prix au plus égal à la différence entre le coût du respect de son objectif à la date d’expiration du CT et ce coût à la date d’utilisation. On a donc : DAPCT(t) = Prix RP – VA (Prix Anticipé RP(t)) = Prix RP - VA ((Prix RP)*(1 + C)t) = Prix RP – 1/(1+R)t * ((Prix RP)*(1 + C)t) = Prix RP (1 – (1+C)t/(1+R)t ) VA= valeur actuelle DAP= disponibilité à payer t= période de validité RP= réduction permanente R= Taux d’actualisation C= Taux d’inflation du coût de la RP On voit tout de suite selon cette formule que la DAP pour un CT est d’autant plus élevée que sa période de validité est grande. L’interaction entre cette DAP et le coût marginal de séquestration détermine le prix du CER. 3.2.4. Avantages des Crédits Temporaires Les crédits temporaires possèdent de nombreux avantages tant économiques qu’environnementaux. Cette approche est pertinente dans le sens où elle reconnaît et tient compte des bénéfices environnementaux d’une réduction même temporaire des émissions de CO2. Il existe de nombreux arguments en faveur de la mise en œuvre des CT. Ils concernent : 52 Dans le deuxième cas, le CT valable 19 ans serait loué plus cher (11€99) que le prix de la réduction permanente, ce qui est impossible. 53 G. Phillips (2002), LULUCF projects in the CDM : Accounting regimes and proposals for simplified rules and modalities, IETA discussion paper 02-02, produced by SGS, mai 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 66 CEESE – ULB • l’acheteur : - • les CT permettent de postposer les efforts en laissant le temps au progrès technique de développer des solutions alternatives. ils permettent de faire coïncider les périodes de mise en place des mesures de réductions avec les périodes de fin de vie du capital (centrales, bâtiments, etc.). ils fournissent un gain économique dès lors que les coûts de réduction des émissions décroissent ou du moins croissent moins vite que le taux d’actualisation et que la séquestration est relativement bon marché. le vendeur : - • Puits de carbone et MDP les CT imposent moins de contraintes sur la souveraineté et la sécurité alimentaire des pays hôtes (fondement de la proposition Colombienne). leur location peut s’avérer très rentable d’un point de vue strictement économique. ils permettent de mettre en œuvre des petits projets de courtes durée. l’environnement : - l'atmosphère est préservée d'une accumulation supplémentaire de CO2 à chaque tonne séquestrée, ce qui contribue à la stabilisation des concentrations atmosphériques et des effets du réchauffement. les réductions temporaires peuvent devenir permanentes54. L'approche des crédits temporaires permet également de contourner l’impossibilité d’établir une assurance perpétuelle. Ce faisant, elle apporte une solution à la question de la permanence et permet d’envisager l’inclusion des projets puits dans le MDP et, dans son sillage, les bénéfices qui y sont liés. Ce type de projets ne génère pas uniquement des bénéfices économiques mais fournit également des avantages sociaux et environnementaux aux communautés locales. On peut aussi noter que d’un point de vue du caractère additionnel des projets55, il est plus facile d’estimer des "baseline" pour un horizon délimité par la validité du CT que pour un horizon infini. 3.2.5. Problèmes liés aux Crédits Temporaires Il faut distinguer les problèmes liés aux CT de ceux, plus généraux, émis par les opposants à l’inclusion des puits dans le MDP. Il est certain que le mécanisme de puits pose une série de difficultés liées à sa mise en œuvre dans le cadre des projets MDP mais ces difficultés sont communes à tous les types de projets (voir note n°44 ci-dessus). A côté des discussions sur les modalités d'application des projets MDP, il reste la question de la permanence à laquelle les CT apporte une réponse convaincante. Mais, certains voient d’un mauvais œil ce qu’ils considèrent comme un report de 54 Voir K. Chomitz (2000), Evaluating carbon offsets from forestry and energy projects : how do they compare ?, World Bank Policy Research Working Paper 2357, New York, juin 2000. 55 Principe par lequel les réductions d'émissions générées par les projets mis en œuvre dans le cadre du MDP ou de la Mise en Œuvre conjointe doivent être additionnelles par rapport aux réductions d'émissions qui auraient eu lieu en l'absence de ces projets. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 67 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP l’engagement vers le futur et qu’ils assimilent à un échappatoire. Cela pourrait aussi fournir un incitant pour certaines Parties à négocier un affaiblissement de leur prochain objectif de réduction (après 2012). Pour couper court à une exploitation excessive de tels procédés d'évitement d'un effort rapide et réel de réduction des émissions, les accords de Marrakech stipulent que les crédits puits obtenus par les projets MDP (Removal Units – RMU) ne peuvent représenter plus de 1% des émissions de l'année de référence de la Partie et ce pour chaque année de la période d'engagement. Une autre source de réticence par rapport aux CT provient de l’incertitude liée au taux d’inflation du prix du CO2 (le taux C). Certains craignent que des Parties ayant acheté des CT en anticipant une baisse (ou une faible hausse comparée au taux R) du prix du CO2 ne consentent pas à opérer des réductions compensatoires une fois l’échéance du CT atteinte. Dans le même ordre d’idée, on peut imaginer des pays louant des CT à " l’infini " tombant dans une spirale négative au même titre, par exemple, que des pays qui empruntent pour payer le service de leur dette. Il convient donc de mettre en œuvre des garde-fous pour se prémunir contre ce genre de comportement aux effets désastreux pour l’environnement. D’un point de vue juridique, les CT pourraient également poser un problème du fait qu’ils peuvent être assimilés à un emprunt (puisqu'ils repoussent l'engagement à une période ultérieure), ce qui est explicitement exclu par le Protocole de Kyoto. Bien que cela soit quelque peu contraire au fondement des CT, le fait que l’acheteur puisse les utiliser quand il le décide pourrait résulter en l’utilisation d’un crédit émis sur base d’une tonne séquestrée par une forêt qui n’existe plus. Cela fait peser un lourde responsabilité sur l’organe opérant la certification. Enfin, il s’agit également de porter une attention particulière aux effets pervers de la logique liée au CT, comme l’impact sur la biodiversité de la sélection d’espèces exotiques à croissance rapide ou le recours à des pratiques non durables dans le but de générer le plus de crédits et le plus rapidement possible. Ce point est d’autant plus important que les effets négatifs (sur les ressources en eau, sur la qualité du sol, etc.) risquent souvent de se manifester après la fin de la durée du projet et donc ne plus être soumis aux règles de surveillance et de vérification. 3.3. La version améliorée de la proposition colombienne L’analyse de la proposition colombienne, et notamment la comparaison avec les autres méthodes de comptabilisation, a clairement montré le problème posé par la variabilité des durées de validité des CT. A la lumière des considérations précédentes, il semble donc plus approprié de se diriger vers une approche qui comptabilise des CT à durée de validité homogène. L'un des derniers points à régler est de s’accorder sur la durée de la période de validité. A l’heure actuelle, un consensus semble se dessiner autour d’une validité de 5 ans et a donné lieu au concept des TCER5 (Temporary Certified Emission Reductions valables 5 ans) repris dans les récentes analyses56. Un tel horizon a comme avantage de réduire les coûts de transaction et l’incertitude. Il est en effet difficile de prendre des décisions sur base de la 56 G. Phillips (2002), op.cit Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 68 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP valeur de paramètres dans 25 ans ou plus, ce qui, par le biais de l’aversion au risque, peut résulter en l’établissement du prix de marché à un niveau supérieur à celui qui prévaudrait en cas de concurrence parfaite. Au niveau de la comptabilisation des TCER5, il est probable que l’on opte pour une comptabilisation annuelle. Malgré l'augmentation des coûts de vérification, cela accroît la flexibilité et assure une plus grande intégralité environnementale. L’ensemble des règles devrait être fixé à la COP 9 en novembre 2003. 3.3.1. Le marché des TCER5 Vu l'incertitude qui plane actuellement sur l’existence d’un marché de TCER5, il est encore trop tôt pour en définir les caractéristiques. En effet, il n’est pas certain qu’un tel marché prendra forme et on peut penser que le financement de projets de foresterie conjointement avec un pays hôte sera le seul moyen de bénéficier de CT. Cela pourrait encourager les pays de l’Annexe I à investir malgré la responsabilité partagée qui prévaudrait en cas d’initiation conjointe. Si un tel marché devait voir le jour, on peut s’attendre à ce qu’il ne fonctionne pas parfaitement dès ses débuts étant donné, d’une part, l’imperfection des flux d’informations entre les différents acteurs et, d’autre part, l’incertitude quant à la valeur de certains paramètres 5 ans après l’achat des TCER5. 3.3.2. La valeur des TCER5 Par analogie avec la formule concernant la valeur d’un CT, la valeur d’un TCER5 pour un utilisateur est égale à : (1+C)5 DAP TCER5 = Prix RP Prix RP (1+R)5 Si l’on suppose qu’en 2008 le coût de la réduction permanente d’un tonne de CO2 est égal à 10 €9957, que le prix du CO2 croît comme l’inflation à 3 % et que le taux d’actualisation est de 10 %, alors un TCER5 produit en 2008 (certifié en 2008) vaut 2.8 € si l’on se base sur la DAP des acheteurs potentiels. C’est une valeur acceptable puisqu’elle équivaut à 28% du prix de la réduction permanente. 3.4. Estimation de la valeur d’un projet puits virtuel Imaginons un projet de reforestation démarrant en 2008, d’une durée de 20 ans et permettant de séquestrer 4.200.000 tonnes de CO2 sur une superficie de 10.000 hectares. Etant donné qu’à l’heure actuelle le seul moyen de pouvoir bénéficier des TCER5 consiste à investir dans un projet de séquestration, il est intéressant d’estimer le bénéfice qui peut être tiré d’un tel investissement sur base de la DAP pour les différents TCER5 que le projet va générer durant sa durée de vie. On peut ensuite comparer cette valeur au coût de séquestration du CO2 et attester de la viabilité financière de tels projets. 57 La valeur d’un TCER est proportionnelle au PrixRP. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 69 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP Comme on l’a vu dans la formule définie au point 3.3.2, il existe 3 variables (prix de la réduction permanente, taux d’actualisation et taux d’inflation) dont il faut connaître la valeur avant de procéder à l’estimation de celle d’un projet puits. L’évolution de ces variables dépendant de nombreux facteurs, il faut établir des hypothèses de départ concernant leur valeur. Il en va de même en ce qui concerne l’incertitude liée au futures règles encadrant les projets puits dans le CDM. Pour tenir compte de cette situation, il convient d’élaborer différents scénarios reflétant les différentes règles et modalités envisageables. 3.4.1. Hypothèses concernant le prix de la réduction permanente en 2008 Il existe de nombreuses études concernant le prix d’une réduction permanente à l’horizon 201058 sur le marché international de type Kyoto59. Par contre, en ce qui concerne l’évolution de ce prix sur un horizon plus éloigné, l’information est moins fournie. Néanmoins, l’édition spéciale de "The Energy Journal" concernant les coûts du Protocole de Kyoto60 a compilé une série d’études traitant du sujet et pouvant servir de base à l’élaboration de scénarios concernant le prix de la réduction permanente en 2008 et son évolution jusqu’en 2050. Comme cette étude a été menée en 1999, elle ne tient pas compte de deux facteurs importants, à savoir le retrait américain et l’inclusion des puits dans les mécanismes de projet de Kyoto. Par conséquent, les valeurs mentionnées doivent être revues à la baisse si l’on veut construire un scénario de prix cohérent avec les dernières évolutions (baisse de la demande par le retrait américain et augmentation de l'offre par l'inclusion des puits). Plus récemment, C. Artusio61 s’est servi des résultats de six des treize modèles contenus dans l’édition spéciale de "The Energy Journal" pour estimer le prix d’une réduction permanente en 2008. Il définit ainsi une valeur basse, une valeur moyenne et une valeur élevée. Sur base de ses résultats et de ceux mentionnés dans le chapitre 2 concernant l’impact des accords de Bonn et de Marrakech sur le prix des permis, nous avons élaboré un scénario de prix cohérent avec l’actualité. Tableau 3.2 : Le prix de la réduction permanente en 2008 Hypothèses des scénarios de prix de la RP Prix de la RP en 2008 ($95 / t C) selon Artusio Prix de la RP en 2008 (€99 / t C02) Valeur élevée 75 Valeur moyenne Valeur basse 18 40 25 10 6 Pour construire notre scénario, nous avons procédé à une révision à la baisse des valeurs 58 Année de référence sensée refléter la moyenne des émissions sur la période 2008-2012. Voir le chapitre 2 : "Impact sur le prix des permis des accords Bonn-Marrakech et du retrait des USA". 60 J. Weyant et al. (1999), The costs of the Kyoto Protocol : a multi-model evaluation, The Energy Journal, Kyoto Special issue. 61 C. Artusio (2001), op. cit. 59 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 70 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP mentionnées par C. Artusio pour aboutir à une valeur moyenne de 10€99/t CO2 proche de la valeur à laquelle nous avons abouti dans l’analyse de " l’impact des accords Bonn Marrakech sur le prix des permis " au chapitre 2, à savoir la même valeur mais en 201062. Cette opération équivaut à une réduction de 21% (on passe de 12.7 à 10€99) du prix de la RP pour tenir compte des derniers changements politiques. En ce qui concerne l’établissement des deux valeurs extrêmes, nous avons respecté l’échelle et pris une valeur plus ou moins égale à 5$95 comme valeur inférieure de départ (elle est souvent considérée comme la borne inférieure à appliquer63). La valeur supérieure choisie est comparable avec la valeur maximale obtenue dans le cas d’une coordination des pays détenteurs d’air chaud64. 3.4.2. Hypothèses concernant l’évolution du prix de la réduction permanente (taux C) L'estimation du prix de la RP à l’horizon 2008 n'est pas dépourvue d'incertitude et la prévision de son évolution durant la période 2009-2028 est d’autant plus difficile. Une possibilité consiste à faire varier le taux C entre 0 et la valeur du taux d'actualisation R (puisqu’au delà de cette valeur, la DAP pour les TCER5 est nulle). On pourrait même envisager de démarrer les calculs avec un C plus petit que zéro en considérant que le progrès technique pourrait faire baisser les coûts en valeur réelle. Ce type d’analyse basé sur des intervalles de valeur de la variable C sera menée en fin de section pour des R fixés aux valeurs de référence. Pour faciliter l’étude des différents scénarios envisageables, il faut limiter les valeurs probables de C à trois valeurs (élevée, moyenne et basse) parallèlement à ce qui s’est fait au point 3.4.1. Pour opérer ce choix, nous nous sommes également servi de l’analyse multimodèles recensée dans "The Energy Journal". Sur base d’une agrégation des prévisions du prix en 2050, on peut déduire les taux annuels d’augmentation du prix de la RP. L’inconvénient majeur de cette approche provient du fait que l'on se retrouve avec des taux annuels constants tout au long de la période, ce qui ne sera sans doute pas vérifié dans la réalité. Tableau 3.3 : Scénarios d’évolution du prix de la réduction permanente Evolution du prix de la RP Taux annuel d’inflation du prix de la RP (en %) Valeur élevée Valeur moyenne Valeur basse 5.5 3 0.5 3.4.3. Hypothèses concernant le taux d’actualisation (R) Les débats autour des taux d’actualisation à utiliser en matière environnementale sont intenses et loin d’être clos. De plus, les différents taux proposés englobent différents paramètres (taux d’intérêt, préférence pour le présent, etc.), ce qui rend difficile les comparaisons. Les valeurs que nous avons utilisées correspondent aux valeurs les plus souvent utilisées dans la littérature et sont basées sur le coût d’opportunité du capital. 62 Si on prend un taux d’inflation du prix du CO2 égal à une valeur moyenne de 3%, 10€99 en 2010 correspondent à 9.42€99 en 2008. 63 voir point 2.5. 64 voir point 2.4. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 71 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP Tableau 3.4 : Valeurs repères du taux d’actualisation Hypothèses concernant le taux d’actualisation Taux d’actualisation (en %) Valeur élevée Valeur moyenne Valeur basse 10 5 3 On considère souvent que la préférence sociale pour le présent est plus ou moins égale à 2%. Cela signifie que la différence entre le taux maximum choisi et cette valeur (i.e. 8%) peut être assimilée au coût d’opportunité maximum du capital. 3.4.4. Hypothèses concernant le coût de séquestration (CS) du CO2 Concernant le CS du CO2, la difficulté réside dans la très grande variabilité65 entre les études relatant les coûts de séquestration de divers types de projet à travers le monde. Celle-ci se reflète dans les hypothèses de travail des auteurs d’études sur le prix du CO2, qui prennent comme postulat de départ un coût de séquestration nul à défaut d’une information plus pertinente. Cette vision est assez simpliste d’autant qu’il existe de nombreuses sources de coûts qui ne sont pas toujours prises en compte dans les calculs (coût d’opportunité d’affréter une terre agricole à un autre usage, le coût d’achat ou de location de la terre ainsi que l’ensemble des coûts apparaissant durant le projet tels les coût de main d’œuvre, de monitoring, de maintenance, etc.). Les valeurs mentionnées dans l’étude d’Artusio tiennent compte de cet état de fait et semble donc appropriées pour cette étude66. Tableau 3.5 : Valeurs repères du coût de séquestration du CO2 Hypothèses concernant les CS du CO2 Coût de séquestration du CO2 (en €99/t CO2) Valeur élevée Valeur moyenne Valeur basse 7 2.25 0.6 3.4.5. Résultats de l’analyse pour le scénario de référence Pour l’instant, l'incertitude persiste autour de nombreux facteurs comme la méthode de comptabilisation, l’horizon du projet ou encore les objectifs de réduction pour les périodes ultérieures à 2012. Toutes ces situations feront l’objet d’une analyse par rapport à un scénario de référence en faisant varier une hypothèse à la fois (voir l'annexe de ce rapport). La construction du scénario de référence reflète l’information disponible concernant la plausibilité des situations envisageables. D’après les experts dans le domaine, on semble se diriger vers un système de crédits temporaires d'une validité de cinq ans et vers une 65 de 0.1 à plus de 100 $ la tonne de carbone d’après R. Newel (2000), Climate change and forest sinks : factors affecting the costs of carbon sequestration, Journal of Environmental Economics and Management, vol 40 : 211235, septembre 2000. 66 Ses valeurs étant exprimées en $95/t Carbone, elles ont subi les modifications requises. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 72 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP comptabilisation annuelle (certification et vérification). Tableau 3.6 : Nombre de TCER5 générés par le projet selon le scénario de référence Année 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Tonne séquestrées/an/ha 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 Nb de TCER5 21 21 21 21 21 42 42 42 42 42 63 63 63 63 63 84 84 84 84 84 Le tableau 3.6 montre le nombre de TCER5 qui seront émis tout au long de la durée du projet virtuel décrit plus haut selon la méthode de comptabilisation annuelle et sur base d’une séquestration linéaire dès la première année (hypothèse qui est nuancée au point 1.3 de l'Annexe). A la sixième année, si les tonnes séquestrées sont toujours présentes (ce qui est de l’intérêt du gestionnaire), il faut d'une part émettre 21 nouveaux TCER5 résultant de l’accroissement annuel du nombre de tonnes séquestrées et d'autre part ajouter les TCER5 émis la 1ère année qui sont arrivés à échéance de leur cinq ans de validité et que l’on prolonge pour cinq nouvelles années puisque les tonnes séquestrées la 1ère année sont toujours présentes dans le bois. Pour calculer la DAP par tonne séquestrée pour l’entièreté du projet, il faut procéder en plusieurs étapes. Pour commencer, on calcule la valeur d’un TCER5 sur base de la formule67 définie plus haut : (1+C)5 DAP TCER5 = Prix RP - (1+R)5 Prix RP Lors de cette étape, il ne faut pas oublier d’augmenter le Prix RP en fonction du taux 67 Pour des valeurs de R et C petites, la formule Prix RP*(1 – 1/(1+R-C)5) fournit une bonne approximation de cette formule. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 73 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP d'inflation C choisi et de l’année à laquelle le TCER5 est certifié pour tenir compte de l’inflation du Prix RP avec le temps (par exemple, si le TCER5 est certifié lors de la 3ème année, il faut prendre un Prix RP égal à celui de 2008 augmenté d’un facteur (1+C)3). Dans une deuxième étape, on multiplie la valeur du TCER5 de chaque année par le nombre de TCER5 émis la même année. La troisième étape consiste en une somme actualisée des flux annuels identifiés dans la deuxième étape. Enfin, on divise cette somme actualisée par le nombre de tonne séquestrées (420) et on obtient la DAP par tonne du projet qu’il faut comparer avec le coût de séquestration d’une tonne de CO2 pour attester de la rentabilité financière du projet. Tableau 3.7 : Disponibilité A Payer (DAP) pour un Crédit Temporaire (CT) (€99 / t CO2) selon le scénario de référence Scénario de référence Prix d'une réduction permanente en 2008 = 10 €(99) C R 5,5% 3,0% 0,5% 10,0% 2,94 3,25 3,17 5,0% 1,84 2,87 3,0% 2,13 C > ou = R x<0,6 0,6<x<2,25 2,25<x<7 7<x (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Ce premier tableau de résultats nous donne un aperçu des effets contre intuitifs de la méthode de comptabilisation sur la DAP/tCO2 séquestrée. Alors que l’on sait que la valeur d’un CT est d’autant plus importante que l’écart entre les taux est grand (quand l’actualisation pèse plus que l’inflation), la DAP totale du projet (qui tient compte des effets conjugués des deux taux en fonction du temps comme indiqué dans la description des étapes de calculs), selon le scénario de référence, est plus grande pour un taux C égal à 3% (3.25 €99/tCO2) que pour un taux (plus petit) égal à 0.5% (3.17 €99/tCO2) dans le cas d’un R fixé à 10%. Par contre, ces premiers résultats sont toujours conformes à l’idée que pour un même taux C, la DAP totale du projet augmente avec le taux R. On verra dans les autres scénarios que ce n’est pas toujours le cas. Les raisons de ces valeurs contre intuitives seront explicitées plus en détail au point 2 de l'Annexe avec les analyses de courbes de DAP. Pour l’instant, seuls les effets généraux dus aux variations des hypothèses par rapport au scénarios de référence sont analysés. Enfin, on remarque que si on compare le flux actualisé de bénéfices au coût de séquestration minimal, le premier facteur est toujours supérieur et donc le projet est rentable d’un point de vue financier. Plus le taux d’actualisation R est grand, plus la plage de valeurs du taux C pour lesquelles le projet est viable comparé au seuil de coût moyen est large68. Cette conclusion sera confirmée par l’analyse des courbes. 68 Idéalement cette plage doit être aussi large que possible étant donné que c’est la seule variable incertaine qui subsiste une fois que l’on connaît le prix en 2008 et que l’on a choisi son taux d’actualisation. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 74 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP 3.5. Modalités et règles nécessaires à une inclusion des projets puits dans le MDP en accord avec ses objectifs On a vu dans l'introduction que le problème de la non-permanence des réductions obtenues par la séquestration du carbone dans les arbres était l'argument principal des opposants à l'éligibilité des projets puits sous le MDP, les autres problèmes (additionnalité, fuite, etc.) n'étant pas spécifiques à ce type de projets. Il convient cependant de rappeler que les activités de "forestation" et "reforestation" requièrent des règles additionnelles eu égards à certains de leurs aspects spécifiques qui les différencient des autres types de projets comme les projets énergétiques par exemple. Ces aspects spécifiques sont69 : • • • • Les forêts sont des systèmes biologiques sujets aux forces naturelles et aux évolutions avec ou sans interventions humaines. Les forêts sont des réservoirs de biodiversité et donc les activités de foresterie sont susceptibles d'influencer (positivement ou négativement) cette biodiversité ainsi que d'autres valeurs environnementales importantes. Les activités de foresterie peuvent impliquer de larges portions de territoire et avoir des impacts socioéconomiques non négligeables sur les populations locales. Les activités de foresterie dans une région peuvent engendrer des changements d'activités dans une autre région. Ces aspects auront une influence sur la manière de traiter les paramètres tels le scénario de référence ou les effets fuites et sur la façon de prendre en compte l'incertitude des mesures. 3.5.1. Additionnalité et scénario de référence pour les projets puits Les activités de foresterie constituent un secteur économique bien établi dans beaucoup de pays en voie de développement. Il est par conséquent tout aussi important que pour tout autre type de projet de s'assurer que: • • ces activités soient additionnelles ; les variations nettes soient additionnelles à celles qui auraient eu lieu en l'absence du projet. Ici aussi, les séquestration nettes doivent être mesurées par rapport à un scénario de référence. Celui-ci doit prendre en compte le type d'affectation des sols qui est le plus probable d'être en vigueur quand le projet démarrera, compte tenu de l'information déjà connue. D'un côté, il est important que les méthodes et approches adoptées soient transparentes, reproductibles et non prohibitives en termes de coûts engendrés et de données requises. Cela plaide évidemment pour une standardisation des méthodes. Idéalement, pour tout ce qui concerne les données nationales et régionales (rentabilité et tendances commerciales, plans et lois, pratiques actuelles de gestion, etc.) basées sur des données historiques et des projections, les scénarios de référence devraient les intégrer de manière systématique et uniforme pour tous les projets d'une même zone. 69 UE (2002), Views on issues related to modalities for the inclusion of afforestation and reforestation project activities under the CDM, soumis par le Danemark au nom de l'Union Européenne, Copenhague, août 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 75 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP D'un autre côté, même si les approches et méthodes peuvent être uniformisées, cela ne veut pas dire que les scénarios de référence doivent l'être aussi. Contrairement aux autres types de projet, les activités de foresterie présentent de nombreux aspects spécifiques au site du projet (type de sol, type de biomes, variabilité écologique et climatique ainsi que d'autres facteurs socioéconomiques, écologiques et géographiques) dont il faut impérativement tenir compte, étant donné leur influence potentielle sur la capacité de séquestration des forêts70. Par exemple, les zones laissées à l'abandon voient souvent se produire une reboisement naturel mais il arrive, dans certains cas, que ces zones se dégradent complètement. Les paramètres spécifiques aux site sont plus déterminants pour les projets puits que pour les autres types de projets. Les scénarios de référence établis sur une base projet par projet semblent donc plus appropriés. Ils doivent tenir compte des facteurs légaux et socioéconomiques nationaux, régionaux et locaux de même que du reboisement naturel71. Le scénario de référence doit, en outre, intégrer deux facteurs importants que sont l'équilibre net entre le carbone, le méthane et l'oxyde nitreux72 et le carbone organique contenu dans les sols. Ce dernier facteur est important car, si l'on en croit une étude récente73, les activités de foresterie peuvent réduire substantiellement le stock de carbone contenu dans les sols lorsqu'elles sont mises en œuvre dans des zones humides. De plus, il est aussi apparu que ce renversement de la teneur en carbone du sol rendait le stock de carbone contenu dans les arbres plus vulnérable aux perturbations tant anthropiques (récolte, etc.) que naturelles (peste, feux, etc.). 3.5.2. Effets de fuite et projet puits Les phénomènes de fuite peuvent être très importants dans le cadre des projets puits, pouvant même dans certains cas être plus importants que les effets positifs de la séquestration. Ce type de fuite de plus de 100% est peu probable pour les autres types de projets et il faut donc renforcer les modalités existantes pour s'assurer que les projets puits engendrent bien des réductions nettes d'un point de vue global. Il existe deux sortes différentes de fuites possibles en ce qui concerne les activités de foresterie. Il y a tout d'abord les fuites proches (géographiquement) du site du projet. Celles-là peuvent être aisément appréhendées par une définition précise et bien étudiée des frontières du projet. Ensuite, il y a toutes les autres fuites qui surviennent loin du site. Elles ont des origines multiples allant de la délocalisation des bûcherons vers d'autres forêts, au déplacement de la demande de produits forestiers, en passant par le transport de ces mêmes produits. Ce type de fuite est nettement plus difficile à identifier et mesurer, et requiert l'instauration d'un processus d'évaluation approprié basé sur des modèles complexes traitant de l'affectation des sols, de la production et des marchés. 70 Ellis J. (2001), "Forestry projects: permanence, credit accounting and lifetime", OECD/IEA information paper, Paris, octobre 2001. 71 Seule la séquestration excédentaire par rapport au reboisement naturel (s'il est estimé qu'il aurait bien eu lieu) peut effectivement être considérée comme additionnelle. 72 Les émissions d'autres GES peuvent réduire considérablement les bénéfices climatiques d'un projet puits d'après Ellis J. (2001), op. cit. 73 Jackson R. (2002), "Ecosystem carbon loss with woody plant inversion of grasslands", Nature, vol. 418, août 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 76 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP Notons qu'une partie importante des fuites peut être évitée par une sélection scrupuleuse des espèces plantées et une conception des projets élaborée à cet effet74. Les fuites identifiées et mesurées doivent être déduites avant d'octroyer des crédits. Une autre mesure intéressante et susceptible de réduire fortement les fuites serait d'exclure certains types de plantations les plus enclines à générer ce type de phénomènes. C'est le cas des plantations industrielles qui, par le fait que les produits sont vendus sur des marchés fluides et de grande ampleur, entraînent un risque élevé de fuites à longues distances qui sont difficilement mesurables. En effet, la nouvelle offre de produits émanant du projet puits va changer les décisions concernant la plantation ailleurs dans le pays et/ou dans le monde. 3.5.3. Incertitudes liées aux projets puits Outre l'incertitude liée aux paramètres du projet que nous venons d'évoquer, les projets puits s'accompagnent également d'une incertitude quant à la mesure des émissions. En fait, les émissions ne sont jamais réellement mesurées notamment pour des raisons évidentes de coûts et de praticabilité. En réalité, elles sont estimées sur base de données d'activités et de facteurs d'émissions. Le problème c'est que l'acuité des données et des facteurs d'émissions est plus faible pour les activités de foresterie que pour celles impliquant de la combustion, par exemple. Il est en effet plus facile d'estimer des sources d'émissions constantes et bien définies que celles moins bien définies, variables et diffuses qui caractérisent les mécanismes de puits de carbone75. Pour tenir compte de cette incertitude, il faut procéder en trois étapes: • • • Mesurer l'incertitude en appliquant les "bonnes pratiques76" pour l'estimation des stocks de carbone et des émissions. Appliquer des règles strictes pour la permanence, l'additionnalité et les fuites. Ajuster l'octroi des crédits en fonction des estimations concernant les bénéfices du projet en terme de séquestration nette d'émissions en tenant compte de l'incertitude résiduelle. En effet, il est important d'ajuster les crédits délivrés pour s'assurer que chacun de ces crédits s'accompagne d'un bénéfice climatique identique. Le Réseau Action Climat77 propose de travailler avec des intervalles de confiance statistiques et de fixer un seuil maximum d'incertitude autorisée (par exemple, 5%). Les crédits octroyés sont ajustés sur base de l'incertitude supérieure à ce seuil. En d'autres mots, cela revient à n'octroyer des crédits que pour du carbone dont on est sûr à au moins 95% qu'il a belle et bien été séquestré. 74 En y incorporant les bénéfices pour les populations locales pour les inciter à maintenir le projet et ses bénéfices en terme de réduction des GES d'après CIFOR (2000), Capturing the value of forest carbon for local livelihoods: opportunities under the CDM, Centre for International Forest Research. 75 Climate Action Network (2002), Submission by CAN on issues related to modalities for including afforestation and reforestation under Article 12, 20 août 2002. 76 Parmi les tâches du Groupe Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC) figurent notamment l'élaboration des "Good Practice Guidance on LULUCF" pour la mesure des émissions. 77 Climate Action Network (2002), op.cit. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 77 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP Cette manière de procéder laisse une grande flexibilité aux promoteurs de projets puiqu'ils peuvent décider s'il est plus efficient (d'un point de vue coût) de réduire l'incertitude liée à leur projet (en améliorant le monitoring) ou de voir le nombre de leur crédits ajusté à la baisse pour comptabiliser cette trop grande incertitude. Cette approche a aussi l'avantage de tenir compte de l'incertitude tout en ne risquant pas d'exclure certains types projets ne satisfaisant pas au critère de certitude minimale78, en raison de l'inexistence ou du coût trop élevé des méthodes d'évaluation. Elle permet également de faire en sorte que tous les crédits présents sur le marché aient des niveaux d'incertitude comparables. Dans les cas où aucune mesure statistique n'est possible, il conviendrait de fixer un taux d'ajustement par défaut pour des types particuliers de projets. 3.5.4. Projets puits et développement durable Les bénéfices potentiels des projets puits en terme de contribution au développement durable peuvent être conséquents. En effet, en fonction du contexte, les projets puits peuvent générer une série de bénéfices environnementaux et socioéconomiques en sus de la séquestration de GES. Il s'agit par exemple de la protection des ressources en eau, la lutte contre l'érosion, la gestion de bassin versant (pour éviter les crues), la diversification de l'activité économique et des revenus, la pérennisation de la filière bois par la fourniture de nouvelles matières premières, la fourniture de bois-énergie pour contribuer à la sécurité énergétique, la protection de la diversité biologique faunistique et floristique (intra et interspécifique), la lutte contre les cultures illicites, l'amélioration du climat local, le développement de l'attrait touristique (via l'amélioration des paysages), la promotion de l'accueil du public en forêt, la lutte contre les pestes végétales et animales, etc.79 Mais ces impacts peuvent être aisément inversés si les projets sont mal conçus ou mal mis en œuvre. Pour renforcer la durabilité des projets puits, un projet devrait respecter les six principes identifiés par le GIEC80: • • • • • • compatibilité des projets avec les principes et critères internationaux de développement durable ; compatibilité des projets avec les priorités et objectifs nationaux de développement durable ; présence suffisante de capacités institutionnelles et techniques pour la mise en œuvre des lignes directrices des projets ; participation efficace et étendue des communautés locales pour le développement et la mise en œuvre des projets ; transfert de technologies accompagné d'une adaptation de la main d'œuvre locale ; mise en œuvre d'évaluation sociale et environnementale pour attester de la durabilité des projets. 78 En effet, une approche alternative à l'utilisation d'intervalles de confiance couplée à un ajustement des crédits octroyés consiste en la fixation d'un niveau de certitude minimum pour les projets. 79 Loisel C. (2002), op. cit. 80 GIEC (2000), Special Report on LULUCF, Cambridge University Press, Cambridge. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 78 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP Ces principes devraient servir à guider les décisions prises par les pays dans l'exercice de leur prérogative en matière d'évaluation de la durabilité des projets. Il est intéressant de voir que les questions liées à la contribution des activités de foresterie au développement durable des pays hôtes sont connectées aux modalités concernant les autres paramètres. Il existe des synergies. Si l'on prend le cas des plantations industrielles de type monoculture, on voit qu'elles sont plus susceptibles d'entraîner des impacts négatifs tant du point de vue environnemental que du point de vue socioéconomique. En effet, contrairement aux plantations plus diversifiées81, ce type de plantations utilisent souvent des terres fertiles et peuvent donc avoir un impact négatif sur les communautés locales surtout en cas de problèmes sérieux d'insuffisance alimentaire. De plus elles génèrent un impact peu durable sur la concentration atmosphérique puisque les arbres sont abattus très rapidement et utilisés souvent pour produire du papier qui a lui-même une courte durée de vie. Elles sont aussi plus vulnérables aux attaques de pestes ainsi qu'aux perturbations hydriques ou climatiques, ce qui augmentent le risque de rémissions vers l'atmosphère82. Outre leur contribution négative au développement durable, ce type de plantations s'avère également être souvent non additionnel (puisque l'activité est souvent profitable indépendamment des crédits d'émission) et enclin aux effets de fuite. Un filtre correct contre les projets non-additionnels ainsi que des modalités strictes concernant la prise en compte des fuites pourraient donc permettre d'assurer la non sélection des projets ayant une incidence négative sur le développement durable des pays hôtes. Au titre des modalités qui pourraient avoir un impact positif, tant sur la contribution des projets au développement durable que sur d'autres paramètres, figure l'allongement de la période d'octroi des crédits (pour des périodes de 15-20 ans renouvelables également deux fois au lieu des périodes de 7 ans renouvelables en vigueur actuellement83). Celui-ci augmenterait la profitabilité des plantations avec des espèces qui séquestrent plus carbone mais moins rapidement, et qui, une fois qu'elle atteignent leur maturité, fournissent des produits à durée de vie plus longue (autre que le papier). 81 Qui peuvent très bien se faire sur des terres laissées à l'abandon. Phillips G. et al. (2001), Forestry issues outstanding from COP6, SGS Climate Change program. 83 Voir le point " Choisir la durée de validité du projet " dans le 1er chapitre. 82 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 79 CEESE – ULB Puits de carbone et MDP 3.6. Conclusion A première vue, les crédits temporaires semblent apporter une réponse efficace et réaliste au problème soulevé par la permanence de la séquestration du carbone en fournissant une solution qui soit efficace à la fois d’un point de vue de l’environnement et d’un point de vue strictement financier. En outre, les crédits temporaires possèdent l’avantage d’être compatibles avec l’accord de Bonn qui stipule que la réémission vers l’atmosphère du CO2 séquestré via des projets LULUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry) soit "prise en compte" et "à un moment approprié". Les crédits temporaires peuvent également être alloués sur base de séquestrations "réelles et mesurables". Le renouvellement des crédits au-delà de la période de séquestration peut même inciter les gestionnaires de projets à séquestrer le CO2 sur de longues périodes. Il convient toutefois de veiller à édicter des règles claires et strictes permettant de se prémunir contre les effets indésirable liés au concept de crédits temporaires mentionnés au point 3.2.5 et qui pourraient porter préjudice non seulement à l’intégrité environnementale mais aussi à la viabilité financière des projets puits. Des mécanismes efficaces d’assurance, de surveillance et de certification seront sans nul doute impératifs pour s’assurer du bon fonctionnement des CT. Il faudra également fixer des critères sérieux d’éligibilité des projets puits. Par contre, il serait inopportun d’opérer une distinction dans la manière d'octroyer des crédits temporaires à des projets ayant recueilli l’approbation. D’un point de vue scientifique, les incertitudes liées au puits de carbone devraient inciter à la prudence. Il existe de nombreux facteurs limitant la séquestration du CO2 par les arbres. Il sera par conséquent difficile d’estimer avec certitude le nombre de tonnes séquestrées par un projet puits. Tenir compte de cette incertitude et, le cas échéant, ajuster le nombre de crédits octroyés, peut fournir un début de solution même s'il convient d'en évaluer toutes les implications au préalable. Enfin, il est important de rappeler que les crédits temporaires ne représentent pas la clé de la lutte contre le changement climatique mais étant donné que les changements structurels nécessaires ne peuvent s’effectuer du jour au lendemain, leur utilisation peut s’avérer bénéfique. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 80 CEESE – ULB Politique climatique européenne 4. Politique climatique européenne 4.1. Introduction Pour soutenir les actions internes de ses différents Etats membres et atteindre son objectif Kyoto de réduction d’émissions de gaz à effet de serre de – 8%, l’Union européenne a décidé d’identifier, de développer et de mettre en oeuvre un ensemble de politiques et mesures communes au niveau européen. Une telle démarche est notamment nécessaire pour préserver la compétitivité des entreprises européennes sur le marché intérieur de l’Union mais aussi sur le marché international. La Belgique a ainsi à plusieurs reprises insisté pour que l’UE adopte des mesures communautaires, telles que les taxes sur l’énergie. Les instruments communautaires pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre peuvent offrir des économies d’échelle en incitant les pays membres à prendre rapidement des mesures à moindre coût. En outre, cette approche en amont permettrait de contourner la réticence de certains Etats membres à agir par le développement d’orientations communautaires. Dans le but de favoriser la réalisation de son objectif de réduction de – 8%, l’Union européenne a basé sa politique sur deux instruments principaux. Le premier est la mise en place d’un commerce européen de droits d’émissions de CO2. Si la préparation de ce marché de permis connaît une issue positive, il devra être opérationnel début 2005 et aura cours entre 2005 et 2007 avant l’entrée en vigueur de l’Emission Trading international (2008-2012). Actuellement, ce projet est à l’état de proposition de directive. Celle-ci vise à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et à prévenir des distorsions de concurrence qui pourraient résulter de l’établissement de systèmes nationaux séparés. Le second outil est le Programme Européen sur le Changement Climatique (PECC – European Climate Change Programme). Le PECC a été initié en juin 2000 pour aider à identifier les mesures efficaces du point de vue environnemental et économique permettant à l’UE de satisfaire ses engagements chiffrés vis-à-vis du Protocole de Kyoto. Le PECC a été mis en place en coopération avec un ensemble de stakeholders : représentants des Etats membres, des entreprises, des ONG, ... Le PECC se base sur plusieurs analyses économiques84 du Protocole de Kyoto et de ses implications pour l’UE. Ces analyses ont été réalisées à partir de deux approches : • approche top-down : étude descendante transsectorielle sur une évaluation du rapport coût-efficacité de mesures permettant d’atteindre les objectifs de l’UE en matière de réduction des émissions. • approche bottom-up : évaluation ascendante des politiques et mesures par des groupes d’experts des différents secteurs. Le premier rapport de l’ECCP a été finalisé en juin 200185. Il contient les résultats obtenus par les deux approches définies ci-dessus. Sur base des critères retenus en matière d’efficacité par rapport aux coûts (le critère retenu étant un montant maximal d’environ 20 € par tonne de 84 Commission européenne (2001b), Economic Evaluation of Quantitative Objectives for Climate Change. Commission européenne (2001c), European Climate Change Programme Report 2001, DG Environnement, juin 2001. 85 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 81 CEESE – ULB Politique climatique européenne CO2 éq.), en matière de potentiel de réduction des émissions, d’échéances et d’acceptabilité politique, les groupes d’experts ont recensé quelque 40 mesures envisageables. Leur potentiel cumulé de réduction des émissions de CO2 représenterait entre 664 et 765 millions de tonnes d’équivalent CO2, soit environ le double de la quantité qui restait à réduire pour atteindre l'objectif sur base des chiffres d'émissions de 1999 (cf infra). Le coût global du respect des engagements contractés reste néanmoins relativement incertain. Il pourrait se situer entre 0,06% du PIB d’ici à 2010, à condition que toute la priorité soit accordée aux mesures présentant un bon rapport coût-efficacité, et 0,3% du PIB si l'objectif de –8% est appliqué uniformément à tous les secteurs. Concernant les émissions dans l’UE des six gaz à effet de serre visés par le Protocole de Kyoto, les quinze Etats membres ont enregistré, entre 1990 et 1999, une réduction de 4% 86. L’UE se trouve donc à mi-chemin de l’objectif Kyoto de – 8%. Cette situation permet de penser qu’en 1999, les émissions de l’UE dans son ensemble étaient compatibles avec le respect des objectifs fixés pour 2008-2012. Cependant, des projections réalisées par des Etats membres et par la Commission indiquent que, si aucune mesure supplémentaire n’est prise en supplément aux mesures déjà mises en oeuvre ou en préparation, les émissions de gaz à effet de serre devraient au mieux se stabiliser au niveau de 1990 ou même augmenter de 1% d’ici 2010. Il restera donc toujours un écart d'au moins -8%. En outre, il ressort des données nationales que le bon résultat de la période 1990-1999 est dû essentiellement aux réductions d’émissions réalisées au Royaume-Uni (-14% ; passage du charbon au gaz naturel dans les centrales électriques) et en Allemagne (-19% ; reconversion industrielle en ex-RDA). Une étude récente87 révèle également que près de la moitié des réductions obtenues dans ces deux pays découle de facteurs ponctuels qui, par définition, ne se reproduiront pas. Dès lors, les performances de la grande majorité des autres Etats membres laissent encore à désirer. Sur base de ces chiffres 1990-1999, l’Agence Europénne de l’Environnement évalue à 336 Mt CO2 éq. les réductions encore nécessaires pour atteindre l’objectif Kyoto de -8%. Cela signifie que le potentiel technique des mesures " cost-effective " identifiées par le PECC (entre 664 et 765 Mt CO2 éq.) correspond au double de la réduction requise par l’objectif (336 Mt CO2 éq.). Concernant la ratification du Protocole de Kyoto par l’Union européenne, la procédure communautaire a été finalisée le 4 mars 2002 suite à l’approbation de la décision de ratification par le Conseil européen de l’environnement. Quant aux Etats membres qui doivent également ratifier le Protocole au niveau national en tant que Parties à la Convention, ils ont déposé leurs instruments de ratification au secrétariat de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (UNFCCC) le 31 mai 2002, respectant ainsi leur engagement à ratifier à temps pour une éventuelle entrée en vigueur du Protocole avant le Sommet Mondial sur le Développement Durable de Johannesburg en septembre 200288. 86 European Environment Agency (2001a), Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 19901999. Submission to the Secretariat of the UNFCCC, Technical Report No. 60. EEA, Copenhagen, April 2001. 87 Eichhammer W. et al. (2001), Greenhouse gas reductions in Germany and the UK – Coincidence or policy induced ? An analysis for international climate policy, Fraunhofer ISI, SPRU, DIW, Karlsruhe, Brighton, Berlin, June 2001. 88 Une fois que le quorum des ratifications est atteint (55 Parties, 55% des émissions de l'Annexe I), le Protocole n'entre en vigueur qu'après 3 mois. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 82 CEESE – ULB Politique climatique européenne 4.2. Les émissions de gaz à effet de serre de l 'Union européenne : évolutions et projections 4.2.1. Les émissions en 2000 L'Agence européenne de l'environnement a publié en avril 2002 les chiffres relatifs aux émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne pour l'année 200089. Ces chiffres indiquent que l'UE a rempli l'engagement auquel elle avait souscrit dans le cadre de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques, à savoir une stabilisation pour l'an 2000 de ses émissions de gaz à effet de serre au niveau de l'année de référence 1990 : en 2000, les émissions dans l'UE ont été inférieures de 3.5% au niveau 1990, contre -3.8% en 1999 par rapport à 1990. Dans la situation actuelle, l’UE se situe un peu en deçà de la moitié du chemin à parcourir pour atteindre l’objectif, alors qu’un peu plus de la moitié du temps s’est déjà écoulé avant 2008, moment où débutera la première période d'engagement. Graphique 4.1: Total des émissions de gaz à effet de serre dans l’UE par rapport aux objectifs de Kyoto Source : European Environment Agency (2002a) Il est cependant moins positif de constater que les émissions de CO2 et des 5 autres gaz à effet de serre ont augmenté entre 1999 et 2000. Considérées isolément, les émissions de CO2 (80% des émissions totales de gaz à effet de serre dans l'UE) ont augmenté de 0.5% entre 1999 et 2000, tandis que les émissions totales des gaz à effet de serre visés par le Protocole ont augmenté ensemble de 0.3%. L’une des premières raisons de l’augmentation globale des émissions entre 1999 et 2000 résulte d’une augmentation de 2,4% des émissions de CO2 liées à la production d’électricité et de chaleur. Cette augmentation est en partie imputable à une 89 European Environment Agency (2002a), Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 19902000 and Inventory Report 2002, Submission to the UNFCCC Secretariat, Technical Report No. 75, EEA, Copenhagen, 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 83 CEESE – ULB Politique climatique européenne expansion de la production d’électricité à base de combustibles fossiles, et plus particulièrement du charbon au Royaume-Uni, qui se place au second rang des responsables des émissions de l’UE. Une autre raison réside dans l’augmentation continue des émissions de gaz à effet de serre observée en Grèce, en Espagne, en Irlande, en Italie et en Belgique. 4.2.2. L'évolution des émissions depuis 1990 Les chiffres disponibles pour l’année 2000 révèlent que plus de la moitié des pays de l’Union européenne sont encore en voie de dépasser très largement leur part convenue dans l’objectif des émissions de gaz à effet de serre de l’UE (cf Tableaux 1 et 2). C’est le cas de l’Autriche, de la Belgique, du Danemark, de la Grèce, de l’Irlande, de l’Italie, des Pays-Bas, du Portugal et de l’Espagne. Ce dernier est le pays le moins proche des limites fixées à sa part dans l’objectif de l’UE : en 2000, ses émissions étaient de 33,7% plus élevées qu’en 1990, plus du double de l’augmentation de 15% qui lui est permise entre 1990 et 2008-2012 (voir le classement des pays tableau 4.1 pour tous les GES et tableau 4.3 pour le CO2). À l’autre extrémité de l’échelle, le plus grand responsable des émissions de l’UE, l’Allemagne, est, parmi les grands États membres, celui qui est parvenu à réduire le plus fortement ses émissions, en enregistrant une diminution de 19,1% de l'ensemble des GES au cours de la décennie (cf. tableau 4.1). Ce n’est pas loin de la réduction de 21% par rapport aux niveaux de 1990 que l’Allemagne est tenue de présenter d’ici 2008-2012. De même, le Royaume-Uni avait réussi à dépasser son objectif de réduction (-12.5%) en réduisant ses émissions d'environ 14% entre 1990 et 1999. Cependant, l'augmentation des émissions du Royaume-Uni entre 1999 et 2000 a quelque peu éloigné le pays de cet objectif (-12% en 2000 par rapport à 1990). Tableau 4.1 : Évolution des émissions totales de gaz à effet de serre et objectifs du Protocole de Kyoto pour 2008-2012 Source : European Environment Agency (2002a) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 84 CEESE – ULB Politique climatique européenne 1) Pour les gaz fluorés, certains États membres ont choisi une année de référence différente de 1990, comme le prévoit le Protocole. 2) Pour le Danemark, les données qui reflètent les ajustements pour le commerce de l’électricité (importations et exportations) en 1990 sont données entre parenthèses. Cette méthodologie est appliquée au Danemark pour contrôler sa progression vers ses objectifs nationaux dans le cadre de l’accord de "répartition de la charge" de l’UE. Pour les émissions totales de l’UE, les données danoises non ajustées ont été prises en considération. 3) Dans le cadre de son évaluation des progrès jusqu’en 2000, l’AEE accorde un "visage souriant" en fonction de l’indicateur DTI (Distance-To-Target) en 2000. L’indicateur DTI (Distance-To-Target) est une mesure de la déviation des émissions effectives de gaz à effet de serre en 2000 par rapport à la trajectoire linéaire fixée entre 1990 et l’objectif visé par le protocole de Kyoto pour 2008-2012, en partant de l’hypothèse que seules des mesures nationales seront mises en oeuvre. Le système d’évaluation ci-après est utilisé : Contribution positive à l’évolution dans l’UE: l’indicateur DTI négatif signifie que l’État membre est en- dessous de sa trajectoire linéaire Contribution négative à l’évolution dans l’UE: l’indicateur DTI positif signifie que l’État membre est au- dessus de sa trajectoire linéaire Tableau 4.2 : Émissions de CO2 et objectifs pour 2000 Source : European Environment Agency (2002a) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 85 CEESE – ULB Politique climatique européenne Graphique 4.2 : Classement des Etats membres sur base de l'indicateur DTI (Distance-To-Target) en 2000 (protocole de Kyoto et objectifs de répartition de la charge dans l’UE) Source : European Environment Agency (2002a) Ainsi, les fortes réductions d'émissions atteintes en Allemagne et au Royaume-Uni expliquent majoritairement l'avancée de l'UE vers son objectif de -8%. Dès lors, l'optimisme lié au bon résultat global de l'UE doit être nuancé. Premièrement, les réductions d'émissions effectuées entre 1990 et 1999 proviennent principalement d'une réduction de -13.9% des émissions non liées à l'énergie. Les émissions liées à l'énergie n'ont en effet diminué que de 1.9%90. Dès lors, les sources d'émissions non énergétiques comptant pour seulement 18% des émissions (en 1999), une plus grande contribution aux réductions devra être assumée par la production et la consommation d'énergie si de futurs objectifs de réduction devaient être atteints (après 2012). Toutefois, les nouvelles données d'émissions pour 2000 montrent que l'UE évolue dans la direction opposée. Les émissions totales ont en effet augmenté de 0.3% entre 1999 et 2000 en raison d'une croissance des émissions liées à l'énergie. Deuxièmement, près de la moitié de l'effort qui a permis de stabiliser en 2000 les émissions de CO2 au niveau de 1990 proviennent de réductions structurelles réalisées en Allemagne et au Royaume-Uni. De fait, de 1999 à 2000, les émissions de CO2 ont arrêté leur décroissance en Allemagne et ont augmenté de 1.2% au Royaume-Uni. Troisièmement, les projections de référence pour l'Union européenne montrent que les émissions totales de gaz à effet de serre atteindront en 2010 le niveau de 1990, et ce sur base des mesures et politiques existantes (cf. graphique 4.3). Cette tendance sera le résultat d'une augmentation des émissions liées à l'énergie (dans le transport, le résidentiel et les services ; cf. graphique 4.4), compensée partiellement par une réduction continuelle des émissions non énergétiques. 90 European Environment Agency (2002b), Energy and environment in the European Union, Environmental issue report No. 31, EEA, Copenhagen, 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 86 CEESE – ULB Politique climatique européenne Graphique 4.3 : Comparaison, par gaz, des projections d'émissions nationales agrégées au niveau européen et des projections européennes (EU-15) à l'horizon 2010 Source : European Environment Agency (2002d) Graphique 4.4 : Comparaison, par secteur, des projections d'émissions nationales agrégées au niveau européen et des projections européennes (EU-15) à l'horizon 2010 Source : European Environment Agency (2002d) Comme le montrent les deux graphiques, les projections d'émissions nationales donnent des émissions inférieures dans tous les cas à celles réalisées au niveau européen sectoriellement du fait qu'elles incluent les effets d'un plus grand nombre de politiques et mesures. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 87 CEESE – ULB Politique climatique européenne 4.2.3. Répartition et évolution sectorielle des émissions de gaz à effet de serre en UE Le secteur du transport est le principal responsable de la croissance des émissions énergétiques, avec une augmentation de 19.5% en UE entre 1990 et 1999 (cf. graphique 4.5). Ce chiffre reflète la demande croissante en mobilité des personnes et des marchandises. Le transport routier domine le secteur, avec une part des émissions qui s'élève à 84% de celles de 1998. Ces émissions se composent essentiellement de CO2 (97%) mais le transport est également une source croissante d'oxyde nitreux (N2O ; de 1.7% à 2.9% des émissions du transport entre 1990 et 1999), gaz issu de la catalyse destinée à réduire les émissions de NOx. D'autre part, les tendances des émissions du transport sont particulièrement inquiétantes. Les projections pour ce secteur indiquent en effet une augmentation des émissions de plus de 30% entre 1990 et 2010 (cf. graphique 4.4). Graphique 4.5 : Evolution sectorielle des émissions énergétiques de GES entre 1990 et 1999 en UE Source : European Environment Agency (2002b) Les émissions de GES produites par l'industrie ont diminué de 8.8% entre 1990 et 1999. Le principal contributeur fut l'Allemagne par le biais de la fermeture de vieilles centrales fonctionnant au charbon et à la lignite, et par des changements structurels visant à rendre les produits manufacturés moins intensifs en énergie. Quant aux émissions issues du secteur énergétique, elles ont régressé de 9% entre 1990 et 1999, malgré une augmentation de 23% de la demande. L'effort réalisé provient d'une réduction de 8% des émissions de CO2 dans la production d'électricité et ce grâce à plusieurs éléments : le passage du charbon et de la lignite au gaz naturel, l'augmentation de l'efficience énergétique des centrales fonctionnant à partir des énergies fossiles, ainsi qu'une augmentation de la production à partir des sources d'énergie nucléaire et renouvelable. La plus grande part de la réduction a été réalisée en Allemagne, principalement suite à la fermeture de centrales électriques à la lignite peu efficaces, et en Angleterre grâce au passage du charbon au gaz naturel. Concernant les projections de référence des émissions européennes de GES, la part des émissions énergétiques totales devrait augmenter entre 2000 et 2010 (cf. graphique 4.6). La raison principale est une croissance continue des émissions du transport, même si cette Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 88 CEESE – ULB Politique climatique européenne croissance sera moins importante qu'entre 1990 et 1999 du fait des accords ACEA91 entre les constructeurs et l'UE (réduction des émissions moyennes de CO2 des nouvelles voitures pour passagers de 25% d'ici 2008). La croissance des émissions du transport sera partiellement compensée par une diminution continue des émissions de l'industrie grâce à de futurs changements structurels et à des investissements croissants dans l'efficacité énergétique. Les émissions du secteur énergétique devraient rester stables entre 2000 et 2010, du fait que la croissance continue de la demande en énergie sera compensée par des améliorations de l'efficacité énergétique et par un passage progressif à des combustibles moins intensifs en carbone, particulièrement le gaz naturel. Après 2010, il est plus que probable que les émissions de CO2 énergétique augmentent suite au remplacement des centrales nucléaires par de nouvelles centrales à combustibles fossiles. Graphique 4.6 : Emissions énergétiques de GES en UE – Evolution sectorielle 1990-1999 et projection à l'horizon 2010. Source : European Environment Agency (2002b) 91 Association des Constructeurs Européens d'Automobiles Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 89 CEESE – ULB Politique climatique européenne 4.2.4. Conclusion : l'UE réussit-elle à infléchir la tendance ? Le fait que les émissions énergétiques de GES paraissent particulièrement difficiles à réduire démontre le peu de progrès accompli malgré la restructuration fondamentale qui a été opérée dans la production et la consommation d'énergie. Cette restructuration est pourtant vitale si l'on veut atteindre à long terme des objectifs de réduction beaucoup plus ambitieux que ceux établis par le Protocole de Kyoto et que bon nombre d'Etats membres arrivent déjà difficilement à approcher (cf. graphique 4.7). Les choix actuels quant à la nature des modes de production et de consommation d'énergie pour les 30 à 50 années à venir (centrales électriques, bâtiments, modes de transport, etc.) seront dès lors déterminants, car réduire les émissions énergétiques dans le long terme exige que l'on agisse le plus rapidement possible. Graphique 4.7 : Evolution par Etat membre des émissions totales et énergétiques de GES – Situation par rapport à l'objectif Kyoto Source : European Environment Agency (2002b) Ainsi, les résultats du débat sur le Livre vert "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique" (COM(2000)769 final) a mis en évidence les faiblesses structurelles de l'approvisionnement énergétique de l'UE ainsi que ses fragilités géopolitiques, sociales et environnementales, au regard notamment de l'engagement de l'Union dans le cadre du Protocole de Kyoto. Le rapport final sur le Livre vert propose plusieurs pistes à suivre pour réduire la dépendance énergétique vis-à-vis des combustibles fossiles et vis-à-vis des sources d'importation : promotion de la production domestique ; maîtrise de la demande ; amélioration de l'efficacité énergétique ; augmentation de la part des SER ; économies d'énergie dans les bâtiments ; Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 90 CEESE – ULB Politique climatique européenne promotion des biocarburants ; nouvelle approche des stocks ; accords d'approvisionnement ; maintien de l'option nucléaire (accompagnée d'une "réponse claire, certaine et transparente à la question du traitement des déchets radioactifs et de leur transport", plus une "approche communautaire de la sûreté nucléaire") ; harmonisation de la taxation, etc. Les réponses existent et tant l'UE que les Etats membres individuellement ont les capacités et les compétences pour réduire à moyen terme les émissions énergétiques de GES. Au niveau communautaire, le Programme Européen sur le Changement Climatique (PECC), qui a été mis en place en juin 2000, a permis d'identifier des politiques et mesures efficientes pour lutter contre le changement climatique. Plusieurs propositions de directive en ont résulté et concernent (cf. point 4.4) : - un système d'échange de droits d'émission au niveau européen ; - les bio-carburants ; - la promotion des sources d'énergie renouvelables ; - la promotion de la cogénération (production conjointe de chaleur et d'électricité) ; - la performance énergétique des bâtiments ; - l'efficience énergétique dans les achats publics ; - les gaz fluorés. Au niveau national, différents Etats membres ont adopté des programmes pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Par exemple, des accords ont été négociés avec l'industrie pour que soient réalisées des économies d'énergie dans ce secteur. Divers programmes de promotion des sources d'énergie renouvelables ont également vu le jour. Sur le plan fiscal, une taxe CO2 a été introduite au Danemark, en Finlande, en Allemagne, en Italie, aux PaysBas, en Norvège, en Suède et au Royaume-Uni. Ce dernier, de même que le Danemark, ont aussi mis en place en 2002 un commerce d'émissions national. La Belgique fait donc partie des retardataires en ce qui concerne la mise en œuvre de mesures d'envergure comme la taxe énergie/ CO2. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 91 CEESE – ULB Politique climatique européenne 4.3. Le Programme Européen sur le Changement Climatique (PECC)92 4.3.1. Présentation du PECC Le PECC a été élaboré en juin 2000 afin d’identifier les mesures efficaces du point de vue environnemental et économique qui permettraient à l’UE de satisfaire ses engagements chiffrés en rapport avec sa signature du Protocole de Kyoto (- 8% pour 2008-2012 par rapport à 1990). Ce programme s’est organisé en sept groupes de travail pour traiter les différents sujets-clés du PECC : les mécanismes flexibles ; l’approvisionnement énergétique ; la consommation énergétique ; le transport ; l’industrie ; la recherche ; l’agriculture. Ces groupes de travail sont composés d’un ensemble d’acteurs concernés par les matières traitées (représentants de la Commission européenne, ONG, experts nationaux, industriels,...). Cette approche de large consultation a été initiée par la Commission pour aider à définir les mesures appropriées pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dans tous les secteurs émetteurs. Un autre élément important du PECC est que les groupes de travail n’ont pas travaillé isolément mais ont établi des synergies avec les autres initiatives communautaires ayant trait à la lutte contre les changements climatiques, afin de produire des programmes d’action qui soient cohérents, mutuellement compatibles et additionnels. Le 1er rapport du PECC a été publié en juin 2001. L’une des principales conclusions de cette première année de travail consiste en l’idée que tous les secteurs doivent participer à l’effort de réduction de – 8% dans le but de minimiser le coût du respect de cet engagement. Les groupes d’experts ont sélectionné environ 40 mesures au total sur base de critères tels que le potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre, le rapport coût-efficacité et le délai de réalisation. Pour un coût maximal par tonne de CO2 éq. réduite fixé à 20 €, les options retenues totalisent un potentiel de réduction compris entre 664 et 765 Mt CO2 éq.. Etant donné que les dernières estimations de l’Agence Européenne de l’Environnement concernant les réductions à réaliser pour atteindre les – 8% s’élèvent à 336 Mt CO2 éq. 93, le potentiel technique des options " cost-effective " identifiées par le PECC équivaut plus ou moins au double du niveau de réduction requis par l’objectif Kyoto. Cependant, la réalisation effective de ce potentiel technique dépend d’un certain nombre de facteurs limitants comme la qualité des données, le temps nécessaire pour mettre en oeuvre les mesures, l’acceptabilité par le public. Dans ce sens, le PECC distingue trois catégories de mesures parmi celles qui ont été identifiées comme efficientes, afin de donner une meilleure indication du réel potentiel à court-terme. Les mesures sont dites (1) " à un stade avancé de préparation ", (2) " en cours de préparation " ou (3) " nécessitant plus de travail ". Concernant la structure du 1er rapport du PECC (juin 2001), il ne rend compte des résultats de l’année de travail écoulée que séparément par groupe expert (mécanismes flexibles, industrie, agriculture, ...) et non par niveau d’avancement toutes mesures confondues. 4.3.2. L’approche coût-efficacité La Communication a souligné la nécessité de hiérarchiser les mesures proposées en fonction de leur potentiel de réduction et du coût de réduction relatif. Cette approche s'est basée sur des modèles qui évoluent encore maintenant. 92 Commission européenne (2001c), European Climate Change Programme Report 2001, DG Environnement, juin 2001. 93 European Environment Agency (2001a), Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 19901999. Submission to the Secretariat of the UNFCCC, Technical Report No. 60. EEA, Copenhagen, April 2001. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 92 CEESE – ULB Politique climatique européenne En 1999, la DG Environnement a initié l'étude " Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change ". Ce projet avait pour but d'identifier et d'évaluer en profondeur les politiques et mesures susceptibles d'aider l'UE à rencontrer son objectif Kyoto de réduction d'émissions de gaz à effet de serre de – 8%. Les premiers résultats de cette étude ont été publiés en mai 2001. Concernant le émissions de CO2 énergétique, l'étude a mis à jour la baseline utilisée dans le rapport "European Union Energy Outlook to 2020 " (1999) (baseline du modèle PRIMES). Tableau 4.3 94 : Potentiel de réduction d'émissions de gaz à effet de serre des mesures efficientes (< 20 € t CO2 éq.) pour les secteurs de l'UE d'ici 2010 (incluant l'application totale de l'accord ACEA) (Coût marginal de réduction de 20 € / t CO2 éq. maximum) Energie Industrie Transport Résidentiel Services Agriculture Déchets TOTAL Emissions 1990 ou 1995 (Mt CO2 éq.) 1422 757 753 447 176 417 166 4138 Emissions en 2010 Potentiel "cost-effective" avec les mesures des mesures existantes (BAU) additionnelles à celles de la projection de la baseline pour 2010 -6% -13% -9% -12% +31% -4% 0% -6% 14% -15% -5% -4% -18% -13% 1% -9% Source : Commission Européenne (2001c) La 3ème colonne du tableau 4.3 indique qu'il existe a priori un potentiel de réduction efficient en terme de coût dans tous les secteurs, c'est-à-dire que des mesures sont disponibles avec un coût marginal moyen minimum de réduction de maximum 20 €1999 par tonne de CO2 éq.. Ce potentiel est particulièrement important dans les secteurs de l'énergie, de l'industrie, des services et des déchets. Une conclusion générale sur ce tableau rejoint un des principes-clés du PECC, à savoir que chaque secteur devrait contribuer à l'effort de réduction européen afin de minimiser le coût total de respect de l'engagement, tandis que l'intensité de cet effort doit être différenciée de secteur en secteur. Dès lors, cela n'aurait aucun sens, du point de vue d'une approche du moindre coût, que chaque secteur se voit imposer un objectif de réduction de –8%. Par contre, l'objectif doit être réparti parmi tous les secteurs sur base d'un ensemble de mesures et de politiques efficientes. D'un autre côté, il est important que la stratégie de réduction des émissions évite de favoriser les politiques et les mesures dont le côté efficient est davantage prouvé que le réel potentiel de réduction des émissions. Dans l'optique "cost-effectiveness" du PECC (charge de réduction différenciée entre les secteurs), le coût de respect des engagements pour l'UE pourrait être limité autour de 3,7 94 Commission européenne (2001c), European Climate Change Programme Report 2001, DG Environnement, juin 2001. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 93 CEESE – ULB Politique climatique européenne milliards d'€ par an d'ici 2010 (0,06% du PNB européen), alors qu'une répartition uniforme de l'effort parmi tous les secteurs impliquerait un coût annuel de 20,5 milliards d'€ (cinq fois plus important que la stratégie efficiente)95. L'étude " Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change " propose en définitive six orientations-clés pour permettre à l'UE de respecter ses engagements au moindre coût : • décarbonisation de l'approvisionnement en énergie ; • amélioration de l'efficience énergétique, particulièrement dans l'industrie, le résidentiel et les services ; • la réduction future d'oxyde nitreux dans la production d'acide adipique et l'application des mesures de réduction dans la production d'acide nitrique ; • la réduction des émissions de méthane dans l'extraction du charbon, du gaz naturel et du pétrole et dans les secteurs des déchets et de l'agriculture ; • la réduction des gaz fluorés dans certaines applications spécifiques, tels que les processus industriels, l'air conditionné des véhicules et la réfrigération dans les services; • l'amélioration de l'efficience énergétique dans le transport. Un certain nombre de ces mesures correspondent à celles proposées par les groupes de travail du PECC. Cependant, le PECC a déjà été plus loin en développant de nombreuses mesures pour lesquelles ont été estimés le potentiel de réduction ainsi que les délais de mise en oeuvre. 4.3.3. Les 3 catégories de mesures du PECC En fonction de l'état d'avancement de l'évaluation de l'efficience en terme économique des différentes mesures proposées par le PECC, trois catégories de mesures sont distinguées pour la planification de la mise en oeuvre. 4.3.3.1. Mesures " stade avancé de préparation " Cette catégorie comprend 8 mesures dont le potentiel de réduction des émissions à bon rapport coût-efficacité est évalué autour de 240 Mt CO2 éq.. Parmi ces mesures, on retrouve : • la proposition de directive cadre sur un système européen d'échange de droits d'émission (voir point 4.4) ; • la directive pour la promotion des énergies renouvelables ; • la proposition de directive sur la performance énergétique des bâtiments ; • la proposition de directive sur les biocarburants ; • la proposition de directive sur l’amélioration de l’efficacité énergétique dans les achats publics ; • la proposition de directive cadre sur les gaz fluorés. 4.3.3.2. Mesures " en cours de préparation " La seconde catégorie est constituée de 11 mesures qui ont un potentiel total de réduction estimé à 140 Mt CO2 éq.. 95 Commission européenne (2001c), European Climate Change Programme Report 2001, DG Environnement, juin 2001. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 94 CEESE – ULB Politique climatique européenne Les mesures proposées incluent notamment : • une directive sur la production conjointe de chaleur et d’électricité (PCCE)96 ; • la révision de la directive IPPC ; • une directive sur les services énergétiques ; • une directive sur des exigences minimales d’efficacité pour les équipements électriques de consommation ; • les initiatives d’acquisition de nouvelles technologies (" technology procurement initiative) ; • la " Motor Challenge Programme Initiative " (initiative relative à l'amélioration des moteurs; • le soutien à l’amélioration des infrastructures de recherche sur les changements climatiques. 4.3.3.3. Mesures "nécessitant davantage de travail" Ces mesures constituent une réserve d’initiatives qui ne sont actuellement qu’à l’état de projets peu développés. Elles concernent entre autres : • la production de chaleur à partir de sources d’énergie renouvelables ; • les accords à long-terme avec les industries intensives en énergie ; • les mesures fiscales pour les passagers des voitures privées ; • un accord volontaire avec l’industrie automobile sur les véhicules commerciaux légers et sur de futures améliorations technologiques des véhicules et des carburants. Remarque : la distinction entre les deux dernières catégories n’est pas toujours claire et dès lors, ne doit pas être considérée comme une structure rigide. 4.3.4. Communication de la Commission sur la mise en oeuvre de la première étape du PECC 97 Cette communication relative au PECC du 23 octobre 2001 présente un ensemble concret de mesures à mettre en oeuvre qui figureront sur le programme de travail de la Commission européenne au cours des 24 prochains mois. Cette Communication faisait partie d’un train de mesures comportant également la proposition de décision relative à la ratification du Protocole de Kyoto et la proposition de directive concernant l’échange de droits d’émissions dans l’UE. Les mesures proposées dans la Communication sont des directives ou d’autres types d’initiatives législatives, et sont divisées en quatre catégories : mesures horizontales ; mesures relatives à l’énergie ; mesures relatives au transport ; mesures concernant l’industrie. L’ensemble représente un potentiel de réduction de 122 à 178 millions de tonnes éq. CO2 dans des conditions économiquement avantageuses. Le PECC a aussi souligné l’importance de mesures qui sont particulièrement prometteuses à long terme, et pour lesquelles il est conseillé de fixer à 20 € par tonne équivalent la limite en matière de coût par rapport à l’efficacité. La Communication pense également pouvoir augmenter le potentiel de réduction des émissions de 100 Mt CO2 éq. en tenant compte des politiques proactives adoptées dans le domaine de la Production Conjointe de Chaleur et d’Electricité (PCCE) et des biocarburants. 96 Depuis la parution du premier rapport du PECC (juin 2001), une proposition de directive relative à la promotion de la cogénération a été déposée par la Commission européenne (COM(2002) 415 final, 22.07.02). 97 COM(2001) 580 final. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 95 CEESE – ULB Politique climatique européenne Etant donné que l’évaluation des potentiels de réduction est un exercice non dénué d’incertitudes, les chiffres cités doivent être interprétés avec prudence, notamment ceux issus de l’estimation des effets des actions proposées pour le secteur des transports98. La Communication sur le PECC relève l’importance de replacer la liste des mesures proposées dans le contexte des efforts actuellement entrepris par la Commission pour intégrer les questions environnementales dans d’autres domaines de politique. Les initiatives citées comprennent : la proposition de directive sur une libéralisation accrue des marchés de l'électricité et du gaz naturel en UE 99, la directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité100, le plan d'action visant à renforcer l'efficacité énergétique dans la Communauté101, le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique102, la révision de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement103 et une révision des orientations dans le domaine des réseaux transeuropéens. Quant aux mesures fiscales, "une proposition plus ancienne, mais toujours extrêmement actuelle, à savoir la proposition de directive visant à restructurer le cadre communautaire pour la taxation des produits énergétiques104, a été remise à l'étude au Conseil. La Commission reste fermement attachée à l'approche qui y est exposée." 4.3.4.1. Questions horizontales • • • Promouvoir une mise en oeuvre effective de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC). Proposition de directive concernant l'établissement de liens entre les mécanismes de projet tels que l'application conjointe et le mécanisme pour un développement propre et le système communautaire d'échange des droits d'émission. Proposition concernant la révision du mécanisme de surveillance. 4.3.4.2. Mesures relatives à l'énergie • • • • Proposition de directive cadre relative à des exigences minimales d'efficacité pour les équipements de consommation. Proposition de directive relative à la gestion de la demande énergétique. Proposition de directive sur la production conjointe de chaleur et d'électricité (PCCE). Propositions non législatives supplémentaires : - Initiatives relatives à l'amélioration de l'efficacité énergétique dans les achats publics. - Campagne de sensibilisation publique et campagne de démarrage. 98 Référence citée par la Communication sur le PECC : Mesures extraites de Commission européenne (2001d), Livre blanc : la politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix, COM(2001)370. 98 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 96/92/CE et 98/30/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel, COM (2001)125 final. Références citées par la Communication sur le PECC - COM(2001) 580 final: 100 COM(2000) 279. Cette directive contribuera à la réalisation de l'objectif consistant à doubler la part des sources d'énergie renouvelables dans la consommation d'énergie brute en Europe, pour la faire passer de son niveau actuel de 6 % à 12 % en 2010, comme le prévoyait le Livre blanc concernant une stratégie et un plan d'action communautaires en matière de sources d'énergie renouvelables de 1997, COM(97)599. 101 Plan d'action visant à renforcer l'efficacité énergétique dans la Communauté européenne, COM(2000)247 final. 102 Commission européenne (2000), Livre vert "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique", COM(2000)769 final. 103 Encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement (JO C 2001 du 03.02.01, p. 3). 104 COM (1997) 30 final. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 96 CEESE – ULB Politique climatique européenne 4.3.4.3. Transports • • • Proposition visant à modifier la répartition entre les différents modes de transport. Proposition relative à des améliorations de l'utilisation et de la tarification des Infrastructures. Promotion de l'utilisation des biocarburants dans les transports. 4.3.4.4. Industrie • Proposition de directive cadre sur les gaz fluorés. 4.3.5. Evolution du PECC La Communication d'octobre 2001 a mis en évidence un ensemble d'actions importantes que la Commission entend mettre en oeuvre au cours des prochaines années. Dans une perception relativement réaliste du potentiel des mesures proposées, les réductions réalisées seront probablement insuffisantes pour atteindre l'objectif Kyoto pour l'UE de – 8%. Des mesures supplémentaires extraites de la liste établie par le PECC doivent de toute façon être étudiées et planifiées en relation avec les orientations politiques déjà prises par la Commission. La Communication sur le PECC cite une série de mesures qui sont susceptibles d'être adoptées dans le cadre d'une action communautaire ultérieure, mais dont le potentiel de réduction des émissions et le rapport coût-efficacité "doivent encore être précisés" : • une initiative sur la promotion de la production de chaleur à partir d'énergies renouvelables ; • un système communautaire de management et d'audit dans le domaine de l'énergie ; • une initiative relative à l'amélioration des moteurs (programme "motor Challenge") ; • un accord environnemental avec l'industrie automobile sur les véhicules utilitaires légers ; • un cadre dans lequel s'inscriraient des mesures fiscales relatives au voitures particulières, comme le prévoit la stratégie communautaire visant à atteindre un objectif en matière d'émissions de 120g de CO2 /km ; • des mesures de suivi après les accords de Bonn et de Marrakech (ndlr105) sur les aspects liés aux politiques forestières qui accroissent le piégeage du carbone grâce à la plantation de forêts, au reboisement et à la gestion forestière ; • l'établissement d'un cadre pour les mécanismes de projets. Actuellement, certaines des propositions de mesures du PECC font l'objet de nombreux débats au sein des instances de l'UE. C'est le cas de la proposition de directive cadre pour un commerce de droits d'émissions, de la proposition de directive sur les biocarburants et de la proposition de directive sur la promotion de la cogénération. 105 La Communication sur la mise en oeuvre du PECC a été publiée avant la Conférence des Parties à la Convention qui a eu lieu en novembre 2001 à Marrakech. 106 CAN Europe (2002), Hot Spot. Climate & energy policy news from Europe, April 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 97 CEESE – ULB Politique climatique européenne 4.4. La proposition de directive pour un commerce d'émissions européen107 Le 23 octobre 2001, le même jour que la publication de la Communication sur la mise en oeuvre du PECC, la Commission européenne a adopté une proposition de directive établissant un système d'échange de droits d'émissions de CO2 (Emissions trading). Cette proposition de directive s'inscrit dans l'option prise par l'UE d'identifier les mesures efficientes de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Parmi celles-ci figurent les mécanismes flexibles définis par le Protocole, comme le commerce d'émissions qui est considéré comme l'un des meilleurs moyens pour réduire les coûts de réduction. L'une des propositions les plus intéressantes de la directive consiste en la recommandation d'une phase préliminaire d'un commerce d'émissions pour la période 2005-2007 précédant la première période d'engagement dans le cadre du Protocole de Kyoto. Cette phase préliminaire doit ainsi permettre à l'UE de se préparer activement au commerce international d'émissions Le Conseil Environnement avait tenu le 12 décembre 2001 un débat politique sur la manière d'organiser la phase pilote du système (de 2005 à 2007). Selon le communiqué du Conseil, le débat s'est beaucoup porté sur la question du caractère obligatoire ou volontaire du système d'échanges de droits d'émissions. La majorité des Etats membres se sont exprimés en faveur d'un système obligatoire car il permettrait la participation du plus grand nombre d'industries et présenterait une plus grande viabilité économique et le moindre risque de distorsion de concurrence. Concernant la méthode d'octroi des allocations, une très grande majorité des Etats membres est partisane d'un système de gratuité qui est un élément de motivation à la participation. Quant aux gaz pris en compte dans le commerce, les Etats membres préféreraient un système limité dans un premier temps au CO2 pour des raisons de facilité de mesure et de coût de transaction. La proposition de directive est caractérisée par les éléments principaux suivants108: • Le système serait obligatoire (tous les Etats membres doivent participer) mais limité du point de vue du champ d'application. Un nombre relativement restreint d'installations ont été identifiées pour la participation à cette phase préliminaire : 4 à 5.000 installations représentant environ 46% des émissions de CO2 de l'UE en 2010. Ne sont concernées que les installations d'une certaine taille - les installations de combustion d'une puissance calorifique de 20 MW minimum – ou d'un certain type (par exemple, les secteurs des métaux non-ferreux, de la chimie et de l'incinération des déchets sont exclus de la phase préliminaire). • Les installations couvertes par la directive devront déposer, auprès de l'autorité compétente de leur Etat membre, une demande de permis d'émettre des gaz à effet de serre. • Seules les émissions de CO2 énergétique sont prises en compte dans le commerce d'émissions. L'inclusion des autres gaz à effet de serre et des puits serait actuellement 107 Commission européenne (2001e), Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for greenhouse gas emissions trading within the European Community and amending Council Directive 96/61/EC, COM(2001) 581. 23 octobre 2001. 108 Drexhage J. (2001), Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council : Establishing a Framework for Greenhouse Gas Emissions Trading within the European Community. An Analysis of Some Salient Elements. International Institute for Sustainable Development. Climate Change and Energy. Décembre 2001. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 98 CEESE – ULB Politique climatique européenne source de complications, pour des raisons de difficultés de mesures (par exemple, concernant les émissions de méthane issues de l'agriculture) et de recouvrement d'autres législations environnementales (comme pour le N2O). • Les installations impliquées dans le commerce d'émissions pourront recevoir des crédits pour leurs transactions, mais ceux-ci ne seront pas valables sur le marché international. En effet, ces crédits seront émis par les Etats membres sur base d'un nombre d'allocations que chacun d'eux décidera de distribuer pour la période 2005-2007. Sur le fond, la directive propose des objectifs pré-Kyoto pour les installations sélectionnées, compte tenu des émissions provenant des sources non couvertes par la directive. Les allocations seront réduites d'année en année afin de réduire les émissions. • En ce qui concerne les allocations, la proposition de directive est favorable à une distribution gratuite aux entités participantes, mais sur base de certains critères. Ainsi, pour le 31 mars 2004, les Etats membres doivent élaborer un plan national spécifiant la quantité d'allocations qu'ils ont l'intention d'octroyer pour la période 2005-2007 et décrivant la méthode d'octroi. Le plan d'attribution des allocations doit notamment être compatible avec le "Burden Sharing Agreement" entre les Parties européennes qui, depuis, sont chacune liées à un objectif spécifique de réduction109. En ce sens, les Etats membres devront disposer de politiques et de mesures nécessaires pour vérifier leur conformité visà-vis de l'Accord de répartition de l'effort européen ("Burden Sharing Agreement"). • La proposition de directive établit également une pénalité de non-conformité à l'engagement pris. Cette pénalité ne représente que la moitié de celle prévue pour la période Kyoto 1 (2008-2012) mais elle est tout de même significative, à savoir 50 € par tonne de CO2 excédentaire ou deux fois le prix moyen du marché anticipé pour la période 2005-2007. Lors d'un workshop organisé le 18 avril 2002 par la Direction Générale de l'Environnement de la Commission européenne sur le rôle joué par l'Emissions trading dans la politique climatique européenne, tous les acteurs concernés par la proposition de directive sur le commerce d'émissions se sont retrouvés pour (ré-)exprimer leur position et échanger leurs points de vue. Lors de ce workshop, la Commission avait réinsisté sur des éléments essentiels de la directive: - sur le caractère obligatoire du système afin de prévenir les distorsions commerciales ; - sur l'ampleur des échanges : limitée pour permettre un bon apprentissage (4-5.000 installations) ; - sur le caractère subsidiaire de la proposition de directive, par rapport aux politiques nationales qui doivent passer en priorité dans les Etats membres ; - sur l'intégrité environnementale du système, c'est-à-dire en accord avec le Protocole de Kyoto. Quant aux discussions qui étaient en cours au Conseil à l'époque du workshop, elles traitaient de questions sur lesquelles les avis sont d'ailleurs toujours partagés : - sur le caractère obligatoire ou volontaire du système ; - sur les critères d'octroi des allocations : certains Etats membres trouvent les critères trop vagues. 109 "Burden Sharing Agreement". Décision 93/389/CEE du 16 juin 1998. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 99 CEESE – ULB Politique climatique européenne Plusieurs possibilités se présentent pour le système d'allocation : gratuit ; à enchères – "auctionning" – (totales ou partielles) ; basé sur les émissions historiques ("grandfathering") ; système mixte/"hybride" (avec un % d'auctionning). - sur la limite des transferts d'allocations ; - sur les gaz couverts ; - sur l'interaction avec les autres politiques européennes et nationales (taxation énergétique, accords volontaires, commerces d'émissions nationaux). Sur ces questions, le message de l'industrie, fortement représentée lors du workshop, a été fort clair : pour des raisons de compétitivité et donc d'équité, de nombreuses voix se sont exprimées en faveur d'un système obligatoire qui implique un maximum de secteurs et d'entreprises et qui couvre les six gaz à effet de serre comme le Protocole de Kyoto. Quant au système d'attribution des allocations, l'industrie est très favorable à la gratuité. Par après, le 10 octobre, le Parlement européen a approuvé un rapport sur la proposition de directive. Ce rapport a intégré des amendements proposés par le rapporteur du Parlement, Jorge Moreira da Silva. Les amendements adoptés, qui élargissent la proposition de la Commission, ont été de plusieurs ordres : - la participation devrait être obligatoire pour tous les Etats Membres (qui peuvent, toutefois, inclure ou exclure des entreprises moyennant une justification pertinente et un effort équivalent) ; - les secteurs de l'aluminium et les industries chimiques seront couverts ; - les 6 gaz à effet de serre du Protocole pourraient être inclus dans la directive, pour autant qu'ils soient contrôlables (probablement uniquement le méthane et l'oxyde nitreux) ; - le système hybride (15% d'enchères) pourrait être adopté concernant l'octroi des allocations. Lors du Conseil des ministres de l'environnement du 17 octobre qui n'a pas donné lieu à d'importantes décisions, les ministres ont tout de même pris position sur les questions relatives aux exclusions temporaires de certains types d'activités ou de secteurs industriels ("opt out"), à l'inclusion unilatérale de certaines activités ("opt in"), à la méthode d'octroi des allocations (gratuité ou non), au caractère obligatoire ou non de la participation au mécanisme et aux sanctions. Certains Etats membres se montrent particulièrement demandeurs en matière d'exclusion à titre temporaire de certaines activités ou secteurs ("opt out") : Royaume Uni, Irlande, Finlande, Grèce et Allemagne, alors que d'autres s'y opposent fortement, soit pour des raisons de concurrence (risque de distorsions sur le marché intérieur), soit car ils craignent que cela n'affaiblisse le système (Belgique, France, Autriche, Suède, Pays-Bas, Allemagne). La plupart des délégations se déclarent en revanche en faveur de la possibilité d'inclure de manière unilatérale des activités supplémentaires dans le mécanisme (Autriche, RoyaumeUni, Suède, Irlande, Pays-Bas) car elles estiment que cela ne peut être que bénéfique et à l'environnement et au système en particulier. D'autres pays comme la France et la Belgique estiment qu'il faudrait éviter ce genre de pratique et que cela ne devrait être possible que d'une façon harmonisée afin d'éviter toute distorsion de concurrence. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 100 CEESE – ULB Politique climatique européenne La gratuité des allocations est fortement soutenue, certainement pour la première période (2005-2007), voire même pour la seconde (Grèce, Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni). Mais certains Etats (Suède, Irlande, Pays-Bas) préféreraient voir instaurer un système de vente aux enchères (du moins pour la seconde période). Même si ce n'est pas la dernière étape de la procédure de codécision pour la proposition de directive, le dernier Conseil des Ministres européens de l'Environnement (9-10 décembre 2002) a sans doute tranché entre les diverses positions. L'accord politique intervenu lors de ce Conseil est identique au texte adopté par le Parlement le 10 octobre, hormis les points suivants : - la possibilité d'élargir la portée de la directive au niveau des gaz et des secteurs couverts a été reportée de 2005 à 2008 ; - concernant la méthode d'octroi des allocations, la possibilité de mettre une partie des allocations aux enchères a été réduite à un maximum de 10% et également repoussé à 2008 ; - la quantité d'allocations attribuées par chaque Etat membre a été limitée afin d'éviter le risque de sur-allocation. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 101 CEESE – ULB Modélisation 5. La modélisation des interactions entre les sphères économique, énergétique et environnementale 5.1. Introduction A mesure que la science progresse, la problématique environnementale liée au réchauffement climatique se fait de plus en plus pressante en raison, notamment, de ses conséquences probables aux niveaux économique et social. Etant donné le caractère transfrontalier de ce type de pollution, toute politique internationale en la matière revêt une importance majeure. Pour orienter le débat et éclairer les décisions (rappelons que nous évoluons, en ce qui concerne la problématique climatique, dans un contexte hautement incertain), les autorités font largement appel aux résultats obtenus à l’aide de la modélisation informatique. Dans un premier temps, les modèles utilisés décrivent les aspects économiques, environnementaux et technologiques liés à la problématique climatique et étudient leurs interactions. Ensuite, ces modèles évaluent les effets de la mise en œuvre hypothétique de différentes politiques envisageables visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Actuellement, la modélisation informatique est incontournable au niveau de l’analyse scientifique, ce qui en fait l’outil principal d’aide à la décision. Par contre, et c’est pour le moins paradoxal, elle est souvent considérée comme une " boîte noire " aux yeux des personnes sensées utiliser ses résultats pour prendre ces mêmes décisions. C’est pour cela qu’il nous semble important de s’attarder sur les aspects fondamentaux de la modélisation informatique. Nous analyserons successivement ses avantages et ses défauts (cachés ?) ainsi que les différentes approches et méthodologies possibles, pour ensuite s’intéresser à l’évolution de la modélisation économie/énergie/climat110 en tant que telle. Une fois cette grille de lecture établie, nous pourrons procéder à une analyse détaillée des tenants et aboutissants des modèles les plus importants au niveau de la politique belge, européenne et internationale de maîtrise des émissions de GES (Markal et Hermes, Primes, Poles, etc). 5.2. La modélisation informatique Cette discipline n’a beau être vieille " que " de 40 ans, la modélisation informatique des systèmes économiques et sociaux n’en est pas moins devenue primordiale de nos jours. Ceci est principalement le fruit d’une certaine démocratisation de l’outil informatique, moins cher et plus facilement accessible qu’il y a deux générations. On est tous, aujourd’hui, confronté, un jour ou l’autre, avec les résultats d’une modélisation. En comprendre les fondements et le fonctionnement est un passage obligé, que l’on soit homme politique, lobbyiste, législateur ou même simple citoyen, si l’on veut porter un jugement pertinent sur la validité des résultats qu’elle génère. 110 En fait on devrait plutôt parler de modélisation économie/énergie/émission de GES puisqu’il ne s’agit pas à proprement parler de modélisation du climat (dont les mécanismes sont très complexes). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 102 CEESE – ULB Modélisation 5.2.1. L’être humain : modélisateur par excellence Bien qu’étant une discipline à caractère hautement scientifique et finalement peu comprise par une partie importante de la population, nous basons tous nos décisions et nos actes sur une forme de modélisation : la modélisation mentale. Nous ne raisonnons pas par rapport au monde tel qu’il est, mais bien par rapport au monde tel que nous le voyons, tel que nous nous le représentons. Nous modélisons le monde sur base de données dont nous disposons, nous l’analysons et ensuite nous prenons nos décisions. Ce mode de fonctionnement possède de nombreux avantages comme par exemple sa flexibilité ou encore sa capacité de prise en compte de nouvelles informations. C’est en quelque sorte une grille d’interprétation de nos expériences et d’évaluation de nos décisions. Néanmoins, la modélisation humaine est fort peu généralisable puisque chaque individu a son propre modèle que lui seul comprend. Ceux-ci sont le fruit de notre éducation et de notre culture et évoluent très peu avec le temps. On n’agit pas de manière rationnelle à l’heure de prendre les décisions. De plus, les sociologues ont montré qu’on répétait souvent les mêmes erreurs car les modèles sur lesquels nous basons nos décisions sont en fin de compte très (trop ?) simples. On peut, par conséquent, considérer la modélisation informatique comme une version améliorée de la modélisation mentale. En effet, premièrement, elle est plus explicite et ses hypothèses de départ peuvent être examinées et, deuxièmement, elle est à même de tirer les conséquences logiques de ses postulats de base et ce, de manière infaillible. Dans la réalité, on est pourtant loin de cette vision idéaliste. Rien qu’au niveau de la transparence des modèles informatiques, il y’a encore beaucoup de chemin à faire. Les hypothèses de base des modèles sont rarement clairement explicitées et peu ouvertes au débat et à la révision. Ce sont des boîtes noires. De plus, et c’est peut-être le point le plus crucial en matière environnementale, ces modèles ont du mal à appréhender les paramètres difficilement quantifiables pour lesquels on ne dispose pas de données numériques, ce qui est le cas de nombreuses aménités environnementales. Il faut, par conséquent, faire montre d’une extrême prudence lorsque l’on analyse la validité des résultats obtenus à l’aide de cet outil. Les prochaines sections tentent d’apporter un éclairage sur la manière d’évaluer la pertinence des modèles. 5.2.2. Quel est l’objet de la modélisation ? Il est essentiel que l’objet du modèle soit clairement établi. Les modèles devraient être "problem oriented"111, à savoir que leur structure doit être dérivée d’une analyse du problème à résoudre. On part du problème et ensuite on travaille à la structure du modèle et non pas l’inverse. De plus, cela permet de respecter le principe de modélisation minimum en identifiant l’information pertinente et celle dont on peut se passer. 111 Barns D. et al. (1995), Modelling future greenhouse gas emissions : the second generation model description, p.297 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 103 CEESE – ULB Modélisation L’art de la modélisation112 se situe dans la capacité à simplifier la réalité en sachant ne retenir que l’information essentielle. L’objectif poursuivi par le modèle agit comme un filtre en fournissant un critère de sélection de l’information nécessaire. Il faut toujours se méfier des modèles qui prétendent modéliser un système complet comme l’économie entière. 5.2.3. Les deux approches possibles Les modèles peuvent être classés selon différents critères : leur caractère statique ou dynamique, déterministe ou stochastique, mathématique ou physique, leur horizon d'analyse113, leur approche " top down " ou " bottom up ", etc. Dans notre optique analytique de pénétration des boîtes noires, la classification entre les modèles d’optimisation et de simulation (ou modèles comportementaux) est certainement la plus utile. Les premiers sont dits normatifs là où les deuxièmes sont plus descriptifs. En réalité, cette différenciation des modèles repose sur la manière dont on résout les systèmes d'équations à l'aide des algorithmes. Toutefois, les modèles de simulations contiennent également des hypothèses d'optimisation dans leur fonctionnement bien que cela soit moins explicite et, surtout, moins généralisé114. En outre, il faut également signaler que les équations peuvent être résolues soit les unes après les autres, soit simultanément. Dans le premier cas, on parle d'un système d'équations récursif et, dans l'autre, d'un système d'équations simultané. Ces derniers sont plus complexes et comportent un nombre élevé d'équations, ce qui nécessite l'utilisation d'algorithmes numériques pour déterminer la solution du système d'équations. 5.2.3.1. L’optimisation Optimiser, cela revient à " faire au mieux " d’une situation déterminée. Les modèles d’optimisation fournissent, comme résultat, la meilleure façon d’atteindre un objectif prédéterminé. L’optimisation est constituée de trois parties : la fonction objectif, les variables de décision et les contraintes. Dans la vie de tous les jours, chacun d’entre nous optimise. Aller faire les courses est un problème d’optimisation. La fonction objectif est la maximisation de notre utilité ou, en d’autres mots, sortir du magasin le plus content possible de nos achats. Les variables de décision sont les choix de biens que l’on va acheter. Les contraintes sont multiples. Elles sont principalement le budget à ne pas dépasser, le temps limité que l’on désire (ou consent) y consacrer, la nécessité de respecter une hygiène alimentaire, etc. Nos choix énergétiques, par exemple, procèdent également du même raisonnement. La modélisation de ces trois parties (l’objectif à atteindre, les choix à faire et les contraintes à respecter) fournit, comme résultat, la décision optimale qui tient compte, également, des hypothèses du modèle. 112 Définition reprise entre autres par Sterman J. (1991), A skeptic’s guide to computer models, in Barney et al., " Managing a nation :the microcomputer software catalog ", Westview press, 209-229, 1991. 113 Moyen ou long terme 114 A la différence des modèles d'optimisation dans lesquels une fonction objectif est définie pour tous les agents étudiés. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 104 CEESE – ULB Modélisation 5.2.3.1.1. Les limites de l’optimisation a) la spécification de la fonction objectif Il n’est pas toujours aussi aisé de déterminer les objectifs à atteindre. Quels sont, par exemple, les objectifs que devrait atteindre l’Etat? L’éducation gratuite, un logement décent pour tous, la défense du territoire, etc. ? Répondre à cette question implique forcément un jugement de valeur. Il est très important de repérer les valeurs incorporées dans les modèles, que ce soit de manière explicite (dans les hypothèses par exemple) ou par omission. Ne pas incorporer les bénéfices externes liés à la mise en œuvre d’une politique équivaut à les considérer comme nuls. Il faut donc être vigilant dans ce domaine et, particulièrement, en matière d’environnement. b) le concept de linéarité Une des simplifications les plus discutables des modèles d’optimisation est leur linéarité, imposée par la difficulté mathématique de trouver des optimums pour des problèmes impliquant des milliers de contraintes et paramètres. Dans la programmation linéaire, par exemple, toutes les contraintes ainsi que la fonction objectif sont linéaires. D’un point de vue mathématique, cet aspect est évidemment très intéressant mais, dans la réalité, c’est rarement valable. Ceci est d’autant plus vrai pour l’environnement. Les écosystèmes principaux sont loin de fonctionner de manière linéaire. La relation existant entre les émissions de GES et le réchauffement planétaire n’est certainement pas linéaire. Néanmoins, grâce aux résultats de la recherche et aux nouvelles techniques, il est aujourd’hui possible de résoudre des problèmes d’optimisation non-linéaire. c) prise en compte partielle des interactions On considère trop souvent, à tort, que les conditions de base d’un modèle ne sont pas altérées par les résultats du modèle. Autrement dit, on néglige les effets de retour (feedback effects) qui sont le fruit des interactions entre les différentes sphères étudiées. Un exemple classique en la matière, car il est commun à de nombreux pays, est la construction d’autoroutes reliant les périphéries au centre ville et ceci dans le but de diminuer le temps de voyage d’un point à l’autre. Arrêter là le raisonnement est simpliste. En réalité, on voit que, grâce à ces nouvelles infrastructures routières, habiter en périphérie devient plus attractif. Cela engendre tout une série de changements (augmentation du nombre d’habitations et apparition de gros centres commerciaux en périphérie) menant à une congestion généralisée allant à l’encontre de l’objectif initial de la politique mise en place. Bien que ces effets ne soient pas toujours d’une telle importance, on se rend bien compte qu’on commet une grossière erreur en omettant de les prendre en compte. Toutes les variables pour lesquelles les feedbacks sont considérés comme nuls, sont dites exogènes. A l’inverse les variables dont la valeur est expliquée par le modèle sont dites endogènes au modèle. d) un monde statique Actuellement, il existe encore un grand nombre de modèles statiques. Ceux-ci calculent des Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 105 CEESE – ULB Modélisation optimums pour un moment donné, négligeant deux aspects dynamiques fondamentaux : comment on atteint l’état optimal et comment celui-ci évolue au cours du temps. Les décisions produisent des effets qui vont bien souvent au delà de la période pour laquelle la solution optimale est calculée. Actuellement apparaissent de plus en plus de modèles qui prennent en compte cette dimension dynamique en répétant l’optimisation à intervalle déterminé. Ces modèles sont dits récursifs. Parmi ces modèles dynamiques, par contre, peu sont ceux qui tiennent compte des délais 115, source principale d’instabilité des systèmes. L’importance des délais est cruciale mais tout aussi difficilement "modélisable" que la non-linéarité. 5.2.3.1.2. Pertinence des modèles d’optimisation Malgré les différents inconvénients des modèles d’optimisation, ils peuvent s’avérer très utiles dans certains cas, lorsque, par exemple, il faut procéder à un choix entre plusieurs alternatives clairement définies. Il faut garder à l’esprit, comme on vient de le voir, que ces modèles ne fonctionnent que si l’on est en présence d’un système statique et fermé (i.e. sans feedbacks). Cela est malheureusement rarement le cas des systèmes environnemental et économique. Notons qu'il existe deux formes d'optimisation qui sont plus ou moins restrictives quant à leurs hypothèses théoriques : la forme agrégée et la forme désagrégée. Cette dernière, au contraire de la forme agrégée, procède d'une optimisation individuelle pour chaque agent économique et non pas d'une optimisation générale basée, le plus souvent, sur une information circulant parfaitement116. Du reste, on ne peut en aucun cas extrapoler des résultats émanant d’optimisation pour prévoir des comportements réels. En effet, cela équivaut à considérer que les gens agissent tous de manière optimale, ce qui n’est pas le cas dans la réalité. L’optimisation prescrit le comportement à adopter pour atteindre à moindre coût un objectif déterminé. Elle ne peut servir à prévoir comment agiront réellement les agents économiques. Ce n’est pas un modèle descriptif mais bien normatif. 5.2.3.2. La simulation Le but des modèles de simulation, comme leur nom l’indique, est de permettre l’étude du fonctionnement d’un système en se basant sur une simulation de celui-ci. Il répond à la question " que se passerait-il si… ? " et permet d’évaluer les conséquences de la mise en place de politiques, de mesures, etc. ou l’évolution de paramètres à plus ou moins long terme, selon toute vraisemblance, à politique inchangée (" bussiness as usual "). C’est en fait une réplique en laboratoire d’un système réel. Ce type de modèles comprend deux parties. Il faut premièrement s’atteler à fournir une représentation du système étudié, pour ensuite décrire le comportement des acteurs de ce système. Cette dernière description doit refléter la manière dont les gens répondent à des changements et est donc exprimée sous la forme de procédures de prise de décision (basées sur les procédures observées en réalité dans le système). 115 116 Délai entre un décision d’investir et les résultats de l’investissement par exemple. Nous reviendrons sur cette vision moins restrictive de la théorie économique au point 5.3.3.2.4. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 106 CEESE – ULB Modélisation 5.2.3.2.1. Les limites des modèles de simulation a) hypothèses relatives à la procédure de prise de décision La pertinence d’un modèle dépend étroitement de la pertinence de ses hypothèses et postulats de départ. C’est aussi vrai pour les modèles de simulation que pour ceux d’optimisation. S’il est relativement aisé de représenter de manière adéquate le système étudié (avec plus ou moins de détails en fonction des besoins), il n’en va pas de même pour ce qui est de la description du comportement des acteurs. Le modèle doit refléter au mieux le vrai comportement des acteurs, que celui-ci soit optimal ou non. Il doit pouvoir modéliser les erreurs de jugement, les stratégies, les émotions, etc. Il faut pouvoir tirer de l’information disponible un modèle représentatif du mode de fonctionnement des différents acteurs. On doit donc faire appel à de nombreuses disciplines relatives à la science comportementale comme la sociologie, l’anthropologie, la psychologie et ne pas baser le modèle uniquement sur la statistique. b) inclusion de variables difficilement quantifiables La plupart des données nécessaires pour décrire un système sont souvent des données difficilement mesurables de par leur caractère qualitatif (à l’inverse des variables quantitatives). Ce sont des variables dites " molles". Elles sont d’une importance capitale pour la description du comportement des acteurs. Or, certains modèles se limitent à l’inclusion des variables que l’on peut directement mesurer et exprimer sous forme de chiffres, dites variables " dures "117. Cette non-prise en compte des variables molles, en ce comprises des variables comme les anticipations, les désirs, la réputation, etc., conduit à des résultats erronés, éloignés de la réalité. Quel succès aurait un homme politique qui baserait ses décisions uniquement sur des chiffres, ignorant totalement l’opinion publique et ses attentes ? Cependant, il est clair que l’estimation de tels paramètres est toujours imprécise et fonction des hypothèses. Par conséquent, il est souhaitable de mener des analyses de sensibilité qui ne seraient pas uniquement limitées à des valeurs de paramètres mais qui traiteraient aussi de l’impact d’une variation du contexte structurel de base du modèle. c) les frontières du modèle La définition des contours du modèle constitue également une étape litigieuse de la simulation. En effet, c’est lors de ce processus que l’on décide si des variables doivent être considérées comme endogènes ou exogènes au modèle et donc indirectement, quel sont les mécanismes de feedback que celui-ci va englober. Cette particularité de pouvoir incorporer des feedbacks constitue assurément le point fort des modèles de simulation. On peut regretter qu’en pratique ces effets soient parfois oubliés. On peut, par exemple, légitimement se poser des questions quant à la pertinence d’un modèle énergie-économie qui considère l’économie comme exogène, excluant par là toutes possibilités d’influence des prix de l’énergie sur l’économie. Nous reviendrons sur cet aspect 117 " Hard and soft variables " en anglais. On parle aussi de science dure et de science molle. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 107 CEESE – ULB Modélisation par la suite (dans le chapitre 6) lors de l’analyse du modèle PRIMES utilisé par l’Union Européenne118. 5.2.3.2.2. Pertinence des modèles de simulation En général, on peut dire que les modèles, en ignorant souvent les feedbacks, fournissent plutôt une extrapolation du passé qu’une anticipation du futur119. En effet, comme le montre bien Sterman120 dans son étude de la modélisation, le fait de considérer l’économie de manière exogène lorsque l’on modélise un système énergétique mène souvent à des résultats peu en accord avec la réalité. Sterman prend pour cela l’exemple d’un modèle énergétique américain (le modèle PIES) qui s’est constamment révélé beaucoup trop optimiste dans ses prédictions concernant l’indépendance énergétique et les prix du baril. Beaucoup de ces erreurs provenaient de l’absence de feedback sur l’économie qui ne serait pas du tout affectée par une hausse conséquente des prix du pétrole ni par un embargo sur les produits pétroliers. Les besoins croissants en investissements pouvaient être mobilisés sans toucher au reste de l’économie121. Sterman conclut en soulignant que, dans certains domaines, il est parfois préférable d’étoffer le traitement des effets de retour, même si cela doit se faire au détriment d’une spécification détaillée des différents composants. Cela est peut-être plus important encore pour le système énergétique qu’ailleurs. Cette tendance à reproduire le passé a bien évidemment comme conséquence inévitable de favoriser la mise en œuvre de politiques de statu quo au détriment de politiques plus audacieuses. 5.2.3.3. L’économétrie Bien que ne constituant pas à proprement parler une technique de modélisation à part entière il est intéressant de s’attarder sur le fonctionnement de l’économétrie eu égard à son importance en matière de modélisation. Ses résultats sont de plus en plus diffusés par les médias et utilisés par les autorités politiques (cf. l’importance des projections de la croissance économique sur le débat politique). De plus, tous les modèles souvent utilisé au niveau belge (HERMES, EPM, MARKAL, GEM-E3, PRIMES, etc.) se servent de cette technique pour définir la plupart de leurs paramètres importants, comme les élasticités. L’économétrie sert à mesurer des relations économiques sur base d’une interprétation statistique de données économiques. Elle comprend trois parties : la spécification, l’estimation et la prévision. 118 Ce modèle est utilisé, par exemple, pour estimer le prix du permis sur le futur marché européen qui devrait probablement voir le jour en 2005. Les résultats sont disponibles en ligne sur http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/climate_change/sectoral_objectives.htm 119 Cette tendance est en outre accentuée par l’utilisation de l’économétrie qui, par définition, extrapole le passé pour anticiper le futur. 120 Sterman J. (1991), op.cit. 121 Donc sans réduire par ailleurs l’investissement ou la consommation ni sans augmenter le taux d’intérêt ou d’inflation. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 108 CEESE – ULB Modélisation 5.2.3.3.1. La spécification Cette première étape consiste en la description de la structure du système étudié à l’aide d’un groupe d’équations définissant des relations entre les différentes variables. Par exemple, on peut élaborer des scénarios de croissance économique (mesurée par la croissance du PNB), en spécifiant les relations pouvant exister entre celle-ci et plusieurs agrégats comme le taux de chômage, l’épargne, l’investissement, les dépenses de l’Etat, la consommation des ménages, etc., ainsi que la façon dont ces variables sont déterminées (par exemple en spécifiant une relation entre l’inflation et le taux de chômage). Cette étape est, on le voit, hautement dépendante de la théorie économique sous-jacente. Il existe des hypothèses souvent reprises dans les modèles et qui sont particulièrement contestables. Il s’agit des trois " piliers " de la théorie économique dominante (l'école neoclassique) à savoir l’optimisation (dont nous avons déjà parlé précédemment), l’information parfaite et la notion d’équilibre. Les gens sont sensés être guidés dans leur prise de décision par la seule maximisation de leur profit. On ne traite donc pas toutes les considérations non-économiques (ou alors elles sont considérées comme des aberrations), pourtant nombreuses, en particulier en matière environnementale. De plus, on suppose que les agents disposent librement de l’information et des connaissances nécessaires afin d’optimiser leur décision. Certains modèles vont très loin dans les suppositions des connaissances des agents puisqu’ils considèrent que les entreprises connaissent parfaitement les prix futurs. Enfin, les théoriciens économiques postulent que l’économie est en équilibre et que si elle s’en écarte elle y revient aussitôt de manière graduelle et stable. Les rares modèles économétrique incorporant des aspects dynamiques le font par le biais de l’inclusion de délais d’ajustement dans le modèle, mais ceux-ci sont de durée constante signifiant implicitement que la valeur d’équilibre (issue de la maximisation optimale des agents) est finalement la seule valeur possible et que, lorsque l’on s’en écarte, on y revient rapidement, la transition se faisant de manière progressive et régulière quel que soit le contexte économique. 5.2.3.3.2. L’estimation Après avoir judicieusement spécifié les équations de structure du système, il faut, dans une deuxième étape, évaluer l’intensité des différentes relations définies en estimant les paramètres qui y sont associés. Cela se fait à l’aide de régressions statistiques sur base de données du passé concernant la relation à estimer. Cela équivaut à déterminer l’équation (en ce compris la valeur des paramètres qu’on appelle couramment les coefficients de régression) qui explique le mieux les relations vérifiées du passé, dans un but d’anticipation du futur. Cette étape est grande consommatrice de données122. 122 Celles-ci sont issues des comptes nationaux qui, le plus souvent, ont même été reformatés pour satisfaire la demande de cette discipline à l’importance croissante. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 109 CEESE – ULB Modélisation 5.2.3.3.3. La prévision Dernière étape de l’économétrie, celle-ci correspond à une extrapolation au futur des relations passées déterminées par la statistique. Cela permet de pouvoir prédire comment se comportera le système dans le futur. 5.2.3.3.4. Les limites de l’économétrie a) hypothèses théoriques Nombreux sont les économistes qui remettent en cause les trois hypothèses fondamentales de la théorie économique, mais, parmi eux, beaucoup se réfugient derrière les résultats robustes obtenus à l’aide de l’économétrie pour, implicitement, les justifier. Ces hypothèses ne sont pas le reflet d’une réalité simplifiée (passage obligé de toute modélisation) mais sont erronées, si l’on en croit les études des sociologues et autres psychologues, mais aussi celles des économistes de l’école des "New Institutionalist Economics " inspirée des travaux pionniers de Herbert Simon, prix Nobel d’économie en 1978. H.A. Simon123 parle d’une " rationalité limitée " des agents économiques qui, faisant face, d’une part, à une incertitude quant au futur et, d’autre part, à un accès limité (par le temps et l’argent) à l’information, ne peuvent prendre des décisions complètement rationnelles. Au lieu de baser leur décision sur la maximisation, ils fixent un niveau d’aspiration qui, une fois atteint, leur procure une satisfaction suffisamment grande pour qu’ils s’en contentent. S’ils ne peuvent l’atteindre, soit ils changent leurs aspirations, soit ils changent leur décisions. b) corrélation et causalité L’information que l’on obtient à l’aide d’une régression statistique nous renseigne sur les corrélations entre des variables dans le passé. Or, ce dont on a besoin pour décrire un comportement et, a fortiori, pour prévoir un comportement futur, c’est d’établir des relations causales entre ces mêmes variables. L’économétrie ne permet pas de distinguer les deux. En situation de crise, possibilité rarement prise en compte dans les hypothèses des modèles, des relations, que l’on pensait causales, peuvent ne plus être vérifiées. Un cas d’école dans le domaine, est la " courbe de Phillips " (aussi appelée " courbe en J ") à l’épreuve des fortes augmentations de prix du début des années septante pendant lesquelles on s’est rendu compte que la prétendue relation entre inflation et chômage, que la courbe décrivait, n’était plus valable. c) absence des variables non quantifiables ou non quantifiées La dépendance de l’économétrie par rapport aux données numériques fait qu’elle ne prend pas en compte (à moins d’utiliser des variables proxy124) les variables pour lesquelles il n’existe pas encore de données ni les variables qu’on ne peut quantifier. Si l’on veut évaluer un comportement futur suite à une modification sensée influencer le processus de prise de décision, cela ne peut se faire sans la prise en compte des variables comportementales 123 Voir http://cepa.newschool.edu/het/profiles/simon.htm pour un bref aperçu de ses multiples travaux traitant, entre autres, de cette rationalité limitée des agents économiques. 124 Variable mesurable servant comme indicateur d’une autre variable non quantifiable. Par exemple, on utilise souvent le PNB pour traduire le bien-être des populations. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 110 CEESE – ULB Modélisation subjectives évoquées plus haut. d) rayon limité Par définition, la validité de l’économétrie est limitée aux expériences qui ont déjà été vécues par le passé. Elle ne peut pas, par conséquent, servir à évaluer l’effet de politiques menant à un changement de contexte jamais connu au préalable. e) biais d’ordre statistique Il existe de nombreux biais inhérents à la statistique. Nous en discuterons deux particulièrement. Premièrement, il convient de rappeler que certaines hypothèses doivent être vérifiées pour que, scientifiquement, l’économétrie soit valable. Même si l’on utilise des formes moins restrictives que la méthode couramment utilisée des moindres carrés (à laquelle sont attachées de nombreuses hypothèses concernant, entre autres, les erreurs de mesures et l’indépendance des résidus), il reste, malgré tout, une série d’hypothèses " a priori ", jamais valables mais impératives pour pouvoir utiliser l’outil statistique. Deuxièmement, le problème précédemment évoqué de causalité-corrélation a pour corollaire un mode de validation statistique tout aussi contestable. La validation des résultats se faisant sur base du degré avec lequel l’équation correspond aux données, les équations validées sont plus celles reflétant au mieux le passé que celles caractérisant une relation réelle mais pour lesquelles il y a, par exemple, pas assez de données pour construire une relation qui soit statistiquement significative. Ce critère de validation peut entraîner la sélection d’équations à variables expliquées et explicatives hautement corrélées mais non causales et en même temps exclure des équations décrivant des relations importantes. 5.2.3.3.5. Pertinence de l’économétrie Pour toutes les raisons évoquées plus haut, il apparaît clairement que l’économétrie ne peut servir à la prévision à long terme d’un système aussi complexe que l’économie toute entière, en ce compris ses interactions avec les sphères sociales et environnementales. Certains contestent même sa pertinence en tant qu’outil de prévision à court terme du système économique, mettant en avant la difficulté et la subjectivité de la prévision des variables exogènes au modèle, basée, le plus souvent, sur l’intuition des concepteurs des modèles plutôt que sur des données plus objectives. 5.2.3.4. Conclusions De cette analyse des différentes méthodes de modélisation, il ressort un certain nombre de points. Il convient d’y porter une attention particulière à l’heure d’attester ou non de la pertinence des résultats obtenus à l’aide de ces techniques. Les éléments les plus importants sont certainement les hypothèses théoriques et les frontières du modèles. Les critères essentiels permettant de se prononcer sur la validité d’un modèle sont principalement le but recherché par le modèle ainsi que le contexte envisagé. La hiérarchie de pertinence des modèles peut très bien être inversée en fonction de ces deux éléments. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 111 CEESE – ULB Modélisation Il apparaît aussi que, malgré ces différents points à garder à l’esprit, un modèle de simulation bien défini peut s’avérer un outil précieux de prévision (et non de prédiction) d’un état futur en fonction d’un contexte déterminé. Il est clairement utile de savoir quels type d’évènements pourraient se produire dans le futur (avec plus ou moins de vraisemblance), même si on ne sait pas exactement ni le moment de leur survenance ni leur intensité exacts. Sachant qu’il se trouve dans une zone à risque, un décideur politique prendra probablement ses dispositions même s’il ne sait pas exactement quand les tremblements de terre surviendront ni quelle sera leur intensité sur l’échelle de Richter. Les différents biais inhérents à la modélisation informatique ne l’empêche pas de rester un outil pratique d’aide à la décision (et pas un outil de décision). Il convient, toutefois, d’éviter de baser celle-ci sur les seuls résultats de la modélisation et encore moins sur les résultats d’un seul type de modèle. Ceux-ci doivent servir à prendre des décisions mieux éclairées que celles qui seraient prises uniquement sur base de la modélisation mentale et non pas se substituer à celle-ci. De plus, il est impératif de laisser une place pour le débat et notamment en ce qui concerne les hypothèses et postulats de base des modèles. Enfin, on ne peut que recommander l’adoption d’une approche multidisciplinaire dans la conception des modèles. 5.3. La modélisation énergie-économie-climat 5.3.1. Les particularités de la modélisation économico-environnementale Après cet aperçu général de la modélisation informatique et en préambule à la modélisation économie/énergie/climat, il est bon de planter le décor en dégageant les difficultés d’ordre général de la modélisation économico-environnementale. Ces difficultés sont principalement issues des antagonismes entre le fonctionnement respectif de ces deux sphères. Leur importance est peut-être encore plus flagrante dans le contexte de la modélisation des aspects économiques liés au réchauffement de la planète que pour d’autres problématiques environnementales. Lorsque l’on tente d’appréhender et d’évaluer les interactions entre les systèmes économique et environnemental, on fait inévitablement face à des difficultés provenant de la différence dans la logique de fonctionnement de ces deux sphères. Ces antagonismes ne peuvent être négligés si l’on a pour objectif d’élaborer une modélisation réaliste de ces interactions. Avant de parler de ces antagonismes, il est bon de rappeler que l’économie n’est qu’un soussystème de la biosphère et que, par conséquent, toute approche limitant l’étude du système global à la seule étude de ses composantes omet la caractéristique principale du système économique, à savoir que c’est un système ouvert125. Nous sommes donc en présence d’interdépendances entre l'économique et le système global (la biosphère), dont il faut tenir compte car elles sont trop souvent négligées. La biosphère présente un fonctionnement caractérisé par de multiples inter- et rétro actions (voir par exemple la complexité des cycles biogéochimiques). A cette causalité circulaire aux rythmes lents, la science économique tente d’imposer sa causalité linéaire, ses rythmes brefs et sa préférence pour le court terme. Cela se traduit, évidemment, par une maximisation des 125 Voir à ce sujet, Ludwig von Bertalanfy (1993), Théorie générale des système, Dunod, Paris, " Systémique ", 1993, p.37. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 112 CEESE – ULB Modélisation prélèvements des ressources sans souci du bon fonctionnement du milieu et de sa capacité de régulation et de restauration. La logique économique actuelle met en péril la pérennité du système qui l’inclut et qui conditionne son existence. Elle devrait donc s’ouvrir sur la logique de l’éthique et du vivant. 5.3.2. Difficultés spécifiques de la modélisation énergie-économie-climat La plupart des points soulevés au point précédent se révèlent d’une importance cruciale dans le contexte du changement climatique. En fait, selon la typologie de Godart126 qui se base sur plusieurs variables, on se trouve clairement dans un contexte dit " controversé ". Les critères sont les suivants : la nature des intérêts en présence (agents présents/tiers absents) ; la nature réversible ou irréversible des phénomènes analysés ; le mode de perception des problèmes (direct/indirect) et le degré de stabilisation de la connaissance scientifique (stable/controversé). Hormis la nature potentiellement irréversible des dommages physiques qui soufre encore de l’incertitude scientifique, les trois autres variables appliquées à la problématique climatique127 dénotent bien de son caractère " controversé ". Il s’ensuit que la seule analyse coûts-avantages traditionnelle n’est plus un outil totalement efficace. La réponse fournie par la modélisation doit satisfaire ce besoin de renforcement des critères de décisions et élargir son spectre au-delà des seules valeurs métriques. Nous y reviendrons par la suite. Pour attester de la pertinence d’un modèle énergie/économie/climat, il est primordial de voir les réponses qu’il propose par rapport à différents aspects cruciaux de la problématique climatique que sont l’incertitude, l’irréversibilité, la dimension globale, le progrès technique et le bien-être. 5.3.2.1. L’incertitude A l’heure actuelle, le débat fait toujours rage au sein des scientifiques quant à la véracité d’une perturbation anthropique du climat. Même si l’on peut légitimement128 avoir de fortes présomptions quant à l’existence d’un réchauffement de la planète dû aux activités humaines, on évolue toujours dans un contexte hautement incertain quant à l’ampleur et la date de survenance des dommages. Cela rend bien évidemment très difficile l’estimation des coûts et bénéfices liés à la mise en place de politiques visant à lutter contre l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, l’existence et la reconnaissance légale du principe de précaution nous permet de pouvoir prendre des décisions dans un contexte incertain lorsqu’il existe un risque de dommages irréversibles. L’incertitude ne peut être le prétexte à l’immobilisme qu’il soit politique ou scientifique. 126 Olivier Godart (1993), " Stratégies industrielles et conventions d’environnement : de l’univers stabilisé aux univers controversés ", dans Environnement-Economie, INSEE méthodes, n°39-40, décembre1993, p.145-174 127 L’intérêt des générations futures est clairement présent dans le débat tout comme la perception indirecte (via la construction scientifique, médiatique ou politique) par les individus et l’incertitude scientifique. 128 Eu égards à la composition (groupe d’experts émanant de nombreux pays) et au mode de fonctionnement (par consensus) du GIEC ainsi qu’à la robustesse de ses études. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 113 CEESE – ULB Modélisation 5.3.2.2. L’irréversibilité et la non-linéarité Les phénomènes physico-chimiques de l’atmosphère ainsi que leurs impacts socioéconomiques sont loin d’être des processus linéaires. En outre, et c’est peut-être là l’aspect essentiel qui nous pousse à agir dans le domaine, ils peuvent être de nature irréversible, à savoir qu’une fois un certain seuil dépassé, les conséquences sont irréparables. C’est le cas par exemple, de l’extinction d’espèces animales ou végétales, mais c’est également le cas, selon certains experts, des perturbations climatiques. Il faut en tenir compte dans les modèles et donc notamment évaluer des scénarios de crise où l’on s’écarte de l’équilibre. 5.3.2.3. La dimension globale Les caractéristiques intrinsèques du réchauffement de la planète en font un phénomène de dimension internationale ne pouvant être réglé au niveau d’un seul pays. La modélisation globale est d’autant plus difficile qu’il y a de différences entre les pays du point de vue de leurs structures institutionnelle, industrielle, organisationnelle, etc. En outre, si l’effet d’une tonne de CO2 a la même incidence sur le réchauffement où qu’elle soit émise, l’effet du réchauffement n’est pas réparti de manière égale entre les pays. Dans la recherche d’une solution optimale, il faudra donc arbitrer entre une solution efficiente (à moindres coûts) poussant à agir là où les coûts d’abattement sont les plus faibles et une solution équitable internationalement. Trouver un équilibre entre équité internationale et efficience économique constitue la tâche principale des décideurs et donc implicitement la réponse qu’on est en droit d’attendre de la modélisation économie/énergie/climat. 5.3.2.4. Le progrès technique Le progrès technique est une variable très importante dans le contexte de la modélisation économie/énergie/climat. En effet, non seulement il influence à la hausse les possibilités de production et de consommation et, par là, les atteintes à l’environnement mais, à l’inverse, il permet également d’augmenter les potentialités socio-économiques pour répondre aux défis posés par ces atteintes. On voit bien qu’il est très important, lorsque l’on souhaite évaluer l’impact socio-économique et environnemental d’une mesure visant à réduire les émissions de GES, de modéliser correctement le progrès technique. Cela repose une fois de plus le problème des frontières du modèle et des variables endogènes et exogènes. On considère, bien souvent, le progrès technique comme " une manne tombée du ciel ", alors qu’il est dépendant de facteurs socio-économiques comme l’investissement et l’éducation. En fait, on peut même le considérer comme une activité économique à part entière qui est en interaction avec le reste de l’économie. La manière d’envisager le progrès technique n’est pas sans influence sur l’efficacité attendue d’une politique environnementale. Si celui-ci est vu comme une variable exogène, il sera préférable d’attendre les nouvelles technologies avant de mettre en place une politique. A l’inverse, le considérer comme une variable endogène peut accélérer la prise de mesures dans le but de stimuler et diffuser les nouvelles technologies. 5.3.2.5. Le bien-être Dans le contexte de la modélisation économie/énergie/climat, il est particulièrement difficile, étant donné l’incertitude quant aux conséquences du réchauffement de la planète, d’évaluer Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 114 CEESE – ULB Modélisation les bénéfices (externalités positives) des mesures mises en place pour y remédier. Mais cette incertitude ne peut être invoquée pour justifier la non prise en compte de ces externalités. Or, c’est souvent le cas puisque l’on base la plupart du temps les variations de bien-être sur les seuls indicateurs économiques comme le PNB, ce qui équivaut à considérer les coûts et bénéfices hors marché comme nuls. En matière environnementale, comme dans beaucoup d’autres domaines, ce n’est pas très réaliste puisque l’on sait que les gens accordent de la valeur à des agrégats non pris en considération par les indicateurs uniquement économiques comme le PNB. L’agrégation des préférences des individus ainsi que la distribution des effets sont autant de problèmes auxquels la modélisation économie/énergie/climat actuelle n’apporte pas une réponse adéquate. De plus, quand les bénéfices externes des politiques environnementales sont pris en compte, les taux d’actualisation qui leur sont accolés ont tendance à diminuer leur impact, ce qui est contraire à un souci d’équité intergénérationnelle, une des clés du développement durable129. 5.3.3. Les différentes classes de modèles économie/énergie/climat Il est intéressant de regarder l’évolution des modèles économie/énergie/climat au cours du temps et de voir quelles sont les réponses de chacun d’entre eux par rapport aux points cruciaux (énumérés au point 5.3.2). Historiquement, les premiers modèles qui se sont intéressés aux impacts environnementaux des GES ont été élaborés dans les années 70 par des non-économistes et étaient plutôt des modèles climatiques basés sur peu de paramètres que des modèles économiques. La dimension subjective y était plus importante puisque ces modèles faisaient largement appel à l’avis d’experts pour compenser le manque de paramètres. Par la suite, les économistes se sont intéressés de plus près à cette problématique et à partir de la fin des années 80, la conception de nouveaux modèles a littéralement explosé suite notamment aux différentes conférences sur le climat qui ont mis l’accent sur les besoins de réduire les émissions de GES. Récemment, les progrès informatiques ont conduit au remplacement des modèles macrokeynesiens (modèles entrées-sorties ou input-output) par des modèles d’équilibre général. Les modèles les plus récents, les modèles d’évaluation intégrée (IA: Integrated Assessment) tentent de conjuguer les connaissances des multiples disciplines impliquées dans la problématique des changements climatiques, comme la biogéochimie, l’économie, la démographie, etc. Nous reviendrons sur ces modèles d’évaluation intégrée après avoir analysé les avantages et inconvénients des approches " bottom up " et " top down " ainsi que les possibilités de combiner les deux130. 129 Développement qui " rencontre les besoins actuels sans compromettre la capacité des générations futures de satisfaire leur propres besoins ", d’après le WCED (1987), Our common future, Oxford University Press, Oxford, 1987, p.43 130 Eu égards à la difficulté de classer un modèle comme PRIMES, par exemple, dans l'une ou l'autre de ces deux catégories, il peut sembler plus pertinent de distinguer les modèles caractérisés par un équilibre partiel et ceux caractérisés par un équilibre macroéconomique (qu'il soit issu d'une vision kéynesienne ou walrassienne de la théorie économique, voir point 5.3.3.2.) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 115 CEESE – ULB Modélisation 5.3.3.1. L’approche " bottom up " Comme leur nom l’indique, ces modèles d’équilibre partiel décrivent l’économie en partant du bas et ont pour but de modéliser le " potentiel vert 131" des technologies disponibles. Ils fournissent une information détaillée des technologies et comportements sectoriels à l’intérieur d’une économie et, comme résultats, les coûts marginaux d’abattement et les possibilités de mesures sans regret. Il existe plusieurs catégories de modèles " bottom-up " mais, en général, tous sont caractérisés par une vision macroéconomique (plutôt du ressort de l'approche " top down ") du système économique considérée comme exogène. Cela constitue la principale limite des modèles " bottom up " puisqu’ils ignorent toutes possibilités de feed-back. En fait, ces modèles ne peuvent servir aux prévisions concernant les effets d’une politique de réduction des émissions de GES. Ils sont, en outre, incapables de prendre en compte la diffusion des technologies. Un des apports non négligeables de cette approche dans la modélisation économie/énergie/climat, est d’avoir identifié l’existence de mesures sans regret en matière de conservation de l’énergie. Cela n’est pas sans implications. En effet, l’existence sur le marché de possibilités d’investissements rentables et non exploitées va tout à fait à l’encontre de la théorie économique traditionnelle qui stipule que, étant donné le comportement rationnel d’optimisation des agents économiques, toutes les possibilités rentables sont exploitées par quelqu’un. Il est aussi très utile d’utiliser les résultats des modèles " bottom up " pour les intégrer dans des modèles " top down ". A ce moment-là ils servent d’input comme c’est le cas du modèle EPM dans l’analyse, menée par le bureau fédéral du plan à l'aide du modèle HERMES132, sur l’effet de la mise en place d’une taxe CO2. Cette approche combinée est de plus en plus courante actuellement. Les modèles PRIMES et MARKAL peuvent rentrer dans cette catégorie de modèles dans la mesure où ils décrivent des équilibres partiels et intègrent une description détaillée du secteur énergétique aussi bien au niveau de l'offre qu'au niveau de la demande133. Ces modèles sont des modèles simultanés à optimisation agrégée. Par contre, ils diffèrent quant à l'horizon d'analyse pris en compte, puisque là où MARKAL peut étudier le long terme (30 ans), PRIMES est limité au moyen terme. En ce qui concerne le modèle EPM, il s'agit d'un modèle typiquement bottom-up selon l'approche "enginneer" basé sur une information ascendante. C'est un modèle récursif de simulation. Il faut ajouter qu'au contraire des deux modèles précédents, EPM "modélise" le secteur énergétique de manière exogène. 131 Dans le cas qui nous occupe, il s'agit du potentiel d'économies d'énergie. Bossier F. et al. (2001), Evaluation de l’impact des mesures fiscales et non-fiscales sur les émissions de CO2, rapport du Bureau Fédéral du Plan et d'Econotec, Décembre 2001. 133 La classification de PRIMES et de MARKAL dans les modèles ascendants n'est pas évidente. En revanche, la caractérisation du type d'équilibre décrit par ces modèles ne souffre aucune discussion. Ce sont des modèles topdown mais sans bouclage macroéconomique ou des modèles bottom-up avec modélisation patielle (uniquement dans un sens et donc sans feedbacks) des interactions entre les sphères économique et énergétique. 132 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 116 CEESE – ULB Modélisation 5.3.3.2. L’approche "top down" 5.3.3.2.1. Les modèles input/output Ces modèles sont entièrement basés sur les comptes nationaux de type "entrées/sorties". Il en existe des statiques et des dynamiques (pouvant prendre en compte l’effet de l’évolution de l’investissement en fonction du temps). On peut également adjoindre à ces derniers une fonction de production incorporant des effets de substitution et ce, dans le but d’inclure le progrès technique (sous la forme du facteur AEEI)134 et d’explorer les effets de substitution intersectorielle suite à des changements de prix relatifs. Même si ces modèles peuvent, par le biais de l’inclusion de taux de change flexibles, simuler les relations commerciales internationales, leur nature et les données sur lesquelles ils se basent font qu’ils servent le plus souvent à l’estimation des changements du côté de la demande et se limitent à des analyses nationales. 5.3.3.2.2. Les modèles macro-économétriques La plupart des modèles macro-économétriques sont issus des théories "néo-keynesiennes135 " (sont donc des modèles de demande) et ont été destinés à estimer les grands agrégats économiques. Suite à l’évolution de la problématique climatique, ceux-ci ont été élargis en leur ajoutant l’énergie parmi les facteurs de production traditionnels (capital et travail). Le problème principal posé par ces modèles lorsque l’on travaille sur les interactions économie environnement, est le décalage des données disponibles. En effet, l’utilisation de ces modèles implique l’utilisation de séries de données qui ne sont pas toujours disponibles en matière environnementale. Vu leur nature et les contraintes qui y sont liées (comme la difficulté de prendre en compte l'impact total d'une mesure à long terme lorsque des nouveaux équilibres sont atteints), ces modèles servent majoritairement d’outil de prévision national de court et moyen terme et sont particulièrement adaptés à l'analyse des trajectoires d'ajustement. Au niveau belge, le modèle HERMES, utilisé notamment par le Bureau du Plan, appartient à cette catégorie. C'est un modèle macro-économétrique de simulation à moyen terme. 5.3.3.2.3. Les modèles d’équilibre général (GEM: General Equilibrium Model) Ce sont les modèles walrassiens136 par excellence. Ils correspondent à la vision néoclassique de l’économie, caractérisée par la notion d’équilibre du système issu du comportement d’optimisation des agents économiques. Les prix s’ajustent simultanément sur tous les marchés pour équilibrer l’offre et la demande. Les fonctions de production ainsi que celles décrivant le comportement des agents sont dites à élasticité constante (fonctions CES137). Le progrès technique y est également considéré 134 Autonomous Energy Efficiency Improvement Du nom de l’économiste John M. Keynes. 136 Du nom de l’économiste Léon Walras. 137 Alors que des études, comme celles de Gately D. (2002), montrent que les hausses et baisses du prix du baril ont des effets asymétriques sur la demande. 135 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 117 CEESE – ULB Modélisation comme exogène sous forme du facteur AEEI. Ces modèles peuvent incorporer des aspects dynamiques (les modèles récursifs évaluent des équilibres temporaires se basant sur des anticipations myopes qui déterminent les niveaux de capital et d’investissement de chaque période ; les modèles intertemporels d’équilibre général, eux, basent l’évolution du capital et de l’investissement sur un taux de croissance endogène) et prendre en compte les effets de retour. Leur gros point faible réside dans leur théorie de base et son caractère peu réaliste lorsqu’elle est appliquée à certains marchés. Il est illusoire de penser, par exemple, que le marché du travail est caractérisé par un équilibre walrassien. Ces imperfections de marché doivent être prises en compte par les GEMs si on veut des résultats pertinents en accord avec le monde réel. 5.3.3.2.4. Les modèles de "seconde génération" Ces modèles ont été construits sur la structure des GEMs et ont été développés au début des années 90 pour essayer de se rapprocher un peu plus de la réalité en tenant compte, notamment, des imperfections des marchés du travail et de l’énergie ainsi que d’un progrès technique endogène basé sur un indice de qualité du capital. Ce sont des modèles complexes comprenant beaucoup d’équations et de variables endogènes. Actuellement, bon nombre de ces modèles conjuguent les approches top down et bottom up. Malgré les difficultés théoriques soulevées par ces modèles dans le contexte de la problématique climatique, ils restent les plus utilisés. Il est vrai qu’ils sont, d’après leur définition, les modèles les plus appropriés pour appréhender la dimension globale du problème de réchauffement de la planète. C’est pourquoi, il leur sera consacré la majeure partie de l’analyse (non exhaustive mais plutôt indicative) concernant la capacité des modèles à répondre à la problématique du climat. Au niveau des modèles souvent utilisé en Belgique, citons le modèle GEM-E3 qui, outre le fait qu'il s'agit d'un modèle appliqué d'équilibre général, est également caractérisé par une forme desagrégée d'optimisation (ce qui permet de tenir compte de certaines distorsions, comme les pouvoirs de marché, par exemple) et un horizon d'analyse de long terme. Ce modèle a servi d'input dans le modèle MARKAL pour également mettre en œuvre une double approche (ascendante et descendante), mais cette fois dans le sens inverse de la modélisation conjointe HERMES-EPM. En effet, dans ce cas-ci les auteurs se sont servis de GEM-E3 pour déterminer un scénario cohérent à appliquer à MARKAL pour pallier au caractère partiel de l'équilibre obtenu avec la mise en œuvre de ce dernier modèle. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 118 CEESE – ULB Modélisation Tableau 5.1 : Point fort et pertinence des deux approches pour la modélisation économie/énergie Approche Top down Approche Bottom up Prise en compte des changements structurels via une meilleure modélisation des interactions entre les sphères économique et énergétique Possibilité d’incorporer les comportements non-économiques grâce à l’inclusion d’avis d’experts ou de prévisions de marché dans les estimations Quand l’utiliser Pour fournir une répartition sectorielle optimale des objectifs de réduction d’émissions ou pour évaluer les effets des politiques et des mesures Pour évaluer les potentiels de réduction à moindre coût ou pour étudier les mesures spécifiques nécessaires à la mise en œuvre des potentiels identifiés en tenant compte des barrières sectorielles Avantage principal 5.3.3.3. L’approche " évaluation intégrée (EI)138" Comme nous l’avons vu plus haut, le but de cette approche est d’adopter une vision multidisciplinaire de la problématique environnementale permettant ainsi d’avoir une vue globale sur les liens de cause à effet. Cette procédure est sensée améliorer la transparence et la clarté des modèles pour favoriser une interprétation vigilante de leurs résultats par les hommes politiques et autres personnes impliquées dans la problématique environnementale traitée. Pour ce qui est des aspects relatifs aux composantes économiques de ce type de modèles, il peuvent provenir de n’importe laquelle des approches développées plus haut. Les modèles issus de cette approche d’évaluation intégrée peuvent incorporer une analyse du risque et de l’incertitude et calculer les coûts et bénéfices d’une politique environnementale. Ils comprennent une fonction traditionnelle de production (capital, travail et énergie comme facteurs de production) et un facteur autonome de progrès technique. Le fonctionnement consiste en une maximisation de l’utilité intertemporelle actualisée d’un agent représentatif sous contrainte de ses revenus. Il existe trois sortes de modèles d’évaluation intégrée. Deux sont plus orientées vers l’environnement, la dernière mélangeant, à part égale, l’économie et l’environnement. Ces derniers modèles tentent d’estimer les impacts des activités humaines sur l’environnement et les effets de retour qui y sont liés en terme de coûts et bénéfices hors marché et sur le marché. Bien qu’également utilisé pour effectuer des simulations, ces modèles restent des modèles à perspective d’optimisation, à savoir, fournir le niveau optimal (d’un point de la durabilité du système économique et environnemental) d’un impact environnemental donné139. Ils nous renseignent sur le chemin à suivre pour atteindre un objectif environnemental de la manière la plus efficiente possible. 138 139 Concept repris dans Bosello et al. (1998), Advances of climate modelling for policy analysis. Autant de tonnes de CO2 éq., par exemple. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 119 CEESE – ULB Modélisation En guise de résumé, le tableau suivant140 brosse un portrait non exclusif des différents modèles existants en fonction de leur appartenance à l’une ou l’autre catégorie définies dans cette section. Tableau 5.2 : les différents modèles économie/énergie/climat Source : Bosello et al., (1998) 5.3.4. Réponse des différents types de modèles aux particularités de la problématique climatique Nous allons voir maintenant la manière avec laquelle les modèles traitent des aspects cruciaux de la problématique climatique141. 5.3.4.1. Le progrès technique En ce qui concerne l’approche "bottom up", la modélisation du progrès technique est insuffisante. L’évolution des technologies est entièrement exogène au modèle tout comme, en général, les aspects dynamiques et de feedbacks (par ex. : l’importance des choix technologiques sur l’économie). Les possibilités de substitution étant données et fixes, on aboutit régulièrement à une surestimation des possibilités réelles de substitution dans l’économie. De leur côté, les modèles top down incluent le progrès technique sous forme d’une variable proxy illustrant la tendance au niveau du temps. Le traitement de cette variable peut, selon la façon dont elle est traitée et modélisée, rendre l’évolution des technologies partiellement endogène, comme c’est le cas des modèles définissant un changement endogène de la 140 Le label LP/NLP correspond aux modèles bottom up linéaires et non linéaires. CGE: Computable General Equilibrium 141 Cette section est en partie basée sur l’étude de Bosello et al. (1998),op.cit. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 120 CEESE – ULB Modélisation productivité des facteurs en fonction d’une variation des prix relatifs. Ces derniers sont fonction l’évolution de la demande avec laquelle le progrès interagit. Le modèle d’équilibre général de l’OCDE, le modèle GREEN142, apporte une amélioration par rapport à ce point particulier des possibilités de substitution. Il tient compte de l’amortissement du capital rendant le progrès technique dépendant non seulement des possibilités de substitution mais également du taux de remplacement du capital. Ce genre de modèle ne parvient pas, toutefois, à déterminer comment s’opèrent les choix en matière d’énergie. La variable représentant le progrès technique ne peut être observée littéralement et il faut donc la déduire de l’observation des dynamiques liées à d’autres variables. Dans les modèles d’équilibre général, cette variable dépend des prix relatifs de l’énergie et de la production relative des secteurs manufacturiers. Ces deux variables sont expliquées par le modèle (elles sont endogènes) et dépendent des décisions en matière de réduction des GES. D’autres modèles partent du stock de capital qu’on divise en deux parties, une respectueuse de l’environnement et "energy saving" et l’autre forte consommatrice d’énergie. L’évolution du ratio entre ces deux parties, qui évolue avec le temps en fonction des nouveaux investissements en capital, reflète la qualité environnementale du stock de capital. Cette qualité environnementale est fonction des dépenses en recherche et développement qui sont supposées être dirigée vers les technologies propres (ce qui n’est pas encore exactement le cas dans la réalité). Le montant de ces dépenses dépend des politiques mises en place comme les taxes et subsides environnementaux ainsi que des prix et ventes relatifs, autant de variables endogènes expliquées par le modèle. Ceci constitue certainement une modélisation très intéressante du progrès technique de par son caractère innovant en terme de relation de substitution des facteurs de production. Compte tenu des difficultés techniques que cela représente pour d’intégrer un progrès technique endogène dans des modèles d’optimisation, les modèles d’évaluation intégrée introduisent le plus souvent le facteur AEEI. Certains de ces modèles incorporent toutefois une technologie qui est fonction des prix, eux mêmes fonction de la raréfaction des ressources. L’influence des décisions politiques n’est pas du tout prise en compte. Une autre possibilité consiste à définir comment le progrès réagit en fonction des prix en ajoutant dans la fonction de production un facteur énergie/carbone dépendant des prix de l’énergie. On peut, ensuite, à l’aide d’hypothèses judicieuses (concernant les élasticités par exemple) modéliser de manière réaliste comment trouver le niveau optimal143 d’une taxe sur le carbone ainsi que des dépenses de R&D dans le domaine. Cette approche ne tient, par contre, pas compte de l’innovation qui n’est pas induite par les prix. 142 Burniaux et al. (1992), GREEN: A Global Model for Quantifying the Costs of Policies to Curb CO2 Emissions, OECD Studies: “The Economic Costs of Reducing Emissions”. 143 Optimal en terme de maximisation des revenus le plus souvent bien que des d’objectifs alternatifs existent mais sont rarement utilisé dans la pratique. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 121 CEESE – ULB Modélisation Tableau 5.3 : Le progrès technique dans les modèles économie/énergie/climat144 Source : Löschel A. (2001) Récemment, quelques études se sont afférées à l’analyse du problème posé par les modèles d'équibre général dans leur prises en considération partielle du progrès technique145. Ces études partent du constat que l’hypothèse, commune à ces modèles, de l’impossibilité d’avoir des rendements d’échelle croissants, est démentie par la pratique. Or, si tel est le cas, cela remet en cause la sacro-sainte règle d’équilibre par les prix qui ne peuvent plus fournir une 144 Modélisation exogène du progrès technique: TS (=Technological Snapshot), backstop, AEEI. Modélisation endogène non structurelle PIEEI (=Price Induced Energy Efficiency Improvment), (LBD=Learning By Doing), investments, spillover effects, latent variables. Typologie des modèles: ME (macro-économétrique), ES (modèle énergétique), CGE (équilibre général) et IAM (évaluation intégrée). 145 Voir, notamment, Laitner et al. (2000), Incorporating behavioural, social and organizational phenomena in the assessment of climate change mitigation options. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 122 CEESE – ULB Modélisation solution efficiente au sens de Pareto146. En fait, tout dépend de la grandeur de la taille optimale d’une entreprise par rapport à la demande pour le produit qu’elle fabrique et donc de la possibilité d’avoir ou non de la place pour beaucoup d’entreprises sur le marché. En d’autres mots, la question importante est de savoir si l’on est en présence d’une concurrence parfaite (hypothèse des modèles EG) ou imparfaite. Dans la réalité, la concurrence est belle et bien présente mais elle est loin de se faire uniquement sur les prix. D’autres éléments , comme l’image et la qualité du produit, le service aux clients, l’innovation, etc., entrent en ligne de compte. Ce type de concurrence (imparfaite) peut même stimuler le progrès technique pouvant, parfois, résulter d’une recherche d’accroissement de pouvoir de marché. Outre la taille optimale, il existe deux autres sources de rendements d’échelle croissants : le " learning by doing (LBD)" et les externalités de réseau. La première est monnaie courante dans les industries élaborant des produits techniquement complexes (équipements médicaux, etc.) ou demandant beaucoup de recherche (produits pharmaceutiques, etc.). L’expérience acquise, à la fois par le producteur dans sa manière d’élaborer le produit et par l’acheteur dans sa façon de l’utiliser, réduit son coût. L’importante réduction des coûts de l’énergie photovoltaïque et éolienne en est une preuve de plus. La deuxième provient du fait que plus il y a d’utilisateurs, moins la technologie est chère. Il est, par exemple, plus attrayant d’acheter un logiciel informatique quand beaucoup de monde utilise le même car cela facilite l’échange de document. Dans le contexte qui nous préoccupe, l’existence de rendements d’échelle croissants a d’autres implications que celles concernant l’optimalité au sens de Paréto. En effet, les technologies bénéficiant d’un avantage initial (accidentel ou promulgué par une décision politique) voient cet avantage amplifié au cours du temps, leur coûts décroissants rendant l’accès difficile aux technologies alternatives. Cette théorie est appelée " path dependent " et énonce que le chemin de développement technologique suivi (parmi les nombreuses possibilités qui existaient) résulte d’événements insignifiants mais décisifs (accidentels ou délibérés). Une conséquence possible de cette dépendance est ce qu’on appelle le " technological lock in " : une technologie est prédominante grâce aux nombreux investissements qui y ont été consacrés et à l’expérience acquise au fil du temps. Cet enfermement peut se faire au détriment d’alternatives de qualité supérieure. De nouveau, l’omission de cette réalité de terrain (de plus en plus explorée par les théoriciens de la croissance147) entraîne une sous-estimation du potentiel des technologies alternatives. Nous avons vu également148 que l’endogénisation du progrès technologique environnemental n’est pas sans influence sur l’estimation des coûts de réduction des émissions de GES. 146 Une solution est dite efficiente au sens de Pareto si on ne peut améliorer la situation d’un agent économique sans porter atteinte à celle d’un autre. 147 Voir, à ce propos, les multiples travaux de Paul Romer sur les moteurs de la croissance économique http://www.stanford.edu/~promer/nontech.htm . 148 Dans la partie traitant des estimations de prix du permis post-Marrakech. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 123 CEESE – ULB Modélisation 5.3.4.2. La dimension globale Il est clair que du point de vue du niveau géographique étudié, les modèles top down sont plus enclins à appréhender la dimension mondiale de la problématique climatiques que les modèles bottom up désagrégés le plus souvent au niveau national. La modélisation du niveau mondial requiert un nombre élevé de paramètres exogènes et prend moins en compte les spécificités régionales et les interrelations. Les avantages de cette approche par rapport à l’approche plus désagrégée résident dans une meilleure prise en compte des coûts des dommages (et donc des bénéfices associés aux mesures environnementales) et des grands effets macroéconomiques globaux. Bien qu’il faille opérer un arbitrage entre un modèle complexe au niveau de sa désagrégation sectorielle et énergétique et un modèle tenant compte des réalités économiques globales, les possibilités existent aujourd’hui pour combiner ces deux approches. Un bon modèle global doit absolument tenir compte des changements de demande des pays les plus stricts vers les pays les plus permissifs en matière de politique environnementale qui pourraient résulter d’une intervention unilatérale. C’est le cas des modèles d'équilibre général comme GREEN, qui est capable, par son approche, de nous renseigner sur les bénéfices issus de la mise en place d’un accord international pour éviter les pollutions exportées. Sa faiblesse réside sans doute dans cette vision limitée de l’externalité environnementale. Ce genre de modélisation oublie les effets de retour sur l’économie et le comportement des acteurs que peut entraîner le dommage environnemental global (effet dont l’ampleur dépend des facteurs intrinsèques aux pays) et la différenciation géographique des effets du réchauffement de la planète. Ces aspects sont explorés au niveau des modèles d’évaluation intégrée (EI). Ceux-ci prennent en compte les effets positifs (en termes de dommages évités) et négatifs (en termes de coûts des mesures) sur l’utilité (en termes de consommation ou PNB par tête) des agents de la mise en œuvre d’une politique de réduction des émissions et définissent un équilibre entre les deux sortes d’effets. Cependant le calcul de l’importance du dommage environnemental sur l’économie et les agents se fait le plus souvent sous la forme d’une relation linéaire entre le niveau des températures (dépendant du niveau d’émission) et les pertes économiques. Ces modèles répondent donc à la spécificité des pays mais pas à la spécificité de la problématique climatique. Pour ce qui est de la différenciation géographique des impacts, de nombreux modèles EI en tiennent compte. Ils sont dès lors tout indiqués pour évaluer les compensations qu’il convient d’associer aux mesures mises en place pour assurer une certaine équité entre régions du monde. 5.3.4.3. La notion de bien-être Toute modélisation des impacts du réchauffement climatique et des mesures prises pour lutter contre ses effets se fait par rapport aux variations de bien-être qui en découlent. En effet, ce sont les préférences des individus (concept clé de l’économie) qui déterminent, in fine, le fonctionnement de nos économies. Il est, par conséquent, indispensable d’en estimer les variations pour étudier l’importance d’un problème et l’impact des solutions qu’on pourrait lui apporter. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 124 CEESE – ULB Modélisation Cependant tous les modèles utilisent l’augmentation actualisée du PNB comme indicateur des bénéfices liés à une mesure environnementale, malgré le fait que cet indicateur ne fournit qu’une estimation inférieure des gains réels. Il convient d’y ajouter les effets secondaires (en termes de santé par exemple) et les bénéfices externes (réduction de la pollution, etc.) d’une mesure visant à réduire les émissions de GES. Certains modèles EI incorporent, toutefois, une partie de ces gains hors-marché en établissant une relation entre le réchauffement et la santé humaine, la qualité de vie et la perte de biodiversité. Outre le fait que peu de modèles calculent les bénéfices externes liés à la mise en œuvre d’une politique, l’ampleur de ces bénéfices est également tributaire de la façon d’envisager l’importance du futur. Cela se reflète dans le taux utilisé pour actualiser les bénéfices futurs. Le souci d’un développement durable, et l’équité intergénérationnelle qui y est associée, nous permet de trancher en faveur d’un taux aussi bas que possible compte tenu des réalités économiques et environnementales. Peu de modèles adoptent cette approche et préconisent un taux de préférence pour le présent d’environ 3%. 5.3.4.4. Incertitude et irréversibilité De nombreux modèles tentent de fournir une réponse au problème de l’incertitude en calculant son coût, à savoir celui d’agir avant de savoir réellement. D’autres modélisent les résultats d’action en fonction de scénarios futurs plus ou moins probables auxquels on attache une pondération. Une dernière approche plus pertinente consiste à estimer comment des scénarios incertains mais probables ainsi que des évènements irréversibles peuvent influer sur les décisions présentes. La prise en compte de l’irréversibilité augmente évidemment le niveau optimal de protection de l’environnement. 5.3.5. Conclusion Aucune des catégories de modèle ne permet d’appréhender correctement les interactions économie/énergie/climat. Il apparaît clairement que la solution se trouve dans la combinaison judicieuse de plusieurs méthodes et l’intégration de la multidisciplinarité. On l’a vu, la combinaison de plusieurs approches est actuellement de plus en plus courante et contribue à l’augmentation de la pertinence des résultats. On est loin, par contre, d’une refonte plus générale visant à rendre les hypothèses de départ plus compatibles avec les réalités de la problématique climatique. Des possibilités existent, au sein même de la théorie économique (qui ne peut être réduite à la seule théorie néoclassique), pour y remédier mais ne sont pas vraiment prises en compte. Actuellement, il est certain que les modèles reconnaissant ces différents biais de la théorie de l’optimalité et explorant de nouvelles pistes (à la fois théorique et informatique) n’offrent pas encore de cadre axiomatique et peu ambigu comme le fait la théorie traditionnelle. Peut-être n’y parviendront-ils jamais étant donné justement qu’ils tiennent compte de la complexité et de la non-linéarité des phénomènes sociaux et environnementaux149. Mais ils n’en offrent pas 149 Le modèle GUMBO, développé récemment par Boumans R. et al. (2002), et innovateur dans sa façon d’intégrer les sphères socio-économiques et environnementales, est très prometteur. Sa structure n’est cependant Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 125 CEESE – ULB Modélisation moins pour autant une vision nouvelle et plus réaliste pouvant éclairer les décisions des autorités de manière pertinente. Un bon modèle devrait pouvoir déterminer différentes solutions alternatives envisageables (et non une solution optimale unique) en fonction d’une variété de conditions initiales et inclure la distribution sociale des avantages et inconvénients. Choisir entre les différentes alternatives plus ou moins attractives doit résulter de la confrontation des contraintes et opportunités institutionnelles en présence. Celles-ci influencent à la fois les résultats du modèle mais aussi leur évaluation sociale. Dans ce processus, l’économie a assurément un rôle à jouer mais il est nécessaire d’étudier une nouvelle conceptualisation de ce rôle qui ne doit plus être celui d’arbitre unique et ultime des choix de politiques. pas, à l’heure actuelle, encore élaborée dans le sens d’une modélisation des interactions économie, énergie et émission de GES. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 126 CEESE – ULB Analyse de PRIMES 6. Analyse du modèle énergétique PRIMES Dans le domaine de la lutte contre le réchauffement climatique, l’Union Européenne a fait montre de sa volonté d’occuper une position de leader sur la scène internationale. Elle a donc lancé l’idée de mettre sur pied un commerce européen d’échange de droits d’émission dès 2005, soit trois ans avant la première période d'engagement du Protocole de Kyoto (20082012). Pour estimer l’impact futur de sa politique en la matière, l’UE fait largement appel aux résultats de la modélisation informatique. Parmi les modèles utilisés, PRIMES, est de loin celui auquel il est accordé le plus de crédit. C’est par exemple sur ce modèle que sont basées les estimations de prix concernant la tonne de CO2 sur le futur marché européen d'échange de droits d’émission. Il semble donc important d’analyser ce qui se cache derrière ce modèle tant au niveau des données utilisées qu’au niveau des postulats et hypothèses de départ et ce, dans le but de porter un jugement pertinent sur les résultats qu’il génère. 6.1. Description générale du modèle PRIMES 6.1.1. Modèle à optimisation agrégée PRIMES est un modèle qui décrit le fonctionnement d’un marché de l’énergie en faisant correspondre l’offre et la demande des pays membre de l’UE pour aboutir à un équilibre de marché151. Il modélise également les impacts de l’utilisation de l’énergie sur l’environnement. Tous les systèmes énergétiques nationaux sont pris en compte, de même que le marché global. La période analysée s’étale de 1990 à 2030 (couvre un horizon de moyen et long terme). 6.1.2. Equilibre par les prix L’hypothèse fondamentale du modèle est que les agents économiques (producteurs et consommateurs d’énergie) répondent de manière optimale aux variations de prix152. Tous les facteurs supposés influencer la demande et l’offre sont représentés et on peut, selon un processus d’itération153, trouver l’équilibre154 sur chaque marché de l’énergie. Le processus est le suivant155 : on part d’une estimation de prix pour un marché de l’énergie qui fournit une première quantification de la demande. Le choix des technologies (servant à produire la quantité demandée) se fait classiquement via la minimisation des coûts. A ces coûts, on ajoute les taxes pour calculer le prix à la consommation156. Lorsque celui-ci est le même que la première estimation de prix (ou suffisamment proche), le processus s’arrête. Dans le cas 150 C’est un modèle comportemental. Objectif global et unique qui, au même titre que l'information parfaite pour l'ensemble du domaine analysé, fait partie des caractéristiques typiques de ce genre de modèle. 152 Le modèle est dit " price driven " dans le sens où il est guidé par les mouvements de prix. 153 On part d’une valeur choisie arbitrairement et on procède par tâtonnement. 154 Cet équilibre est statique pour chaque période de temps mais il est répété selon des relations dynamiques. 155 Pour de plus amples détails voir l’annexe 1 du planning paper n°88 du bureau fédéral du plan " Perspectives énergétiques 2000-2020 " http://www.plan.be/fr/pub/pp/detail_pp.stm?pub=PP088 156 La règle de tarification adoptée est celle de Ramsey F., "A Contribution to the Theory of Taxation", 1927, EJ dont une bonne explication se trouve http://www.eia.doe.gov/oiaf/issues/electricity.html 151 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 127 CEESE – ULB Analyse de PRIMES inverse, on procède à une nouvelle estimation de la demande. 6.1.3. La demande Cette demande de l’industrie et des ménages est modélisée selon l’approche " ingénieur157 ". Elle contient une décomposition sectorielle assez fine ainsi que 24 formes d’énergie158. La demande industrielle est désagrégée en neuf secteurs et la demande résidentielle est décomposée en fonction du type de chauffage utilisé. La demande d’énergie des ménages est déterminée, entre autre, par leur revenu disponible, l’état énergétique de leur logement (technologie utilisée et isolation) et le climat (nombre de degrés-jours). La demande du secteur tertiaire est également subdivisée en trois catégories159 et l’agriculture est aussi considérée de manière isolée. De son côté, la demande émanant du secteur des transport est scindée en deux160 et comprend les quatre modes habituels (air, eau, route et rail). Il est bon de signaler que le volume de transport évolue, selon les hypothèses du modèle PRIMES, en fonction de la croissance du PIB. Cela équivaut à négliger la nécessité, d’un point de vue de la durabilité de nos systèmes économiques, de découpler la croissance économique des transports. Dans le même sens, on voit également que la répartition entre les différents modes se fait uniquement en fonction de leurs prix relatifs. Or, on sait que l’élasticité du prix de l’énergie du transport routier est assez faible et, par conséquent, il faut d’autres mesures si l’on veut opérer un changement vers des modes de transport plus respectueux de l’environnement. La possibilité que ce genre de mesures soit mise en place n’est pas prise en compte par PRIMES alors qu’il est difficile de penser que le secteur des transport, gros émetteur de gaz à effet de serre, ne fasse pas l’objet de politiques visant à inclure sa contribution à la maîtrise des émissions de GES161. 6.1.4. L’offre On distingue trois modules du côté de l’offre : la production d’électricité et de vapeur, le raffinage pétrolier et les autres formes d’énergies. Pour ces secteurs, le choix porte classiquement sur la manière de satisfaire la demande à moindre coût. Pour l’énergie primaire, cela revient à arbitrer entre la production domestique et l’importation. Pour le raffinage, cela consiste en un jeu de concurrence au niveau européen qui détermine les prix et parts de marché. Pour le secteur électricité/vapeur, l’essentiel porte sur le choix des combustibles et des filières de production. Rappelons également que le marché mondial du pétrole est exogène au modèle. Pour résumer, on pourrait définir PRIMES comme un modèle top down avec une approche bottom up, du fait que les composants de la sphère énergétique sont très détaillés162. 157 Equivalant à l’approche bottom up. Une description détaillée du modèle se trouve dans Capros P. (2000), The Primes Energy System Model : Summary description, NTUA, Grèce. http://www.e3mlab.ntua.gr/downloads.asp 159 Services marchand, non marchand et de commerce. 160 Marchandise et voyageurs. 161 Signalons tout de même que l’inclusion de l’accord ACEA dans le modèle a eu une influence conséquente sur les résultats. 162 Voir la discussion à ce sujet au point 5.3.3.1. 158 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 128 CEESE – ULB Analyse de PRIMES 6.2. Méthodologie 6.2.1. Le scénario de référence PRIMES, comme tout modèle, décrit un scénario de base163 par rapport auquel les analyses d’impacts seront menées. Pour construire ce scénario, les auteurs ont fait un certain nombre d’hypothèses macroéconomiques en 1998 et les différents modules d’offre ont été élaborés l’année suivante selon un processus en plusieurs étapes incluant une collaboration avec un réseau de scientifiques et d’agences nationales des Etats Membres. La base de données provient essentiellement de Eurostat, Eurelectric, ICARUS, EPIC, IEA, OCDE et de la Commission Européenne. Il existe des données propres pour chaque pays. Par exemple, les données macroéconomiques de la Belgique sont fournies par le Bureau Fédéral du Plan et se basent sur les résultats du modèle Hermes164. 6.2.2. Importance de la structure du modèle Dans un modèle d’équilibre structuré de cette manière, les forces dominantes pour la détermination des prix et des quantités sont principalement les élasticités prix et revenus165. Il faut aussi rappeler que PRIMES est un modèle d’équilibre, certes, mais partiel. En d’autres termes, PRIMES prend en compte le système énergétique dans son ensemble mais considère le reste de l’économie comme une variable exogène. Cela signifie166 que les grands agrégats économiques (PIB, inflation, taux de chômage, etc.) ainsi que les prix internationaux de l’énergie entrent dans le modèle mais ne sont pas altérés par les résultats de celui-ci. Les perturbations de la sphère énergétique liées aux contraintes environnementales n’ont pas d’influence sur la sphère économique (variations des termes de l’échange, effets sur la balance commerciale, etc.). Cette approche a été délibérément adoptée par les auteurs qui l’ont jugée suffisante étant donné que les problèmes à traiter se situent davantage dans la sphère énergétique. Cependant cette hypothèse assez forte n’est pas sans influence. Nous y reviendrons. PRIMES est un modèle néoclassique qui suppose que tous les agents économiques (les demandeurs aussi bien que les offreurs) réagissent de manière optimale aux changements de prix. Ces décisions optimales (d’un point de vue économique) des agents peuvent être influencées par différents facteurs comme les taxes et subsides, la législation et l’apparition des nouvelles technologies. 6.2.3. L’approche modulaire Une des caractéristiques de PRIMES est son approche par modules. Cette approche découle du fait que, d’une part, le comportement des divers composants du marché énergétique ne peut être représenté par une méthodologie unique et que, d’autre part, la structure de ce marché permet sa représentation via celle d’unités individuelles et séparables. 163 Baseline ou Business As Usual (BAU) case. Voir le working paper 05-00 du Bureau Fédéral du Plan pour une description détaillée de ce modèle macroéconomique http://www.plan.be/fr/pub/wp/detail_wp.php?pub=WP0005 165 Ou comment la demande d’un agent économique pour un bien varie selon son revenu et le prix du bien. 166 Voir les différents paragraphes traitant de ce sujet dans la partie " La modélisation des interactions entre les sphères économique, énergétique et environnementale ". 164 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 129 CEESE – ULB Analyse de PRIMES Les modules définis dans PRIMES divergent fortement quant à la représentation de leur structure qui est sensée refléter au mieux les spécificités de chaque secteur considéré. Par exemple, les modules " électricité " et " gaz " couvrent l’Europe entière alors que celui du " charbon " est analysé au niveau national. Le modèle est construit de telle sorte que chaque module puisse faire l’objet d’une analyse isolée. 6.2.4. Un progrès technologique endogène ? En ce qui concerne le progrès et la pénétration des nouvelles technologies, PRIMES prend aussi en compte toute une série de facteurs non économiques (courbes "learning by doing" 167 et perception subjective du coût des technologies) pouvant accélérer l’arrivée sur le marché de ces nouvelles technologies. Les politiques mises en place peuvent influencer les choix de technologies. Par contre, PRIMES n’incorpore pas de progrès technologique environnemental endogène structurel. En effet, pour étudier la manière dont une économie réagit à l’imposition d’une contrainte environnementale, il est essentiel d’analyser si (et comment) les agents vont être incités à investir dans la recherche pour améliorer l’efficacité énergétique de leurs technologies168. Or, cela ne peut se faire si le progrès technologique environnemental est considéré comme exogène au modèle ou si on le modélise de manière non structurelle. En fait, on néglige la possibilité de voir ce progrès diminuer de façon notable les coûts de maîtrise des émissions169. Une note de l’European Wind Energy Association (EWEA)170 fournit une mesure empirique des résultats de la modélisation du progrès technologique telle que définie par le modèle PRIMES. Elle nous montre que PRIMES sous-estime systématiquement la contribution des énergies renouvelables (ER) ainsi que leur développement. Pour ce faire, l’EWEA compare les prévisions de PRIMES avec les chiffres fournis par EUROSTAT. Tableau 6.1 : Contribution des ER dans l’approvisionnement énergétique primaire (Mtoe) Year 1995 1996 1997 1998 2000 2005 2010 2015 2020 Eurostat 73,7 76,3 81 85,1 Primes 71,7 79 82,6 88,2 93,8 99,8 Source : EWEA (2001) 167 Gain en expérience issu de l’accroissement du savoir-faire. Castelnuovo E. et al. (2002), Reconsidering the role of environmental technical change : an application with the ITC-RICE99 model, FEEM, February 2002. 169 Aldy J. et al. (2001), Climate change : an agenda for global collective action, AEI-Brookingd Joint Center for Regulatory Studies, décembre 2001 170 EWEA (2001), Response to the European Commission’s Green Paper: Towards a European strategy for the security of energy supply, novembre 2001 http://www.ewea.org/doc/EWEA%20sec%20supply%20response.pdf 168 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 130 CEESE – ULB Analyse de PRIMES D’après ce tableau, PRIMES prévoit que la part des ER passera de 71.7 à 88.2 sur la période 1995-2010. Cela équivaut à une part de marché des ER estimée à 5.7%, si on l’exprime en pourcentage de la consommation intérieure brute prévue pour 2010. Or, selon les chiffres Eurostat, la part des ER en 1998 (85.1 Mtoe) est déjà à 5.9%. On assisterait donc, si l’on regarde les prévisions de PRIMES, à un accroissement de seulement 3.1 Mtoe (auxquels il faut ajouter les 2 Mtoe provenant de la différence du niveau de référence de 1995171) entre 1999 et 2010 correspondant à un recul de 0.2% la part des ER. L’EWEA suppose même que, compte tenu des accroissements de 1997 et 1998172, le niveau prévu par PRIMES pour l’année 2010 serait déjà atteint en 1999. Les prévisions de PRIMES sont bien en deçà de la valeur indiquée par la Commission173 qui parle de 182 Mtoe en 2010. De plus, cette sous-estimation systématique n’est pas uniquement vérifiée pour les technologies ayant connu des développements " inattendus " durant les dernières années (énergies éolienne et solaire), mais s’applique à tous les types d’ER174. Le soutien accru aux ER (sous la forme de subsides) ne peut pas expliquer à lui seull'entièreté de cette différence puisque les mécanismes responsables des plus fortes augmentations (en Allemagne ou au Danemark) étaient déjà en place dans le début des années 1990. Selon l’EWEA, il faut voir dans ces prévisions biaisées le résultat d’hypothèses inadéquates concernant la modélisation des mécanismes de soutien aux ER, les prix des carburants fossiles et leur volatilité, les scénarios de référence mais aussi le progrès technologique. Une des conséquences de ces manquements est que le coût des ER s’en retrouve toujours supérieur à ce que l’on observe dans la réalité. En ce qui concerne le prix des carburants fossiles, les récentes évolutions ont montré qu’il était important de mener des analyses nuancées à propos des scénarios de prix du baril pour les années à venir. Bien que le modèle semble avoir été calibré pour tenir compte de ces constats, il n’apparaît toujours pas pertinent aux yeux de ses détracteurs. 6.3. Les principaux résultats 6.3.1. Scénario de référence Comme toute modélisation prospective, l’utilisation du modèle Primes repose sur l’élaboration d’un scénario de référence. La construction de ce scénario consiste en la mise en commun d’une série d’hypothèses concernant l’évolution du secteur énergétique global (production, importation, consommation, composition,…). Les variables qui déterminent les grandes tendances du secteur de l’énergie sont des variables démographiques, économiques, technologiques et politiques. Elles sont résumées dans le tableau suivant175 : 171 Cette différence proviendrait probablement de corrections apportées aux valeurs d’Eurostat par les utilisateurs de PRIMES. 172 Respectivement 4.7 et 4 Mtoe d’accroissement. 173 Dans son livre blanc sur les sources d’énergie renouvelables. Ce chiffre correspond à l’objectif d’une part de marché de 12%. 174 EWEA, op. cit., p.17 175 Le détail de la construction de ce scénario se trouve dans European Commission (1999), The Shared Analysis Project: European Union Energy Outlook to 2020, Energy in Europe. Special Issue, Directorate General for Energy, Novembre 1999. Un résumé exécutif de ce document est disponible en ligne à l’adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/energy/library/execsum.pdf Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 131 CEESE – ULB Analyse de PRIMES Tableau 6.2 : Hypothèses principales Démographie : • • Faible augmentation de la population de l’UE entre 1995 et 2020 Au niveau mondial, la population augmente de 2.5 milliards d’ici à 2020 Economie : • • Croissance mondiale annuelle d’un peu plus de 3% Croissance européenne plus faible (2.3% jusqu’en 2010 et 1.8% après) Politique : • Continuité de la politique actuelle (soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération, libéralisation, etc.) Sur base de ces hypothèses, on peut réaliser un état des lieux énergétique à l’horizon 2020. Les implications de l’évolution des variables principales sur le secteur de l’énergie sont les suivantes176 : Tableau 6.3 : Implications principales Technologie et énergie : • • • • • • • • • En 2020, 2/3 de l’énergie primaire consommée dans l’UE sera importée Stabilisation de la consommation de pétrole et faible percée des nouvelles formes d’énergie Jusqu’en 2010, décroissance de l’utilisation de combustibles solides mais légère reprise après 2020 La demande finale (DF) augmente plus vite que la demande primaire Forte croissance de la DF pour les secteurs du transport et des services Croissance annuelle de 1.7% de la consommation d’électricité L’intensité carbone ne s’améliore pas et les émissions de CO2 s’accroissent de 0.6% annuellement Pas de développement technologique spectaculaire, mis à part une plus grande efficience thermique Forte baisse de la consommation de charbon jusqu’en 2010 suivi d’une reprise substantielle pour compenser le démantèlement nucléaire L’agrégation de toutes ces données permet aux auteurs de prévoir quel sera le niveau des émissions de GES dans l’UE à l’horizon 2010 (échéance souvent utilisée pour représenter la valeur moyenne des émissions durant la période 2008-2012) à politique inchangée (Business 176 tirées de European Commission (1999), ibid. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 132 CEESE – ULB Analyse de PRIMES as Usual). Dans une deuxième étape, on peut évaluer le coût du respect des engagements pris par l’UE dans le cadre du Protocole de Kyoto. Selon les hypothèses de construction, les auteurs ont inclus dans leur scénario de départ toutes les politiques qui étaient en vigueur en 1997. Cependant, eu égard à son importance majeure177, les auteurs ont modifié leurs projections pour tenir compte de l’accord intervenu entre l’UE et les manufacturiers de l’automobile178. Celui-ci est sensé réduire de plus de 80 Mt les émissions de CO2 de l’UE179. Tableau 6.4 : Scénario de référence des émissions de GES180 Emissions (Mt CO2éq.) CO2 Demande • Industrie • Transport • Résidentiel Offre Autres GES TOTAL Réf : 1990 BaU : 2010 Variation 3068 1936.6 561.4 734.8 640.4 1135.5 3193 2032.6 449.5 919.0* 664.1 1160.7 + 4.1% +5.0% -19.9% +25.1% +3.7% +2.6% 1070 997 -6.8% 4138 4190 +1.3% *En tenant compte des réductions prévues en fonction de l’accord ACEA/JAMA/KAMA D’après ce tableau, on voit bien que, à politique inchangée, l’UE sera loin d’atteindre le niveau d’émissions auquel elle s’est engagé en ratifiant le Protocole de Kyoto, à savoir une baisse de 8% de ses émissions de GES par rapport à leur niveau de 1990. Au contraire, on assisterait même à une légère augmentation de 1.3%. En part relative ou même absolue, c’est le secteur des transports qui connaîtra la plus forte augmentation. On note également que l’effort total pour atteindre l’objectif est de 383 Mt, ce qui veut dire que l’inclusion de l’accord ACEA diminue l’effort de réduction de plus de 17%. 177 La participation du secteur automobile à « l’effort Kyoto » est essentielle étant donné sa part actuelle dans le total des émissions, mais surtout en raison des prévisions alarmantes concernant la contribution future des transports aux émissions totales. 178 L’accord ACEA/JAMA/KAMA, qui lie les producteurs européens, japonais et coréens, prévoit une réduction de la consommation à 140 grammes de CO2/km. 179 Capros et al. (2001), Economic Evaluation of sectoral emision reduction objectives for climate change: Topdown analysis of greehouse gas emision reduction possibilities in the EU, Final report, mars 2001. 180 Tableau tiré des données citées dans Capros et al. (2001), ibid. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 133 CEESE – ULB Analyse de PRIMES 6.3.2. Limiter les émissions Malgré cet accord, il reste encore beaucoup de chemin à faire pour que l’UE parvienne à respecter son engagement. Ce chemin a un prix et l’évaluation de celui-ci constitue sans doute la raison principale de l’utilisation de PRIMES. Si l’on se base sur une approche à moindre coût (efficience économique), à savoir que l’on suppose que les objectifs sont alloués en fonction du critère d’égalisation des coûts marginaux non seulement entre secteurs mais aussi entre pays, les coûts sont les suivants : Tableau 6.5 : Coût marginal de réduction selon les cas envisagés181 Contexte envisagé Coût des contraintes* Réduction de 8% de tous les GES avec ACEA 20.3 Réduction de 8% de tous les GES sans ACEA 31.6 Réduction du CO2 de 8% avec ACEA 32.6 *coûts marginaux exprimés en € 99 la tonne de CO2 éq. évitée. Ce dernier tableau situe bien l’importance de l’accord ACEA tant en termes quantitatifs (baisse de l’effort total) que qualitatifs (réduction des émissions dans un secteur où elles sont assez chères182).On voit également que le coût marginal d’une réduction de 8% du CO2 est largement plus élevé que celui d’une réduction d’un même montant de tous les gaz à effet de serre (en tenant compte des équivalences de pouvoir de réchauffement des différents gaz). Cela implique qu’il est plus efficient (car moins cher à la marge) de réduire relativement plus les autres GES et moins le CO2 comme le confirme le prochain tableau. 181 Compilation des résultats de Capros P. (2000), The economic effects of EU-wide industry-level emission trading to reduce greehouse gases, Institute of Communication and Computer Systems of National Technical University of Athens, novembre 2000 avec ceux de Capros et al. (2001), op cit. 182 En effet, alors que l’inclusion de l’accord réduit l’effort d’environ 17%, le coût marginal et le coût total d’abattement sont réduits, quant à eux, de 36 % et 44 % respectivement. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 134 CEESE – ULB Analyse de PRIMES Tableau 6.6 : Allocation sectorielle efficiente Emissions (Mt CO2éq.) Variation optimale par rapport à 1990 (%) Variation optimale par rapport à 2010 (Mt) CO2 Demande Industrie Transport Résidentiel Offre -4.8% -1.3% -26.0% +20.7% -4.9% -10.6% -271.2 -121.5 -34 -32.2 -55.3 -149.6 Autres GES -17.3% -111.8 TOTAL -8.0% 383 Sur base du critère d’efficience, la réduction optimale des GES serait une réduction de 4.8% du CO2 et de 17.3% pour les autres GES. Au vu de ces résultats, il est donc inutile d’imposer une réduction de 8% sur le CO2 uniquement, si toutefois des mesures complémentaires sont mises en œuvre pour réduire les émissions d’autres GES. 6.3.3. Impacts d’une contrainte sur les émissions de CO2 6.3.3.1. Allocation efficiente Tout d’abord, il convient de rappeler que l’étude de l’incidence d’une contrainte CO2 est faite sur base de l’hypothèse d’un efficience économique. Or, le fait d’identifier l’allocation efficiente ne signifie nullement qu'elle sera adoptée. En effet, d’une part il pourrait y avoir des réticences provenant soit des pays soit des secteurs pour qui l’effort demandé est plus important et, d’autre part, il n'est pas sûr que l’allocation optimale reste valable lorsque l’on élargit l’horizon analysé (pour prendre en compte les changements technologiques requérant plus de temps pour être mis en œuvre, par exemple). Par conséquent, cette situation d’efficience doit être considérée comme une référence hypothétique. Si, par exemple, on applique l'accord européen de "partage des charges183" entre les pays tout procédant à une allocation intersectorielle optimale, les coûts passent de 3.7 à 7.5 milliards € 99. On peut également imaginer une situation où, outre le respect du "partage des charges" entre les pays, on impose également un objectif uniforme entre les secteurs (que certains peuvent trouver plus équitable). L’étude européenne estimant les gains potentiels d’un commerce 183 Chaque Etat Membre opère des réductions domestiques jusqu’à atteindre son objectif propre défini par l’accord européen de partage des charges. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 135 CEESE – ULB Analyse de PRIMES européen d'échange de droits d’émission de CO2184 en fournit une bonne illustration: dans le cas de figure analysé185, la situation efficiente (entre les secteurs et entre les pays) entraîne des coûts d'un montant de 5.9 milliards € 99. Ces coûts passent à 9 milliards € 99 lorsque l'on relâche l'hypothèse d'efficience entre pays et à 20.5 milliards lorsqu'en plus on abandonne l'efficience intersectorielle.186. 6.3.3.2. Impact sur le secteur énergétique Il existe deux manières d’opérer lorsque l’on fait face à une croissance du coût de l’énergie (induit par une contrainte environnementale de type Kyoto). Soit on réduit sa consommation (réduction de l’intensité énergétique) soit on réduit la teneur en l’élément incriminé (ici réduction de l’intensité carbone) de l’énergie consommée via une substitution des combustibles utilisés. Il est intéressant de remarquer que, quel que soit le scénario envisagé par le « European Union Energy Outlook to 2020 »187, près de la moitié des réductions proviennent d’une réduction de la consommation d’énergie. Cette contribution relative décroît à partir de 2010. Cela prouve qu’il y a encore un gros potentiel de réduction de l’intensité énergétique (réduction des gaspillages, etc.) jusqu’à un certain point à partir duquel réduire l’intensité carbone de l’énergie utilisée deviendra moins cher. En terme de combustibles utilisés, on note une hausse de l'utilisation la consommation de gaz et d’énergies renouvelables et une baisse de la consommation de combustibles solides. Au niveau de la demande finale, la substitution est plus difficile et ce sont plutôt des changements comportementaux et structurels qui se produisent, à concurrence de 20 % du total des réductions lorsque la contrainte est maximale. Au niveau de la réduction de l’intensité carbone de l’énergie consommée, elle est essentiellement le fruit des secteurs de la production d’électricité et de vapeur qui contribuent à hauteur de 60% (70% en 2020) des réductions requises. Ces secteurs apparaissent comme ceux ayant le potentiel de réduction à moindre coût le plus élevé, en raison notamment des projections BaU qui prévoient un retour des combustibles solides à forte teneur en carbone suite à la hausse prévue des prix relatifs du gaz et au démantèlement de l'énergie nucléaire. En fait, l’imposition d’un limite sur les émissions de carbone a pour effet principal d’augmenter le prix implicite du carbone et, donc, celui des combustibles solides. Par conséquent, c'est le gaz qui continue à être utilisé comme combustible pour les nouvelles installations selon les scénarios analysés. D’un autre côté, plus les limites sont contraignantes et plus les possibilités de recours à des changements de combustibles dans ces deux secteurs deviendront difficiles, rendant impérative une plus forte contribution des demandeurs finaux. 6.3.3.3. Impacts sur l’économie Il est certain que l’imposition d’une contrainte environnementale sur le secteur de l’énergie 184 Capros P. (2000), op. cit. Ici, on parle d'un objectif de –8% uniquement pour le CO2. 186 Capros P. (2000), op.cit. 187 Les scénarios analysés sont une stabilisation, une réduction de 3% et une réduction de 6% des émissions de CO2 par rapport à leur niveau de 1990, European Commission (1999), op.cit 185 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 136 CEESE – ULB Analyse de PRIMES revêt un coût sous la forme d’une croissance des prix de l’énergie. L’utilisation d’un modèle d’équilibre partiel comme Primes ne permet pas d’estimer l’impact (en terme de variation du PNB) sur le bien-être. Les coûts cités (entre 0.02 et 0.07 % du PNB188) ne tiennent compte ni des interactions avec le reste de l’économie ni des politiques pouvant atténuer (ou amplifier) les pertes (ou gains) résultant de l’imposition d’une contrainte sur les émissions de GES en réinjectant l’argent dans le cycle de l’économie. En outre, il ne faut pas oublier que les coûts éventuels engendrés par l’imposition d’une contrainte environnementale doivent être mis en parallèle avec les bénéfices issus des dommages évités. Les coûts marginaux d’abattement diffèrent fortement entre pays189 et entre secteurs (c’est sur cette différence que repose la pertinence d’un commerce d’émissions au sein de l’UE). Il s’ensuit que les secteurs se voient affectés différemment par la limite sur les émissions de CO2. 6.3.3.4. Implications politiques Il est évident que les réductions ne seront pas uniquement le résultat des forces du marché, comme les variations de prix relatifs des différents combustibles, mais elles pourront également être le fruit de politiques adéquates comme les subsides aux renouvelables ou le soutien à la R&D dans le domaine des technologies propres. 6.3.4. Impact d’une limitation de tous les GES Etant donné l’incertitude attachée à la mesure des autres émissions que celles de CO2 énergétique, beaucoup d’études (dont les scénarios envisagés par le « European Union Energy Outlook to 2020 ») se cantonnent à développer des analyses liées uniquement au CO2 énergétique. Toutefois, la combinaison du modèle top-down Primes avec le modèle bottom-up développé par Ecofys a permis d’opérer des analyses sur l’ensemble des GES. Le tableau suivant montre l’allocation optimale de l’effort entre différents secteurs pour l’ensemble des GES190. 188 Ibid. De 13.5 (Allemagne) à 150.7 (Pays-Bas) en passant par 89.3 € 99 (Belgique) dans le cas d’une répartition optimale entre les secteurs mais pour chaque Etat Membre séparément d’après Capros P. (2000). 190 Tiré de Capros et al. (2001), op cit. 189 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 137 CEESE – ULB Analyse de PRIMES Tableau 6.7 : Allocation sectorielle efficiente des émissions directes de GES Secteur Niveau de référence Niveau BaU Objectif optimal Variation p/r au BaU Offre d’énergie Combustible fossile (hors CO2) Industrie Ménages Services Transport Déchets Agriculture 1190 95 894 447 176 753 166 417 1206 61 759 445 200 984 137 398 1054 51 665 420 170 946 119 382 -13% -16% -12% -6% -15% -4% -13% -4% Total 4138 4190 3807 -9% Cette allocation efficiente est le résultat d’un égalisation des coûts marginaux d’abattement entre les différents pays, secteurs et gaz à effet de serre contenus dans le Protocole de Kyoto à une valeur de 20.3 € 99/tonne de CO2 éq. évitée. Il est intéressant de noter que cette allocation optimale entre les secteurs change peu lorsque l’on passe à une solution de flexibilité limitée aux gaz et secteurs. En effet, lorsque l’on analyse une situation où chaque Etat Membre réduit ses émissions chez lui jusqu'à atteindre son objectif propre, on remarque que la contribution de chaque secteur (au niveau global de l’UE) reste semblable. Il en va de même pour la répartition des contributions respectives du CO2 et des autres GES. Par contre, les coûts marginaux d'abattement entre pays diffèrent bien évidemment et varient de 1.3 €99/tCO2 éq. pour la France à 105 €99/tCO2 éq. pour les Pays-bas en passant par 91€99/tCO2 éq. pour la Belgique, dans le cas d'un respect du "partage des charges"191. Parallèlement, le coût total du respect des engagements pour l'UE passe de 3.7 à 7.5 milliards € 99. 6.3.5. Conséquences pour la Belgique Le prochain tableau présente les données principales concernant la Belgique, à savoir son niveau d’émission de GES à politique inchangée par rapport au niveau de référence de 1990 ainsi que les réductions requises selon deux niveaux de flexibilité différents (flexibilité totale et flexibilité à l’intérieur des Etats Membres uniquement). 191 Voir l'annexe 2 de ECOFYS/AEA (2001), Economic Evaluation of sectoral emision reduction objectives for climate change: summary for policymakers, mars 2001. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 138 CEESE – ULB Analyse de PRIMES Tableau 6.8 : Niveau des émissions de GES en Belgique192* Niveau de 1990 BaU 2010 Allocation Optimale Allocation selon le partage des charges CO2 104.8 121.7 (124.3**) 114.1 97.6 Autres GES 33.7 35.1 31.6 30.5 TOTAL 138.5 156.8 (159.4**) 145.7 128.1 * tous les chiffres sont exprimés en Mt de CO2 éq. **sans l’accord ACEA Ce tableau de résultats est particulièrement riche en renseignements. On y note premièrement que l’effort belge à réaliser pour atteindre l’objectif qui lui a été assigné selon l’accord sur le partage des charges est assez conséquent. En effet, il s’élève à 28.7 Mt de CO2 éq., soit 7.4% de l’effort européen alors que la Belgique ne contribue qu’à hauteur de 3.3% du total des émissions de GES de l’UE (niveau de 1990). Cela est le résultat des projections alarmantes du scénario BaU (la Belgique fait partie des quelques pays de l’UE à voir ses émissions augmenter fortement sans que cela soit du à une explosion de la croissance comme c’est le cas pour l’Irlande, la Grèce, le Portugal ou l’Espagne) et d'un partage des charges peut-être trop contraignant. Il est intéressant de remarquer que, selon le scénario de flexibilité totale (entre secteurs, polluants et pays), la Belgique pourrait augmenter ses émissions de 5.2% par rapport au niveau de référence. En fait, son niveau d’émissions de CO2 en 2010 selon l’allocation optimale (114.1 Mt) peut théoriquement être assimilé au montant obtenu suite à l’introduction d’une taxe CO2 d’un montant égal au coût marginal d’abattement déterminé par Primes, à savoir 20.3 € 99. Malgré l’introduction d’une telle taxe, les émissions de CO2 augmenteraient tout de même de 8.9% une hausse par rapport à leur niveau de 1990. Les réductions domestiques que la Belgique serait en mesure d’obtenir à un coût marginal inférieur ou égal à 20.3 € 99 sont de 7.6 Mt de CO2 et de 3.5 Mt de CO2 éq. pour l'ensemble des autres gaz à effet de serre. Par conséquent, dans le cas d’un système européen d’échange de droits d'émission couvrant tous les secteurs et tous les gaz, la Belgique serait acheteuse à concurrence d’un montant de 357 millions €99 (17.6 Mt à 20.3 €99 /tonne). Dans le cas d’une flexibilité limitée où la Belgique devrait atteindre son objectif, tel que défini par le partage des charges, et cela via des mesures domestiques, le coût marginal d’abattement passerait à 91.8 €99/tonne de CO2 éq. évitée. 192 Tiré de Capros et al. (2001), op cit. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 139 CEESE – ULB Analyse de PRIMES 6.3.6. Le prix sur le futur marché européen de droits d'émission A l’heure actuelle, on dispose de pas mal d’informations pouvant aider à anticiper le fonctionnement du futur système européen d’échange de droits d’émissions. Malheureusement, il manque toujours l’essentiel, à savoir la forme que prendra ce marché. Quels seront les quotas à respecter ? Sur quelle base les allocations seront-elles octroyées (une fois que l'objectif global est défini, la manière d'octroyer les allocations n'a pas d'impact sur le prix des permis, en théorie193)? Quel seront les pays qui participeront effectivement au système ? Quelle sera la couverture sectorielle du marché ? Quels gaz y seront inclus ?. Ce sont autant de questions cruciales auxquelles nous n’avons toujours pas de réponses. Néanmoins, il est possible de tirer quelques conclusions des résultats fournis par le modèle Primes ainsi que de ceux dérivés de son approche combinée avec le modèle bottom up d’ECOFYS/AEA194. Au stade actuel, la meilleure définition du système dont nous disposons est contenue dans la proposition de directive de la Commission195. De tous les cas de figures envisagés dans les documents basés sur une utilisation du modèle Primes, celui qui se rapproche le plus de la définition de la Commission se trouve dans le document concernant les effets d’un commerce européen d’émissions196. Premièrement, cette étude traite uniquement du CO2, ce qui correspond à l’unique GES couvert par le marché proposé par la Commission et deuxièmement, dans le second cas de figure analysé, elle prend en compte une couverture sectorielle quasi identique à celle de la proposition de directive. En effet, le cas d’un système couvrant les producteurs d’énergie et les industries intensives en énergie recoupe intégralement les secteurs couverts par la proposition de directive, à la nuance près que cette dernière prévoit des dérogations en fonction de seuils de capacité minimums. A priori, le prix sur le marché européen devrait donc être assez proche (toutes considérations quant à la pertinence du modèle mises à part) du prix estimé dans l’étude de Capros (2000) qui est égal à 33.3 € 99. Toutefois, on a vu qu’il n’était pas optimal du point de vue de l'efficience économique de réduire le CO2 d’un montant égal à l’objectif global de 8%. Selon l’allocation optimale entre les GES, la réduction du CO2 énergétique devrait être de 4.8%, l’objectif global étant atteint par le biais de réductions plus importantes (en termes relatifs) des autres GES. On peut donc raisonnablement penser que les décideurs seront réceptifs à ce critère d’efficience et décideront d’octroyer des allocations en fonction d’un objectif CO2 réduit. Dans un tel cas de figure, la valeur à prendre en compte serait plus proche des 20.3 € 99. On le voit, des caractéristiques importantes n'étant pas encore définies, il est particulièrement difficile d'estimer le prix qui prévaudra sur le marché européen. 193 Pour autant que l'on soit en présence de marchés fonctionnant sans distorsions et que les coûts de transaction ne sont pas variables en fonction du nombre de transactions effectuées. 194 ECOFYS/AEA (2001). Op.cit. 195 Commission européenne (2001e), Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for greenhouse gas emissions trading within the European Community and amending Council Directive 96/61/EC, COM(2001) 581, 23 octobre 2001. 196 Capros P. (2000), op.cit Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 140 CEESE – ULB Analyse de PRIMES Toutefois, le vote récent qui s'est tenu au sein du Parlement Européen nous éclaire sur certains points importants et permet de trancher entre les différentes options envisageables: • • • • la participation devrait être obligatoire pour tous les Etats Membres (qui peuvent, toutefois, exclure ou inclure des entreprises moyennant une justification pertinente et suivant un procédure assez lourde) ; les secteurs de l'aluminium et les industries chimiques seront couverts ; les autres gaz pourront être inclus pour autant qu'ils soient contrôlables (probablement uniquement le méthane et l'oxyde nitreux) ; le système hybride (15% d'enchères) pourrait être adopté concernant l'octroi des allocations. Mais l'information essentielle, à savoir l'objectif que les secteurs couverts devront atteindre, n'est pas encore connue. En effet, on ne connaît ni l'objectif global (l'UE va-t-elle imposer un objectif chaque année, pouvant être progressif197 comme dans le système danois, ou un objectif moyen comme c'est le cas avec Kyoto ? Cet objectif sera-t-il déjà égal au 8% ou juste un peu moins pour tenir compte de l'avance sur la 1ère période d'engagement du Protocole de Kyoto?) ni la manière de le répartir entre les secteurs (qu'ils soient couverts ou non par la directive). Ce dernier point peut sembler facultatif puisqu'on part du postulat d'une égalisation des coûts marginaux entre les secteurs (fondement du système d'échange de droits d'émissions) et que, par conséquent, la manière d'allouer les objectifs entre les différents secteurs n'a pas d'impact sur le prix une fois que l'on a fixé l'objectif global. Le problème est que l'égalisation des coûts marginaux ne peut s'opérer que si tous les secteurs sont autorisés à s'échanger des droits d'émissions ou si les secteurs non couverts par le système d'échange font face à des mesures équivalentes (i.e. une taxe du même montant que le prix du marché). Or, si les résultats du modèle PRIMES partent de l'hypothèse que les secteurs non couverts font face à des mesures équivalentes, dans la pratique on est encore loin de la mise en œuvre de telles mesures touchant aux secteurs des transports, par exemple. Etant donné qu'une taxe ne serait sans doute pas acceptée, il faut trouver d'autres mesures susceptibles d'avoir un impact similaire (en terme de réduction d'émissions par les secteurs non couverts) à celui identifié par la simulation de l'égalisation des coûts marginaux entre tous les secteurs. Par conséquent, la définition des objectifs globaux pour les secteurs couverts et pour les secteurs non couverts par la directive est importante et aura une influence sur le prix prévalant sur le futur marché européen. Il existe plusieurs possibilités de définir les objectifs entre ces deux différents secteurs (couverts et non couverts)198: • • • soit un taux plat (flat rate) basé sur les émissions historiques ; soit un taux proportionnel basé sur les prévisions d'émissions ; soit un octroi des allocations sur base de l'allocation efficiente identifiée par le modèle PRIMES. 197 Un objectif progressif correspond bien évidemment à un niveau d'émission autorisé qui décroît. Rappelons que la manière d'allouer les quotas aux différents secteurs participant à un système d'échange de droits d'émissions n'a d'influence que sur l'ampleur et le sens des transferts de capitaux. 198 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 141 CEESE – ULB Analyse de PRIMES Une étude concernant les allocations199 a montré qu'un taux plat serait préféré par les secteurs "exposés" (les mêmes que ceux couverts par la proposition de directive à peu de chose près200) étant donné que leur baseline montre des taux de croissance plus faibles que celle des autres secteurs (les ménages, les services et les transports). Ces derniers secteurs se verraient donc octroyer plus d'allocations si on utilisait un taux proportionnel. Néanmoins, on peut raisonnablement penser que l'UE imposera un objectif respectif aux deux groupes de secteurs proche de celui identifié par l'allocation efficiente, à savoir un objectif de -17.6% pour les secteurs "offre d'énergie" et "industrie"201 et de +1.2% pour les autres secteurs par rapport au niveau de 1990 (l'objectif global étant fixé à –8% pour l'ensemble des secteurs conformément l'objectif "Kyoto" de la "bulle européenne"). Une fois défini l'objectif global des secteurs couverts, il reste à octroyer les allocations à ces différents secteurs sur une base ou une autre. Ici également certains secteurs se verraient favorisés par un taux plat et d'autres par un taux proportionnel (ceux qui connaissent les prévisions de croissance des émissions les plus élevées, comme l'industrie du papier202). La manière d'attribuer les allocations à chaque secteurs sera donc déterminante en ce qui concerne l'ampleur et le sens des transferts de capitaux résultant de la vente de droits d'émission. Bien qu'elle soit sans influence sur le prix, la manière d'octroyer les allocations aux différents secteurs et entreprises participant au système d'échange revêt néanmoins une certaine importance tant au niveau de l'équité intersectorielle qu'au niveau de l'efficience économique. En effet, si le montant des allocations attribuées aux différentes entreprises d'un même secteur diffèrent fortement d'un pays à l'autre (ou au sein d'un même pays), cela aura une influence sur la concurrence entre ces différentes entreprises203. Rappelons tout de même que l'Annexe III de la proposition de directive prévoit une série de principes devant guider l'octroi des quotas comme la cohérence avec le partage des charges, la reconnaissance des efforts de réductions déjà consentis par certaines entreprises, la prise en compte des nouveaux entrants potentiels, l'obligation de transparence et de consultation publique, etc. Ces principes directeurs sont très généraux et laissent une grande marge de manœuvre aux Etats Membres ce qui pourrait mener à une attribution des allocations favorables aux entreprises nationales et au détriment des entreprises étrangères. Ces préoccupations peuvent toutefois être partiellement apaisées étant donné l'existence de l'Article 9 de la proposition de directive (qui prévoit l'obligation d'élaborer un Plan National d'octroi des allocations devant être approuvé par la Commission) et de la législation européenne en matière de concurrence (qui assure que les législation nationales n'entraînent pas de distorsions)204. 199 Sijm J. et al. (2002), Economic effects of grandfathering CO2 emission allowances, Energy research Centre of the Netherlands (ECN), ECN-C--02-022, avril 2002. 200 Par contre les montants cités par cette étude ne sont pas directement comparables avec les résultats issus du modèle PRIMES étant donné que la couverture géographique du modèle utilisé (Markal Matter 3.0) est plus large (elle englobe l'UE mais aussi la Norvège, l'Islande et la Suisse) que celle de PRIMES. 201 Le niveau d'émissions conjoint de ces deux secteurs (55% des émissions totales de l'UE en 1990) est plus élevé que la contribution totale des secteurs couverts par la proposition de directive (46%), étant donné que celle-ci prévoit des dérogations en fonction des seuils de capacités et n'inclut pas l'ensemble des secteurs de l'industrie. 202 Sijm J. et al. (2002), op.cit. 203 Surtout en cas de contrainte sur la disponibilité des capitaux. 204 Voir CEPS (2002), Greenhouse gas emissions trading in Europe – conditions for environmental credibility and economic efficiency, Report of the CEPS Task Force on emissions trading and the new EU climate change policy, CEPS Task Force Report n° 43, octobre 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 142 CEESE – ULB Analyse de PRIMES L'impact de la méthode d'octroi des allocations sur l'efficience économique provient, pour sa part, non pas du montant des allocations octroyées à chaque participant mais de la gratuité ou non de cette attribution. En effet, outre l'attribution gratuite des allocations selon la méthode du "grandfathering" (en utilisant comme critère d'octroi le niveau d'émissions historique, le niveau d'émissions futur, une norme, un benchmark ou l'efficience économique des réductions), il existe une autre grande méthode d'attribution des allocations: le système d'enchères. Comme le rappelle l'étude du CEPS205, l'efficience économique (fondement du commerce d'émissions) en matière climatique implique à la fois des réductions à moindre coûts et un prix du carbone prévisible pour permettre de prendre des décisions efficientes concernant les investissements dans le domaine des réductions d'émissions. Mais, toujours selon les mêmes auteurs, pour assurer l'efficience économique d'un marché d'émissions, il est impératif de respecter une série de conditions comme la liquidité, la transparence, la stabilité, la gestion du risque, la clarté des règles, etc. Or, le système d'enchères offre plus de garanties en termes de transparence et d'égalité d'accès aux allocations, ce qui diminue le risque de distorsions de concurrence en fournissant une réponse efficace au problème des nouveaux entrants potentiels et évitant d'âpres négociations. Mais l'avantage principal de la mise aux enchères des allocations réside dans le signal prix très clair que ce système envoie aux entreprises polluantes et qui peut faciliter le démarrage du système d'échange de droits d'émission206. Le problème principal lié aux enchères est sans conteste, le surcoût qu'il impose aux entreprises. Néanmoins, les revenus tirés de ce système peuvent être soit reversés aux entreprises soit recyclés pour diminuer d'autres taxes (ce qui peut contribuer à corriger l'inefficacité de certains système de taxation) ou pour investir dans des technologies propres207. La proposition de directive ainsi que les informations récentes laissent à penser que l'on se dirige vers une méthode d'attribution gratuite de type "grandfathering" pouvant n'être que partielle puisque la possibilité de mettre sur pied un système d'allocation hybride (15% des allocations mis aux enchères et le reste alloué gratuitement) a été acceptée par le Parlement Européen208. Un tel système hybride présente l'avantage de cumuler les effets positifs du système d'enchères (signal clair, réponse au problème des nouveaux entrants et revenus additionnels) tout en ne faisant pas peser une trop lourde charge sur les secteurs participant au système, charge qui pourrait s'avérer dévastatrice pour des secteurs fortement exposés à la concurrence internationale. De plus, s'il couvre le montant critique (la différence d'allocation entre les taux 205 CEPS (2002), ibid. L'allocation gratuite est également accompagnée d'un signal prix (lié au coût d'opportunité de ne pas pouvoir vendre ces allocations) mais celui-ci n'apparaît pas aussi rapidement et risque d'être erroné si le marché sur lequel opère l'entreprise ne fonctionne pas efficacement. 207 NERA (2002), Evaluation of Alternative Initial Allocation Mechanisms in a European Union Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme, report prepared for DG Environment, European Commission by National Economic Research Associates (NERA) with assistance from Jaako Pöyry Consulting, mars 2002. 208 A Bruxelles, lors de la mini-session plénière du 10 octobre 2002. 206 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 143 CEESE – ULB Analyse de PRIMES plats et proportionnel)209, il pourrait empêcher une situation où l'on attribue trop ou trop peu d'allocations à certains secteurs au regard de leur effort préalable de réduction respectif. 209 NERA (2002), op. cit. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 144 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7. Politique climatique belge et scénarios d'émissions 7.1. Introduction Ce chapitre tente de faire le point sur la politique climatique belge, principalement à la lumière des dernières évolutions qui ont accompagné l'arrivée du nouveau "Plan National Climat 2002-2012" au début de mars 2002. De par la nature "centralisatrice" de ce document au niveau des données et de l'inventaire des politiques fédérales et régionales, il contient de nombreuses informations. Dans un souci d'objectivité, les documents-sources du Plan National Climat ont, aussi souvent que possible, servi de base à la lecture et à la critique des informations compilées dans ce Plan. En guise d'introduction, quelques indicateurs énergétiques ainsi que les dernières données sur les émissions belges de gaz à effet de serre sont présentés. Ces informations permettent de mettre en évidence l'évolution de la Belgique depuis 1990, année de référence du Protocole de Kyoto. La partie centrale de ce chapitre est consacrée au "Plan National Climat 2002-2012" du fait de l'importance politique de ce document. Outre sa valeur de plan, il est une grande source d'informations pour prendre connaissance de la politique climatique menée au niveau européen et en Belgique, et ce tant au niveau fédéral que régional. Cependant, pour avoir un point de vue plus régional de la politique climatique belge, les plans climat ou projets de plan climat régionaux sont présentés. Il est également rappelé quelques éléments à propos du "Programme CO2 " de 1994. Concernant les émissions, nous verrons aussi quelles sont les dernières prévisions quant aux émissions belges de gaz à effet de serre pour les prochaines années et quelles sont les réductions envisagées à partir de plusieurs types d'instruments. Sur ce propos, la Troisième Communication Nationale de la Belgique à la Conférence des Parties de la ConventionCadre sur les Changements Climatiques apporte de nombreuses informations. Il s'agit d'un document essentiel pour la Belgique qui doit, comme toutes les autres Parties à la Convention selon la décision 11 de la COP-4, faire preuve qu'elle s'acquitte de ses engagements au titre du Protocole en prenant des mesures adéquates pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre. La Communication Nationale dresse la situation de la Belgique sous différents thèmes, notamment les émissions de gaz à effet de serre, les politiques et mesures "climat" aux différents niveaux de pouvoir, les circonstances nationales et les prévisions d'émissions à moyen et long terme. Cette 3ème Communication Nationale ne fait pas l'objet d'un chapitre spécifique, mais son contenu a été utilisé à travers l'ensemble de l'analyse de la politique climatique belge. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 145 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.2. Indicateurs énergétiques pour la Belgique 210 Les émissions belges de gaz à effet de serre étant composées de 77% de CO2 énergétique211, il est intéressant de s'arrêter sur les dernières données concernant l'évolution du marché énergétique en Belgique. 7.2.1. Evolution de la consommation apparente brute d'énergie primaire En 2000, la consommation apparente brute d'énergie primaire (non corrigée des variations climatiques) de la Belgique s'est élevée à 58,436 millions de tep (tonnes équivalent pétrole), soit une progression de 1,9% par rapport à 1999. Le climat de l'année 2000 s’est révélé, en termes de degrés-jours212, plus clément que celui de l'année 1999. En effet, le nombre de degrés-jours a diminué de 3,4% par rapport à 1999. Cette diminution des degrés-jours, qui se traduit en principe par une réduction du niveau de la consommation d'énergie du secteur résidentiel, a eu effectivement pour effet d'induire une telle évolution dans ce secteur : d'après les niveaux de consommation relevés en 2000, les usages domestiques, ne comprenant ni le commerce, ni l’agriculture, voient leur consommation diminuer globalement de 2,0%. Tableau 7.1 : Consommation apparente brute d'énergie primaire 1999 en 1000 tep Combustibles solides 7.482 23.610 Pétrole 13.371 Gaz naturel 12.772 Energie nucléaire (1) Autres (Electricité) +104 Total 57.339 2000 en 1000 tep 8.381 23.689 13.405 12.548 +413 58.436 14.3% 40.5% 22.9% 21.5% 0.8% 100% Variation En % 00/99 +12,0 +0,3 + 0,3 - 1,8 + 1,9 (1) Le signe (-) exprime un solde exportateur, le signe (+) un solde importateur. Source : Ministère des Affaires économiques 7.2.2. Dépendance énergétique La Belgique n'échappe pas à la règle concernant la forte dépendance énergétique de l'Union européenne. Le degré total de dépendance énergétique du pays, qui est tombé de 93,8% en 1973 à 75,7% en 1985, pour passer ensuite à 85,4% en 1990 et à 86,1% en 1995, demeure relativement stable à 85,5% en 2000. Le degré de variation de la dépendance globale du pays reste essentiellement tributaire de la contribution de l’énergie nucléaire au bilan primaire. Quant à la dépendance à l’égard du pétrole, elle est passée de 65,3% en 1973 à 44,2% en 1985 210 Données issues du dernier Bilan énergétique (2000) réalisé par le Ministère des Affaires économiques. Cf. Bossier F. et al (2001), Evaluation de l’impact des mesures fiscales et non-fiscales sur les émissions de CO2, rapport du Bureau Fédéral du Plan et d'Econotec, décembre 2001. 212 Le degré-jour est un indicateur qui permet de caractériser la rigueur d'une saison de chauffe en un lieu donné. 211 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 146 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions et de 47,2% en 1999 à 49,0% en 2000 (cf. graphique 7.1). Graphique 7.1 : Degré de dépendance en % Source : Ministère des Affaires économiques, Administration de l'Energie 7.2.3. Intensité énergétique primaire Comme l’indique le graphique 7.2, le taux de croissance de l'économie qui s'élève à 4,0% (PIB) en 2000 contre 2,5% en 1999, a progressé plus rapidement que celui de la consommation primaire d'énergie (+1,9%), montrant ainsi, surtout depuis 1985, un desserrement du lien entre croissance économique et consommation énergétique. L’intensité énergétique primaire, calculée comme étant le rapport entre la consommation d’énergie primaire et le PIB exprimé en volume (prix 1990), marque une rupture de tendance qui est observée depuis 1996. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 147 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Graphique 7.2 : Intensité énergétique (100 = 1980) Source : Ministère des Affaires économiques, Administration de l'Energie Après avoir fortement baissé entre 1980 et 1985, l’intensité énergétique n’a cessé de croître jusqu’en 1996 pour diminuer de manière régulière depuis lors. Le maintien d’une telle tendance dans un environnement économique de croissance économique (+4,0% en 2000) semble indiquer une certaine permanence du desserrement du lien entre croissance économique et consommation énergétique. Cependant, la Belgique reste caractérisée par une intensité énergétique supérieure à celle des pays voisins et également à la moyenne européenne. Cela est notamment lié à la présence d'activités intensives en énergie sur le sol belge. La forte croissance de la demande dans le secteur du transport explique également l'augmentation de l'intensité durant les années 1990, et ce jusqu'en 1996, année à partir de laquelle on observe un début de découplage. D'un point de vue des émissions, malgré la forte nucléarisation de la production belge d'électricité (57.4% de la production en 2000), la Belgique est un des pays les moins bien placés de l'UE-15 en terme d'émissions de GES par habitant213 (cf. tableau 7.2) : 14.6 t CO2 éq/hab. pour les 6 GES et 12.5 t CO2 /hab. pour le CO2 uniquement. La tête du classement européen est occupée par l'Irlande (15.6 t CO2 éq./hab.) et c'est la Suède qui détient la plus petite valeur (5.2 t CO2 éq./hab.). 213 Turton H. & Hamilton C. (2002), Updating per capita emissions for industrialised countries, The Australia Institute, August 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 148 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Tableau 7.2 : Tendances 1990-1999 des émissions par tête d'habitant (tonnes de CO2 éq. par habitant) pour les pays de l'Annexe B Source : Turton H. & Hamilton C. (2002) 7.2.4. Consommation finale d'énergie La consommation finale d'énergie, qui représente la consommation apparente brute d'énergie primaire après déduction des transformations et des pertes d'énergie, a également enregistré une hausse de 2,7% en 2000 résultant d'évolutions sectorielles relativement contrastées. La consommation finale du secteur industriel comprenant la sidérurgie augmente de 8,2% entre 1999 et 2000. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 149 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Le secteur transport qui enregistre un léger tassement en 2000 avec une diminution de 0,2%, représente l’un des secteurs où la consommation finale a enregistré la hausse la plus spectaculaire sur la période 1979/2000 (+61,9%). Le secteur résidentiel considéré, dans sa globalité, voit sa consommation finale diminuer assez nettement en 2000 de 3,0% compte tenu de la diminution des degrés-jours relevés en 2000. La consommation du secteur domestique diminue de 2,0% en 2000 et celle du tertiaire (commerce et services) est, quant à elle, en très légère hausse de 0,2%. Il convient de noter la baisse de la consommation finale dans l’agriculture de 19,7%. Les usages non énergétiques qui constituent l'indicateur d'activité de l'industrie pétrochimique (naphta, gaz naturel) progressent fortement de 10,9% en 2000. Au niveau des parts de marché de la consommation finale, le pétrole avec 50,7% reste, en 2000, l'énergie dominante immédiatement suivi par le gaz 25,9%, l'électricité 15,4% et les combustibles solides 8,1%. Dans le secteur industriel, le pétrole avec 11,2% est très nettement distancé par le gaz naturel (40,4%), l'électricité (24,7%) et les combustibles solides (23,7%). Quant au secteur résidentiel, le pétrole demeure toujours le premier combustible en termes de parts de marché avec 41,9% en 2000 suivi par le gaz naturel avec 34,6%, l'électricité avec 21,9% et les combustibles solides avec 1,5%. Tableau 7.3 : Consommation finale d'énergie par secteur et par vecteur énergétique en % Vecteur énergétique Années Electricité Gaz Pétrole Combustibles solides Sidérurgie Autres industries 1999 2000 1999 2000 11,6 11,9 32,8 32,0 27,7 28,0 46,9 47,4 0,9 4,0 15,1 15,2 59,7 56,2 5,2 5,4 Transport Résidentiel Usages non énergétiques 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1,3 1,3 20,8 21,9 33,0 34,6 14,7 12,6 98,7 98,7 44,8 41,9 85,3 87,4 1,4 1,5 - Source : Ministère des Affaires économiques, Administration de l'Energie Le pétrole dont la part reste prépondérante dans la consommation finale totale du pays assure principalement la couverture des besoins des secteurs transport, résidentiel et usages non énergétiques. L'électricité et le gaz jouent en revanche un rôle majeur dans l'industrie et le résidentiel, alors que l'usage des combustibles solides reste essentiellement limité à la sidérurgie. 7.2.5. Le marché de l'électricité La production totale primaire d'électricité s'est élevée à 83.894 GWh, soit une très légère baisse de 0,7% en 2000 par rapport à 1999. Cette production a été assurée à raison de 57,4% Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 150 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions par les unités nucléaires. Les centrales thermiques classiques ont fourni 40,6% de l'électricité produite (combustibles solides 15,4% ; combustibles gazeux 22,8% ; fuel liquide 1,0% et vapeur de récupération 1,4%), soit 34.023 GWh. Le solde de la production, soit 2,0%, a été assuré par les centrales de pompage, l'énergie hydraulique et les renouvelables. Tableau 7.4 : Structure de la production d'électricité en % de la production totale 1999 2000 58,0 57,4 Energie nucléaire Combustibles solides (y compris la vapeur de récupération et les 13,2 16,8 autres combustibles) Total énergie nucléaire et combustibles solides 71,2 74,2 25,8 22,8 Combustibles gazeux 1,2 1,0 Combustibles liquides 1,8 2,0 Energie hydraulique et centrales de pompage Source : Ministère des Affaires économiques, Administration de l'Energie La consommation finale d'énergie électrique a augmenté de 4,0% en 2000. Cette progression de la demande d'électricité a principalement été soutenue par la hausse enregistrée dans l’industrie (+5,9%) et, dans une moindre mesure, par celle observée dans le résidentiel et équivalents (+2,1%). La progression de la consommation dans l'industrie constatée en 1999 s'est poursuivie en 2000, mais à un rythme nettement plus soutenu en raison d'une croissance économique plus élevée (croissance du PIB +4,0% en 2000 contre +2,5% en 1999). 7.3. Evolution des émissions belges de gaz à effet de serre depuis 1990 7.3.1. Les données de 1999 et 2000 Selon les données recensées en 2001 au niveau européen214, la Belgique avait connu en 1999 une diminution des rejets de gaz à effets de serre de 3,4% par rapport à 1998, mais globalement une augmentation de 2,8% par rapport à 1990 (136,7 Mt CO2 éq. en 1990 et 140,4 Mt CO2 éq. en 1999 - chiffres 2001 - sans tenir compte du "Land use, land use change and forestry"-LULUCF). Les dernières données sur les émissions de gaz à effet de serre de la Belgique portent sur l'année 2000. Selon les derniers chiffres relatifs aux émissions de gaz à effet de serre en Union Européenne215, la Belgique aurait émis environ 152.4 Mt CO2 éq. en 2000 (sans le 214 European Environment Agency (2001b), European Community and Member States greenhouse gas emissions trends 1990-1999, Topic report 10/2001.EEA, Copenhagen, 2001. 215 European Environment Agency (2002a), Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 19902000 and Inventory Report 2002. Submission to the UNFCCC Secretariat, Technical Report No. 75, EEA, Copenhagen, 2002.. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 151 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions LULUCF), soit 0.5% d'augmentation par rapport à 1999 (151.6 Mt CO2 éq. – chiffres 2002) et 6.8% de plus que l'année 1990 (142.7 Mt CO2 éq. – chiffres 2002). Dès lors, l'année 2000 se situe à plus de 14% de l'objectif belge de réduction des émissions (- 7,5% en 2008-2012 par rapport à 1990). Sur le plan européen, la Belgique est le 4ème Etat membre le moins bien placé en 2000 par rapport à son objectif de réduction. Elle se situe derrière l'Espagne, l'Irlande et le Portugal ; concernant le voisin hollandais, il est en meilleure évolution que la Belgique vers son objectif de réduction. Tableau 7.5 : Evolution des émissions de GES en Belgique (1990-2000) Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). En 2000, le CO2 a représenté 83.4% des émissions de GES, le CH4 7.2%, le N2O 8.8% et les gaz fluorés autour de 0.55%. Le CO2, le CH4 et le N2O sont donc les trois principaux GES en Belgique. 7.3.2. Tendances depuis 1990 Concernant l'évolution des émissions belges de GES, la Belgique est actuellement toujours dans la mauvaise direction. En effet, ses émissions de GES n'ont fait qu'augmenter depuis 1990 (voir tableau ci-dessus), passant de 142.7 Mt CO2 éq. en 1990 à 152.4 Mt CO2 éq. en 2000 (+6.8%)216. Cette augmentation des émissions belges (pour les 6 GES confondus) est fortement corrélée à celle du CO2 étant donné que celui-ci compte pour 83.4% des émissions de GES en Belgique (chiffres 2000). D'un point de vue tendanciel, les émissions de CO2 ont connu une croissance de 7.6% entre 1990 (118 Mt) et 2000 (127 Mt). 7.3.2.1. Evolution sectorielle D'un point de vue sectoriel, les sources principales d'émissions agrégées de CO2, CH4 et N2O sont : - l'industrie et la construction (22%) - le secteur résidentiel et le tertiaire (19%) - les industries de production d'énergie (18%) - le transport (16%) 216 Ministry for Social Affairs, Health and Environment (2002), Belgium's Third National Communication under the United Nations Framework Convention on Climate Change, Federal Department of the Environment, April 2002, Brussels. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 152 CEESE – ULB - Politique climatique belge & scénarios d'émissions les processus industriels (10%) l'agriculture (9%) Quant au CO2, sa répartition sectorielle est la suivante : 26% pour l'industrie et la construction, 22% pour le résidentiel et le commercial, 21% pour la production d'énergie et 19% pour le transport. Le transport aérien et maritime international constitue une source importante de CO2 (14.2% des émissions totales de GES en 1996). Pourtant, aucun accord international ne prévoit encore d'objectif de réduction de ce type d'émission, ce pourquoi ce type de transport n'est pas encore intégré dans les inventaires nationaux217. Parmi les 4 sources principales de GES ou de CO2 uniquement, le transport a montré la plus forte croissance des émissions durant la dernière décennie (respectivement +23.5% et +21.5% entre 1990 et 1999), croissance qui, selon les données, n'a pas encore connu d'infléchissement. Par contre, les émissions du secteur de l'énergie ainsi que celles du secteur des industries manufacturières et de la construction ont généralement diminué en valeur relative depuis 1990 (- 5 à 6% entre 1990 et 1999 dans la distribution des émissions entre sources), résultat d'une amélioration de l'efficacité énergétique et d'une utilisation accrue de gaz naturel pour la production d'électricité. 7.3.2.2. Emissions régionales Les émissions des différentes régions se répartissent entre elles de la façon suivante218 (chiffres 1999) : Région bruxelloise : 3% ; Région flamande : 60,3% ; Région Wallonne : 36,6%. Depuis 1990, ce sont les émissions de CO2 de la Région flamande qui ont connu la plus grande croissance. Quant à la Région wallonne, ses émissions se sont notamment stabilisées du fait de la fermeture d'industries sidérurgiques et de la diminution de la production d'électricité à partir de charbon. Tableau 7.6 : Evolution 1990-1999 des émissions régionales de CO2, CH4 et N2O Source : Inventaires régionaux des émissions de GES, 2001. 217 Boulanger P.M. et Bréchet Th. (2000). Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002a), Plan National Climat 2002-2012. Mars 2002. 218 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 153 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Tableau 7.7 : Evolution 1990-1999 des émissions régionales agrégées des 3 principaux GES (CO2, CH4 et N2O) Région Flamande Région Wallonne Région Bruxelles-Capitale Belgique 1990 83.220 55.250 4.283 1999 91.019 55.126 4.584 % change + 9.3 % - 0.2 % +7% 142.7 150.7 + 5.6 % Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). 7.3.2.3. Graphiques de synthèse de l'évolution des émissions sectorielles et régionales Graphique 7.3 : Emissions de GES par secteur et par région (en tonnes de CO2 éq.) en 1999 et évolution 1990-1999 Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 154 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Graphique 7.4 : Emissions de CO2 par secteur et par région (en tonnes de CO2 éq.) en 1999 et évolution 1990-1999 Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 155 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.3.3. Qualité des données Concernant les émissions belges, le nouveau Plan National Climat 2002-2012 (voir point 7.6) cite également des chiffres d'inventaires sur lesquels le Bureau fédéral du Plan et Econotec se sont basés pour construire un scénario "à politique inchangée" pour la Belgique219. Ce scénario BaU ("Business As Usual") est le résultat de la combinaison des modèles HERMES (Bureau fédéral du Plan) et EPM (Econotec). Les données d'émissions pour l'année 1990 intégrées dans cette étude mettent en évidence l'existence de chiffres différents entre ceux repris par le Bureau fédéral du Plan et Econotec d'une part, et ceux recensés au niveau européen d'autre part. En effet, l'étude belge renseigne 141 Mt CO2 éq. pour les émissions de 1990, alors que l'étude européenne parle de 136,7 Mt hors LULUCF. Mais l'écart le plus important entre les sources d'informations se retrouve pour les émissions de 1999 : 150,8 Mt selon l'inventaire belge et 140,4 selon le rapport européen sur les données de 1999220. Pour le dernier inventaire européen221, les Etats membres ont dû recalculer leurs émissions de 1990 sur base des méthodologies actualisées. Pour la Belgique, le niveau de 1990 pour les 6 GES est ainsi passé de 136.5 à 142.4 Mt CO2 éq., ce qui "soulage" le pays de quelque 5.4 Mt CO2 éq. d'effort à accomplir. Cependant, la qualité des données belges d'émissions a fait l'objet d'un mauvais bulletin venant du Secrétariat de l'UNFCCC dans le cadre de la révision des inventaires nationaux annuels imposés par la Convention aux Parties de l'Annexe I222. Dans l'ensemble, les experts chargés de l'évaluation de l'inventaire national de la Belgique concluent que la soumission de la Belgique est non conforme aux lignes directrices de l'UNFCCC. Ils pointent en particulier l'absence de transparence de l'information fournie, et la nécessité de produire un rapport national d'inventaire (NIR, National Inventory Report). Cette analyse fait suite à d'autres évaluations qui ont pointé les mêmes manquements. Pour rappel, la mauvaise qualité des inventaires belges hypothèque le droit de la Belgique à participer aux mécanismes flexibles. "Les seuls progrès enregistrés dans la réalisation des inventaires nationaux concerne le respect des échéances et le calcul actualisé de la série chronologique complète de 1990 à 1999. La conformité des données par rapport aux directives (information requise), ainsi que la qualité et la transparence de l'information fournie restent insuffisantes à l'heure actuelle". Explication des manquements : • Mode de fonctionnement pour la préparation de l'inventaire national et la soumission au secrétaire de la convention (et à la CE) relativement lourd et comprenant de nombreux intermédiaires. Cette procédure est encore plus complexe en Belgique du fait que la collecte des données se réalise au niveau des Régions, et nécessite donc un intermédiaire supplémentaire pour la réalisation de l'inventaire national. "La multiplication des intermédiaires introduit une communication moins efficace et une dilution des responsabilités. Les Régions ont tendance à considérer leur contribution terminée une fois 219 Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002a), Plan National Climat 2002-2012. Mars 2002. 220 European Environment Agency (2001b), European Community and Member States Greenhouse Gas Emissions Trends 1990-1999, Topic report 10/2001, EEA, Copenhagen, 2001. 221 European Environment Agency (2002a). Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 19902000 and Inventory Report 2002. Submission to the UNFCCC Secretariat. Technical Report No. 75. EEA, Copenhagen, 2002. 222 Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002), Inventaire national des émissions de gaz à effet de serre, Analyse des manquements aux prescriptions de rapportage, Services fédéraux pour les affaires environnementales, Service études et coordination, Février 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 156 CEESE – ULB • • • • Politique climatique belge & scénarios d'émissions l'inventaire régional achevé". Utilisation de méthodes propres dans les Régions pour l'estimation des quantités émises par certaines sources, rendant "malaisé" leur intégration dans un inventaire unique (problème des facteurs d'émission). Pas de procédure établie pour le contrôle de la qualité de l'inventaire et organisation difficile actuellement vu les délais dans lesquels les inventaires régionaux sont communiqués à CELINE-IRCEL (en charge de la préparation de l'inventaire national). Non respect par certaines autorités du planning adopté par le groupe de travail émissions du CCPIE ("Comité de Coordination de la Politique Internationale de l'Environnement") en ce qui concerne la préparation des inventaires d'émissions (et donc du National Inventory Report). Les Régions, qui ont pourtant demandé d'être compétentes pour les inventaires, évoquent régulièrement un manque de moyens humains pour respecter les échéances. Procédures pour la soumission des informations relatives à l'inventaire national pas toujours respectées (ex : notification de l'inventaire de la Région flamande à la CE, après soumission de l'inventaire national dans les délais prévus). Cela entretient une confusion au niveau des instances supranationales (EC ou FCCC), pour qui l'interlocuteur unique est le point focal climat. Propositions de solution : 1. 2. 3. 4. 5. Réunir un comité de lecteurs au niveau belge. Analyser les raisons qui empêchent de fournir des données complètes. Organiser la préparation du National Inventory Report (calendrier, deadline, coordinateur, …). Réévaluer les besoins humains et budgétaires et éventuellement les adaptater, dans la perspective notamment de la mise en place de la Commission Nationale Climat. Révision des termes du contrat relatif à la préparation de l'inventaire des gaz fluorés (respect du format prescrit). Parmi les causes de la mauvaise qualité des inventaires belges, la régionalisation de ceux-ci en est sûrement une des plus importantes. Il faut noter que de nombreux Etats fédéraux ou confédéraux ont décidé à raison de constituer une structure fédérale unique pour réaliser les inventaires d'émissions, car cela réduit en effet le nombre d'intermédiaires dans la compilation des données. Contrainte par la régionalisation des compétences qui sont ici en cause, la Belgique a donc intérêt à simplifier et à mieux coordonner les procédures d'inventaire afin de satisfaire les directives de l'UNFCCC en la matière. Faisant d'une pierre deux coups, cela permettra à la Belgique d'également respecter la procédure européenne de surveillance des émissions de GES223. 223 Les Etats membres doivent communiquer chaque année à la Communauté européenne, au plus tard le 31 décembre, les données sur les émissions et absorptions des 6 GES concernés par le Protocole de Kyoto. Quant aux rapports similaires pour le secrétariat de la Convention, ils doivent être envoyés au plus tard le 15 avril de chaque année. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 157 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.4. La politique climatique belge depuis 1994 En 1994, les gouvernements fédéral et régionaux de la Belgique approuvaient le premier plan national de réduction des émissions de gaz à effet de serre, le "Programme National de réduction des émissions de CO2 ". Ce plan, qui constituait le premier essai politique belge d'envergure pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, proposait une série de mesures non fiscales liées à l'énergie, au secteur résidentiel et au transport. Le document soutenait également l'idée d'une taxe énergie/ CO2 à l'échelle européenne. Mais le principal outil sur lequel la Belgique reportait tous ses espoirs pour réduire ses émissions de CO2, à savoir l'instauration d'une telle taxe énergie/ CO2, n'a jamais été mis en oeuvre. Outre la taxe, peu de mesures du Programme ont été concrétisées, ce qui a compromis les réductions d'émissions escomptées (pour 2000, réduction des émissions de CO2 de 5% par rapport à 1990). Selon un avis du Conseil Fédéral du Développement Durable (CFDD) rendu en 1998, les raisons de l'échec du Programme de 1994 ont été diverses224 : • manque de volonté politique ; • moyens insuffisants ; • dispersion des compétences ; • manque d'intégration de la politique climatique aux autres aspects de l'action gouvernementale ; • formulation trop peu précise des objectifs et des mesures envisagées ; • absence d'évaluation périodique et d'action correctrices ; • non instauration de la taxe énergie/ CO2, mesure principale envisagée par le Programme. Le Bureau fédéral du Plan avait également avancé d'autres facteurs d'échec du Programme de 1994 dans son rapport de 1999 sur le développement durable : • l'absence d'une stratégie communautaire ambitieuse en matière de fiscalité énergétique; • le retard de la mise en oeuvre du Programme de 1994 ; • l'absence d'évaluation et d'actualisation annuelle du Programme en Conseil des ministres et en Conférence Interministérielle ; • l'absence d'un débat de société sur les mesures à prendre et sur les responsabilités de chacun. Parmi tous ces facteurs d'échec, la trop grande confiance du Programme de 1994, vis-à-vis des effets de l'instauration d'une taxe énergie/CO2 en Belgique appuyée par une hypothétique homogénéisation fiscale dans l'Union européenne, constitue sans doute l'une des leçons importantes à tirer du Programme. En outre, le manque de structures institutionnelles pour assurer la mise en oeuvre des mesures préconisées a montré que la Belgique, dans toute sa complexité administrative, doit développer des liens internes et un potentiel suffisant pour la coordination des politiques aux niveaux fédéral et régional. Depuis le début de cette législature, les 4 gouvernements ont restructuré et redynamisé leur politique climatique respective dans une perspective de développement durable. Ainsi, divers accords gouvernementaux (écologiques, sociaux et environnementaux), plans et autres initiatives ont vu le jour. 224 Voir p.37 et 38 du rapport final de la Phase 3 du Projet CO2 – Implications de Kyoto pour la Belgique. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 158 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Au niveau du fédéral, différents engagements importants ont été pris depuis 1999225 pour mieux traiter la problématique climatique : • Réforme de la fiscalité avec l'instauration d'une taxe CO2. • Développement de politiques durables en matière de mobilité et d'énergie, ce qui a notamment donné lieu au Plan Fédéral de Développement durable 2000-2004 (PFDD). • Ratification du Protocole de Kyoto. • Le développement d'instruments de marché pour atteindre les objectifs de Kyoto dans un cadre européen (échange de droits d’émissions ; cadre harmonisé en matière de taxation de l’énergie ; TVA). • Le soutien à différentes démarches communautaires (efficacité énergétique des bâtiments ; mise en oeuvre du Protocole de Kyoto ; intégration de l'environnement et du développement durable au sein de la politique européenne des transports). • La mise en oeuvre du PFDD. Quant aux Régions, elles se sont également mobilisées à travers une série d'initiatives sous forme de plans, de programmes ou de structures de concertation, d'information et de sensibilisation. Les voies prises par chacune des régions dépendent de la nature des problématiques sectorielles et des structures déjà existantes pour le développement et la mise en oeuvre des mesures. Parmi les différentes régions, plusieurs mesures ont trait à l'énergie. On retrouve ainsi : • La promotion de l'Utilisation Rationnelle de l'Energie (URE). • La promotion des Sources d'Energie Renouvelables (SER). • Le soutien aux accords de branche avec les secteurs intensifs en énergie et grands émetteurs de gaz à effet de serre. • La création de groupes de concertation pour assurer la transversalité. • L'investissement dans la recherche scientifique. 7.5. Politiques climatiques régionales Ce chapitre se consacre à la politique climatique des trois Régions de la Belgique. En tant que Partie à la Convention climat et ayant ratifié le Protocole de Kyoto, la Belgique "toute entière" doit définir une politique climatique qui puisse parvenir à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) un maximum à la source. Comme de nombreuses compétences ont été décentralisées, le devenir des émissions belges de GES est donc d'abord entre les mains des Régions. Ainsi, les uns après les autres, des projets de plan climat sont apparus dans les trois Régions, la Wallonie en tête en 2001. Même si le pouvoir fédéral est encore maître d'instruments essentiels en matière de lutte contre le changement climatique (la fiscalité par exemple), les Régions disposent également de nombreux leviers d'action - ayant trait notamment à l'énergie, l'industrie et à l'aménagement du territoire - pour pouvoir enrayer l'augmentation des émissions de GES qui est quasi constante depuis 1990. Située au cœur des débats inter-régionaux, la question non résolue de la répartition de l'engagement belge de réduction (-7.5% par rapport à 1990) constitue un frein important à l'avancement de la politique climatique belge. Chaque région campe en effet sur sa position, 225 Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002a), Plan National Climat 2002-2012, Mars 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 159 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions la Région wallonne étant partisane d'une répartition linéaire (-7.5% pour toutes les Régions) et les deux autres Régions pour un partage équitable en terme de coût. Il faut espérer que le fédéral arrive à trancher le plus vite possible (peut-être en décembre de cette année sur base des résultats d'une étude qui doit évaluer les tendances d'émissions par région et par secteur), car il faut que les Régions aient un objectif clair et précis en matière de réductions à réaliser d'ici 2008. 7.5.1. Politique climatique wallonne 7.5.1.1. Introduction En juillet 2001, la Région wallonne a publié le Plan d'action en matière de changements climatiques qui est issu de l'esquisse de programme de réduction des émissions de GES en Région wallonne approuvé le 18.07.2000. Ce Plan climat wallon sera par la suite intégré au Projet de Plan Air de la Région wallonne (2002). En mars 2002, un projet de Plan pour la maîtrise durable de l'énergie a également vu le jour. Etant donné l'importance des émissions énergétiques, un tel plan est indispensable afin d'agir un maximum à la source des émissions de GES. Plus directement axé sur la problématique climatique, le Plan d'action en matière de changements climatiques a pour but de concilier l'efficience économique, l'efficacité environnementale et le développement social dans un objectif global de faire supporter l'effort de réduction de la Région de manière équitable par l'ensemble des acteurs wallons. Divers types d'actions ont été envisagés - volontaire, réglementaire, incitatif, informatif, etc. – et les mesures ont été classées selon que leurs effets sont perceptibles à court, moyen ou long terme. La Région wallonne (RW) ayant sur son territoire des entreprises très intensives en énergie, sa préoccupation est aussi de progresser vers une économie "bas carbone" tout en permettant à ses entreprises de rester compétitives sur les marchés internationaux. Bien que de nombreuses mesures liées à l'efficience énergétique et à la gestion de la demande offrent un potentiel non négligeable de réduction des émissions de GES à coût faible, nul ou négatif, la rentabilité de l'effort de réduction est une question de premier ordre pour les entreprises. Dans ce sens, la RW favorise les accords de branche avec les entreprises afin qu'elles s'engagent concrètement à réduire leurs émissions de GES. Des mesures appropriées pour d'autres secteurs que l'industrie sont également nécessaires. Par exemple, des choix "mal éclairés" en aménagement du territoire ou en mobilité (infrastructures) ont des implications environnementales sur plusieurs générations. Dès lors, il s'agit de définir des priorités dans les mesures à mettre en œuvre de sorte que l'on atténue et élimine le plus rapidement possible les tendances négatives en matière d'émissions de GES dont les effets sont déterminants sur le long terme. La diversité et le potentiel des mesures disponibles en RW pour réduire les émissions de GES ne manquent pas. Néanmoins, les projections des émissions de la RW ne sont guère optimistes, rendant l'utilisation des mécanismes flexibles de Kyoto manifestement incontournable pour combler le déficit de réduction par rapport à l'objectif (-7.5% selon l'hypothèse d'une répartition linéaire de l'objectif belge). La complémentarité de l’usage des mécanismes flexibles par rapport aux actions de politique interne constitue un point central de la politique du Gouvernement wallon en matière de réduction des gaz à effet de serre, car il lui sera sans doute difficile techniquement, économiquement et socialement de remplir sa part de l'engagement belge de réduction par les seules actions de politique interne. Cependant, ces Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 160 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions mécanismes n'auront pour avantage que de réduire le coût des réductions nécessaires. Sur le plus long terme, ce sont davantage des modifications domestiques dans les modes de consommation et de production qui offriront des solutions durables à la RW, la préparant ainsi à des objectifs de réduction qui devraient être plus contraignants après 2012. Il ne faut pas non plus oublier que la RW, à l'instar de la Région flamande, s'est engagée à stabiliser ses émissions de GES en 2005 par rapport au niveau de 1990, objectif pour lequel la RW ne pourra pas faire appel à aucun système de commerce d'émissions (européen ou international) puisque le fonctionnement de tels marchés est programmé au plus tôt pour 2005. 7.5.1.2. Les émissions de gaz à effet de serre en Région wallonne Comme l'indique le graphique 7.5, l'industrie est le secteur en RW le plus émetteur de CO2, N2O et CH4 confondus (47%), suivi par le domestique et le tertiaire (17%), le transport (15%), l'agriculture (10%) et la transformation de l'énergie (7%). Graphique 7.5 : Emissions par secteur de GES (CO2, N2O, CH4) en RW en 1999 Emissions de gaz à effet de serre (CO2,N2O,CH4) en Région wallonne (1999) Agriculture 10% Autres 2% Transform ation d'énergie 7% Traitem ent des déchets 3% Dom estique et tertiaire 17% Transport routier 15% Forêts -3,3 % Industrie (procédés) 15% Industrie (com bustion) 31% Source : Région wallonne (2001) Les émissions totales sont relativement stables depuis 1990, bien que chaque secteur présente une évolution spécifique. Selon le tableau 7.8, les émissions de CO2 liées à la transformation d’énergie (centrales électriques) et aux combustions dans l’industrie ont nettement diminué, mais celles dues au transport routier, aux procédés industriels et aux combustions dans les secteurs domestique et tertiaire ont augmenté durant la même période. Entre 1990 et 1998, la consommation énergétique de l’industrie, hors transport, a diminué (3%) alors que la consommation augmentait fortement dans les autres secteurs. Outre la restructuration du tissu économique régional, cette situation reflète les efforts déjà réalisés par l’industrie depuis 1990 en termes d’amélioration de l’efficacité énergétique, alors que la production a fortement augmenté pendant cette période. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 161 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Tableau 7.8 : Evolution sectorielle 1990-1999 des émissions en RW 1990 1999 kt Eq CO2 17839 7330 9071 6917 6605 5761 1621 249 183 kt Eq CO2 16736 8223 9395 8111 4076 5745 1622 214 602 Evolution 1990-1999 % -6 12 4 17 -38 0 0 -14 230 0 75 - Total (hors forêts) Forêts 55576 -1600 54798 -1823 - 1,4 14 (net/net) Total 53976 52975 -1,85 Industrie (combustion) Industrie (procédés) Domestique et tertiaire Transport routier Transformation d'énergie Agriculture Traitement des déchets Gaz naturel (transport) Autres sources mobiles (transport fluvial, transport ferroviaire, ..) Usage de solvants et autres produits Source : Région wallonne (2001) D’après les calculs prévisionnels des émissions à l’horizon 2010 effectués par Econotec pour la RW, en l’absence de nouvelles mesures de réduction des émissions, ces tendances devraient globalement se poursuivre, mais à des vitesses variables selon les secteurs, amenant in fine une augmentation des émissions de 5 % entre 1990 et 2010. La diminution relative de presque 2 % (1,85 %) des émissions de gaz à effet de serre observée entre 1990 et 1999 ne doit donc pas être interprétée comme une tendance à long terme. Si l'on analyse séparément les émissions des 3 principaux gaz, l’industrie est le principal émetteur de gaz à effet de serre, en particulier pour le CO2 et dans une moindre mesure pour le N2O. Le secteur domestique et tertiaire et celui des transports routiers sont les deux autres principales sources de CO2. Le secteur agricole est le principal responsable des émissions de N2O (produit lors des transformations de l’azote contenu dans les engrais minéraux et organiques) et de CH4 (digestion des ruminants). Le tableau 7.9 détaille la contribution des secteurs pour chacun des trois gaz en 1999. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 162 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Tableau 7.9 : Contribution des secteurs pour chacun des trois gaz en 1999 en RW Industrie (combustion) Industrie (procédés) Domestique et tertiaire Transport routier Transformation d'énergie Agriculture Traitement des déchets Autres CO2 (83%) kt Eq CO2 % 16636 36 7007 15 9311 20 7881 17 4062 9 0 0 480 1 599 1 Total (hors forêts) Forêts 45975 -1823 Total 44152 N2O (7%) kt Eq CO2 % 17 0 14 0 61 2 53 2 2 0 2078 60 1032 30 215 6 100 -4 3472 0 3472 100 0 CH4 (10%) kt Eq CO2 % 83 2 1202 22 23 0 177 3 12 0 3667 69 110 2 77 1 5351 0 100 0 5351 Source : Région wallonne (2001) 7.5.1.3. Les Politiques et Mesures du Plan d'Action 7.5.1.3.1. Introduction Le Plan d'Action de la Région wallonne en matière de changements climatiques préconise différentes mesures pour chaque secteur et espère à terme pourvoir fournir pour chacune d'elle un ensemble d'informations essentielles : contexte, GES concerné(s), impacts secondaires, type de mesure, niveau de compétence, phase de mise en œuvre, échéancier, coût/efficacité de la mesure, impact sur le budget régional, estimation de la réduction en éq. CO2 par mesure/par "paquet de mesures"/par secteur selon les données disponibles. Le critère de coût/efficacité d'une mesure est le premier aspect considéré pour le choix des mesures. Au second plan, on trouve les synergies avec d'autres politiques. Selon la politique wallonne, les actions de réduction des émissions au niveau interne doivent veiller à ne pas entraver le développement économique des entreprises. Cela implique que les données soient disponibles pour respecter de telles contraintes. Ainsi, la RW a fait appel au modèle EPM d'Econotec pour produire des "courbes de coûts marginaux de réduction des GES" (classement de mesures par ordre décroissant selon leur rentabilité pour le coût de réduction d'une tonne supplémentaire). Ces courbes, qui démontrent que "la RW peut remplir ses obligations dans des conditions économiquement soutenables", donnent une idée des mesures à appliquer prioritairement dans chaque secteur étudié. Cependant, cette analyse économique ne doit constituer en aucun cas le seul outil d'aide à la décision compte tenu des incertitudes liées à ce genre d'exercice. Le modèle EPM a également servi à projeter les émissions de CO2, N2O et CH4 de la RW à l'horizon 2010. Une croissance de 6.9% pour le CO2, de 14% pour le N2O et une décroissance de 27% pour le CH4 ont été estimées. La croissance globale résultante de 5% entre 1990 et 2010 amène le niveau des émissions wallonnes à 58 Mt en 2010, soit environ 7 Mt au-dessus de l'objectif Kyoto (± 51 Mt dans l'hypothèse d'une réduction linéaire entre les Régions de l'objectif de -7.5% de réduction des émissions de GES en 2008-2012 par rapport au niveau de 1990), ce qui correspond à une réduction effective d'environ 13%. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 163 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.5.1.3.2. Les Actions internes 1) L'industrie L'industrie est le secteur qui génère le plus de GES en RW (près de 50%). Ce secteur est en effet très énergivore en consommant 45% de l'énergie finale absorbée par la RW, ce qui est bien supérieur à la moyenne européenne de 35%. Cette situation est essentiellement due à la sidérurgie dont l'activité reste particulièrement importante en Wallonie (43% de la consommation énergétique de l'industrie). Cette forte intensité énergétique ainsi qu'un niveau élevé d'exportation expliquent les 15 tonnes de CO2 par an et par habitant pour la Région (pour une moyenne nationale de 12 tonnes et une moyenne européenne de 9 tonnes226). Entre 1990 et 2000, la consommation énergétique de l'industrie, hors transport, a légèrement diminué (-1.7%) alors que la consommation augmentait fortement dans les autres secteurs. Outre la restructuration du tissu économique régional, cette situation reflète les efforts déjà réalisés par l’industrie depuis 1990 en termes d’amélioration de l’efficacité énergétique. A politique inchangée, la consommation énergétique finale de l'industrie devrait augmenter de 6% entre 2000 et 2010 malgré l'amélioration de l'efficacité énergétique réalisée durant les années 1990. Pour amener l'industrie à participer à l'effort de réduction de la RW, plusieurs types d'actions ont été prévues : • concrétiser des accords de branche ; • multiplier les audits et la comptabilité énergétique ; • augmenter les incitants financiers ; • assurer la sensibilisation et la formation des PME. Les accords de branche constituent un des moyens privilégiés, tant en Région wallonne qu'en Région flamande, pour réduire les émissions de GES de l'industrie. Les accords de branche sont un mécanisme de type "approche volontaire", destiné à établir un contrat entre pouvoirs publics et les fédérations des entreprises d'une branche industrielle donnée, par lequel ces deux parties conviennent d'une amélioration chiffrée de l'efficience énergétique (réduction des émissions de GES par unité produite). Différents incitants sont proposés par les pouvoirs publics en contrepartie des efforts que l'industrie consent pour atteindre son objectif (subventions pour les audits énergétiques et la mise en œuvre d'une comptabilité énergétique ; réduction sur une éventuelle taxe énergie/CO2). En juillet 2000, une première phase du processus s’est ouverte par la signature de deux déclarations d’intention avec les fédérations industrielles de la chimie (WalChim) et du papier (Cobelpa). Ces sous-secteurs représentent, respectivement, 12% et 5% de la consommation finale (énergétique seule) de l’industrie wallonne227. La fédération des industries extractives (FedIEx) a également signé une déclaration d’intention en février 2001. Celle-ci représente environ 5% de la consommation finale industrielle. Des contacts sont en cours avec d’autres fédérations. L’objectif de la RW est de concrétiser des accords de branche avec un ensemble de sous-secteurs représentant, au total, au moins 75% de la consommation énergétique de l’industrie wallonne, en vue d’améliorer de 20 % l’efficience énergétique du secteur pris globalement. Cette amélioration de l’efficience énergétique passera pour une part importante par la mise en œuvre de mesures permettant de récupérer et d’exploiter la chaleur, ainsi que 226 Région Wallonne (2002), Projet "Plan pour la maîtrise durable de l'énergie", A l'horizon 2010 en Wallonie, Ministère des Transports, de la Mobilité et de l'Energie, DGTRE, Mars 2002. 227 id. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 164 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions par des mesures de bonne gestion. 2) Le Résidentiel et le Tertiaire Le secteur résidentiel participe pour près d’un quart à la consommation finale énergétique de la Région et pour environ un tiers si l’on y ajoute la part des transports pour un usage privé (chiffres 1998)228. Dans cette consommation, le chauffage des logements occupe la part la plus importante (57%), suivie par le transport (28%). Le reste (15%) se répartit entre l’eau chaude sanitaire (7%), l’électroménager (5%) et la cuisson (3%). Du point de vue des GES, le résidentiel et le tertiaire confondus sont responsables de 17% des émissions. La répartition de la consommation par vecteur énergétique montre une prédominance des produits pétroliers (28% pour les carburants et 35% pour les combustibles). Par contre, la proportion de gaz naturel est limitée (20%), le réseau de distribution en Wallonie étant encore (trop) peu développé. Globalement, la consommation énergétique finale du secteur résidentiel a augmenté d’environ 9% entre 1990 et 2000, et les prévisions indiquent une hausse de consommation de 8% entre 2000 et 2010. Les ménages ont en effet de plus en plus d’appareils électroménagers, le nombre de logements croit de façon régulière, le chauffage central remplace de plus en plus souvent les sources décentralisées, le niveau de confort recherché est toujours plus élevé et la demande de mobilité toujours plus grande. Il en résulte inévitablement une consommation énergétique accrue. Dans la consommation des ménages, le chauffage des logements occupe la part la plus importante (57%) et le potentiel d’économies d’énergie dans ce domaine est substantiel. C’est donc nécessairement un poste sur lequel la RW peut agir. Les autres usages, notamment le transport et l’électricité, doivent également faire l'objet de mesures efficaces et durables en RW, et ce pour deux raisons. Premièrement, parce qu’ils sont en forte – et constante – hausse : le transport, qui représente 28% de la consommation, a augmenté de 25% en moins de 10 ans et la consommation électrique, qui correspond à quelques 12% de la consommation, a augmenté de près de 30% dans ce même laps de temps. Concrètement, la RW compte faire "évoluer les mentalités, changer les comportements d’utilisation et d’acquisition", et "améliorer la performance énergétique des bâtiments". C'est donc à travers une politique soutenue d'URE que la RW espère pouvoir infléchir la tendance du résidentiel à augmenter sa consommation énergétique. Parmi les mesures déjà mises en place, les Guichets de l'Energie constituent l'un des leviers d'action dont dispose la RW pour diffuser toute l'information nécessaire vers les particuliers afin que ceux-ci prennent des décisions "efficientes" sur le plan énergétique. Un meilleur contrôle du respect de la réglementation thermique ainsi qu'un renforcement de celle-ci sont également des actions dont pourra grandement bénéficier la RW étant donné que l'inefficacité énergétique globale du secteur résidentiel est fortement liée à la mauvaise isolation tant des nouveaux bâtiments que des bâtiments rénovés ou transformés. Quant au secteur tertiaire (8% de la consommation énergétique finale), l'amélioration de son efficacité énergétique passera, comme pour le résidentiel, par une amélioration de la performance énergétique des bâtiments. Ce secteur étant très hétérogène dans ses activités et 228 Région Wallonne (2002), Projet "Plan pour la maîtrise durable de l'énergie", A l'horizon 2010 en Wallonie, Ministère des Transports, de la Mobilité et de l'Energie, DGTRE, Mars 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 165 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions les responsabilités étant très dispersées, il est essentiel de toucher tous les maillons impliqués dans la consommation énergétique des bâtiments. Plusieurs outils ont été développés en RW pour sensibiliser et responsabiliser les acteurs du tertiaire : guichets de l'énergie "virtuels", périodiques d'information, formations, actions ciblées, certification énergétique, incitants financiers, etc. Selon le scénario de référence "BAU", la consommation finale du secteur tertiaire devrait augmenter de 19% entre 2000 et 2010. En outre, stabiliser la consommation de ce secteur n'est pas facile vu la tertiairisation constante de notre société. Il s’agit toutefois pour la RW de freiner l’augmentation des consommations associées. La mise en œuvre de la politique énergétique wallonne (scénario "UDE") permet d’escompter les résultats suivants entre 2000 et 2010 : - limitation de l’augmentation de la consommation d’électricité à 15% (contre une augmentation de 34% selon le scénario BAU) ; - limitation de l’augmentation de la consommation de gaz naturel à 15% (contre une augmentation de 31% selon le scénario BAU) ; - réduction de la consommation de fioul de 10% (contre une diminution de 8% selon le scénario BAU). Globalement, le scénario UDE envisage une augmentation (+ 6%) de la consommation finale du secteur tertiaire entre 2000 et 2010, contre une augmentation de 19% à politique inchangée. Les investissements nécessaires, en plus de ceux déjà prévus par le scénario BAU, ont été estimés à environ 700 millions € dans les 10 prochaines d'années. Graphique 7.6 : Evolution projetée de la consommation finale dans le secteur tertiaire (à climat corrigé). Source : Région Wallonne (2002b). 3) Energie Sur le plan de la production d'énergie, plusieurs leviers d'action sont envisageables au niveau wallon pour réduire les émissions de GES. D'une part, le système des certificats verts mis en place pour appliquer la directive européenne Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 166 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions sur la promotion des SER permettra d'augmenter à terme la part des renouvelables dans la production d'électricité en RW. Depuis octobre 2002, ce système est en route, avec un objectif de 8% en 2010 de production à partir de SER (partant de 1.8% en 2000). Il est aussi question de promouvoir la cogénération de qualité à partir de combustibles fossiles, l'objectif étant d'atteindre 20% de la consommation d'électricité en 2010 à partir de cette technique avantageuse sur plusieurs plans (contribue à la protection de l'environnement, à la réduction des émissions de CO2 et à l'amélioration de la sécurité d'approvisionnement). 7.5.1.3.3. Les Actions externes Comme le commerce des droits d'émission permet d'égaliser les coûts marginaux des réductions d'émissions en offrant la possibilité d'acheter des réductions d'émission là où elles sont possibles au meilleur coût, la Région wallonne soutient d’une façon générale la mise en place et l’utilisation de ce mécanisme, et préconise sa mise en place et son utilisation de façon interne à la Belgique à défaut d’un démarrage rapide au niveau européen. Selon le Plan d'Action, le commerce des droits d'émission, couplé à la répartition linéaire entre les Régions de l’engagement de réduction de 7.5 %, est le seul qui puisse garantir la meilleure efficacité économique au sein de la Belgique. Les deux autres mécanismes de Kyoto, à savoir la Mise en Œuvre Conjointe et le Mécanisme pour un Développement Propre - deux mécanismes à projet -, intéressent également la RW en tant qu'opportunités supplémentaires pour atteindre l'objectif de réduction. Quelques projets pilotes sont actuellement en cours de mise en œuvre afin d'analyser plus en détails les outils nécessaires pour le développement de ces mécanismes de projets. 7.5.1.4. Conclusion Partant de l'hypothèse d'une répartition linéaire de l'objectif belge de réduction, le Plan d'Action ne comprend pas dans son état "actuel" d'exposé des priorités et des moyens disponibles pour mettre en œuvre les mesures proposées. La RW devrait en effet définir des outils d'évaluation afin de pouvoir suivre l'efficacité des mesures appliquées et éventuellement de permettre une réorientation des actions. Les mesures proposées concernant l'ensemble des acteurs wallons, il est nécessaire d'évaluer notamment les impacts socio-économiques de chacune des mesures. Ainsi, il faudrait que le Plan Air (à l'état de projet actuellement) comble les lacunes du Plan d'Action Climat en ce qui concerne les moyens de réalisation et d'évaluation appropriés, et un échéancier précis. Cependant, la RW laisse trop de place aux instruments "volontaires". Il faudrait davantage d'instruments régulateurs, d'objectifs chiffrés et une évaluation des résultats obtenus pour une réorientation éventuelle. D'autre part, la "stabilisation" des émissions de GES en RW, réalité ponctuelle pour l'année 2000, n'est pas la finalité de la lutte contre les changements climatiques ! L'objectif est bien de réduire les émissions en quantité absolue. Concernant les industries, les accords de branche sont en effet un outil intéressant pour autant que les dispositions requises sont prises afin d'en assurer leur fiabilité en terme d'objectifs environnementaux à atteindre (car les objectifs des accords de branche sont en chiffres Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 167 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions relatifs, alors que les objectifs de Kyoto sont en chiffres absolus). Sur le plan de l'énergie, les moyens mis à disposition du citoyen pour lui permettre de réduire sa consommation d'énergie ne sont pas significativement différents de ceux mis en place par le passé, contrairement pour le secteur électrique, l'industrie, le tertiaire et la construction (manque d'outils publics d'envergure). Aux yeux d'Inter-Environnement Wallonie, un mécanisme efficace pour engendrer des économies d'électricité est aussi nécessaire car les budgets régionaux affectés à la gestion de l'offre sont encore dix fois supérieurs à ceux affectés à la gestion de la demande229. Plusieurs autres manquements sont épinglés dans la politique énergétique de la RW : • Besoin d'une réflexion sur les outils de régulation du prix des énergies fossiles (taxe CO2). • Besoin de moyens humains. • Absence d'objectifs en matière de moyens institutionnels. • Absence d'un mécanisme URE d'envergure au sein du processus de libéralisation du marché de l'électricité. • Augmenter le nombre de précisions sur les informations qui se trouvent sur la facture dans le sens d'une "Facture intelligente" (facture énergétique transparente, lisible, informative, encourageant l'économie d'énergie, laissant le choix du fournisseur en connaissance de cause). • Manque d'objectifs clairs en matière de certification énergétique. • Besoins d'objectifs "énergie" au niveau communal (aménagement du territoire) et intégrer la problématique de l'air dans l'aménagement du territoire. 7.5.2. Politique climatique flamande 7.5.2.1. Introduction Comme la Région wallonne, la Région flamande (RFL) s'est fixée pour objectif intermédiaire de stabiliser ses émissions de GES en 2005 au niveau de l'année de référence (1990). De même que le gouvernement fédéral doive s'engager à mettre en place des mesures de réduction des émissions de GES qui touchent les domaines pour lequel il est compétent (énergie, transport, fiscalité), la RFL se doit de définir une politique climatique qui ait des retombées concrètes en terme de réduction des émissions afin de progresser le plus rapidement possible vers l'objectif de Kyoto. A cette fin, un Plan Climat flamand a été élaboré pour la période 2002-2005 (Vlaams Klimaatbeleidsplan 2002-2005 – projet de plan déposé en juillet 2002). Pour le préparer, une Taskforce Klimaatbeleid Vlaanderen a été mise en place par le Gouvernement flamand en avril 2001 pour assurer différentes tâches : • préparation, développement et exécution d'une politique climatique flamande proactive ; • réalisation d'un plan climat flamand et évaluation des moyens humains et financiers nécessaires pour garantir une réalisation efficace du plan ; • suivi du processus d'application du plan et réorientations éventuelles ; • réalisation d'un monitoring fiable des progrès engendrés par le plan ; • préparation de la position flamande pour les négociations climatiques nationales et 229 IEW (2002), Avis d'Inter-Environnement Wallonie sur le Plan wallon pour la Maîtrise Durable de l'Energie, 19 février 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 168 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions internationales. Cette structure peut être comparée à la Structure Permanente de Concertation pour la Qualité de l'Air (SPCQA) créée antérieurement par la RW dont le rôle de conseil à l'administration est d'approuver ou de réorienter les propositions faites par les experts en matière de qualité de l'air. Concernant l'objectif Kyoto attribué la Belgique, la RFL est partisane d'une répartition "équivalente" de l'effort entre régions, càd qui soit basée sur des critères d'efficience économique. Cette position, que tient d'ailleurs aussi la Région de Bruxelles-Capitale, fait l'objet d'un différend important avec la RW, retardant sans cesse tout accord politique relatif à un 'burden sharing' en Belgique. Le Plan Climat Flamand est un plan stratégique constitué de politiques et mesures destinées à réduire les émissions régionales de GES. Ces mesures sont additionnelles à la politique climatique actuelle (scénario BaU) et concernent tous les GES inclus dans le Protocole de Kyoto. Le Plan actualise et complète le plan CO2 /URE de 1999 ainsi que le deuxième plan environnement. Diverses compétences se retrouvent donc intégrées dans le Plan climat et lui confèrent une large portée. Dans une première partie, le plan définit toutes les politiques et mesures qui peuvent être réalisées (et le seront) à court terme et contribuer rapidement à la lutte contre l'effet de serre (sans compter les bénéfices secondaires). Cela implique que soient disponibles pour ces mesures toutes les informations nécessaires en terme d'efficacité environnementale et de moyens humains et financiers exigés. Ensuite vient un second ensemble de politiques "à l'étude" pour lesquelles une évaluation de l'efficience économique doit encore être réalisée. Ces informations serviront pour les versions suivantes du Plan. D'un point de vue politique, le premier volet de mesures doit particulièrement attirer l'attention du Gouvernement quand il s'agira d'approuver le Plan Climat. En outre, le Plan climat flamand et ses futures versions actualisées constitueront la contribution de la RFL aux éditions à venir du PNC. Selon l'Accord de coopération climat, la RFL sera responsable de l'exécution de toutes les politiques et mesures qui la concernent dans le PNC. 7.5.2.2. Les émissions de gaz à effet de serre en Région flamande Contrairement à la RW dont les émissions de GES se sont stabilisées, la RFL a connu une augmentation d'environ 12% entre 1990 et 2000. Quant aux contributions relatives des 3 GES principaux, elles ont relativement peu évolué (CO2 : 83% ; CH4 : 8% ; N2O : 9%). L'industrie et le secteur de l'énergie sont les deux sources principales de CO2. Les émissions de CH4 sont logiquement issues majoritairement de l'agriculture (à hauteur de 66%), tandis que l'industrie et l'agriculture sont responsables de 81% des émissions de N2O. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 169 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Graphique 7.7 : Répartition sectorielle des émissions de CO2, CH4 et N2O en RFL pour l'année 2000 Secteur Population Industrie Energie Agriculture Commerce et services Transport Espaces verts CO2 17% 27% 28% 3% 6% 19% 0% CH4 0% 1% 9% 66% 22% 1% 1% N20 6% 44% 3% 37% 1% 6% 3% Source : Vlaams Gewest (2002) En 1999, la Flandre a émis 76.7 Mt de CO2, soit 11.1% de plus qu'en 1990. Les émissions de CO2 du secteur de la transformation d'énergie (22,28 Mt ; 29% du CO2 en 1999) ont peu évolué depuis 1990 (+1.2%). Les émissions énergétiques de CO2 attribuables à la consommation finale, qui comptent pour 61.6% en 1999 (47,23 Mt) ont augmenté de 7.4% par rapport à 1990. Quant aux émissions non-énergétiques de CO2 (7,18 Mt ; 9.4% en 1999), elles ont connu une croissance de 137% depuis 1990. D'un point de vue sectoriel, les émissions de CO2 des services et du transport ont particulièrement augmenté entre 1990 et 1999 (respectivement +61% et +23%). Tableau 7.10 : Consommation finale d'énergie et émissions sectorielles de CO2 liées à la consommation de combustibles fossiles (1990 versus 1999) Source : Vlaams Gewest (2002) Le tableau 7.10 établit le lien entre la consommation énergétique des différents secteurs et les émissions de CO2 (émissions énergétiques uniquement par définition). La différence d'évolution entre consommation énergétique et émissions est principalement expliquée par la diminution relative de la consommation des combustibles plus fortement carbonés (pétrole et charbon) à l'avantage du gaz. En ce qui concerne l'évolution future de l'ensemble des émissions de CO2 selon un scénario "à Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 170 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions politique inchangée", la Flandre devrait connaître une croissance de 19.3% d'ici 2005 (69.027 kt en 1990 et prévision BaU de 82.322 kt en 2005). Cela recouvre une évolution de : - +53% pour les émissions non énergétiques (+ 3.808 kton) - +100% pour les services (+ 3.439 kton) - +22.7% pour le transport (+ 3.319 kton) - +18.9% pour le résidentiel (+ 2.501 kton) - +2.5% pour l'industrie (+ 345 kton) - -2.6% pour l'agriculture (- 62 kton) La croissance des émissions non énergétiques est particulièrement importante. Elle correspond à la croissance observée depuis les années 1990 suite à la mise en service d'une installation de BASF. Pour les émissions produites par les autres secteurs, l'évolution est liée à la consommation énergétique. Le tableau 7.11 synthétise l'évolution historique et prévisionnelle des émissions des 6 principaux GES. La croissance prévue des émissions de 16.8% entre 1990 et 2005 démontre que la mise en œuvre rapide de mesures est essentielle pour que la Flandre puisse respecter l'objectif intermédiaire qu'elle s'est fixé, à savoir de stabiliser ses émissions d'ici 2005. Cependant, outre la réalisation du plan climat flamand 2002-2005, la RFL conditionne l'atteinte de l'objectif 2005 par la mise en œuvre au niveau fédéral de mesures intégrées sur le plan de l'énergie, du transport, de la fiscalité et de la normalisation des produits. Tableau 7.11 : Evolution 1990-1999 des 6 principaux GES et scénarios BaU à l'horizon 2005. Source : Vlaams Gewest (2002) 7.5.2.3. Politiques et mesures 7.5.2.3.1. Bases de la politique climatique flamande La stratégie climatique flamande actuelle se base sur plusieurs documents politiques importants dont : • Le plan CO2 /URE (CO2 /REG-beleidsplanning - 1994) : Il s'agit du premier plan flamand en la matière. Il contient un ensemble de mesures liées à Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 171 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions l'énergie et destinées à réduire les émissions de CO2. En 1996 est apparue une version réactualisée de ce plan : plusieurs actions prioritaires furent sélectionnées sur la base d'une évaluation des réductions d'émissions attendues et du niveau de difficulté pour la mise en œuvre de ces mesures. En 1999, le plan CO2/URE est à nouveau réactualisé sur base d'un rapport du VITO qui établit les meilleures mesures en terme de réduction d'émissions et de rentabilité de la mise en œuvre de technologies disponibles sur le marché. • Le plan environnement 1997-2001 (Milieubeleidsplan 1997-2001 ou MINA-plan) : Ce plan traite de l'effet de serre comme d'autres problématiques environnementales. Alors que le CO2 est la préoccupation principale du plan CO2/URE, le plan MINA considère les émissions de CO2, CH4, N2O et des gaz fluorés, mais aussi de l'ozone troposphérique (O3) qui est également un important GES. La transversalité de la problématique de l'effet de serre démontre l'importance de définir des politiques intégrées. 7.5.2.3.2. Politique climatique flamande à partir de 2000 A partir de 2000, plusieurs décisions-clés font avancer la RFL en terme de politique climatique. Il s'agit notamment du processus de ratification, lancé en 2001, qui aboutit le 30.01.2002 (approbation de la ratification par le Parlement flamand). Le 20 avril 2001, la Taskforce Klimaatbeleid Vlaanderen voit également le jour, avec la tâche de développer et mettre en oeuvre une stratégie climatique flamande à travers un plan climat. Le 20 avril 2001, le Gouvernement flamand a également officiellement affirmé sa position vis-à-vis du futur burden sharing belge entre régions, à savoir sa volonté que les "-7.5%" soient répartis de façon "équivalente". En effet, la RFL considère qu'une répartition "linéaire" de l'effort n'est pas la bonne option. Compte tenu de la situation économique et du parc énergétique de la région, le Gouvernement flamand plaide pour un partage de la charge parmi les régions qui soit équivalent en terme de coûts, afin d'atteindre l'objectif de -7.5% au niveau national de la manière la plus rentable possible. Cependant, il faudra attendre le résultat des travaux de la future Commission Nationale Climat qui doit rendre son avis en 2004 au tard. L'on peut espérer, et c'est le souhait du Secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement Durable, que les Régions s'entendent d'ici la fin 2002 sur la base d'une étude réalisée à cet effet. 7.5.2.3.3. Le Plan Climat Flamand 2002 Le plan distingue les mesures "prioritaires" et les mesures qui nécessitent encore une phase d'étude. Les mesures prioritaires sont déjà couvertes par un accord politique grâce au fait que l'on connaît pour ces mesures l'efficacité environnementale et économique, alors que ces données doivent encore être produites pour les mesures "à l'étude" (elles sont attendues pour 2003). Les mesures sont de trois types : les actions permettant une réduction immédiate des émissions de GES ; les politiques de soutien à des actions et la recherche scientifique ; les actions de sensibilisation et les campagnes d'information. Pour chaque politique ou mesure, plusieurs informations-types sont données dans le plan : description de la mesure/politique ; domaine politique ; groupe(s)-cible ; phase de mise en oeuvre ; instances concernées ; impact/effets attendus ; moyens humains et financiers nécessaires ; planning ;etc. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 172 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Ci-dessous sont présentées les principales mesures de réduction envisagées pour les différents secteurs. 1) Industrie • • • • • • • • Soutien à l'écologie à l'aide de subsides pour favoriser les mesures pour un développement durable. Accords d'audits et de branche "benchmarking" avec les entreprises industrielles : par les accords "benchmarking", les entreprises flamandes intensives en énergie (+ de 0.5 PJ par an) s'engagent à atteindre un optimum d'efficacité énergétique (par comparaison au niveau mondial) d'ici 2012. Il s'agit d'ajuster les efforts sur les entreprises de même nature et reconnues pour une efficience optimale dans les conditions actuelles de marché et de technologie. Quant aux entreprises peu intensives en énergie, elles sont concernées par les accords d'audits. 105 industries sont comprises dans la catégorie des accords "benchmarking" et représentent 74% de la consommation énergétique de l'industrie. De même qu'en RW, il est question d'exonérer les entreprises signataires d'une éventuelle taxe. Gestion de l'énergie dans les entreprises consommant plus de 0.1 PJ, en exécution du décret CO2/URE et du décret sur les permis d'environnement. Campagnes de sensibilisation à l'URE et de changement des comportements. Fonds pour le financement de conseils URE pour les entreprises. Etude des potentiels de réduction des émissions non énergétiques de CO2. Plan de réduction de la production d'acides azotés et de caprolactames. Politique de réduction des émissions des GES fluorés produites par les installations de réfrigération. 2) Energie • • • • Plan d'action pour les sources d'énergie renouvelables : l'objectif est de produire 3% d'électricité verte en 2004 et 5% en 2010 par le biais du système des certificats verts. Plan d'action pour la cogénération (qui devrait aboutir en un autre système de certificats). Obligations de services URE pour les fournisseurs de combustibles fossiles. Plan de réduction des émissions du secteur de la distribution de gaz. 3) Tertiaire • • • • • • • Soutien à l'écologie. Plan d'action URE pour le secteur tertiaire. Audits énergétiques et comptabilité énergétique pour les bâtiments de l'administration. Campagnes de sensibilisation à l'URE et de changement des comportements. Plan d'action pour un entretien efficace des installations de chauffage. Renforcement de la législation sur la valorisation des gaz de décharge. Politique de réduction des émissions de GES fluorés produites par les installations de réfrigération. 4) Résidentiel • • Plan d'action URE pour le secteur résidentiel. Mesures d'accompagnement pour la construction des nouveaux logements sociaux. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 173 CEESE – ULB • • • • Politique climatique belge & scénarios d'émissions Projets de démonstration d'URE dans le secteur des logements sociaux. Campagnes de sensibilisation à l'URE et de changement des comportements. Campagnes de sensibilisation à l'URE et d'information dans le secteur des logements sociaux. Plan d'action pour un entretien efficace des installations de chauffage. 5) Transport • • • Application du plan flamand de mobilité (encore à l'état de projet). Promotion des véhicules à combustibles pauvres en CO2 et alternatifs pour le transport routier. Promotion de la conduite économe. 6) Agriculture • • • • Plan d'action cogénération. Subsides aux économies d'énergie pour les cultures sous serre. Sensibilisation aux codes de bonne pratique. Développement d'un plan d'action climat pour l'agriculture. 7) Réductions des émissions à l'étranger • Mécanismes de flexibilité : dans un premier temps, la RFL rend prioritaire l'application de mesures de réduction des émissions de GES au niveau interne (régional et national). Cependant, les mesures de base ne permettant pas de réaliser l'entièreté de l'effort nécessaire pour atteindre l'objectif de réduction (cf. point suivant), les mécanismes de flexibilité offrent une opportunité de réduire les émissions de la Flandre d'une manière efficace en terme de coût. 7.5.2.3.4. Efficacité environnementale du Plan Climat Flamand Le Gouvernement flamand s'est engagé à stabiliser les émissions de GES de la Région pour 2005 au niveau de 1990, et ce à condition que le pouvoir fédéral mette en œuvre des mesures intégrées sur le plan de l'énergie, du transport, de la fiscalité et des normes de produits. Pour rappel, à politique inchangée, les émissions de la RFL devraient atteindre environ 99 Mt CO2 éq. en 2005, càd 14.3 Mt ou 16.8% de plus qu'en 1990. Le tableau 7.12 synthétise un ensemble de mesures et de politiques proposées dans le plan et pour lesquelles le potentiel de réduction peut être quantifié. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 174 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Tableau 7.12 : Synthèse des actions permettant des réductions d'émissions directes et mesurables, et dont le potentiel de réduction est connu Domaines d'action Mesure Potentiel de Potentiel de réduction réduction (kton CO2 éq.) (kton CO2 éq.) en 2005 – en 2010 – scénario BaU scénario BaU Budget à dégager (€) (si évaluation existante) Partie 1 : Mesures prioritaires Energie Energie Energie Economie, Energie Environnement Energie Agriculture Environnement Energie, Environnement Environnement Plan d'action URE dans le résidentiel Plan d'action pour l'énergie renouvelable Plan d'action pour la cogénération Accords de branche "benchmarking" et accords d'audits avec les entreprises pour améliorer l'efficacité énergétique Politique de réduction des émissions de GES fluorés issues des installations de réfrigération Plan d'action URE dans le tertiaire Subsides pour des économies d'énergie en agriculture sous serre Renforcement de la législation ayant trait à la valorisation des gaz de décharge en … Gestion de l'énergie dans les entreprises consommant plus de 0.1 PJ, en exécution du décret CO2/URE et du décret sur les permis d'environnement. Plan de réduction de la production d'acides azotés et de caprolactames. 1.252 2.635 / 1235,3 2.185,3 / 867 2.983 / 532 2.735 620.000 en 2003, 1.240.000 en 2004/2005 414 945 141.298 en 2003, 97.917 en 2004 et 2005 381 1.107 / 260 410 / 105 61 74.368 en 2005 71 319 115.000/an à partir de 2004 0 1.675 / 130 - / 25 66,6 10.000 en 2004 5.272,3 15.121,9 Partie 1 : Mesures à l'étude Environnement Environnement Plan de réduction des émissions du secteur de la distribution de gaz Plan d'action pour un entretien efficace des installations de chauffage. TOTAL Source : Vlaams Gewest (2002) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 175 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.5.2.4. Conclusion Les mesures énoncées dans le tableau 7.12 ont un potentiel de réduction total de 5.3 Mt CO2 éq. en 2005, soit 37% de l'effort pour stabiliser les émissions au niveau de 1990 (effort équivalent à 14.3 Mt), et un potentiel de réduction de 15.1 Mt à l'horizon 2010. Dès lors, il subsiste une marge importante à combler pour que la RFL atteigne l'objectif intermédiaire de 2005 (9 Mt résiduelles). Encore faut-il que le potentiel existant soit réalisé car certaines mesures de réduction directe et mesurable énoncées dans le plan sont encore en préparation et n'auront d'effet qu'après 2005. De même, la RFL évalue que les actions de sensibilisation et d'information n'auront des effets que sur le plus long terme. Il subsiste donc un important gap de réduction à combler même si cette première version de plan n'a pas inclus toutes les mesures "sans regret" existantes. Pour infléchir la tendance des émissions et progresser vers les deux objectifs, intermédiaire et Kyoto (2008-2012), la RFL se repose en partie sur le niveau fédéral qui doit assumer sa part de responsabilité en mettant en œuvre des mesures de réduction pour les compétences non régionales (en énergie, transport, fiscalité et normalisation des produits). Cependant, une trop grande part de responsabilité est délaissée au pouvoir fédéral. Compétentes entre autre pour l'URE et la distribution de l'énergie, les Régions ont de nombreuses cartes en main pour réaliser l'objectif belge de réduction. Les Régions peuvent bien targuer que la fiscalité est un levier d'action essentiel que le niveau fédéral pourrait employer. Pourtant, selon les modélisations réalisées, une taxe progressive plafonnée à 11.5 €90 (niveau dit "Plan National Climat", cf. chapitre 7.6.4.1) ne permettrait de réduire les émissions belges de GES que de 7 Mt à l'horizon 2010, pour un effort total à fournir d'environ 34 Mt (cf. chapitre 7.7.1.1). Ensuite, contradictoirement, sous le couvert de la signature d'accords de branche, les Régions promettent à leurs industries de les exonérer d'une éventuelle taxe énergie/ CO2 qui serait décidée par le fédéral. De même qu'en RW, les mécanismes de flexibilité, qui permettent des réductions d'émissions à des coûts intéressants, sont perçus par la RFL comme des instruments dont il sera difficile de se passer. Compte tenu de l'évolution des émissions régionales et des délais de réalisation de tout le potentiel de réduction actuellement disponible, la voie des mécanismes flexibles est une des réponses importantes pour aider les Régions à réduire leurs émissions à coût raisonnable. Toutefois, la RFL ne pourra bénéficier de l'usage de ces instruments qu'à partir de 2008, au mieux à partir de 2005 si le commerce d'émissions européen voit le jour. C'est donc dès aujourd'hui que la RFL doit s'atteler à modifier au niveau interne ses modes de consommation et de production afin d'engager la Flandre vers une économie de moins en moins "carbonée" (low carbon economy). D'une façon générale, l'horizon d'étude et de planification du Plan climat flamand 2002-2005 est trop court. Concernant les projections d'émissions, elles ne sont pas calculées jusqu'à la première période d'engagement Kyoto (2008-2012), mais uniquement à l'horizon 2005. Dès lors, comment se faire une idée de l'importance des efforts que la RFL devrait fournir pour respecter sa part de l'objectif belge ? Dans l'absolu, aucune Région ne peut affirmer qu'elle est capable de réduire drastiquement ses émissions à l'aide des seules mesures qui sont déjà en place ou en cours de mise en œuvre, et dès lors que telle version de plan climat est "suffisante". Une révision régulière de la politique climatique flamande, l'évaluation de son efficacité à court et à long terme ainsi que l'intégration de nouvelles mesures dans le plan sont indispensables pour amener la RFL à se rapprocher d'un niveau d'émissions qui soit Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 176 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions compatible avec Kyoto. Une fois encore, on répétera que l'absence de tout accord relatif au burden sharing belge laisse la possibilité aux Régions de spéculer sur ce que sera leur part de responsabilité. Cette incertitude peut avoir comme conséquence que les Régions comptent beaucoup trop sur le pouvoir fédéral et les mécanismes flexibles pour aider à combler les éventuels - mais prévisibles - déficits de réduction. La RFL devra de toute façon élargir son plan climat avec de nouvelles politiques et mesures domestiques car le potentiel de réduction actuellement dégagé n'est pas suffisant. Il reste aussi à débloquer les moyens humains et financiers nécessaires à la réalisation de toutes les mesures prioritaires. 7.5.3. Politique climatique bruxelloise 7.5.3.1. Introduction La Région bruxelloise émet entre 3 et 4 % des émissions belges de GES (environ 4.5 Mt en 2000). Ayant donné son assentiment à la ratification par la Belgique du Protocole de Kyoto, la Région de Bruxelles-Capitale (RBC) doit dès lors participer à l'objectif belge de réduction (7.5%). Concernant la répartition de l'effort belge, le Gouvernement régional a adopté la position suivante dans sa décision du 15 mars 2001 : "il estime que la Région bruxelloise ne peut s'engager, compte tenu de ses spécificités et des limites de ses compétences, à une réduction linéaire de 7.5% de ses émissions de gaz à effet de serre. Il propose que chaque niveau de pouvoir maximalise ses efforts." Par ailleurs, le Gouvernement régional demandait "qu'une méthode de calcul de répartition équitable entre les régions soit définie par un organisme indépendant en concertation avec les acteurs concernés et en particulier les régions"230. Dans le cadre des travaux d'élaboration du Plan National Climat, et de la préparation de l'Accord de coopération climat entre le Fédéral et les trois Régions, la RBC a maintenu son opposition à une répartition linéaire. Comme la Région flamande, elle revendique en effet un partage "équitable", càd basé sur l'efficience économique. Le faible pourcentage des émissions de la RBC ne réduit en rien la difficulté pour elle de respecter un hypothétique objectif de réduction de -7.5%. En effet, le secteur tertiaire est en nette croissance, tandis que l'industrie, secteur faiblement émetteur de GES en RBC, connaît un déclin. La croissance du secteur tertiaire, et par là même des immeubles de bureaux, conduit à des consommations énergétiques qui contribuent dans une large mesure à l'émission de GES. L'industrie ne représente qu'une part faible des émissions de la Région, contrairement à l'incinérateur de déchets qui constitue une source non négligeable. Le CO2 est le GES majoritaire en RBC (95%) et la source principale en est le chauffage des secteurs du logement et du tertiaire. Du point de vue des combustibles, le gaz naturel a un bon taux de pénétration par rapport aux deux autres Régions et la RBC entend encore améliorer cette pénétration. Le transport est une des autres sources principales de CO2 en RBC. La forte intensité du trafic en RBC est entre autre expliquée par l'important nombre de navetteurs quotidiens venant travailler à Bruxelles. De plus, le nombre de véhicules par habitant augmente en RBC. 230 Région de Bruxelles-Capitale (2002), Projet de Plan Climat, à intégrer au futur plan d'amélioration structurelle de la qualité de l'air et du climat 2002-2010, Version IBGE-Cabinet, 22 février 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 177 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.5.3.2. Les émissions de gaz à effet de serre en Région de Bruxelles-Capitale En 1999, les émissions atmosphériques annuelles de gaz à effet de serre générées sur la Région de Bruxelles-Capitale ont atteint les quantités et proportions suivantes : Tableau 7.13 : Émissions de gaz à effet de serre en Région de Bruxelles-Capitale en 1999 Gaz à effet de serre Dioxyde de carbone CO2 Protoxyde d’azote N2O Méthane CH4 Gaz fluorés Gaz F Total Mt éq. CO2 5,82 0,19 0,047 Faible 6,057 96 % 3% 0.8 % <1% 100 % Source : IBGE Bien qu'ayant un potentiel de réchauffement faible, le CO2 est, au vu des quantités émises, le principal gaz à effet de serre en Région de Bruxelles-Capitale. Tout au long de la période 1990-1999, les émissions bruxelloises de gaz à effet de serre représentent moins de 4 % des émissions belges. Par exemple, pour l'année 1999, Bruxelles a rejeté plus de 4,4 millions de tonnes de CO2 d’origine anthropique dans l’atmosphère sur son territoire. Ceci correspond à 4,4 tonnes de CO2 par an et par habitant contre 15 tonnes pour la Région wallonne, 12.6 tonnes pour la Région flamande et 12 tonnes en moyenne pour la Belgique par an et par habitant. Mis à part l'incinérateur, Bruxelles ne dispose pas d’industries lourdes sur son territoire. Le tableau 7.14 reprend l'évolution des émissions directes de CO2 entre 1990 et 1999. Les émissions directes sont issues de la consommation d'énergie autre que l'électricité, celle-ci étant reprise à travers les émissions indirectes (cf tableau 7.15). Tableau 7.14 : Evolution des émissions directes de CO2 (en milliers de tonnes) en Région de Bruxelles-Capitale Emissions directes de CO2 [kton] Résidentiel Tertiaire Industrie Transport Incinérateur Centrales électriques Cokerie TOTAL 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 % 90-99 1714 900 125 751 504 1904 927 118 791 518 1 2003 980 114 797 521 2 2278 1103 134 805 522 6 2010 1003 114 814 508 7 2038 1012 114 813 498 10 1990 933 121 815 508 11 16.1% 3.7% -3.2% 8.5% 0.8% 4041 4259 4417 4848 4456 4485 4378 8.3% 47 Source : IBGE En RBC, le principal responsable des émissions directes de CO2 est le secteur logement avec 45% des 4.4 Mt émises en 1999. Le tertiaire et les transports participent aux émissions chacun Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 178 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions à hauteur de 20%. La répartition des émissions directes est donc la suivante : 69.8% pour le secteur "bâtiment" (résidentiel – 45.5%, tertiaire – 21.3% et industrie 2.8%) ; 18.6% pour le transport ; 11.6% pour l'incinérateur de déchets. Entre 1990 et 1999, les émissions de CO2 issues de la consommation de combustibles fossiles a augmenté de 8.3%. Indépendamment des variations de températures (l'année 1996 a par exemple été froide et donc les émissions sont significativement plus importantes en 1996), les émissions de CO2 ont une tendance à la hausse, surtout en ce qui concerne le secteur résidentiel (+16.1%). Les émissions de CO2 ont aussi augmenté significativement pour le secteur du transport (+8.5%). Le tableau 7.15 indique l'évolution 1990-1999 des émissions indirectes de CO2. Il montre une diminution des émissions de CO2 de 11.6% entre 1990 et 1999, alors que la consommation d'électricité a augmenté pendant la même période de 25.3%. Ceci s'explique par la diminution du facteur d'émission des centrales électriques belges entre 1990 et 1999 (-29%). Tableau 7.15 : Evolution des émissions indirectes de CO2 (en milliers de tonnes) en région de Bruxelles Capitale Emissions indirectes de CO2 [kton] Résidentiel Tertiaire Industrie Transport Incinérateur Cokerie TOTAL [kTon CO2] Facteur d’émission du parc belge de centrales électriques [kgCO2/MWh] 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 % 90-99 389 994 155 79 6 9 415 997 143 79 6 405 968 140 75 5 412 936 141 74 6 377 901 131 71 5 410 972 139 81 5 370 868 126 72 7 -4.6% -12.7% -18.7% -8.8% +16% 1632 1640 1593 1569 1485 1607 1443 -11.6% 399 362 342 328 309 324 283 -29% Source : IBGE Quant au tableau 7.16, il donne la répartition sectorielle des émissions directes et indirectes en 1999 (en % des émissions totales). Tableau 7.16 : Emissions de CO2 par secteur en 1999 (en milliers de tonnes) Emissions Emissions Emissions % des % des % du total directes indirectes totales émissions émissions des [kton] [kton] [kton] directes indirectes émissions Secteur Résidentiel 1990 370 2360 34% 6% 41% Tertiaire 933 868 1801 16% 15% 31% Industrie 121 126 247 2% 2% 4% Transport 815 72 887 14% 1% 15% Incinérateur 508 7 515 9% 0% 9% 11 0% 0% 0% 1443 5822 75% 25% 100% Centrales électriques 11 Total 4378 Source : IBGE Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 179 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Situation en 2010 à politique inchangée : Un communiqué de presse venant du Secrétaire d'Etat à l'Energie de la RBC, Alain Hutchinson, donne une analyse de l'évolution de la consommation énergétique depuis 1990 et compare cette évolution avec l'objectif de Kyoto. Tableau 7.17 : Evolution de la consommation énergétique (Kton ou milliers de tonnes équivalent pétrole) Logement Tertiaire Transport Industrie TOTAL 1990 722 546 442 83 1793 1995 802 601 478 84 1965 2000 825 622 501 87 2035 KYOTO 688 507 400 76 1671 Effort à fournir 19,9% 25% 22% 14% 21% Source : Secrétariat d'Etat à l'Energie de la RBC Sans détailler davantage les hypothèses relatives à l'évolution de la consommation énergétique en RBC et à l'évolution du facteur d'émission de la production d'électricité, ces chiffres sont difficilement lisibles, d'autant plus que l'objectif Kyoto (traduit en consommation énergétique) est comparé à l'année 2000 et non à un chiffre BaU 2010. Dans cette forme-là, le tableau indique que, par rapport à 2000, l'effort de réduction des consommations énergétiques de la RBC, tous secteurs confondus, devrait être de 21%. Compte tenu de la tendance à la hausse dans les secteurs à forte consommation (résidentiel, tertiaire et transport), l'effort à réaliser est donc non négligeable. Pour le logement en particulier, les chiffres d'émission suivants sont donnés : Tableau 7.18 : Emissions de CO2 dans le logement (Kton) 1990 Emissions directes Emissions indirectes TOTAL 1705,5 351,4 2056,9 1995 2000 1875,3 1905,6 362,1 341,1 2237,4 2246,7 2010 BAU 1954,9 375,3 2330,2 KYOTO Effort à fournir 1577,5 325 1902,5 377,4 50,3 427,7 Source : Secrétariat d'Etat à l'Energie de la RBC Les chiffres d'émissions "Kyoto" étant basés sur une réduction linéaire sectorielle de -7.5%, l'effort de réduction à réaliser dans le logement avoisine les 21%. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 180 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.5.3.3. Les mesures de la politique climatique bruxelloise 7.5.3.3.1. Introduction Actuellement, le Gouvernement bruxellois a entre les mains un Projet de Plan Climat, à intégrer au futur plan d'amélioration structurelle de la qualité de l'air et du climat 20022010. Les émissions énergétiques étant majoritaires en RBC, les mesures de diminution de la consommation d'énergie sont prioritaires dans ce plan. Plusieurs secteurs sont concernés : le logement (secteur résidentiel) ; les services (secteur tertiaire) ; la distribution d'énergie ; le transport ; et l'industrie. L’objectif primordial de maîtrise des consommations d'énergie dans les secteurs résidentiel et tertiaire passe par la mise en œuvre d'un ensemble de politiques et de mesures appropriées. Les domaines importants sont l'efficacité énergétique, les sources d'énergie renouvelables et la libéralisation des marchés de la distribution du gaz et de l'électricité. Comme les autres Régions, la RBC entend que les mesures retenues doivent avoir un potentiel de réduction (direct ou induit) d'émissions de CO2 significatif, un coût économique acceptable, être techniquement réalisables à échéance et posséder une bonne acceptabilité sociétale. Ce train de mesures peut être classé en 4 catégories : les mesures culturelles (information, formation, guidance), les mesures de soutien (taxes, amendes, subventions), les accords volontaires ainsi que les instruments juridiques (règlements, normes, labels). Du point de vue normatif, la proposition de directive sur la performance énergétique des bâtiments (COM(2001) 226 final) est un document important pour la RBC. Elle vise à insister davantage sur des mesures concrètes telles que l’établissement d’un cadre législatif précis pour limiter l’augmentation de la demande. La proposition s'applique à l'ensemble des bâtiments à usage résidentiel ou tertiaire dès la fin 2003. Cette proposition repose sur les éléments suivants : • • • • l’établissement d'un cadre général dans lequel s’inscrira une méthodologie de calcul de la performance énergétique intégrée des bâtiments ; l’application de normes minimales relatives à la performance énergétique aux bâtiments neufs et à certains bâtiments existants lors de leur rénovation ; la mise en place de systèmes de certification pour les bâtiments neufs et existants sur la base des normes évoquées ci-dessus, et l'affichage dans les bâtiments publics des certificats de performance énergétique ; le contrôle et l’évaluation spécifiques des chaudières et des installations de chauffage et de refroidissement. 7.5.3.3.2. Les types de mesure par secteur Pour le secteur résidentiel (41% des émissions en 1999), le projet de plan climat prévoit plusieurs mesures : • • • • • Accélérer le renouvellement des chaudières vétustes : au préalable, il est prévu d'inventorier le parc de chaudières de la Région afin de mieux connaître la situation énergétique du parc de logements. Informer et sensibiliser les ménages à l'aide du "Guichet de l'Energie" de la Région. Etoffer le régime d'aides à l'intention des ménages. Informer en rendant les factures énergétiques plus lisibles et informatives. Améliorer le niveau de performance énergétique des logements. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 181 CEESE – ULB • • • Politique climatique belge & scénarios d'émissions Faire appliquer la réglementation thermique et la renforcer. Inciter les propriétaires, occupants et bailleurs à la certification énergétique. Contrôle systématique du bon fonctionnement des chaudières. Concernant le secteur tertiaire (31% des émissions en 1999), les mesures sont semblables à celles du résidentiel, avec quelques spécificités : • • • • • • • • • • Accélérer le renouvellement des chaudières vétustes. Améliorer le niveau de performance énergétique des bâtiments. Faire appliquer la réglementation thermique. Développer une réglementation énergétique. Réunir les secteurs professionnels concernés autour du thème de l'efficacité énergétique dans les immeubles de bureaux. Informer par le biais d'un centre d'information technologique à destination des professionnels. Etoffer et réorganiser le régime d'aides aux entreprises. Promouvoir les applications électriques à haute efficacité énergétique. Améliorer l'efficacité énergétique dans les achats publics. Conclure des accords avec les secteurs concernés. Quant au trafic routier (15% des émissions de 1990), la Région entend réduire sa pression sur l'environnement bruxellois à travers différentes mesures de réduction de la demande : • • • • • • • Planification régionale du stationnement. Plans de déplacements d'entreprises. Interagir avec la STIB. Favoriser les déplacements non polluants (marche et vélo). Diminuer les facteurs d'émission du trafic routier en favorisant les véhicules "propres". Soutien à une éco-fiscalité des véhicules à moteur. Mieux gérer le trafic dans Bruxelles (favoriser l'intermodalité, le car-sharing, etc.). 7.5.3.4. Conclusion De part sa densité urbaine, la RBC connaît des tendances d'émissions particulièrement inquiétantes dans les secteurs résidentiel et tertiaire. La capacité de la Région à gérer les problèmes de consommation énergétique de ces deux secteurs sera donc déterminante du point de vue des émissions de GES. D'autre part, Bruxelles souffre du grand nombre de navetteurs qui viennent quotidiennement augmenter l'intensité du trafic urbain. Les mesures existent : elles ont trait tant à l'offre de transports alternatifs, à la gestion du stationnement qu'à la coopération avec les nombreuses entreprises basées à Bruxelles qui produisent ces flux de navetteurs. Cependant, étant donné le côté trans-régional de la problématique du transport et la responsabilité fédérale en la matière, il y a un risque que la RBC se décharge quelque peu de ses responsabilités vis-à-vis des flux entrants, entraînant par là une lenteur dans l'application des mesures de diminution du trafic et donc des émissions de GES produites par le secteur. Concernant les mécanismes flexibles, la RBC entend ne pas s'en servir pour remplir son contrat de réduction. Selon le projet de plan climat, les mesures à la source seront prioritaires. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 182 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Au même titre que le plan climat wallon ou le projet de plan climat flamand, le projet de plan climat bruxellois, dans sa forme définitive, constituera la contribution de la RBC au Plan National Climat actualisé. Sur le plan politique, la RBC maintiendra dans les prochaines négociations Régions-Fédéral sa position en faveur d'une répartition non linéaire de l'objectif belge de réduction. Il en sera de même pour la Région flamande. Mais en attendant une décision finale, les Régions n'ont pas de temps à perdre et doivent lancer la machine administrative afin de créer les synergies nécessaires entre cabinets pour définir une politique climatique à la hauteur des défis et commencer dès aujourd'hui à mettre en œuvre les mesures de réduction "accessibles". 7.6. Le Plan National Climat 2002-2012 7.6.1. Introduction Le 6 mars 2002, la Conférence Interministérielle de l'Environnement a approuvé le "Plan National Climat 2002-2012" qui doit permettre à la Belgique d'atteindre son objectif de réduction d'émissions de gaz à effet de serre (- 7,5% en 2008-2012 par rapport à 1990231). Ce Plan National Climat était attendu depuis plus d'un an, étant donné qu'il devait répondre au point 496 du Plan Fédéral de Développement Durable 2000-2004 (PFDD) stipulant qu'un nouveau Plan national belge sur les changements climatiques devait être établi pour mi-2001. Depuis la publication du PFDD, plusieurs projets de plan se sont succédés pour enfin aboutir à une version finale en mars 2002. Le Plan National Climat 2002-2012 énumère et décrit, par niveau de pouvoir (fédéral et régional) et par secteur (énergie, industrie, agriculture, services publics, résidentiel, tertiaire, déchets, transport, aménagement du territoire), une série de mesures qui sont classées en trois catégories : mesures existantes ; mesures prévues ; mesures conceptuelles et en phase d'étude. La démarche sectorielle qui structure le Plan National Climat au deuxième niveau a été suivie afin de se conformer au compte-rendu annuel de la Commission européenne232. Cette approche est aussi celle du Programme Européen sur le Changement Climatique (PECC). Les mesures existantes constituent les mesures qui sont déjà en vigueur pour l’instant ou pour lesquelles il existe déjà une législation. Les mesures prévues sont des mesures pour lesquelles il existe un accord mais dont la transposition dans la réglementation ou l’application doivent encore être réalisées durant cette législature. Quant aux mesures " conceptuelles " et en phase d’étude, elles seront à terme retenues ou non, après examen ou débat. Par conséquent, le Plan National Climat réalise une synthèse des politiques mises en oeuvre et envisagées aux différents niveaux de pouvoir compétents pour les matières traitées dans le Plan : l'Etat fédéral, la Région flamande, la Région de Bruxelles-Capitale et la Région wallonne. Même si les plans climat régionaux présentés précédemment constituent la base du document national et que leurs versions futures alimenteront la révision du Plan National, la compilation réalisée au niveau national permet de comparer les efforts politiques réalisés aux différents niveaux de pouvoir. D'autre part, cette fusion est nécessaire pour les Communications Nationales que la Belgique doit produire pour permettre le Secrétariat de l'UNFCCC de mesurer les progrès effectués en Belgique en matière de lutte contre le changement climatique. 231 Le –7,5% pour la Belgique est le résultat de l'accord européen sur la répartition entre les Etats membres de l'engagement communautaire à Kyoto de –8% ("Burden Sharing Agreement", juin 1998). 232 Décision 1999/296/EG. Référence citée par le Plan National Climat 2002-2012. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 183 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.2. Valeur institutionnelle du Plan National Climat D'un point de vue institutionnel, le Plan National Climat (PNC) constitue une annexe de l'Accord de coopération Climat établi fin 2001 entre le fédéral et les régions. Cet Accord porte sur l'élaboration, la mise en oeuvre et le suivi d'un Plan National Climat, ainsi que sur les comptes-rendus à réaliser dans le cadre de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (UNFCCC) et du Protocole de Kyoto. Le document comporte une série d'engagements pour les 4 parties impliquées (le niveau fédéral et les trois régions) et n'entrera en vigueur qu'une fois approuvé par les 4 Parlements (prévu normalement avant la fin de 2002). Pour aider les 4 parties à assumer leurs engagements, l'Accord de coopération climat prévoit la mise en place d'une Commission Nationale Climat qui sera chargée notamment de la coordination interne et de l'évaluation du PNC, de la définition d'une méthodologie commune d’évaluation des prévisions d’émissions, de la mise en oeuvre des instruments nécessaires à l’utilisation des mécanismes de flexibilité, ainsi que de la transmission de données aux instances européennes et internationales. La Commission Nationale Climat devra également soumettre au plus tard en 2005 à la Conférence Interministérielle de l'Environnement élargie une proposition de répartition de l'objectif national de réduction de 7,5%. Il a été décidé que cette proposition soit effectuée le plus rapidement possible, c'est-à-dire en 2004 compte tenu du lien étroit avec la directive européenne sur le système d'échange de droits d'émissions et l'obligation dans ce contexte d'établir un plan d'octroi des allocations d'ici le 31 mars 2004. En attendant cette proposition de répartition de l'effort belge, les régions flamande et wallonne ont déjà exprimé leur souhait de stabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre en 2005, mais uniquement "moyennant un fort engagement fédéral"233. 7.6.3. Les mesures du Plan National Climat 2002-2012 Le Plan National Climat expose pour tous les secteurs et tous les niveaux de pouvoir un ensemble de mesures qui doivent permettre de contribuer à l'effort belge de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le Plan National s'inscrit dans une stratégie générale de développement durable et dans cette optique, intègre les différents plans et politiques transversaux existants et prévus aux niveaux européen, fédéral et régionaux. Il est notamment question d'Utilisation Rationnelle de l'Energie (URE), des Sources d'Energie Renouvelables (SER), de nouvelles réglementations pour les équipements (certification), de formation et de sensibilisation des consommateurs, de nouveaux plans pour différents secteurs et des mécanismes flexibles qui ont une portée internationale. Du point de vue national, certaines mesures sont déjà en application ou vont bientôt l'être, tandis que d'autres demandent encore à être réglementées ou nécessitent davantage de temps pour être développées et discutées. C'est notamment le cas du projet de taxe énergie/ CO2 que le fédéral espère toujours mettre en place dans une optique de pénalisation des produits peu respectueux de l'environnement, compensée par diverses mesures en faveur de l'emploi. A côté des actions domestiques que le PNC compte mettre en place ou poursuivre, les mécanismes de flexibilité, tels que définis dans le Protocole de Kyoto, constituent le deuxième ensemble d'outils auxquels la Belgique peut faire appel pour atteindre son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (- 7,5% en 2008-2012 par rapport à 1990). Les mécanismes flexibles sont considérés comme des instruments qui permettent d'opérer des réductions d'émissions à moindre coût pour un pays donné. Cependant, les négociations 233 Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002b), Le Plan National Climat, Résumé explicatif, 06/03/2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 184 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions internationales ont permis d'imposer aux Parties à la Convention-Cadre sur les Changements Climatiques le principe de "supplémentarité", à savoir que l'utilisation des mécanismes flexibles pour atteindre un objectif de réduction Kyoto doit être complémentaire à la mise en oeuvre d'actions domestiques (politiques et mesures nationales de réduction des émissions). Dans le cas de la Belgique, nous verrons dans ce chapitre que les mécanismes flexibles seront très probablement incontournables, étant donné que les projections d'émissions de gaz à effet de serre laissent présager, malgré le PNC, un déficit de réduction important. Les chapitres qui suivent présentent une synthèse des mesures du PNC qui concernent les secteurs principaux en terme d'émissions de gaz à effet de serre (chiffres pour 1999234) : l'énergie, les services publics, le résidentiel et le tertiaire (50% des émissions) ; l'industrie (24%) ; le transport (13%), associé à l'aménagement du territoire. A ce stade-ci de l'analyse du PNC, les secteurs de l'agriculture (10%) et des déchets (3%) pris en compte dans le Plan ne sont pas repris. L'énumération successive des mesures par Région pour un secteur donné permet de comparer les Régions entre elles. Cette lecture comparative offre donc un autre point de vue que celui proposé dans le chapitre consacré aux politiques climatiques régionales (point 7.5). 7.6.3.1. Les mesures existantes Les mesures existantes sont les mesures "qui sont déjà d'application ou pour lesquelles une réglementation existe". Le Plan National Climat décrit la politique actuelle comme un ensemble de mesures basées sur : • la consommation rationnelle de l'énergie (Utilisation Rationnelle de l'Energie, isolation, normalisation des appareils) ; • les sources d'énergie renouvelables (SER) et l'adoption de combustibles plus respectueux de l'environnement ; • la production combinée chaleur/électricité (cogénération) ; • l'introduction de mesures fiscales pour favoriser l'utilisation de modes de transport respectueux de l'environnement ; • de nouvelles politiques des déchets et de l’agriculture. 7.6.3.1.1. Mesures concernant l'énergie Au niveau fédéral : • Soutien de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables. • Arrêté Royal (20.12.2000) en matière de création et d'exploitation de parcs d'éoliennes 'off-shore'. • Développement d'une procédure de certificats verts (objectif : en 2004, 3% d'achat d'électricité à base de SER par les fournisseurs) et harmonisation de la procédure entre régions ; approbation de réglementations pour les SER. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Soutien aux particuliers et aux institutions publiques pour les initiatives en matière d'URE et de SER. • Plan d’action URE pour les secteurs de l’électricité et du gaz (ordonnance 19.07.2001). • Garantie d'une livraison minimale d’énergie pour chaque habitant. 234 Inventaire belge des émissions - 1999. Cité par le Plan National Climat 2002-2012. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 185 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Au niveau de la Région flamande : • Accent sur l’URE et l’utilisation des SER, et promotion de la recherche dans ces domaines. • Instauration d'un système de certificats verts, avec l'objectif d'une part minimum d'électricité verte (à base de SER) de 3% en 2004 et de 5% en 2010. • Définition de la cogénération de qualité (système de quota similaire à celui des certificats verts) : objectif d'une économie d’énergie de 5% à partir de 2003 et de 6,5% à atteindre en 2012. L'initiative rejoint ainsi le projet de système européen de certificats de cogénération. • Plans d’action URE obligatoires pour les gestionnaires du réseau de distribution à partir de 2003. • Factures d'électricité : mention de l’évolution de la consommation et provenance de l’électricité fournie. • Campagnes de sensibilisation. • Financement d’asbl de promotion des SER et de la cogénération. • Evaluation des lieux d’implantation appropriés pour les éoliennes (" Windplan Vlaanderen "). Au niveau de la Région wallonne : • Promotion de l’Utilisation Durable de l’Energie (UDE) : consommation d’énergie plus efficace et meilleure production d’énergie. • URE : sensibilisation et information des grandes catégories de consommateurs. • Actions de promotion pour une meilleure production d’énergie. • Appels à projets en matière d'UDE (ex : PIMENT). • Organisation du marché de l’électricité, mettant en évidence l'importance de la transparence, de la compétition, de l'UDE et du développement des renouvelables (objectif 12% en 2010). 7.6.3.1.2. Mesures concernant l'industrie Au niveau fédéral : • Depuis 1992, déduction fiscale de 13,5% pour les investissements dans des technologies énergétiques efficaces (impôt sur les sociétés). • Transposition de directives. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Promotion de l'URE. • Accords volontaires (gestion respectueuse de l’environnement dont URE). • Ordonnance relative aux permis d’environnement (05.06.1997) : mesures par rapport aux gaz à effet de serre. Au niveau de la Région flamande : • Promotion de l'URE. • Mesures techniques du plan CO2/URE 1999 déjà en vigueur depuis 2000. Au niveau de la Région wallonne : • Décret du 20.12.2001 relatif aux conventions environnementales : base légale pour les conventions relatives aux gaz à effet de serre. • Subventions et primes aux investissements. • Formation et sensibilisation. • Encouragement à s’inscrire à EMAS. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 186 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.3.1.3. Mesures concernant les services publics, le résidentiel et le tertiaire Au niveau fédéral : • 13.07.2001 : approbation par le gouvernement de la Charte fédérale de l’environnement qui engage les services publics fédéraux et les organismes publics et parastataux à prendre des mesures de sensibilisation à l'environnement. • Réforme de l’Impôt des Personnes Physiques (IPP) : création d'avantages fiscaux pour les investissements en URE. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Campagnes de sensibilisation des ménages à une meilleure consommation et campagnes d’information sur les aides fédérales et régionales. • Dispositions dans l’Ordonnance du 05.06.1997 relative aux permis d’environnement à propos des installations de chauffage. • Exigences en matière d'isolation thermique. • Amélioration de l’efficacité énergétique : norme minimale (K55) pour les bâtiments neufs et rénovés. • Contrôle des installations de chauffage. Au niveau de la Région flamande : • Augmentation des aides et du budget pour l’installations de panneaux solaires. • Libération d'un budget pour la mise en place d'un audit énergétique. • Plan CO2/URE : prévoit des stimulants financiers pour encourager l’URE auprès des ménages et du secteur tertaire. • Nouvel accord environnemental entre le Gouvernement et les communes et les provinces pour inciter à développer une politique énergétique durable. Au niveau de la Région wallonne : • Normes d’isolation et de ventilation K55 ou Be450 pour les nouvelles constructions. • Normes K65 (nouvelle construction) ou K70 (rénovation) pour les bureaux et les écoles. • Soutien des investissements de rénovation UDE. • Appels à projet PALMEs (Programmes d'Actions Locales pour la Maîtrise de l'Energie). • Organisation de formations de Responsables Energie adressées aux concepteurs et exploitants des bâtiments et équipements de services énergétiques • Mise à disposition des Guichets de l’énergie pour les particuliers. • Prime pour l’installation de chauffe-eau solaire. 7.6.3.1.4. Mesures concernant le transport et l'aménagement du territoire Au niveau fédéral : • Décisions prises au niveau de la SNCB pour améliorer l'offre de transport et développer l'intermodalité. • Mobilité durable : budget pour la Région bruxelloise. • Mesures pour réorienter la demande de mobilité de la voiture vers des modes plus durables. • Incitation fiscale du covoiturage. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Promotion de modes de déplacement alternatifs. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 187 CEESE – ULB • • • • • • Politique climatique belge & scénarios d'émissions Maîtrise de la demande. Plan IRIS (plan bruxellois de transport) et politique de mobilité dans le projet de PRD. Application de mesures existantes ou nouvelles mesures pour réduire les émissions de CO2, complémentaires au RER et à des mesures d’accompagnement (notamment liées au parking). Plan de transport d’entreprise (pour un minimum de 200 travailleurs, ce qui concerne 400 entreprises et 44% travailleurs bruxellois). Révision des taxes de circulation et de mise en circulation. Soutien à toute initiative fédérale concernant la révision des mécanismes de déduction fiscale des déplacements domicile-lieu de travail. Au niveau de la Région flamande: • Contrôle du volume de la circulation. • Promotion d’un glissement en matière de moyens de transport. • Stimulants financiers. • Recherche en matière de carburants alternatifs. Au niveau de la Région wallonne : • Repenser la politique à la lumière des importantes interactions entre les mesures structurelles d’aménagement du territoire, d’infrastructures et de mobilité. • Création de l'observatoire de la mobilité (06.12.2001). • Formations de conseillers en mobilité depuis 1999. • Plans communaux ou intercommunaux de mobilité. • Actions pour promouvoir un transfert modal vers des modes de déplacement moins émetteurs de GES. • SDER (mai 1999) : implications vis-à-vis de la demande de mobilité. 7.6.3.1.5. Estimation de l'impact des mesures existantes Pour avoir une estimation de l'impact des mesures existantes sur les émissions belges de gaz à effet de serre, le Gouvernement a fait appel au scénario "Business As Usual" (BAU - "à politique inchangée") construit sur base de la combinaison entre le modèle Hermès du Bureau Fédéral du Plan et le modèle EPM d'Econotec235. Cette étude réalisée conjointement par le Bureau fédéral du Plan et Econotec propose une nouvelle projection des émissions de CO2, CH4 et N2O pour le moyen terme (horizon 2010-2012) et inclue les dernières perspectives macroéconomiques du Bureau fédéral du Plan (perspectives 2001-2006 prolongées sur la période 2007-2012). Par rapport aux mesures "existantes" du PNC, le scénario BAU Hermès-EPM ne tient compte en réalité que des mesures qui étaient en vigueur en 1999 et au cours des années précédentes, tandis que les mesures mises en oeuvre en 2000-2001 ne sont pas incluses236. Dès lors, l'impact des mesures existantes du PNC doit être plus élevé. Comme il n'existe pas encore actuellement de modèles de calcul actualisés pour la Belgique ni d'estimations de réductions "satisfaisantes" pour chaque mesure, le PNC cite les résultats de ce scénario BAU HermèsEPM à titre d' "illustration". 235 Bossier F. et al. (2001), Evaluation de l’impact des mesures fiscales et non-fiscales sur les émissions de CO2, rapport du Bureau Fédéral du Plan et d'Econotec, décembre 2001. 236 Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002a), Plan National Climat 2002-2012, Mars 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 188 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Le scénario BAU Hermès-EPM a été déterminé à partir de la demande finale d'énergie attendue. Les principaux résultats de la projection sont les suivants111: • Augmentation de la consommation finale totale d’énergie de 1,1 % par an en moyenne, reflétant : + 0,2 % pour l’industrie (augmentation relativement faible car investissements dans des technologies à faible consommation car prix de l’énergie élevés au cours de la période de projection) ; + 2 % pour les transports (consommation principalement de produits pétroliers) ; + 1,2 % pour les ménages et services. Tableau 7.19 : Evolution de la demande finale d'énergie par secteur (taux de croissance annuel moyen) Source : Bossier F. et al. (2001) • Emissions de CO2 provenant de l’énergie : + 0,5 % chaque année en moyenne, alors qu'entre 1990 et 2000, l'augmentation annuelle moyenne était encore de 1 % ; l'amélioration est notamment due à différentes mesures prises en matière d'efficacité énergétique, à l'utilisation de nouvelles technologies, à la diminution de l’importance des secteurs intensifs en énergie et à la substitution progressive des combustibles solides et liquides vers le gaz et l'électricité. Graphique 7.8 : Evolution BaU des émissions de CO2 énergétique (en Mt) Source : Bossier F. et al. (2001) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 189 CEESE – ULB • Politique climatique belge & scénarios d'émissions Evolution des émissions de CO2 énergétique par secteur (2001-2012) : transports / + 2,1 % ; ménages et services / + 1 % ; énergie / + 0,2 % (fort dépendant de la structure du parc électrique, qui connaît et connaîtra encore une progression de la part du gaz naturel) ; industrie / - 1,3 %, grâce au glissement des combustibles solides et liquides vers le gaz et l'électricité, ainsi qu'à la diminution de l'importance des secteurs intensifs en énergie. Tableau 7.20 : Evolution des émissions de CO2 énergétique par secteur (en Mt) Source : Bossier F. et al. (2001) • Emissions des sources de CO2 non énergétique : procédés industriels et incinération des déchets / + 2,7 % ; à politique inchangée, ces émissions devraient représenter en 2012 une augmentation de 65,4 % par rapport à 1990, bien plus que les émissions de CO2 énergétique qui connaîtront une croissance de 16,3%. Quant aux émissions de CH4, elles diminueraient de 33% entre 1990 et 2012, résultant d'une diminution annuelle moyenne de 2,6%. Selon les projections, les émissions de CH4 connaîtront une régression dans les secteurs de l'agriculture et des déchets, tandis qu'elles augmenteront dans l'énergie et l'industrie. Pour les émissions de N2O dont le transport est une grande source, le taux de croissance annuel moyen sera de 2,1%, ce qui impliquera une augmentation de 54,7% entre 1990 et 2012, Tableau 7.21 : Evolution des émissions des principaux gaz à effet de serre (en Mt) Source : Bossier F. et al. (2001) • Concernant les trois principaux gaz à effet de serre (CO2, CH4 et N2O), la projection prévoit un taux de croissance annuel moyen de 0,6 %, ce qui mènerait les émissions belges de ces trois gaz à 164,8 Mt en 2012. Le PNC ajoute à ce niveau que les 164,8 Mt constituent probablement une surestimation car toutes les mesures "existantes" inventoriées dans le PNC ne sont pas prises en compte dans le scénario BAU HermèsEPM. Cependant, l'éventualité d'une sous-estimation doit également être envisagée, compte tenu du facteur "incertitude politique" quant à la réelle mise en place de toutes les mesures dites "existantes" ou compte tenu de l'incertitude sur le potentiel de réduction de ces mesures. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 190 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Graphique 7.9 : Evolution BAU des émissions des principaux gaz à effet de serre (en Mt) Source : Bossier F. et al. (2001) Quel effort à fournir pour atteindre –7,5% ? Les nouvelles projections des émissions de CO2 à l’horizon 2010-2012, basées sur un contexte macroéconomique actualisé, indiquent que l’effort à accomplir pour satisfaire aux engagements de la Belgique en matière de réduction des émissions de CO2 est évalué à environ 25 Mt de CO2 237 (soit la différence entre le niveau atteint en 2012, dans la projection de base et l’objectif poursuivi). 7.6.3.2. Les mesures prévues Les mesures dites prévues sont les mesures "qui ont fait l'objet d'un accord, mais dont l'exécution ou la transposition en droit doivent encore intervenir lors de cette législature". Ces mesures prévoient : • une augmentation des économies d'énergie ; • une utilisation plus intensive des SER et de la cogénération ; • davantage d'encouragement des combustibles plus respectueux de l’environnement ; • la transposition et la mise en application de la directive européenne en matière d’énergie renouvelable (6 % en 2010), incluant un système des certificats verts, à prendre en compte par le Plan Indicatif en matière de production d’électricité (à élaborer par la CREG et attendu en 2002). • introduction de certificats énergétiques et de subventions d’audits énergétiques pour les immeubles (anticipation de la récente directive en matière de bâtiments). • commande d’une étude fédérale sur la gestion de la demande d'énergie en Belgique238. • continuation de la politique de mobilité (intermodalité, programmes de transport). • préparation des services publics concernés par l’application des mécanismes de flexibilité après ratification. 237 Pour la bonne compréhension du texte, il y a lieu de préciser que les 25 Mt concernent seulement le CO2 énergétique 238 Proposition d'étude pour le Ministère des Affaires Economiques : "Gestion de la demande d'énergie", dans le cadre des efforts à accomplir par la Belgique pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 191 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.3.2.1. Mesures concernant l'énergie Au niveau fédéral : • Projet d’Arrêté Royal (07.12.01) sur les certificats verts (6 % en 2010). • Lancement d'une étude sur la gestion de la demande d'énergie dans tous les secteurs (fin prévue début 2003). • Etude sur l’amélioration de l’efficacité énergétique des appareils électriques. • Elaboration de deux plans indicatifs sur les moyens de production et de transport de l’électricité et du gaz (conformément à la Loi sur la libéralisation de ces marchés) ; une attention particulière sera accordée aux sources d’énergie renouvelables. • Renforcement de l’expertise au sein des services publics fédéraux. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : D’ici 2010, encouragement de diverses mesures à travers des campagnes de démonstration, de communication : • Réalisation d’audits énergétiques. • Délivrance de certificats énergétiques. • Isolation des toitures. • Placement de panneaux solaires. • Remplacement des chaudières vétustes. Au niveau de la Région wallonne : • Optimisation des outils existants de sensibilisation et d’information au niveau de l’énergie et développement de nouveaux outils. • Décret sur l’organisation du marché du gaz pour 2002 et entrée en vigueur effective en 2002 des dispositions prévues dans les décrets concernant l’organisation des marchés de l’électricité et du gaz (certificats verts ; prime à la production ; URE ; fonctionnement transparent du marché ; Fonds Energie ). 7.6.3.2.2. Mesures concernant l'industrie Au niveau fédéral : • Ecolabellisation de produits circulant sur le marché belge. • Politique pour une limitation ou une réduction des émissions de SF6, HFC et PFC. Au niveau de la Région flamande : • Accords volontaires " Benchmarking " conclus avec l’industrie intensive en énergie. • R&D sur les possibilités de substitution de plusieurs substances (PFC, HFC, SF6, N2O). Au niveau de la Région wallonne : • Conclusion d'accords de branche en 2002 et 2003 avec plusieurs secteurs pour diminuer les émissions spécifiques de gaz à effet de serre et augmenter l’URE d’ici 2010 ; clause d’exonération d’une éventuelle taxation énergie- CO2 pour les entreprises respectant leurs engagements. • Dans le futur Permis d’environnement, prescription concernant le recours aux meilleures technologies disponibles dans une optique de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. • Mesures préventives pour les fuites de gaz fluorés des équipements fixes. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 192 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.3.2.3. Mesures concernant les services publics, le résidentiel et le tertiaire Au niveau fédéral : • Concernant la mobilité durable, la Charte environnementale prévoit l’élaboration d’un plan ‘transports’ pour tous les ministères pour 2003. • Impôt des Personnes Physiques : projet d’Arrêté Royal pour 2002 concernant les critères pour une réduction d’impôts si réalisation par le contribuable d'investissements économiseurs d’énergie. • Projet d’Arrêté Royal sur l’interdiction de la publicité pour le chauffage électrique. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Mesures URE pour tous les secteurs. • Système de subvention des investissements en matière d’audits énergétiques (pour 2003). • Possibilité de déduction fiscale pour les investissements URE (est dépendant d’une concertation avec le fédéral). • Mise sur pied d'un Guichet de l’Energie pour aider les ménages (URE, fournisseurs d’électricité, possibilités d’électricité verte, conseils à la rénovation, audits énergétiques). • Etablissement d'un cadre légal pour l’application et le contrôle de la réglementation thermique et de la certification énergétique. • Efforts pour une procédure commune de certification énergétique des logements (certificat EPA). • Promotion de l'audit énergétique comme outil de sensibilisation ; dès 2003 : lancement d’une démarche de promotion des audits énergétiques standardisés des immeubles de bureaux. • Dès 2003 : étude pour identifier l’état des chaudières du secteur résidentiel en Région bruxelloise. • Développement de divers outils de mise en oeuvre pour donner à terme une image complète de l’état énergétique du parc de logements. • Gestion de la demande en énergie : développement et promotion de l’efficacité énergétique. Au niveau de la Région wallonne : • Révision de l'Arrêté Royal (06.01.1978) sur la prévention de la pollution atmosphérique lors du chauffage des bâtiments (combustibles solide et liquide). • Formation des techniciens. • Valorisation dans la filière énergétique du potentiel de biomasse sèche provenant de l’exploitation forestière et de la transformation du bois. • Rôle "exemplatif" de l’administration dans le comportement environnemental et énergétique. • Formation de Responsables Energie dans le secteur tertiaire privé et public. • Optimisation du travail des Guichets de l’Energie. • Renforcement du contrôle et de l’application effective de la réglementation concernant l’isolation et la ventilation des bâtiments. • " Certificat de conformité " accompagnant les permis de bâtir. • Certification énergétique des bâtiments : dans un premier temps, incitation à la démarche volontaire. • Campagne de sensibilisation à la problématique des changements climatiques et à la pollution atmosphérique : enquête publique en 2002 pour l’établissement d’un " Plan de l’air ", intégrant les éléments du " Plan d’action de la Région wallonne en matière de changements climatiques ". Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 193 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.3.2.4. Mesures concernant le transport et l'aménagement du territoire Au niveau fédéral : • Plan de mobilité adopté le 17.10.2000. Objectif : augmenter la part de marché du chemin de fer de la voie d'eau. • Adoption d’un plan concernant les investissements ferroviaires pour la période 20012002. • Accord de coopération conclu entre les Régions et l'Etat fédéral le 25.01.2002 et introduisant une réduction de la taxe de mise en circulation pour les voitures moins polluantes ainsi qu'une augmentation pour certaines voitures d’occasion (plus de 5 ans et à partir de 11 cv fiscaux). • Réforme Copernic : révision du fonctionnement du Ministère de l’Infrastructure et des Transports. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Contrat de gestion 2001-2005 entre la STIB et la Région bruxelloise. • Mesures en matière d’éco-fiscalité dans le cadre de la régionalisation des aspects de fiscalité automobile. • Mesures mobilité pour les événements accueillant plus de 3000 personnes. • Quartiers pilotes pour l’étude des problèmes d’accès. • Dépénalisation du stationnement illicite. • Amélioration de l'efficacité d'interaction entre la STIB et la politique régionale. • Engagements de l’IBGE pour l'aménagement d'itinéraires destinés aux déplacements non motorisés. • Réalisation d'un guide méthodologique d'acquisition de véhicules propres. Au niveau de la Région flamande: • Mesures axées sur le glissement du choix des moyens de transport dans le sens d’alternatives moins polluantes. • Engagements conclus avec les sociétés de transports en commun. • Promotion de l’utilisation du vélo et de la marche à pied. Au niveau de la Région wallonne : • Elaboration d'un document définissant les priorités en matière de réseau ferré, qui servira de base à la consultation des acteurs concernés. • Transport des marchandises : future élaboration d'un schéma de développement des réseaux et terminaux de fret (2002). • Mesures concernant la problématique du stationnement. • Considération des besoins des entreprises en matière d’implantation et des nuisances environnementales liées. • Révision thématique des plans de secteur. 7.6.3.2.5. Mécanismes de flexibilité Les différents Gouvernements se sont déjà déclarés favorables à une participation active aux mécanismes flexibles. Ceux-ci permettront de compléter les mesures domestiques, économiquement et socialement réalisables pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, que les différents Gouvernements auront mis en place. Actuellement, les Gouvernements Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 194 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions examinent comment la Belgique peut s'y préparer au mieux239. Ainsi, le fédéral a commandé une étude en septembre 2001 pour définir une stratégie d'application des mécanismes flexibles en Belgique. Le rapport est sorti en mars 2002240 et évalue notamment l'opportunité d'un commerce d'émissions à l'échelle de la Belgique compte tenu de l'éventualité d'un commerce d'émissions européen qui serait préliminaire à l'Emissions Trading international (voir chapitre 4.4). Suite à la concertation d'un ensemble d'acteurs concernés, l'étude a permis d'analyser les compétences des Régions et de l'Etat fédéral et de discuter de la faisabilité institutionnelle de l'application des mécanismes flexibles en Belgique (définition des conditions administratives de participation). La Commission Nationale Climat, qui devait normalement être instaurée en septembre 2002, devra également réaliser une étude préparatoire sur la nécessité et, le cas échéant, sur le contenu d'un Accord de coopération distinct en matière de mécanismes flexibles241. La Région flamande prépare une adaptation de sa législation afin de disposer de la base juridique nécessaire pour pouvoir participer aux projets d'application conjointe (Joint Implementation) et a commandé une étude sur une éventuelle mise en oeuvre des droits d’émission négociables. Quant au Gouvernement wallon, il insiste sur la priorité qui doit être faite à la réalisation d’une part significative de l’effort de réduction des émissions de GES sur son propre territoire. Toutefois, la Région Wallonne reconnaît l'importance du facteur "faisabilité économique" des actions à mener et, dès lors, soutient la mise en place et l’utilisation des mécanismes flexibles, complémentairement aux actions internes. Dans cette perspective, des études sont en cours pour analyser les implications et les stratégies à développer dans le cadre de la négociation de la directive européenne sur le commerce d'émissions. La problématique du lien entre les accords de branche et l’Emissions Trading est aussi considérée et une phase exploratoire de mise en oeuvre de projets CDM (Mécanisme de développement propre) a été entamée. 7.6.3.2.6. Puits de carbone La Wallonie est la seule région dont le potentiel des puits de carbone est non négligeable, mais il reste marginal par rapport à l'objectif belge de Kyoto. Les potentialités de production de crédits puits seront tout de même exploitées. 7.6.3.3. Les mesures conceptuelles et en phase d'étude Ce sont les mesures "qui seront ou non prises en considération après étude ou discussion". Dans ce cadre, le Plan National Climat redéfinit les 4 grandes catégories d’instruments auxquels les pouvoirs publics peuvent faire appel pour mener leur politique climatique : • la réglementation ; • l' information et la sensibilisation des agents économiques et des consommateurs ; • les accords de branche ; • les instruments économiques, basés sur les lois du marché (fiscalité, commerce de droits d’émission). 239 Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002b), Le Plan National Climat, Résumé explicatif, 06/03/2002. 240 Ecolas, Econotec (2002), Implementation of the flexibility mechanisms in Belgium, Commande pour le Cabinet du Secrétaire d'Etat à l'Energie et au Développement Durable, mars 2002. 241 Accord de coopération climat, Annexe au Plan National Climat 2002-2012. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 195 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Le projet de l'écologisation de la fiscalité fait partie de cet ensemble de mesures "conceptuelles ou en phase d'étude", comprenant la taxe CO2/énergie et l'abaissement de la TVA sur les produits respectueux de l’environnement. Concernant la taxe CO2/énergie, les questions importantes sont sa relation avec les accords de branche, un système de corrections sociales et la diminution concomitante des charges sociales. Quant aux Régions, elles comptent ultérieurement poursuivre l'information du grand public sur l’URE, introduire des mesures additionnelles renforçant les normes d’isolation des bâtiments et s'attaquer à la problématique des gaz fluorés et de l'usage des puits de carbone. Le lien entre les trois mécanismes de flexibilité et le lien de ceux-ci avec les autres instruments (accords de branche) devront encore être affinés. 7.6.3.3.1. Mesures concernant l'énergie Au niveau fédéral : En vue d’une mise en application des paragraphes 404, 621 et 622 du Plan Fédéral de Développement Durable 2000-2004 relatifs à l’écologisation de la fiscalité, le Conseil des ministres du 20.09.2001 a mis en avant les points importants suivants : • le lien entre les accords de branche régionaux et les exonérations de taxe énergétique ; • l'importance de considérer les effets de la taxation énergétique sur les ménages et les mesures de compensation à envisager ; • l'établissement du cahier des charges pour une étude à réaliser par le Bureau fédéral du Plan sur l’impact économique des taxes. Au niveau fédéral, d'autres mesures doivent encore être envisagées pour réduire la consommation énergétique des produits et services, encourager l’usage de la cogénération, permettre une meilleure internalisation des coûts externes et normaliser les installations de production d’énergies renouvelables. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Dans le cadre de l’Ordonnance en matière d’organisation du marché de l’électricité, certaines mesures ont été "précisées mais pas encore officiellement entérinées par les autorités compétentes". Elles concernent la création d’un cadre en matière de SER, l'élaboration d’un système de certificats verts, la fondation d’un fonds ‘Energie’ et l'imposition d’obligations de services publics en matière d’URE (secteurs électricité et gaz naturel). • Concrétisation future de mesures de sensibilisation du grand public aux avantages financiers et environnementaux de l’URE. • Etude d’un système de certificats pour la cogénération. Au niveau de la Région flamande : • Secteur de la distribution de gaz : éventuelle imposition d’un code de déontologie afin de prévenir les fuites de CH4. • Programmes URE pour les différents combustibles. Au niveau de la Région wallonne : • Compléter la législation en matière d’URE et d’efficacité énergétique. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 196 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.3.3.2. Mesures concernant l'industrie Au niveau fédéral : • Elaboration d'un Plan d’action " Produits " (analyse des produits et de leurs impacts environnementaux). • Conclusion d'accords de branche. • Lien entre EMAS, les MTD et les accords de branche énergétique/CO2 en concertation avec les régions. • Renforcement des aides et du soutien aux PME confrontées aux défis de la législation européenne. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Sensibilisation des entreprises à l’URE et octroi de stimulants financiers. • Plan CO2/URE : contient déjà plusieurs mesures techniques concernant l'URE. • Accords avec certains secteurs industriels (réduction de leur intensité énergétique). Au niveau de la Région flamande : • Extension de la réglementation en matière d’exploitation d’installations refroidissement. • Système d’agrégation pour les techniciens du domaine du refroidissement. de Au niveau de la Région wallonne : • Mécanisme de subvention pour stimuler des comptabilités de qualité et la réalisation d’audits énergétiques. • Révision des lois d’expansion économique, incluant la prise en compte des objectifs de Kyoto. • Favoriser les technologies de substitution aux CFC, HCFC et HFC. 7.6.3.3.3. Mesures concernant les services publics, le résidentiel et le tertiaire Au niveau fédéral : • Etablissement d'un modèle de cahier des charges des commandes publiques incluant des critères environnementaux. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Attention sur la réglementation en matière de performance énergétique et d’isolation (plan CO2/URE) : proposition d'introduction d'une norme de performance énergétique. • Rendre les factures énergétiques plus lisibles et informatives. • Concept d'une réglementation énergétique des immeubles (cahier des charges prenant en compte l’URE, l’agrégation énergétique des immeubles, la promotion des audits, ...). • Intégration des critères d’efficacité énergétique dans les pouvoirs publics. • Information et discussion avec les secteurs professionnels concernés. • Centre d’information technologique " Energie dans les entreprises ". Au niveau de la Région flamande : • Amélioration des normes d’isolation existantes (étude en cours). • Etude de l’efficacité des installations de chauffage et de ventilation. • Amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 197 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Au niveau de la Région wallonne : • Révision des instruments de subventions ECHOP et AGEBA. • Rendre la réglementation en matière de performance énergétique des bâtiments plus conforme à la nécessité de limiter les émissions de CO2. • Subventions pour les technologies de meilleure performance énergétique. 7.6.3.3.4. Mesures concernant le transport et l'aménagement du territoire Au niveau fédéral : • Analyse de la problématique du stationnement en ville. • SNCB : étude des possibilités d’intermodalité ; amélioration technique des véhicules. • Modèle de cahier des charges des commandes publiques incluant des critères environnementaux. • Modification de la directive relative au permis de conduire. Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale : • Politique efficace et coordonnée de gestion du stationnement avec les communes. • Dissuader le stationnement ventouse en surface. • Mesures de limitation du stationnement. • Plan de stationnement à exiger pour l'acquisition de permis d'environnement par les entreprises. • Normes de stationnement. • Mesures pour les parkings publics et les parkings de transit en connexion avec les transports publics. • Négociations avec le fédéral pour faire modifier le code de la route. Au niveau de la Région flamande: • Mesures transport liées au "Plan d’action Véhicules respectueux de l’environnement et Carburants". • Mesures opérationnelles sur les gaz à effet de serre dans le Plan flamand de mobilité. Au niveau de la Région wallonne : • Concertation Régions – fédéral sur les régimes relatifs à la fiscalité des véhicules. • Amélioration de l’accessibilité. • Promotion des véhicules moins polluants et de l’usage des modes de transport moins polluants. • Révision générale des plans de secteur. 7.6.3.3.5. Les accords de branche avec les secteurs industriels et la relation avec une éventuelle taxation Après l'échec de la Présidence belge pour obtenir un accord au Conseil européen ECOFIN sur la proposition de directive européenne pour la taxation des produits énergétiques, les travaux se poursuivent au niveau européen. Cependant, la condition d'unanimité dans la décision reste un grand obstacle pour obtenir un accord en la matière à court terme. Malgré cette incertitude, la Belgique s'exprime favorable à l'instauration d'une taxe énergie/CO2, soit unilatéralement, soit dans l'idée d'une coopération renforcée. Avant l'éventuelle introduction de la taxe énergie/CO2 en Belgique, le Gouvernement fédéral Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 198 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions attend les résultats de plusieurs études et concertations242 : • L'évaluation des effets de la taxe énergie/CO2 sur les ménages, notamment ceux à bas revenus, et la détermination des mesures de compensation à envisager pour ces ménages. • Le lien entre la taxe énergie/CO2 et les accords de branche. Depuis plusieurs mois, les Régions, compétentes pour la politique industrielle, sont en concertation avec les secteurs industriels afin de convenir d'accords de branche énergie/CO2 régionaux, les engageant à améliorer leur consommation spécifique d'énergie et/ou à réduire leurs émissions de CO2. Certains secteurs ont déjà conclu un accord, tandis que d'autres n'ont exprimé à ce jour qu'une intention de conclure. Le lien entre ces accords de branche et une éventuelle taxe énergie/CO2 fait l'objet d'une grande discussion car les secteurs industriels sont demandeurs d'exonérations de taxe s'ils sont déjà engagés dans un accord de branche. La négociation est à entreprendre avec le niveau fédéral qui est compétent en matière de fiscalité. • L'analyse de l'impact macroéconomique d'un scénario d'introduction d'une taxe énergie/CO2 en Belgique. Cette étude, qui sera réalisée par le Bureau fédéral du Plan, prendra en compte les accords de branche régionaux avec les secteurs industriels, les éventuelles exonérations fiscales qui y seraient liées, la situation des PME et devra faire en sorte que la taxe "ne porte pas atteinte à la compétitivité et à l'emploi". 7.6.3.3.6. Mécanismes de flexibilité Concernant certains aspects des mécanismes flexibles qui doivent encore être considérés, la question du lien entre la proposition européenne d’emissions trading, l'application conjointe et le mécanisme pour un développement propre fera l'objet d'une évaluation. Actuellement, il est davantage question de la relation entre ces mécanismes et d'autres outils nationaux comme les accords de branche énergie/CO2 et la taxe énergie/CO2, afin d'optimaliser leur combinaison et d'accélérer la marche vers le respect de l'engagement de réduction des émissions. Le fédéral et les Régions doivent notamment mettre en place les structures administratives nécessaires pour l'application des mécanismes flexibles. 7.6.4. Evaluation globale du Plan National Climat 2002-2012 Comme pour l'estimation de l'impact des mesures existantes sur l'évolution des émissions belges de gaz à effet de serre (scénario BAU – "à politique inchangée"), le Plan National Climat cite pour "illustration" l'étude réalisée conjointement par le Bureau fédéral du Plan et Econotec243. Outre la projection BAU des émissions, cette étude a calculé la projection des émissions pour trois situations différentes mais uniquement pour le CO2 énergétique (soit 90% du CO2 total et 75% du CO2 éq. total des 6 gaz à effet de serre244) : 1) évaluation des conséquences de l'introduction d'une taxe CO2 ; 2) estimation de l'apport de mesures non fiscales ; 3) combinaison des mesures fiscales et non-fiscales. 242 Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002b, Le Plan National Climat, Résumé explicatif, 06/03/2002. 243 Bossier F. et al. (2001), Evaluation de l’impact des mesures fiscales et non-fiscales sur les émissions de CO2, rapport du Bureau Fédéral du Plan et d'Econotec, décembre 2001. 244 Voir Tableau 7.5. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 199 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Le PNC souligne le fait que les scénarios développés dans l'étude précitée sont basés sur des hypothèses "ne correspondant pas entièrement à la politique menée actuellement". Dans ce sens, il est mentionné dans l’Accord de coopération climat que la future Commission Nationale Climat devra établir à court terme une méthodologie commune permettant d’évaluer l’impact des mesures existantes, prévues, conceptuelles et en phase d’étude du PNC. 7.6.4.1. Scénario "taxe CO2 " Ce volet de l'étude Bureau fédéral du Plan/Econotec considère deux modalités de taxe CO2 : une modalité "Plan National Climat" et une modalité "Niveau conforme au commerce d'émissions". Quelle que soit le montant de la taxe envisagée, l'étude prend en compte l'intention du fédéral de compenser l'effet d'une taxe CO2 par la réduction de certains prélèvements obligatoires, comme les cotisations (patronales et personnelles). La première modalité se base sur un niveau de la taxe CO2 fixé à 11,5 €1990 la tonne, conformément à une précédente étude réalisée à partir de la combinaison des modèles MARKAL et GEM3, et qui a jugé ce niveau-là suffisant pour atteindre l'objectif de Kyoto à condition de réaliser la moitié de l'effort par le biais de l'échange de droits d'émissions. Il est supposé que cette taxe de 11,5 €1990 par tonne de CO2 est progressivement introduite entre 2002 et 2010, avec un niveau de 1,3 € la première année et augmenté annuellement pour atteindre un maximum de 11,5 euro1990 en 2010. L'impact global de cette taxe sur les prix de l'énergie est reflété par une augmentation du prix moyen de l’énergie de 7,4 % supplémentaires par rapport au scénario BAU. La deuxième modalité de taxe se réfère à une étude réalisée pour la Commission européenne et qui tient compte d'un système européen d'emissions trading245. Dans ce marché de droits d'émission, le prix du droit d'émissions serait égal au coût marginal de réduction des émissions (pour tous les secteurs en UE), ce qui permettrait de minimiser les coûts totaux du système d'échange. De la même façon, la modalité de taxe "commerce d'émissions" fixe le niveau de la taxe égal au coût marginal de réduction des émissions évalué dans l'étude européenne. Dans cette optique et selon l'étude Bureau fédéral du Plan/Econotec, la taxe ne doit pas dépasser 31,6 €99 par tonne de CO2 (26,2 €90). Comme pour la première modalité, cette taxe est introduite progressivement entre 2002 et 2010. Son impact sur le prix moyen des produits énergétiques tourne autour de 16% d'augmentation supplémentaire par rapport au scénario BAU. D'un point de vue des émissions de CO2, la taxe permet d'atteindre une réduction non négligeable par rapport à la simulation BAU. La taxe de 11,5 €90 permettrait ainsi d'obtenir 6,8 Mt de réduction d'émissions, ce qui constitue environ 26% de l'effort à accomplir en terme de CO2. En effet, selon le scénario BAU, les émissions de CO2 s'élèveraient à 125,2 Mt en 2012. Puisque que les émissions de CO2 en 1990 sont évaluées à 107,7 Mt, celles-ci doivent théoriquement atteindre 99,5 Mt en 2008-2012 (objectif Kyoto de réduction de 7,5%). Quant à la taxe "conforme au commerce d'émissions" de 31,6 €99, elle entraînerait une diminution des émissions de 12,5 Mt de CO2, soit presque 49% de l'effort en terme de CO2. En conclusion, l'effet de cette deuxième modalité (réduction des émissions de CO2 à un 245 Capros P. et al. (2000), Economic evaluation of sectoral emission reduction objectives for climate change : top-down analysis of greenhouse gas emission reduction possibilities in the EU, National Technical University of Athens, Grèce, mai 2000. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 200 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions niveau de 112-113 Mt) est supérieur à celui de la première (niveau atteint d'environ 118 Mt). Toutefois, aucune des deux versions de mesure fiscale ne permet d'atteindre l'objectif de réduction de Kyoto pour la Belgique : selon le scénario BAU, les émissions de CO2 doivent encore diminuer d'environ 13 Mt. Tableau 7.22 : Emissions de CO2 énergétique selon les deux scénarios de taxe (en Mt) : 11,5 €1990 et 31,6 €99 (26,2 €90) Source : Bossier F. et al. (2001) Graphique 7.10 : Emissions de CO2 énergétique selon les deux scénarios de taxe (en Mt) Source : Bossier F. et al. (2001) 7.6.4.2. Scénario de réduction des émissions avec des mesures non fiscales Les mesures non fiscales envisagées par l'étude Bureau fédéral du Plan/Econotec constituent un ensemble "de technologies disponibles sur le marché belge, rentables selon les conditions de prix des scénarios retenus, mais qui ne sont pas mises en oeuvre spontanément par les entreprises et les ménages en raison d'obstacles divers (manque d'information ou de connaissance de l'investisseur, autres investissement considérés comme plus prioritaires, absence de motivation ou de savoir-faire des acteurs, etc.)". Il existe donc une incertitude sur l'exploitation effective d'ici 2010 du potentiel des mesures non fiscales dont la mise en oeuvre Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 201 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions dépend des instruments (information, sensibilisation, formation, accords de branche, règlements) et des moyens engagés. Le rapport Bureau fédéral du Plan/Econotec relève le manque actuel d'études sur les moyens nécessaires à la mise en oeuvre des mesures non fiscales, ce qui amène à considérer que la potentiel de réduction des émissions de ces mesures pourrait être nul. Le manque de données et d'études sur le potentiel réaliste des mesures non fiscales fait d'ailleurs l'objet d'une étude sur le "Demand Side Management" (gestion de la demande en énergie) qui a récemment été commandée par le Gouvernement fédéral. Pour évaluer le potentiel des mesures non fiscales inventoriées, le Bureau fédéral du Plan et Econotec ont intégré les résultats de l’approche microéconomique d’Econotec (modèle EPM ; modèle de simulation technico-économique de type 'bottom-up') dans l’approche macrosectorielle du Bureau fédéral du Plan (modèle Hermès). La méthodologie mise en place a prévu d'éviter les doubles comptages de réduction possible des consommations d’énergie et des émissions de CO2, entre les mesures fiscales et le volet non fiscal. Le résultat de ce volet non fiscal doit être considéré comme un potentiel maximum atteignable si tous les moyens sont mis en oeuvre pour réaliser les mesures non fiscales. S'il n'y a pas d’action volontariste, le potentiel risque de rester inexploité. En matière d'émissions de CO2, les mesures non fiscales ont un potentiel de réduction compris entre 4,9 et 5,3 Mt en 2005, et compris entre 7,5 Mt et 9,7 Mt en 2010, selon que l'on tienne compte ou non de l'introduction progressive d'une taxe CO2 avec un maximum de 11,5 €90/ t CO2. Graphique 7.11 : Evolution des émissions de CO2 dans le scénario de base avec introduction des mesures non fiscales (Mt) Source : Bossier F. et al. (2001) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 202 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.4.3. Combinaison des mesures fiscales et non fiscales Selon le scénario "à politique inchangée" du rapport Bureau fédéral du Plan/Econotec, les émissions des trois principaux gaz à effet de serre (CO2, CH4 et N2O) atteindraient 164,8 Mt en 2012, soit 18% de plus que les émissions de 1990 (139,4 Mt) et 25,5% de plus que les émissions à ne pas dépasser pour la période 2008-2012 (128,9 Mt, -7,5 % par rapport à 1990). Le déficit est donc de 35,9 Mt entre le scénario BAU et l'objectif de réduction. Quant au CO2 énergétique, ses émissions atteindraient 125,2 Mt en 2012, par rapport à 107,7 Mt en 1990. Selon l'étude Bureau fédéral du Plan/Econotec, la combinaison de mesures fiscales ("petite" taxe CO2 de 11,5 €90 - scénario "Plan Climat") et du volet non fiscal intégral permettrait d'obtenir une réduction totale des émissions de CO2 de 7,1 Mt en 2005, et de 13,7 Mt en 2010 par rapport au scénario "à politique inchangée". Dès lors, la quantité restante à réduire pour atteindre l’objectif Kyoto en 2008 – 2012 avoisinerait les 12 Mt de CO2 par an. Graphique 7.12 : Evolution des émissions de CO2 avec mise en oeuvre conjointe des mesures fiscales et non fiscales (Mt) Source : Bossier F. et al. (2001) En terme de réduction effective des émissions de CO2 énergétique (75% des émissions belges des 6 gaz à effet de serre), le potentiel se situe plus probablement entre les deux courbes (courbe avec taxe "Plan Climat" de 11,5 €90 et courbe avec taxe + mesures non fiscales) à un niveau qui dépend des moyens dégagés pour mettre en oeuvre les mesures non fiscales préconisées. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 203 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions 7.6.4.4. Possibilités pour combler le déficit de réduction Le Plan National Climat propose de remédier au futur déficit de réduction mis en évidence par le rapport Bureau fédéral du Plan/Econotec à l'aide de plusieurs éléments : • Par des mesures issues du PNC non reprises dans le scénario calculé (CO2 non énergétique, 5 autres gaz). • Par l’application des mécanismes de flexibilité prévus dans le Protocole de Kyoto et mis au point lors des dernières Conférences des Parties à la Convention. Cette mesure sera complémentaire aux mesures économiquement et socialement réalisables prises par le Gouvernement fédéral et par les Gouvernements régionaux afin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre sur le territoire de la Belgique. Actuellement, les différents Gouvernements essaient de définir les mesures à prendre pour que la Belgique puisse participer activement aux mécanismes flexibles. Selon l'Accord de Coopération Climat, la Belgique doit rapidement mettre en oeuvre les instruments nécessaires pour l'application des mécanismes, sachant que les projets CDM peuvent déjà être lancés. • Par de nouvelles mesures pour les 6 gaz à effet de serre non encore reprises dans le PNC mais qui seront ajoutées d’ici 2012 par le biais du système d’évaluation et de révision prévu dans l'Accord de Coopération Climat. 7.6.5. Suivi du Plan National Climat 2002-2012 Au niveau institutionnel, le PNC est le produit de la collaboration dans le cadre de la Conférence Interministérielle de l’Environnement Elargie et est issu de l’engagement de l’Etat fédéral et des Régions visant à prendre les mesures nécessaires pour répondre aux exigences du Protocole de Kyoto. Du fait de la relative complexité administrative belge et de l'enjeu bientôt juridiquement contraignant issu des négociations climatiques internationales (si le Protocole entre en vigueur), un Accord de coopération Climat entre le fédéral et les régions a été élaboré pour permettre de créer les synergies nécessaires dans notre pays (voir point 7.6.2). Cet Accord prévoit l'établissement, l'exécution et le suivi d'un Plan National Climat, et assure que les rapports obligatoires à rendre aux instances européennes et internationales seront rédigés. Dès que les Parlements l'auront approuvé, l'Accord de coopération entrera en vigueur et sera rapidement suivi par le début d’activité de la future Commission Nationale Climat (voir point 7.6.2). Celle-ci aura notamment dans ses tâches l'élaboration d'un Plan Climat (ce qui est déjà réalisé), la mise en oeuvre de celui-ci et son évaluation à l'aide d'indicateurs sociaux, économiques et écologiques. Pour ce faire, elle aura besoin de données récentes pour les émissions et basées sur une méthodologie uniformisée, ce qui n'est pas encore le cas. Le fédéral a ainsi prévu pour fin 2002 d'uniformiser la méthodologie de calcul des émissions belges, ce qui permettra à la Belgique d'améliorer la qualité de ses inventaires. En effet, la mauvaise qualité des données d'émissions de la Belgique a été relevée dans un avis rendu par les experts internationaux de la Convention Climat (UNFCCC)246. Ces manquements aux prescriptions de rapportage ne permettent pas pour l'instant à la Belgique d'être éligible à l'application des mécanismes flexibles (cf. point 7.3.3). 246 Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002), Inventaire national des émissions de gaz à effet de serre, Analyse des manquements aux prescriptions de rapportage, Services fédéraux pour les affaires environnementales, Service études et coordination, Février 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 204 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Dans cet ordre d'idées, il est aussi question d'établir une méthodologie d’évaluation commune pour les prévisions nationales des émissions de gaz à effet de serre (qui tiendraient compte de la politique actuelle et de la politique programmée). Actuellement, chaque région est partisane d'un modèle ou d'un autre. Ainsi, la Région flamande se base davantage sur les résultats des prévisions réalisées à l'aide des modèles Markal et GEM-3, tandis que la Région Wallonne se réfère plus au modèle EPM d'Econotec. Cependant, tous sont reconnus en tant qu'outils de prévision des émissions par la Troisième Communication Nationale publiée en avril 2002. La mission d'uniformisation de la méthode de prévision a été confiée à la Commission Interdépartementale du Développement Durable (groupe de travail "scénarios quant aux gaz à effet de serre"), combinée à la recherche d’une méthodologie pour le calcul de la répartition des charges en Belgique (proposition prévue pour 2004-2005). Concernant l'évaluation du PNC, le Conseil Fédéral du Développement Durable devait également être chargé d'ici la fin 2002 de produire un avis pour un éventuel Plan National Climat "2003-2012", mettant ainsi en oeuvre le principe de révision annuelle du Plan que comprend l'Accord de Coopération Climat. Cependant, cette demande d'avis n'a toujours pas été envoyée au CFDD, compte tenu du retard pris par le Gouvernement pour l'adoption du Plan. 7.7. Scénarios d'émissions pour la Belgique A ce jour, deux types de projection des émissions de gaz à effet de serre existent pour la Belgique. La première a été développée pour le moyen terme (horizon 2010) à partir de la combinaison du modèle macroéconomique HERMES (Bureau fédéral du Plan) avec le modèle technico-économique EPM (Econotec). A défaut d'autres projections, les résultats de cette combinaison ont servi de référence pour l'évaluation du Plan National Climat 2002-2012 (scénario BaU et scénario "mesures additionnelles" ; cf. point 7.6). Un scénario dit "à politique inchangée" (Plan National Climat) ou "avec mesures" (3ème Communication Nationale) reprend toutes les mesures qui ont été mises en œuvre entre 1990 et 2000. En 1994, le Gouvernement fédéral et les Régions approuvaient le premier plan de réduction des émissions de GES. Ce plan proposait 14 mesures non fiscales liées à l'énergie, au secteur résidentiel et au transport, ainsi que l'introduction d'une taxe énergie/CO2. Cependant, certaines mesures non fiscales, de même que la taxe dont le fédéral attendait beaucoup en terme de réduction d'émissions, n'ont pas été mises en œuvre. Dès lors, la trajectoire des émissions dans le scénario BaU est le résultat d'une application partielle des mesures du premier plan climat, de nouvelles mesures prises depuis lors et de changements structurels dans l'économie belge247. L'effet de diverses mesures "additionnelles" non fiscales et fiscales a aussi été évalué. Sur le plan fiscal, l'exercice de simulation met en jeu l'introduction d'une taxe CO2 de 1.3 €90 / t CO2 qui est incrémentée progressivement jusqu'à un plafond de 11.5 €90 / t CO2 en 2010. Cette mesure fiscale est combinée avec un ensemble de mesures non fiscales axées sur les émissions de CO2 énergétique. Une certaine réserve vis-à-vis de l'utilisation de ce scénario pour l'évaluation du PNC est cependant conseillée : les mesures dont il est tenu compte dans l'exercice de modélisation ne correspondent pas totalement à l'ensemble des mesures préconisées par le PNC (cf. point 7.6.3.1.5). 247 Ministry for Social Affairs, Health and Environment (2002), Belgium's Third National Communication under the United Nations Framework Convention on Climate Change, Federal Department of the Environment, April 2002, Brussels. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 205 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Deuxièmement, une projection des émissions énergétiques belges de CO2, N2O et CH4 à long terme (horizon 2020) a été réalisée à partir de la combinaison du modèle d'équilibre partiel MARKAL avec le modèle d'équilibre général GEM-E3, combinaison sur laquelle s'était d'ailleurs basé le premier projet de Plan Climat National (datant de 2000)248. A ce jour, il s'agit là de la seule projection disponible pour les émissions belges de GES à long terme et pour le scénario "mesures additionnelles". Cela explique que la Troisième Communication Nationale la mentionne pour l'horizon 2020, même si seules les émissions énergétiques sont considérées et que les hypothèses employées méritent une réactualisation : par exemple, la projection MARKAL / GEM-E3, dès lors le projet de Plan Climat National 2000 aussi, "reposait tous ses espoirs" sur les effets d'une taxe CO2/énergie de 20.4 €90 dont le niveau a été optimisé pour une réalisation de l'objectif belge de réduction à moindre coût. Pourtant, l'introduction effective d'une telle mesure fiscale est toujours hors de propos au niveau européen (car les avancements du conseil ECOFIN piétinent) et également reportée en Belgique au plus tôt à la législature suivante (dans l'idée d'une application unilatérale). D'autres politiques et mesures destinées à réduire les émissions énergétiques de GES ont été inscrites dans la projection long terme "avec mesures additionnelles". Une des hypothèses principales de ce scénario suppose que les émissions devront continuer à diminuer après 2010 et atteindre en 2030 un niveau inférieur à 1990 de 15%. De plus, la projection intègre la décision de sortir du nucléaire à partir de 2015. 7.7.1. Projections à moyen terme (horizon 2010) 7.7.1.1. Scénario BaU / "avec mesures" Le scénario BaU Bureau fédéral du Plan/Econotec249, repris par le Plan National Climat250 à titre "d'illustration", a intégré toutes les mesures politiques prises jusqu'en 1999 inclus en matière de lutte contre les changements climatiques, et en supposant qu'aucune nouvelle mesure n'interviendrait. Du point de vue des gaz, seuls le CO2, le CH4 et le N2O ont été inclus dans l'analyse. Pour le scénario BaU (cf. point 7.6.3.1.5 pour les illustrations), les émissions de ces trois gaz devraient augmenter pour atteindre 164,8 Mt CO2 éq en 2012, soit une augmentation de 16,7% depuis 1990 et 34,3 Mt de plus que l'objectif belge de Kyoto (130,4 Mt). Dès lors, la Belgique devrait réaliser un effort d'environ 24 % pour réaliser l'objectif de Kyoto (-7,5% par rapport à 1990). 248 Le projet de Plan Climat National (2000) s'est basé sur les résultats d'une étude réalisée par la KUL et le VITO; cf bibliographie : KULeuven & VITO (2000). Voir également la critique produite dans le rapport final de la Phase 3 du Projet CO2. 249 Bossier F., I. Bracke, I. Callens, H. de Beer de Laer, F. Vanhorebeek, W. Van Ierland & ECONOTEC (2001), Evaluation de l’impact des mesures fiscales et non-fiscales sur les émissions de CO2, rapport du Bureau Fédéral du Plan et d'Econotec, décembre 2001. 250 Secrétariat d'Etat à l'Energie et au Développement Durable (2002a), Plan National Climat 2002-2012, Mars 2002. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 206 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Graphique 7.13 : Evolution des gaz à effet de serre dans les trois Régions (scénarios BaU et scénario stabilisation en 2005) 180 160 BAU 2008-12 BAU 2005 Mton CO2eq 140 120 STAB 2005 100 KYOTO 2008-12 80 60 40 G E S to t RF l RW RB rC BAU S TA B K YO TO 20 19 9 19 0 9 19 1 9 19 2 9 19 3 9 19 4 9 19 5 9 19 6 97 19 9 19 8 99 20 0 20 0 0 20 1 0 20 2 0 20 3 0 20 4 0 20 5 06 20 08 20 -2 0 7 01 2 0 Source : Données d'émissions ; modèles HERMES-EPM (cité par le Plan National Climat 2002-2012) 7.7.1.2. Scénario "avec mesures additionnelles" Dans ce scénario, un set différent de mesures a été sélectionné pour le moyen terme (2012) et le long terme (2020). Les modèles employés étant également différents pour ces deux types de projection, les résultats divergent, mais cela peut néanmoins apporter l'une ou l'autre information sur l'influence du choix des modèles et des hypothèses statistiques. La construction de tels scénarios "mesures additionnelles" forment donc en soi une bonne analyse de sensibilité des résultats des projections251. A moyen terme, les mesures additionnelles permettent de réduire les émissions énergétiques de 13.7 Mt en 2010 ou 11% comparé au scénario BaU. Cependant, elles progressent de 1.5% entre 1990 et 2010 (cf. tableau 7.24). Compte tenu de la progression des émissions des processus industriels, les émissions de CO2 connaîtront une augmentation totale de presque 6.6% entre 1990 et 2010, et ce malgré les mesures additionnelles. Celles-ci ont particulièrement un faible impact sur le transport (-0.7 Mt par rapport au BaU). Par contre, les émissions dans les secteurs de la transformation de l'énergie, de la construction et de la manufacture connaissent une régression de 5 à 6 Mt par rapport au BaU. En tenant compte des mesures additionnelles fiscales et non fiscales liées aux émissions énergétiques, les émissions totales de GES dépassent encore le niveau de 1990 de 6.4%. Il reste donc un gap de réduction de 13.9% à combler avant que la Belgique ne respecte ses engagements de réduction (cf. tableau 7.23). 251 Ministry for Social Affairs, Health and Environment (2002), Belgium's Third National Communication under the United Nations Framework Convention on Climate Change, Federal Department of the Environment, April 2002, Brussels. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 207 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Tableau 7.23 : Emissions totales de GES et séquestration pour le moyen terme (2010) (en excluant les "bunker fuels") (Mt éq. CO2) Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). Le tableau 7.24 détaille les émissions de CO2 pour le scénario BaU et le scénario "avec mesures additionnelles". Tableau 7.24 : Emissions historiques et projetées de CO2 (Mt CO2 éq.) Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). Que ce soit au niveau domestique ou externe (utilisation des mécanismes flexibles), d'autres mesures devront être envisagées pour réduire au maximum l'écart entre la projection "mesures additionnelles" (151.5 Mt) et l'objectif Kyoto (131.3 Mt) (cf. graphique 7.14). Encore faut-il que toutes les mesures additionnelles, fiscales et non fiscales, soient mises en œuvre, éventualité réaliste qui laisse présager que l'effet des mesures additionnelles sera probablement inférieur à 13.8 Mt, augmentant alors l'ampleur des efforts supplémentaires à fournir (définition et mise en œuvre de nouvelles mesures). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 208 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Graphique 7.14 : Projections des émissions totales de GES pour le moyen terme Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). 7.7.2. Projections à long terme (horizon 2020) Le tableau 7.25 présente les émissions énergétiques de CO2, N2O et CH4 projetées à l'horizon 2020 et selon les scénarios "avec mesures" (BaU) et "avec mesures additionnelles". Dans le scénario BaU, les émissions en 2010 sont supérieures à celles de 1990 de 10.2%. La différence avec les projections de HERMES (+14.6%) peut être partiellement expliquée par la supposition que MARKAL n'a pas tenu compte de toutes les mesures "sans regret" (à coût nul ou négatif). De plus, MARKAL utilise des inventaires d'émissions corrigés pour la température (1990 ayant été une année douce, les émissions ont été moindres). La plus grande croissance dans la production d'électricité prévue par HERMES contribue également à la différence252. Selon MARKAL, les émissions du secteur de l'énergie diminuent de 23% entre 1990 et 2010 ; cela est principalement dû à l'augmentation de la part du gaz dans la production d'électricité. Les autres secteurs évoluent entre 1990 et 2010 dans les proportion suivantes : - industrie et construction : +14% - secteurs résidentiel et tertiaire : +17% Pour ces premiers secteurs, l'augmentation a lieu surtout pendant les années 1990, tandis qu'après 2000 (et jusqu'en 2030), les émissions restent relativement stables du fait de l'amélioration de l'efficience énergétique. - transport : +40% entre 1990 et 2010 ; +15.6% entre 2010 et 2020. La demande augmente plus vite (2% par an) que l'efficience énergétique (0.4% par an). 252 Ministry for Social Affairs, Health and Environment (2002), Belgium's Third National Communication under the United Nations Framework Convention on Climate Change, Federal Department of the Environment, April 2002, Brussels. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 209 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Tableau 7.25 : Emissions énergétiques totales de GES pour le long terme (2020) (Mt CO2) Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). Dans le scénario "avec mesures additionnelles", la réalisation complète de l'objectif de réduction de -7.5% par rapport à 1990 constitue la première hypothèse. Le modèle MARKAL choisit les technologies en conséquence pour satisfaire les besoins en énergie de la façon la plus efficiente possible. Ainsi, il en a résulté la détermination d'un niveau de taxe énergie/CO2 qui permette d'atteindre l'objectif de réduction. Cette taxe est appliquée à tous les secteurs (énergie, industrie et construction, résidentiel et services, et transport) et selon l'optimisation réalisée, atteint le montant de 20.3 €90 / t CO2. Outre la réalisation de l'objectif Kyoto, les hypothèses sont : - une diminution continuelle des émissions après 2010 (en 2030, -15% par rapport à 1990) ; - augmentation de la taxe après 2010 ; - après 2010, nouvelles mesures d'isolation des bâtiments résidentiels, intensification des actions URE dans le résidentiel et les services, véhicules plus efficients. Le tableau 7.26 nous montre que la taxe permet de réduire les émissions de CO2 énergétique de 16% en 2010 en comparaison avec le scénario BaU, différence qui s'élève à 35% en 2020. Tableau 7.26 : Evolution des émissions de GES dans un scénario "avec mesures additionnelles" en comparaison avec le scénario BaU Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). Le graphique 7.15 illustre l'évolution des émissions énergétiques totales dans les deux scénarios (BaU et "mesures additionnelles"). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 210 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions Graphique 7.15 : Projections des émissions énergétiques totales de GES pour le long terme (2020) ; modèle MARKAL Source : Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). 7.8. Conclusion Sur base du catalogue de propositions faites dans le Plan National Climat 2002-2012 (qui est une synthèse des plans régionaux), la Belgique entend pouvoir arriver à respecter ses engagements internationaux, tout en poursuivant et en développant "une politique d'expansion industrielle afin de pouvoir bénéficier d'économies d'échelle et de stratégies d'alliances innovantes". Ainsi, le PNC et ses futurs compléments sont sensés assurer "d’une manière efficiente" les engagements belges en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre253. Lors de la sélection des mesures restant à approuver, le PNC prévoit que soit réalisée une classification des mesures en fonction de leur efficience. Sur base de cette analyse, la priorité sera donnée aux mesures "no regret" ainsi qu'aux mesures permettant simultanément de renforcer la compétitivité des entreprises et/ou de l'emploi. D'un point de vue du développement durable, le PNC pense mener progressivement la Belgique à une "low carbon economy" en soutenant le découplage de la croissance économique des émissions de gaz à effet de serre. Concernant les scénarios d'émissions, le PNC reconnaît - à juste titre - le manque d'études complètes sur ce sujet (hypothèses réalistes ou à jour, prise en compte des 6 gaz à effet de serre). Les scénarios "mesures fiscales - mesures non fiscales" basés sur les modèles Hermès (Bureau fédéral du Plan) et EPM (Econotec) n'ont fait office que d' "illustration" pour le PNC et la Troisième Communication Nationale. D'une part, ces scénarios n'ont inclus que le CO2 énergétique (à part le scénario BAU où le CO2, le CH4 et le N2O sont considérés). D'autre part, selon le PNC, les mesures non fiscales de l'étude Bureau fédéral du Plan/Econotec ne correspondent pas entièrement à celles retenues dans le Plan Climat. La politique climatique 253 Cf Plan National Climat 2002-2012. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 211 CEESE – ULB Politique climatique belge & scénarios d'émissions belge manque donc d'une méthodologie commune d'évaluation des scénarios. La détermination d'une méthode de prévision uniformisée fait d'ailleurs l'objet d'une des prochaines tâches de la Commission Interdépartementale du Développement Durable (CIDD). Relevée par les experts internationaux et également reconnue au sein du fédéral, la qualité des données d'émissions et l'uniformité des méthodologies font relativement défaut en Belgique. Comme nous l'avons vu dans le tout premier point de ce chapitre, il existe par exemple des chiffres relativement différents pour les émissions de 1990 et de 1999. La future Commission Nationale Climat, instituée par l'Accord de Coopération Climat, sera chargée de remédier à ces carences et aussi de compléter l'ensemble des outils dont la Belgique doit se munir afin d'être en règle et opérationnelle pour la participation aux mécanismes flexibles (méthodologie uniformisée des prévisions, burden sharing inter-régions, centralisation des données à transmettre aux instances internationales,...). Même si l'on ne peut plus espérer que cette Commission soit constituée pour 2002, il est un fait que la Belgique, plus que d'autres pays, a besoin de telles structures centralisatrices. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 212 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique 8. Analyse des potentiels de réduction en Belgique Outre la désagrégation par pays des résultats obtenus à l'aide du modèle PRIMES que nous avons évoquée dans un chapitre précédent, il existe d'autres études évaluant les obligations de la Belgique en matière climatique et leurs implications. Ces études travaillant uniquement à l'échelle de la Belgique et mettant en œuvre d'autres types de modèles, il est intéressant de mener une analyse comparative des différents résultats. Dans cette optique, l'étude réalisée par le Bureau fédéral du Plan et ayant trait aux mesures fiscales et non fiscales254 pour réduire les émissions est doublement intéressante. Premièrement, elle part de la même approche que l'étude européenne puisqu'elle intègre également les résultats issus de l'utilisation d'un modèle bottom-up (le modèle EPM255) comme "entrées" dans un modèle top-down (HERMES256) et deuxièmement, elle traite des aspects non-fiscaux ce qui nous permet de poser les bases d'une réflexion quant à la divergence du potentiel de réduction identifié par PRIMES et celui mentionné dans la communication sur le Programme Européen sur le Changement Climatique (PECC)257. 8.1. Scénario de référence Le point de départ de l'étude du Bureau fédéral du Plan (BfP) consiste également en l'élaboration d'un scénario de référence. Celui-ci est basé sur des données issues des prévisions économiques pour 2001-2006258 et sur l'utilisation du modèle HERMES. Toutefois, dans notre optique comparative, il est intéressant de s'arrêter préalablement sur un document précédent259 qui avait pour but de fournir un état des lieux énergétique à l'horizon 2020-2030 pour la Belgique et similaire260 à celui effectué dans le cadre du projet "Shared Analysis"261 que nous avons détaillé dans le chapitre 6. Ce document établit des prévisions concernant l'évolution de nombreuses variables importantes ayant trait aux questions énergétiques (notamment le niveau des émissions) entre 2000 et 2020 à politique inchangée et donc fournit un aperçu global des grands enjeux dans ce domaine. 254 Bossier F. et al. (2001), Evaluation de l'impact des mesures fiscales et non-fiscales sur les émissions de CO2, rapport du Bureau Fédéral du Plan et d'Econotec, décembre 2001. 255 ECONOTEC (2001), Application du modèle EPM au développement des scénarios d'émissions de CO2 à l'horizon 2010 pour la Belgique – rapport d'avancement, étude effectuée pour les Services Fédéraux des Affaires Scientifiques, techniques et culturelles (SSTC). 256 Bossier F. et al. (2000), A description of the HERMES II model for Belgium, Working Paper n°05-00, Bureau fédéral du Plan. 257 Commission européenne (2001e), Communication sur la mise en œuvre de la première étape du programme européen sur le changement climatique, COM (2001) 580 final, 23 octobre 2001. 258 Bureau Fédéral du Plan (2001), Perspectives économiques 2001-2006, Bureau Fédéral du Plan, avril 2001. 259 Courcelle C. et D. Gusbin (2001), Perspectives énergétiques 2000-2020 – scénarios exploratoires pour la Belgique, Bureau du Plan, Planning Paper 88, Janvier 2001. 260 Les données, la méthodologie et le modèles utilisés sont les mêmes, seules quelques hypothèses ont été adaptées pour refléter les aspects spécifiques de la Belgique en matière économique et énergétique. 261 European Commission (1999), The Shared Analysis Project: European Union Energy Outlook to 2020, Energy in Europe. Special Issue, Directorate General for Energy, Novembre 1999. Un résumé exécutif de ce document est disponible en ligne à l’adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/energy/library/execsum.pdf Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 213 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique Cette estimation de l'état des lieux énergétique à l'horizon 2020-2030 pour la Belgique262 est le résultat de la mise en commun d'une série d'hypothèses concernant les principaux déterminants des grandes tendances dans le domaine de l'énergie que sont les variables économiques, démographiques et politiques. Ces hypothèses, qui ont également servi à l'élaboration de scénarios exploratoires évaluant les implications d'une contrainte de type "Kyoto", sont illustrées dans le tableau suivant263: Tableau 8.1 : Hypothèses principales Démographie : • • Economie : • • Politique : • Faible augmentation de la population belge entre 1998 et 2020. Le nombre de ménages264 augmente de 10% sur la même période, la taille des ménages passant de 2.44 à 2.25 habitants. Croissance mondiale annuelle d’un peu plus de 3% sur la période de projection Croissance belge plus faible (2.3% jusqu’en 2010 et 1.7% après). Continuité de la politique actuelle265. Ces hypothèses sont bien évidemment conformes à celles utilisées par la Commission Européenne266 mais elles ont été désagrégées et adaptées pour permettre une étude spécifique de la situation énergétique en Belgique. Sur base de ces hypothèses concernant des variables économiques, démographiques et politiques et d'une série d'hypothèses d'ordre technique, climatique et autres, on peut déterminer les implications sur le secteur de l'énergie via l'estimation d'une série de paramètres cruciaux comme le montre le prochain tableau267: 262 Selon toute vraisemblance et à politique inchangée. Adapté de Courcelle C. et D. Gusbin (2001), op.cit. 264 Le nombre de ménages est un des principaux déterminants de la consommation énergétique résidentielle. 265 Toute politique en vigueur ou planifiée à l'heure de l'élaboration du scénario (prise en compte de l'évolution de la législation concernant la taxation de l'énergie jusqu'en avril 2000, par exemple). 266 European Commission (1999), op. cit. 267 Adapté de Courcelle C. et D. Gusbin (2001), op.cit. 263 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 214 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique Tableau 8.2 : Implications sur le secteur de l'énergie Technologie et énergie : • • • • • • • • • • En 2010, 81% de l’offre d'énergie primaire en Belgique sera importée. Faible augmentation de la consommation de pétrole et faible percée des nouvelles formes d’énergie entre 1998 et 2010. Léger ralentissement de la croissance de la demande finale (DF) de gaz naturel jusqu'en 2005 et quasi stabilisation entre 2005 et 2010. Quasi disparition de la consommation de combustibles solides à l'horizon 2020 dans les ménages. La DF augmente plus vite que la consommation intérieure brute (CIB). Forte augmentation des émissions dans les secteurs du transport et des services. Croissance annuelle de 2.12% de la consommation d’électricité entre 1998 et 2020. Baisse de l'intensité énergétique entre 1998 et 2010. L’intensité carbone de la CIB ne s’améliore pas et les émissions de CO2 s’accroissent annuellement d'environ 0.8% entre 2000 et 2020. Forte baisse de la consommation de charbon jusqu’en 2010 suivi d’une reprise substantielle pour compenser le démantèlement nucléaire. Le scénario de référence obtenu à l'aide du modèle HERMES est bien sûr moins détaillé quant à sa description du secteur de l'énergie puisqu'il lie les émissions de CO2 à la croissance de l'économie en se basant davantage sur le fonctionnement des marchés que sur une étude poussée des choix technologiques (au contraire de PRIMES). Les deux modèles diffèrent en effet quant à leurs caractéristiques et il n'est donc pas étonnant qu'ils diffèrent quant à leurs résultats, comme le montre le prochain tableau. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 215 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique Tableau 8.3 : Différents scénarios de référence pour la Belgique Référence 1990 BaU 2010 Evolution 104.8269 126.7 + 20.9 % Com. Eur. (2001)270 104.8 121.7 + 16.1 % BFP (2001b)271 107.7 123.1 + 14.3 % BFP (2001a)268 Le premier enseignement de ce tableau est la divergence entre le modèle PRIMES (qui part d'un montant de 104.8 MtCO2) et le modèle HERMES (qui se base sur un montant de 107.7 MtCO2) en ce qui concerne les données de base pour 1990272, alors que ce montant n'est pas le résultat d'une modélisation mais d'un inventaire273. Par contre, l'évolution des émissions d'ici à 2010 est similaire pour les deux modèles (autour des 15%) si l'on compare l'étude européenne utilisant PRIMES avec l'étude belge utilisant HERMES. Deux modèles aussi différents du point de vue de leurs caractéristiques et donnant des résultats similaires, cela renforce, bien évidemment, la crédibilité et la robustesse des résultats. Cependant, le résultat fourni par le premier document du Bureau fédéral du Plan (étude belge utilisant le modèle PRIMES) fait plutôt penser que cette similarité des résultats est le fruit d'une neutralisation de deux forces influençant le niveau d'émissions dans des directions opposées. En effet, si d'un côté l'utilisation d'un modèle macro-économétrique comme HERMES résulte en des prévisions plus faibles (si l'on compare les deux études du BfB), de l'autre côté, l'analyse désagrégée au niveau de la Belgique (adaptation des hypothèses à la situation belge) semble faire augmenter les prévisions (si l'on regarde les deux études utilisant le modèle PRIMES274). Dans tous les cas, l'effort belge en terme de réduction d'émissions est conséquent et le respect des engagements nécessite la mise en place de mesures propres à renverser les tendances actuelles qui témoignent plutôt d'une augmentation que d'une réduction des émissions275. Dans ce contexte, l'étude du BfB276 est très importante puisqu'elle analyse l'impact de mesures de réduction en étudiant non seulement le volet des mesures de type fiscal mais également le volet moins étudié des mesures non-fiscales. 268 Courcelle C. et D. Gusbin (2001), op. cit. Tous les chiffres sont exprimés en Mt CO2. 270 Capros et al. (2001), Economic Evaluation of sectoral emision reduction objectives for climate change: Topdown analysis of greehouse gas emision reduction possibilities in the EU, Final report, mars 2001. 271 Bossier F. et al. (2001), op. cit. 272 A titre illustratif, l'AIE parle elle de 106.6 Mt dans AIE (2002), Emissions de CO2 dues à la combustion d'énergie - 1971-2000, OCDE/AIE. 273 D'autant plus que les facteurs d'émissions utilisés sont les mêmes. 274 D'autant que la prise en compte de données plus récentes (concernant les prix du pétrole, notamment) dans l'étude belge BfP (2001a), par rapport à l'étude Com. Eur. (2001), aurait dû faire baisser les prévisions. 275 Ministère des Affaires Sociales, de la Santé Publique et de l'Environnement (2002). 276 Bossier F. et al. (2001), op. cit. 269 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 216 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique 8.2. Impact d'une taxe CO2 Partant du scénario de référence identifié à l'aide du modèle HERMES, le document présente les effets de l'imposition d'une taxe sur le CO2 277. Deux variantes sont proposées concernant le montant de la taxe: la première variante est relative à l'imposition d'une taxe d'un montant de 11.5 €90 (soit 13.9 €99) et est appelée modalité "Projet de Plan Climat National", tandis que la deuxième variante propose une taxe "équivalent permis d'émission" d'un montant égal à 26.2 €90 (soit 31.6 €99)278. Les taxes sont introduites de manière graduelle sur la période 2002-2010. En outre, les recettes additionnelles procurées par cette taxe CO2 sont intégralement recyclées sous la forme d'une baisse des cotisations patronales et personnelles, proportionnelle au surplus d'impôts estimé pour les ménages et les entreprises suite à l'introduction de la taxe CO2. Ce dernier point est important car il joue un rôle déterminant sur l'impact qu'aura ce changement du système de taxation sur les grands agrégats macro-économiques (emploi, croissance, etc.). Les effets seront différents de ceux induits par une contrainte carbone telle que celle envisagée par la proposition de directive européenne279, étant donné que le système d'octroi des allocations proposé, le grandfathering280, peut s'apparenter à un recyclage intégral des revenus vers les entreprises sans possibilité pour les gouvernements de faire évoluer le système de taxation pour corriger les effets négatifs potentiels de la contrainte environnementale. 8.2.1. Effets de la taxe sur les prix de l'énergie L'imposition d'une taxe CO2 aura un impact relatif différencié sur les différents produits énergétique. L'impact sera d'autant plus grand que le contenu en carbone du produit taxé est grand (par définition), que la taxation préalable du produit est faible et que le prix hors taxe du produit est bas. Ainsi, il n'est pas étonnant de voir que ce sont les combustibles solides qui sont relativement les plus touchés et que l'impact relatif est moindre en ce qui concerne le gaz naturel et, a fortiori, les carburants (déjà très taxés à la base). Au total, le prix moyen de l'énergie augmente de 7.4 et 16.3 % en 2010 pour la 1ère et la 2ème variante respectivement281. Bien entendu, les recettes additionnelles pour l'Etat issues de cette nouvelle taxation sont assez conséquentes (89 et 196 milliards BEF selon les variantes en 2010) si l'on suppose que la consommation totale d'énergie reste inchangée282. Cela reviendrait à dire que l'élasticitéprix de l'énergie est nulle. Or, bien que l'énergie puisse être considérée comme un bien de 277 En théorie (abstraction faite des imperfections de marché et d'instruments), l'impact d'une taxe sur les émissions est équivalent à celui d'un système d'échange de permis (assorti d'un objectif de réduction fixé) avec un prix de marché égal au montant de la taxe. Ex ante, avec la taxe, l'incertitude porte sur le résultat et, avec les permis, sur le coût. 278 Dans les études européennes utilisant le modèle PRIMES, ce chiffre fait référence au coût marginal de réduction pour l'ensemble de l'UE et concerne un objectif de 8% portant sur l'ensemble des gaz à effet de serre. Le postulat de départ est l'allocation efficiente. Ce chiffre ne tient pas compte de l'accord ACEA qui fait passer le coût marginal de réduction de 31.6 à 20.3 €99/tCO2. Pour une discussion concernant le prix du permis sur le futur marché européen, voir chapitre 6. 279 Commission européenne (2001e), Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for greenhouse gas emissions trading within the European Community and amending Council Directive 96/61/EC, COM(2001) 581, 23 octobre 2001. 280 Même si le vote du Parlement, le 10 octobre 2002, laisse à penser qu'on pourrait attribuer ces quotas sur base d'un système hybride avec 15% de quotas mis aux enchères. 281 Voir également le point 7.6.4.1. 282 Il faut aussi supposer que l'imposition de la taxe n'a aucun impact sur l'activité économique, l'emploi ou l'inflation. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 217 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique première nécessité, son élasticité-prix, bien que faible, n'est pas nulle et la hausse du prix moyen de l'énergie aura un impact sur sa consommation. Les caractéristiques du modèle HERMES permettent d'appréhender cet effet de la taxe sur la consommation d'énergie. Par conséquent, les recettes estimées avant et après prise en compte du bouclage de l'économie seront différentes. L'estimation ex-ante reste néanmoins très utile car elle sert de base pour déterminer la répartition du recyclage de la taxe entre les ménages et les entreprises283. 8.2.2. Impacts macroéconomiques de la taxe CO2 La prise en compte des effets de retour (feedback effect) permet d'estimer l'impact global de la taxe CO2 (et de son recyclage intégral) sur l'économie284. Les effets les plus importants sont notamment la baisse de l'intensité énergétique résultant de la hausse des prix et l'atténuation de la baisse du pouvoir d'achat des ménages et de la baisse de compétitivité des entreprises suite au recyclage de la taxe. Au total, l'impact global sur l'économie est positif pour les deux variantes à moyen terme (2012) et quasi nul à court terme (2002). Bien sûr, au niveau sectoriel, les effets seront plus contrastés étant donné l'évolution vers une situation favorisant les entreprises intensives en main-d'œuvre et peu intensives en énergie. En réalité, selon les simulations, seul le secteur énergétique connaîtrait une baisse du nombre d'employés étant donné la forte baisse d'activité qui ne serait pas entièrement compensée par la baisse des coûts du travail. Au niveau strictement financier, les secteurs intensifs en travail (construction, services, bien d'équipement) sortent gagnant du système taxe/recyclage au contraire des autres secteurs comme le transport ou les biens intermédiaires. Un autre point important concernant les résultats post bouclage de l'économie est que l'Etat se retrouve avec un solde financier positif malgré le recyclage intégral des produits de la taxe. En fait, le recyclage est plus qu'intégral étant donné que, comme nous l'avons dit précédemment, il est basé sur une estimation ex-ante des recettes additionnelles. Or, l'analyse de l'impact global de la taxe montre que les agents économiques s'adaptent à la contrainte carbone en réduisant leur intensité énergétique285, ce qui a pour effet de réduire les recettes additionnelles par rapport aux estimations ex-ante. Mais la simulation du système entier permet d'évaluer l'importance des autres effets (inflation, création d'emplois, hausse de l'activité) sur les finances publiques. Au total, ces effets ont pour résultat d'augmenter les recettes plus vite que les dépenses (malgré la légère baisse des produits de la taxe ex-post en comparaison avec l'estimation ex-ante) par rapport à la situation de base, ce qui, en 2012, mène à des surplus financiers de 23 et 50 milliards BEF selon la variante envisagée. 8.2.3. Impacts de la taxe CO2 sur les émissions Les agents économiques ont deux moyens pour s'adapter à la nouvelle donne énergétique liée à la mise en œuvre d'une taxe CO2 : soit ils réduisent leur intensité énergétique, soit ils réduisent le contenu en carbone de l'énergie utilisée. Les simulations effectuées par le BfP à l'aide du modèle HERMES montrent que la consommation d'énergie baisse suite à l'introduction de la taxe mais moins cependant que l'augmentation du prix moyen de l'énergie, ce qui montre bien le caractère peu élastique de la consommation d'énergie. Cette conclusion doit toutefois être nuancée pour tenir compte de l' 283 La baisse des cotisations patronales et personnelles étant calculée en fonction de la contribution respective des entreprises et des ménages aux recettes additionnelles estimées ex-ante. 284 Ce type d'analyse est possible avec un modèle macro-économétrique comme HERMES mais pas avec un modèle comme PRIMES. 285 L'autre possibilité consiste en la réduction de l'intensité carbone de l'énergie utilisée. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 218 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique élasticité-prix croissante à mesure que l'horizon analysé s'étend. Par exemple, concernant la variante "Projet de Plan Climat National", l'incitant prix croît de manière graduelle pour être 9 fois plus important en 2012 qu'en 2002, alors que la baisse de la consommation est, quant à elle, 10.5 fois plus forte286. Cela traduit les délais d'ajustement nécessaires pour que s'opèrent des changements au niveau du comportement des agents économiques. En 2012, la baisse de la consommation finale d'énergie s'élève à 3.7% et à 7.3% tandis que la baisse de la consommation totale287 d'énergie diminue de 4.04% et 7.88% pour la 1ère et la 2ème variante respectivement. Dans le même temps les émissions de CO2 diminuent respectivement de 5.45% et 10%. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ces résultats: La contribution de la baisse de la consommation d'énergie à la réduction totale des émissions est stable dans les deux variantes (autour des 75%), ce qui prouve qu'à moyen terme (2012) il existe encore de nombreuses possibilités de réduire les émissions en évitant les gaspillages énergétiques. Pour ces niveaux de réduction, la croissance du coût marginal d'abattement n'est pas linéaire puisque l'introduction d'une taxe d'un montant 2.28 fois plus élevé n'entraîne qu'une baisse des émissions 1.83 fois plus importante288. La réduction de l'intensité carbone de l'énergie utilisée est surtout le fruit des secteurs de l'industrie et de la production d'énergie. Ces deux derniers secteurs contribuent à hauteur de 70% de la réduction totale des émissions en 2012 selon la variante "Projet de Plan Climat National"289. 8.2.4. Quel objectif de réduction du CO2 pour la Belgique ? Il est évident que la mise en œuvre de cette seule mesure fiscale ne permettrait pas à la Belgique de respecter ses engagements pris à Kyoto. En effet, d'après les simulations du BfP, la moyenne des émissions de CO2 de la Belgique pour la période 2008-2012 s'élèverait à 117.5 Mt pour la 1ère variante et à 112.4 Mt pour la 2ème, ce qui reste très éloigné de l'objectif de 99.5 Mt. Toutefois, l'étude européenne utilisant le modèle PRIMES et couvrant l'ensemble des gaz à effet de serre290 a montré que la solution efficiente devait reposer sur une triple flexibilité, à savoir la flexibilité entre les pays, entre les secteurs mais aussi entre les gaz. Par conséquent, il n'est pas efficient d'imposer un objectif de réduction uniforme pour tous les GES. Au contraire, l'allocation optimale identifiée dans cette étude prévoit une réduction du CO2 de 4.8% et une réduction des autres GES de 17.3% par rapport au niveau de 1990 pour atteindre l'objectif global de –8% auquel l'UE s'est engagée en ratifiant le Protocole de Kyoto291. Il est donc moins cher à la marge d'imposer un objectif plus lourd aux autres GES et moins au CO2 286 En pourcentage. Qui tient compte, en outre, de l'autoconsommation des producteurs d'énergie. 288 Comparaison des résultats entre les deux variantes pour 2012. 289 4.7 Mt CO2 sur un total de 6.8 Mt CO2. 290 Capros et al. (2001), op.cit. 291 Par rapport au scénario de référence, cela se traduit par une variation de 8.5% pour le CO2 et de 11.2% pour les autres GES et une réduction totale de 9%. Ce resserrement des variations est le fruit des estimations opposées concernant l'évolution respective des émissions de CO2 et des autres GES. 287 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 219 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique que d'imposer un objectif uniforme. Ce dernier résultat reste valable si on le transpose au contexte belge, bien que les caractéristiques spécifiques nationales font que la différenciation de l'objectif par gaz est moindre. Toujours d'après la même étude292, si la Belgique devait atteindre son objectif de manière isolée (mais en mettant en place la solution optimale du point de vue de l'allocation de l'effort de réduction entre les secteurs et les gaz) elle opérerait une réduction de 6.8% pour le CO2 et de 9.5% pour les autres GES293. Toutefois, l'application de cet objectif différencié par gaz au niveau d'émissions de 1990 (celui mentionné dans l'étude du BfP, à savoir 107.7 Mt) "n'allège" l'objectif CO2 que d'environ 1Mt (on passe de 99.5 à 100.5Mt). En outre, il faut rappeler que dans l'étude du BfP, la taxe est calibrée sur 2010, ce qui a pour conséquence de faire remonter le niveau d'émissions en 2011 et 2012 de façon assez conséquente. Même si le poids de la taxe en terme réel reste stable ( car exprimé en unité monétaire constante), son poids par rapport au PNB diminue avec la croissance économique, ce qui se traduit par une augmentation des émissions après 2010. Or, il est peu probable que le poids de la contrainte environnementale portant sur les émissions de GES aille en diminuant dans le futur si l'on tient compte des avancées scientifiques et de l'objectif ultime de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique294. Donc, bien que l'objectif Kyoto soit relatif à une moyenne des émissions sur la période 20082012, il semble plus pertinent au regard du point précédent, de baser l'analyse sur la valeur obtenue en 2010. Dans ce cas, la mise en œuvre de la taxe selon les modalités prévues par la 2ème variante rapprocherait la Belgique à un peu plus de 11 Mt295 de son objectif CO2 optimal296 identifié par le modèle PRIMES, à savoir 100.5 Mt. Cela reste bien évidemment insuffisant dans une optique où la Belgique devrait respecter ses engagements via la seule mise en place de mesures domestiques, mais pas si l'on autorise la flexibilité intra-européenne. En effet, d'après l'allocation optimale297 identifiée au niveau européen, la Belgique pourrait émettre l'équivalent de 108.9% de son niveau de 1990 si l'on considère le CO2 de manière isolée. Bien que les deux études n'utilisent pas les mêmes modèles ni les mêmes données de base et que donc elles divergent quant à leurs prévisions pour l'horizon 2010, il est tentant, à titre indicatif, d'utiliser ces enseignements concernant l'allocation optimale de l'effort de réduction pour les intégrer dans l'analyse des résultats de l'étude du BfP. Cela peut se faire de deux manières qui, compte tenu des différences entre les deux études, vont donner des résultats légèrement différents. Soit on applique aux données du BfP l'évolution optimale des émissions depuis 1990 (+ 8.9%), ce qui nous donne un niveau d'émissions de CO2 optimal de 117.2 Mt ; soit on utilise la variation optimale par rapport au niveau de 2010 (à savoir une réduction de 6.2%), ce qui nous donne 115.4 Mt. Etant donné que les évolutions en pourcentage du niveau d'émissions d'ici 2010 sont relativement similaires entre les deux études, il paraît plus pertinent de partir de ces montants 292 Capros et al. (2001), op.cit. Voir la colonne de droite du tableau 6.8. 294 Voir point 1.1.3. 295 Son niveau d'émissions de CO2 atteindrait 111.6 Mt. 296 Dans le cas d'un respect des engagements selon le Partage des Charges et sans flexibilité internationale. 297 Application de la triple flexibilité secteurs, pays et gaz. 293 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 220 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique et d'utiliser des variations par rapport au scénario de référence (donc 115.4Mt). D'autant que ce résultat issu de PRIMES et appliqué au données BfP serait cohérent avec ceux obtenus sur base d'HERMES, ajoutant à la robustesse et à la crédibilité de ces derniers. En effet, le montant optimal identifié par PRIMES peut être assimilé au niveau d'émission prévalant suite à l'introduction d'une taxe CO2 d'un montant de 20.3 €99 (ou soit 16.8 €90)298, montant se situant dans l'intervalle formé par les valeurs relatives aux variantes "Projet de Plan Climat National" et "équivalent permis d'émission" (soit 11.5 et 26.2 €90). Or, le niveau de réduction hypothétique obtenu en 2010 (7.7 Mt299) sur base d'une taxe de 16.8 €90 se situe également dans l'intervalle des réductions issues de la mise en place de la taxe selon les deux variantes (6.2 et 11.5Mt). Ces résultats confirme l'idée que l'imposition d'une taxe CO2 (d'un montant situé sans doute entre 11.5 et 16.8 €90) pourrait mettre la Belgique sur la voie de sa trajectoire optimale300 si l'on tient compte des possibilités de recourir à la flexibilité intra-européenne pour satisfaire les objectifs de réduction nationaux. Et cela, sans prendre en compte le potentiel de réduction provenant de la mise en place de mesures additionnelles de type non-fiscal dont nous allons parler au prochain point. 8.3. Potentiel des mesures non-fiscales Comme nous l'avons déjà mentionné dans ce rapport, il existe un grand débat au sein des économistes quant à la réelle existence de mesures sans regret, celle-ci remettant quelque peu en cause les théories économiques dominantes. Cependant, force est de constater que, dans le domaine de l'efficacité énergétique par exemple, il existe de nombreuses barrières (informationnelles, notamment) pouvant entraver la mise en œuvre automatique de ces mesures, malgré leur rentabilité financière. L'existence de stratégies "sans regret" a été confirmée par l'utilisation des modèles ascendants qui en imputent la cause aux obstacles légaux et réglementaires, au manque d'information et de main d'œuvre qualifiée ainsi qu'à toutes sortes de rigidités de type organisationnel. Etant donné les hauts rendements demandés par les agents économiques et leur horizon de planification relativement court, les opportunités "sans regret" ne sont sans doute pas nombreuses au niveau microéconomique alors qu'elles semblent abonder au niveau macroéconomique301. C'est ce potentiel302 que l'étude du BfP a tenté d'estimer via l'intégration des résultats tirés du modèle EPM d'ECONOTEC comme "input" dans le modèle HERMES. Cette méthodologie est très intéressante car elle permet de tirer profit à la fois des qualités d'un modèle bottom-up (ici, la possibilité d'évaluer le potentiel des mesures sans regret) et de celles d'un modèle topdown (ici, la prise en compte des effets macroéconomiques sur l'ampleur du potentiel de 298 Coût marginal de réduction cité dans Capros et al. (2001), op.cit. Niveau prévu par le scénario de référence Hermes (123.1) moins le niveau identifié suite à l'application de la variation optimale de PRIMES aux données Hermes (115.4). 300 Rappelons que cette trajectoire est optimale uniquement du point de vue de l'efficience économique sans considérations concernant l'équité sectorielle ou l'acceptabilité politique de cette trajectoire. 301 Un des exemples les plus cités est le projet ILUMEX au Mexique qui est bénéficiaire d'un point de vue macroéconomique mais pas au niveau microéconomique. Pour plus de détails voir Anderson R. (1995), Joint Implementation of climate change measures, étude du Département Environnement de la Banque Mondiale, Climate Change Series Paper n°5, Washington DC. 302 "Large éventail de technologies disponibles (…), rentables (…) mais qui ne sont pas mis en œuvre (…) en raison d'obstacles divers" d'après Bossier F. et al. (2001), op. cit. 299 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 221 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique réduction des mesures sans regret). 8.3.1. Méthodologie d'estimation L'estimation de ce potentiel a nécessité la mise en œuvre d'un processus en cinq étapes: deux étapes d' "identification" et trois étapes de "correction". Dans un premier temps, il a été procédé à une analyse des possibilités de réduction d'émissions désagrégée en fonction des secteurs et des usages de l'énergie. Pour chaque paire usage-secteur, deux potentiels économiques sont identifiés en fonction de deux scénarios de prix différents. Ils correspondent à l'ensemble des mesures dont le coût par tonne de CO2 est inférieur à zéro pour le 1er scénario et à l'ensemble des mesures dont le coût par tonne de CO2 inférieur à 11.5 €90 pour le 2èmescénario. La deuxième étape consiste en une correction du potentiel estimé par le modèle EPM pour tenir compte du potentiel des mesures non-fiscales déjà pris en compte dans le scénario de base tiré du modèle HERMES. Cela se fait via une comparaison secteur par secteur des consommations énergétiques à l'horizon 2010 et, le cas échéant, on procède à une révision à la baisse du potentiel estimé par EPM pour être conforme aux prévisions d' HERMES. On évite ainsi les doubles comptages303. Dans une troisième étape, les auteurs ont tenté d'identifier la partie du potentiel estimé selon le 2ème scénario (coût par tonne inférieur au montant de la taxe) qui était déjà incorporée dans la simulation de la mise en œuvre de la taxe (économies d'énergies engendrées par l'introduction de la taxe et donc déjà entreprises) en émettant des hypothèses sur le comportement des agents304. Ensuite, il faut procéder au bouclage de l'économie à l'aide du modèle HERMES pour obtenir les résultats ex-post, c'est-à-dire après la prise en compte des interactions entre les secteurs analysés alors que les potentiels identifiés par le modèle EPM sont évalués pour chaque secteur de manière isolée. Enfin, la dernière étape sert à estimer l'impact total des mesures non-fiscales305 en intégrant le potentiel d'économie d'énergie pouvant être réalisé dans le secteur de la production d'électricité. Cette étape doit être effectuée en dernier lieu car l'impact des mesures nonfiscales sur les émissions306 de ce secteur est le résultat non seulement des économies d'énergie engendrées par ces mesures, mais également de la baisse de la demande d'électricité provenant des autres secteurs consommateurs d'énergie. Il est donc essentiel de connaître les besoins en électricité et la variation des prix relatifs pour estimer les réduction d'émissions émanant du secteur de la production d'électricité. 303 En outre, les mesures négligeables ou jugées irréalistes ont également été supprimées. On peut regretter que ces hypothèses (comme celle de la consommation globale stable des ménages) qui ont conduit à une réduction substantielle du potentiel estimé n'aient pas été expliquées plus en détail. 305 C'est-à-dire sur la consommation totale d'énergie (consommation nette + énergie consommée pour produire l'électricité). 306 L'impact des mesures non-fiscales sur la consommation d'énergie de ce secteur aurait pu également faire l'objet d'une correction du même type que les potentiels estimés pour les autres secteurs mais cela n'est pas explicité dans le tableau. 304 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 222 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique 8.3.2. Résultats Le tableau suivant résume l'intégralité du processus et les résultats concernant l'estimation du potentiel de réduction de la consommation d'énergie résultant de la mise en œuvre de mesures à caractère non-fiscal: Tableau 8.4 : Impacts des mesures non-fiscales sur la consommation d'énergie en 2010307 Etape du processus d'estimation Economie (ktep) I. Identification du potentiel de mesures sans regret (coût négatif) 3068 II. Correction 1er niveau -411 I. bis. Identification du potentiel de mesures avec un coût compris entre 0 et 11.5 €90/tonne CO2 535 III. Correction 2ème niveau -883 Sous-Total: Impact ex-ante des mesures non-fiscales sur la consommation nette d'énergie selon un scénario "taxe CO2 11.5 €90" 2308 IV. Correction pour tenir compte des effets du bouclage de l'économie -278 V. Economie d'énergie dans le secteur de la production d'électricité un scénario "taxe CO2 11.5 €90" 998 308 Total: Impact ex-post des mesures non-fiscales en terme d'économies d'énergie totale selon un scénario "taxe CO2 11.5 €90" 3029 En terme de réduction d'émissions, ce potentiel d'économie d'énergie se traduirait en une baisse totale de 7.5 Mt CO2 en 2010. Si l'on regarde les chiffres relatifs au scénario sans taxe, le potentiel de réduction estimé passe à 9.7 Mt CO2309. Ce dernier chiffre correspond à l'estimation de l'ensemble des mesures sans regret (à coût nul ou négatif) existantes et dont la mise en œuvre dépend des moyens financiers et humains dégagés pour éliminer les différentes barrières310 empêchant leur mise en œuvre automatique. Elles pourraient donc contribuer à hauteur de 7.9 % des émissions totales en 2010. A titre de comparaison, le GIEC311 parle d'un potentiel évalué entre 10 et 30 % des émissions actuelles. Cela suggère que le potentiel estimé par le BfP pourrait ne constituer qu'une estimation minimum du potentiel réel de ce type de mesures. En effet, la méthodologie 307 Tiré des résultats cités dans Bossier F. et al. (2001), op. cit. Pour des raisons non explicitées dans le document, ce chiffre passe à 1044 lorsque l'on passe du tableau 17 au tableau 18. De même, le total passe de 3029 à 3071. 309 Voir également le point 7.6.4.2. 310 Responsables du fait que ces mesures ne sont pas entreprises actuellement par les agents économiques malgré leur rentabilité au niveau financier. 311 GIEC (1996), Climate change 1995: The economic and social dimensions of climate change, Cambridge University Press, Cambridge, Angleterre. 308 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 223 CEESE – ULB Potentiels de réduction en Belgique utilisée repose sur quelques hypothèses pouvant être considérées comme précautionneuses, reflétant une vision peu optimiste concernant les effets stimulants de l'introduction d'une contrainte environnementale312. En outre, par manque de temps, le secteur des transport n'a pas pu être étudié alors qu'il est également possible que certains comportements dans ce domaine puissent être modifiés et s'avérer constituer des mesures sans regret. Par contre, ce chiffre est cohérent avec les études européennes. En effet, l'approche adoptée dans le cadre du Programme Européen sur le Changement Climatique pour évaluer le potentiel de réduction d'une série de mesures à un coût inférieur à 20.3 €99 est directement comparable avec celle adoptée par ECONOTEC puisqu'elle part également d'une analyse de type bottom up basée sur une compilation de mesures et sur l'avis d'experts. Or, les auteurs de cette évaluation bottom-up estiment que ce potentiel pourrait tourner autour d'un intervalle compris entre 664 et 765 Mt313 alors que celui identifié par PRIMES, pour un même coût marginal de réduction, est de 383 Mt. L'ordre de grandeur de cette différence (du simple au double, environ) est bien le même que celui existant entre le potentiel de réduction de la taxe "Plan Climat National" et le potentiel du double volet fiscal et non-fiscal identifiés par le BfP315. Toutes considérations concernant les différences entres les modèles utilisés mises à part, cela renforce la cohérence des résultats de l'étude du BfP. 8.3.3. Conclusion Néanmoins, que cette valeur constitue une estimation pessimiste, optimiste ou réaliste du potentiel des mesures sans regret, elle n'en reste pas moins une valeur hypothétique qui ne peut être confondue avec des réductions effectives. Celles-ci dépendent fortement des moyens mis en œuvre pour capter ce potentiel. Il est particulièrement difficile d'évaluer le coût lié à la mise en place des instruments nécessaires à l'exploitation effective de ce potentiel316. Cependant, dans le cas où le Gouvernement Fédéral introduirait une taxe sur le CO2 d'un montant suffisant pour mettre la Belgique sur la voie de la solution efficiente identifiée par PRIMES (voir plus haut), l'exploitation effective de ce potentiel de réduction allègerait d'autant le nombre de permis que la Belgique devrait acheter. Les moyens dégagés doivent par conséquent être mis en rapport avec les gains en terme de coûts évités (nombre de tonnes de CO2 effectivement captées à l'aide des instruments mis en place multipliées par le prix du permis317) auquel il convient d'ajouter les gains macroéconomiques (emploi, croissance, etc.) accompagnant les économies d'énergie entreprises par les agents économiques318. 312 La non-prise en compte des substitutions énergétiques, l'approche "restrictive" au niveau des énergies renouvelables et la limitation de l'éventail de technologies à celles disponibles actuellement attestent de ce postulat. 313 Ce chiffre du PECC serait sans doute revu à la baisse si l'on procédait à une correction des doubles comptages. 314 Le chiffre du PECC serait sans doute revu à la baisse si l'on procédait à une correction des doubles comptages. 315 D'autant plus que si l'on augmente la valeur de la taxe CO2 pour la faire passer de 11.5 à 16.3 €90 pour faire concorder les deux valeurs, les réductions engendrées par la taxe devraient augmenter (par rapport à 6.2) alors que dans le même temps le potentiel non-fiscal diminuerait (par rapport à 7.5). 316 A l'heure actuelle, peu d'études ont été consacrées à ce sujet précis. 317 Cela pourrait représenter environ 185 millions € 99 si le potentiel exploité est effectivement de 7.5 Mt et que le prix sur le marché européen se situe autour des 25 €99, c à d entre 20.3 et 32.6 €99, valeurs tirées de PRIMES selon deux cas de figure différents (voir chapitre 6). 318 Ceux-ci sont bien évidemment différents des gains purement microéconomiques liés à la baisse de la facture énergétique. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 224 CEESE – ULB Conclusions générales Conclusions générales A l'approche de l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto (on n'attend plus que la ratification de la Russie), la Belgique est-elle en voie de respecter ses engagements ? Compte tenu de l'échec de la politique climatique belge des années 90 et de l'augmentation des émissions qui en a résulté (+6.8% en 2000 depuis 1990, plutôt qu'une stabilisation comme espéré), la Belgique est clairement mal placée. Vu sous un angle régional, la Wallonie s'est souvent targuée d'avoir réussi à stabiliser ses émissions en 2000, contrairement à la Flandre et à Bruxelles où les émissions ne cessent de croître. Ces évolutions inter-régionales contrastées expliquent en partie les divergences de vue qui subsistent actuellement entre les Régions concernant la répartition de l'effort de la Belgique (7.5% entre 1990 et 2008-2012) et pour lequel il n'y a toujours pas de décision. En outre, on attend toujours la mise en place de la Commission Nationale Climat à laquelle il incombera de nombreuses tâches de coordination et d'harmonisation entre les différentes politiques climatiques du pays. La Belgique est donc très lente à prendre des décisions pourtant essentielles pour agir rapidement et donc plus efficacement en faveur de son engagement pris à Kyoto. Tous ces réglages internes à la Belgique sont d'autant plus importants que la stabilisation de la concentration en CO2 au niveau actuel exige que l'on réduise nos émissions de 60 à 80%, ainsi que l'a rappelé le Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC). Puisque "Kyoto 1" n'est qu'un début et si la communauté internationale a la volonté d'agir sérieusement en faveur des générations futures, les prochains engagements devront être plus ambitieux qu'ils ne le sont aujourd'hui. Comme d'autres pays, la Belgique doit donc se préparer à des changements susceptibles de la mener progressivement vers une "low carbon economy" et donc de produire des effets bénéfiques à long terme. Cependant, les délais sont là et l'évolution peu optimiste des émissions belges de gaz à effet de serre presse les autorités fédérale et régionales à mettre en œuvre le maximum de mesures de réduction. Les spécialistes le répètent souvent, il existe actuellement un potentiel non négligeable de réductions à caractère non fiscal, tant du côté des technologies que des mesures comportementales, le tout étant de faire tomber les barrières qui bloquent la réalisation de ce potentiel. En Belgique, on s'est attelé à identifier les potentiels de réduction existants. Mais les calculs ont mis en évidence que la mise en œuvre des mesures non fiscales disponibles ainsi que l'instauration d'une taxe énergie/CO2 ne suffiraient pas pour atteindre l'objectif belge de réduction. Sur le plan international, les mécanismes flexibles prévus par le Protocole de Kyoto offrent à la Belgique plusieurs possibilités pour remplir ses engagements et ce, conjointement aux mesures nationales. Au vu des prévisions, ces mécanismes seront incontournables pour la Belgique. Ainsi que l'a rappelé le Conseil Fédéral du Développement Durable dans son dernier avis sur l'utilisation en Belgique des mécanismes de flexibilité (juin 2002), il est nécessaire que soit établi "un accord sur le partage des compétences en Belgique en ce qui concerne les mécanismes de flexibilité, accompagné d'un accord de coopération" en la matière. Mais avant de penser aux réductions d'émissions réalisables à l'étranger, il est d'abord urgent que la Belgique améliore la qualité de ses données d'émissions car, à l'heure actuelle, celles-ci Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 225 CEESE – ULB Conclusions générales font défaut et rendent la Belgique inéligible à la participation aux mécanismes flexibles. La nécessité d'harmoniser les méthodes d'inventaire régionales n'est donc pas une question purement technique puisque la capacité de la Belgique à remplir ses obligations en dépend. Certes, le futur système européen d'échange de droits d'émissions prévu pour 2005 (en cas d'issue positive de la proposition de directive) offrira d'autres opportunités de réduction. Mais c'est aussi ce commerce communautaire de droits d'émission qui est sensé préparer les Etats membres à l'Emissions Trading international qui fonctionnera à partir de 2008. Il n'est donc jamais trop tôt pour que la Belgique se prépare à l'application de ces différents systèmes, tout en favorisant dès maintenant la réalisation de réductions d'émissions sur son propre territoire. Les multiples analyses menées tout au long de cette étude ont ainsi permis de dégager quelques pistes de réflexion quant à la future gestion politique, au niveau belge, de la problématique du réchauffement de la planète. Dans un premier temps, il serait sans doute intéressant de faire évoluer la grille de lecture économique afin de la rendre plus appropriée pour l'aide à la décision dans le domaine de la lutte contre les changements climatiques. Cette évolution devrait pouvoir apporter une réponse pertinente aux multiples défis posés par la nature et la dimension (tant sociale, environnementale qu'économique) de la problématique climatique. En ce qui concerne la modélisation économie/énergie/climat, cette évolution devrait se traduire par une combinaison judicieuse de plusieurs approches mais aussi et surtout, par l'intégration de la multidisciplinarité et de l'ouverture de la science économique à des logiques alternatives. Ce réexamen de la grille de lecture économique devrait permettre de nuancer les coûts associés à la lutte contre le réchauffement en les confrontant aux bénéfices (en ce compris les dommages évités et les externalités positives) qui en découlent. Cela pourrait également servir à relativiser la difficulté qu'aurait la Belgique à respecter l'engagement qu'elle a souscrit en ratifiant le Protocole de Kyoto et à accélérer l'adoption de mesures ambitieuses et la mise en œuvre des mesures déjà décidées en matière climatique. A ce sujet, un des éléments importants au niveau de la politique climatique belge est l'estimation des moyens à mobiliser pour capter le potentiel de réduction issu de la mise en œuvre de mesures à caractère non-fiscal et identifié par le Bureau Fédéral du Plan. Cet élément est doublement important car, d'une part, sa contribution à l'effort global de réduction est conséquente et, d'autre part, sa concrétisation effective serait assortie d'une série de bénéfices tant pour les finances de l'Etat (suite à l'évolution positive de la croissance économique et de l'emploi) que pour celles des citoyens (gains lié à la réduction de la facture énergétique), venant s'ajouter aux bénéfices liés aux dommages et coûts évités (ceux de l'achat de droits d'émissions sur le marché européen ou, plus tard, sur le marché international). L'objet de cette étude nous a également conduit à nous intéresser au concept des crédits temporaires. Bien qu'ils ne constituent certainement pas la clé de la lutte contre le réchauffement de la planète, l'utilisation de ces crédits pourrait s'avérer bénéfique pour un pays comme la Belgique. En effet, le sursis provisoire qui lui serait octroyé en cas de recours à ces crédits permettrait d'atténuer l'impact des changements structurels requis en faisant coïncider leur période d'apparition avec celles de fin de vie du capital impliqué (centrales, bâtiments, etc.). Dans ce cas-ci, la nécessité d'ouvrir la logique économique pour tenir compte des dimensions sociales et environnementales est d'autant plus importante qu'elle est requise Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 226 CEESE – ULB Conclusions générales par l'impératif, pour un projet MDP, de contribuer au développement durable des pays hôtes. La sélection des projets puits ne peut donc se faire uniquement sur base des coûts de séquestration. On le voit, la Belgique dispose de plusieurs moyens, tant sur le plan domestique qu'international, pour combler le prévisible déficit de réduction mis en évidence par les modèles. Au niveau national, on peut espérer que l'étude commandée par le Secrétaire d'Etat Olivier Deleuze au bureau de consultants PricewaterhouseCoopers et qui a récemment été déposée, fournira la base nécessaire pour que les Régions s'entendent enfin sur leurs responsabilités respectives vis-à-vis des émissions belges de gaz à effet de serre. Ainsi, il sera possible de s'accorder sur le burden sharing inter-régional qui définira l'objectif de réduction pour chacune des Régions. Une fois cet important frein institutionnel éliminé, chaque niveau de pouvoir sera alors contraint par des obligations de résultats plutôt que par des obligations de moyens. Le dépassement des clivages régionaux pourrait également permettre d'harmoniser quelque peu les méthodologies d'inventaires entre les régions et autoriser la Belgique à recourir aux différents mécanismes de flexibilité prévus par le Protocole de Kyoto. Ces différentes étapes sont essentielles si la Belgique veut respecter ses engagements en matière de lutte contre les changements climatiques. Dans ce contexte et eu égard à l'influence qu'aura l'étude de PWC sur les prochaines négociations climatiques au niveau belge, il convient de rester vigilant et de porter une attention particulière aux hypothèses et modèles utilisés dans cette analyse pour attester de la pertinence des résultats qu'elle a générés. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 227 CEESE – ULB Bibliographie Bibliographie Ackerman F., S. Bernow et I. Peters (1998), Economic theory and climate change policy, octobre 1998. 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Additionalité : caractérise le fait que les réductions d'émissions générées par les projets mis en oeuvre dans le cadre du "Mécanisme pour un développement propre" ou de la "Mise en oeuvre conjointe" doivent bien être additionnelles par rapport aux émissions qui auraient eu lieu en l'absence de ces projets (parce que d’office rentable et donc d’office réalisés selon la théorie économique). Air chaud : voir "Hot air" Allocation : is the division of emissions permits or allowances among greenhouse gas emitters for the purpose of establishing a market in tradable permits. There are several possible methods for allocating permits, including "grandfathering" and permit auctioning. Annexe I (Parties de l’) : (ou Parties de l’Annexe B du Protocole, les 2 groupes sont presque identiques)319 liste des pays annexée à la Convention ayant pris des engagements quantifiés en faveur d’une réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre (Cf. Protocole de Kyoto). Les Parties de l’Annexe I comprennent les membres de l’OCDE et de l’Union européenne, et 14 pays aux économies en transition vers une économie de marché (pays de l’Europe de l’Est et ex-URSS). L’annexe B contient pour chaque pays son quota d’émissions moyen pour la période 2008-2012, exprimé en pourcentage de ses émissions de 1990. Dit plus simplement, l’Annexe B inclus l’Annexe I, à l’exception de la Biélorussie et de la Turquie qui n’ont pas accepté d’objectif de réduction. Annexe II (Parties de l’) : liste des pays riches annexée à la Convention qui ont des obligations spéciales pour l’aide financière et technologique des pays en développement. Les Parties de l’Annexe II comprennent les membres de l’OCDE et de l’Union européenne. AUS : Ancien Union Soviétique Assigned amount (AAU) : (litt. Montants assignés /quantités assignées) il s’agit des quantités d'émissions de gaz à effet de serre assignées aux Parties de l'Annexe I du Protocole de Kyoto pour la première période d’engagement 2008-2012. Auctioning ou vente aux enchères: en parlant de commerce d’émissions c’est la mise aux enchères des permis, c’est-à-dire que les quotas seront attribués en fonction de la disponibilité à payer pour ces permis. Ceux qui supportent cette méthode d’octroi affirment qu’elle fournit un fort signal de prix et est attractive d’un point de vue économique tandis que leurs opposants estiment que cette méthode est moins politiquement acceptable. La vente aux enchères peut produire un double dividende si les revenus sont utilisés pour réduire les distorsions de taxes sur le marché du travail. Banking ou Mise en banque: Mécanisme de flexibilité temporelle prévu par l'article 3 (alinéa 13) du Protocole de Kyoto par lequel les Parties peuvent reporter à une période ultérieure la partie de leur quota d'émissions qu'ils auraient en excès pour une période déterminée (est autorisé pour tous les types de crédits sauf ceux issus des projets puits). BAU : Business as Usual (à politique inchangée, comme d’habitude, scénario de référence par rapport à une politique étudiée). CCCC : Convention-Cadre sur les Changements Climatiques CDM : Clean Development Mechanism ou MDP (Mécanisme pour un Développement Propre). Voir définition et description des mécanismes de flexibilité. CER : (certified emission reduction or CERU : certified emission reduction units) (unités de) réductions d’émissions certifiées obtenus à partir de projets dans les pays en développement, non repris dans l’Annexe I (art. 12 du Protocole = MDP). CFDD : Conseil Fédéral du Développement Durable. CIDD : Commission Interdépartementale du Développement Durable. CMS : capacité moyenne de stockage. Méthode de comptabilisation des crédits pour les puits. Commitment period : (période d’engagement) période pour laquelle les pays industrialisés se sont engagés à réduire leurs émissions nationales de gaz à effet de serre. La première période s’étale de 2008 à 2012. 319 La liste des pays inscrits à l’annexe B du Protocole de Kyoto diffère pour quelques pays de celle de l’Annexe 1 de la CCNUCC : elle inclut la Croatie, le Lichtenstein, Monaco, la République tchèque et la Slovaquie, la Slovénie, mais pas la Turquie et la Biélorussie. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 237 CEESE – ULB Lexique Communication nationale : sorte d’état des lieux national320 concernant la politique de réduction des gaz à effet de serre élaborée par une Partie. Il s’agit d’un point central de la Convention : chaque Partie doit informer les autres concernant ses activités nationales relatives au changement climatique. De nombreux pays développés ont déjà soumis leur deuxième communication nationale (dont la Belgique) et certains pays en développement ont commencé à envoyer leur première. Compliance : (régime de conformité) atteinte des obligations légales, par exemple les obligations des Parties sous le Protocole de Kyoto. Convention : la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques signée en 1992. Le texte complet de la Convention : http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convfr.pdf COP ou CdP : Conference of the Parties (COP) of the UNFCCC. Conférence des Parties (CdP). La COP est l’organe suprême de la Convention. Elle fait régulièrement le point sur l'état d'avancement de la Convention et prend les décisions nécessaires afin de favoriser son application effective. Le mot « Conférence » doit ici est pris dans son acceptation « association » et non pas « réunion », ce qui explique l’apparente redondance de l’expression « Quatrième session de la Conférence des Parties ». Exemple : COP-4 = Quatrième session de la Conférence des parties signataires de la Convention sur le Changement Climatique (UNFCCC). Ses attributions sont définies entre autres dans l’article 13 du Protocole. COP-1 : Conférence des Parties à Berlin, du 28/3 au 7/4/95 COP-2 : Conférence des Parties à Genève, du 8/7 au 19/7/96 COP-3 : Conférence des Parties à Kyoto, du 1/12 au 11/12/97 COP-4 : Conférence des Parties à Buenos Aires, du 2/11 au 13/11/98 COP-5 : Conférence des Parties à Bonn, du 25/10 au 5/11/99 COP-6 : Conférence des Parties à La Haye, du 13/11 au 24/11/2000 COP-6bis : Conférence des Parties à Bonn, du 16/07 au 27/07/2001. COP-7 : Conférence des Parties à Marrakech, du 29/10 au 10/11/2001. COP-8 : Conférence des Parties à New Delhi, du 23/10 au 1/11/2002 CO2 éq. : unité de gaz à effet de serre qui prend en compte le potentiel de forçage radiatif relatif des gaz à effet de serre (c’est-à-dire leur contribution au réchauffement global sur une période de temps spécifiée). Concentration de CO2 qui entraînerait un forçage radiatif de même importance que le mélange considéré de CO2 et d’autres gaz à effet de serre. Coût marginal : coût d’une unité supplémentaire d’effort lorsqu’on atteint l’objectif. Concernant les réductions des émissions de gaz à effet de serre, il indique le coût de revient d’une unité supplémentaire d’émission réduite. Le coût moyen reprend l’ensemble du coût des mesures qui seront appliquées pour atteindre l’objectif. Les premières mesures de réduction prises sont souvent à coûts nuls ou négatifs, ce qui explique que les coûts moyens sont toujours inférieurs aux coûts marginaux. CT : Crédit temporaire. DAP : disposition à payer EG : Équilibre Général. ER : Énergies renouvelables. Effets de retour : aussi appelés "effets de bouclage" ou "feedback effects", ils désignant les effets issus de la prise en compte des interactions entre les différentes sphères de l'économie (ex: effets de retour des variations des prix de l'énergie sur la croissance économique). EI : Evaluation intégrée (Integrated Assessment). ERUs : (emission reduction units) : les unités de réduction d’émission seront utilisés pour les projets basés sous l’art. 6 du Protocole de Kyoto = Mise en oeuvre conjointe ou Joint Implementation/JI) 320 Conformément à l’article 12 de la Convention, doit notamment figurer dans cette communication nationale les informations nécessaires pour faire la preuve que la Partie s’acquitte de ses engagements au titre du Protocole de Kyoto. Le calendrier de présentation de ces communications nationales est fixé lors des COP. Les deux premières communications nationales belges ont été publiées en 1997, tandis que la troisième communication nationale a été publiée en avril 2002 et sera suivie d’une nouvelle communication tous les 3 à 5 ans. Ces communications seront, avec les inventaires annuels, les éléments clés d’une surveillance internationale des engagements de chaque Partie. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 238 CEESE – ULB Lexique FEM - Fonds de l’Environnement Mondial: source internationale de financement321 en faveur de l’amélioration de l’environnement, en particulier des projets qui présentent des avantages en terme de changement climatique. Le FEM (GEF en anglais) fut créé par la Banque Mondiale, le PNUD et le PNUE en 1990. FSU : Former Soviet Union (voir AUS) GEF : Global Environment Facility (voir FEM) GES : Gaz à effet de serre (GHG ou Greenhouse gases en anglais). Gaz qui, pour certaines longueurs d’onde données du spectre énergétique, absorbe le rayonnement (rayonnement infrarouge) émis par la surface de la Terre et par les nuages. Le gaz considéré émet à son tour un rayonnement infrarouge à un niveau où la température est plus faible que la température de surface. L’effet net est la rétention locale d’une partie de l’énergie absorbée et une tendance au réchauffement de la surface de la Terre. La vapeur d’eau (H2O), le dioxyde de carbone (CO2 ), l’hémioxyde d’azote (N2O), le méthane (CH4) et l’ozone (O3) et trois composés fluorés - les hydrofluorocarbures (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l’hexafluorure de soufre (SF6) - sont les principaux gaz à effet de serre qu’on trouve dans l’atmosphère terrestre (Cf. annexe A du Protocole). GHG : greenhouse gases (gaz à effet de serre). GIEC : (en anglais IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change, site Internet: http://www.ipcc.ch) Groupe constitué d’environ 2500 experts intergouvernemental sur l'évolution du climat. Il a été mis en place en 1988 par l'Organisation Météorologique Mondiale et le Programme des Nations Unies pour l'Environnement. Son rôle est d'évaluer toute information scientifique, technique et socio-économique intéressante pour la compréhension du risque des changements climatiques induits par les activités humaines. Grandfathering : expression signifiant (dans le cadre du Protocole de Kyoto) qu’on alloue les permis d’émission en fonction des émissions historiquement enregistrées. La solution offre l’avantage d’être administrativement simple pour les entreprises existantes mais pose des problèmes pour les nouveaux entrants sur le marché. Groupe des 77 et la Chine : Le G-77 fut fondé en 1967 sous les auspices de l’UNCTAD (Conference for Trade and Development) en vue d’harmoniser les positions de 134 pays en développement. HERMES : Harmonized European Research for Macrosectoral and Energy Systems Hot air : Fait référence au risque présenté par le fait que certains gouvernements, pouvant remplir leurs objectifs d’émissions avec un minimum d’efforts, seront à même d’inonder le marché de permis d’émissions (ou « air chaud »), entraînant une moindre motivation dans les autres pays, pour réduire leurs émissions. Concrètement, les émissions de gaz à effet de serre de la Russie et de l’Ukraine sont actuellement 25% à 30% en dessous de leur niveau de 1990. En conséquence, étant donné que les quotas d’émissions fixés sont inférieurs aux émissions attendues, il existe un réel danger d’établissement d’un commerce d’émissions fictif entre, par exemple, les Etats-Unis et la Russie. IA : Integrated Assessment (Evaluation Intégrée). IETA : International Emission Trading Association. Intensité énergétique : rapport entre la consommation d'énergie nécessaire et une quantité produite (intensité énergétique de la production de ciment, par exemple) International Emissions Trading (IET) = Echange de Permis (unités) d’Emissions ou commerce international d’émissions de gaz à effet de serre. IPCC : Intergovernmental Panel on Climate Change. Il fut créé en 1988 par l’Organisation Météorologique Mondiale (WMO) et le PNUE. L’IPCC travaille notamment sur les aspects méthodologiques et répond aussi à des requêtes spécifiques émanant des organes subsidiaires de la Convention. JI : Joint Implementation (= Application conjointe) Voir définition et description des mécanismes. JUSSCANNZ : bloc de pays qui exigent la participation des pays en développement aux efforts de réduction de gaz à effet de serre : Japon, United States, Suisse, Canada, Australie, Norvège et Nouvelle Zélande. Il s’agit des pays industrialisés hors Union européenne. LULUCF : Land Use, Land Use Change and Forestry. Ensemble d'activités qui permettent l'absorption du CO2 (voir puits). MARKAL : MARKet Allocation. Modèle énergétique de type ascendant et couvrant un horizon de long terme. 321 En matière de collaboration multilatérale, la Belgique contribue à concurrence de 390 MBEF (en 1997) pour le FME et 55 MBEF (en 1996) pour le Fonds multilatéral instauré par le Protocole de Montréal. Climat, couche d'ozone, eaux internationales, biodiversité: s'il concerne un de ces quatre domaines, un projet de développement peut recevoir depuis 1990 un financement du Fonds de l'Environnement Mondial. En fait, depuis 1990, 1,4 milliard de dollars seulement ont été alloués à des projets de développement. Le FEM représente toutefois une source de financement importante. Ses apports financiers représentent 25% des fonds d'intervention du PNUD et 67% de ceux du PNUE qui constituent avec la Banque mondiale les principales agences de coopération. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 239 CEESE – ULB Lexique MDP : Mécanisme de Développement Propre. Cf. article 12 du Protocole de Kyoto. Son objet est d’aider les pays hors annexe 1 à contribuer à l’objectif de la Convention. Voir définition et description des mécanismes. Mécanismes de flexibilité (de souplesse) : nom générique (flexible mechanisms) donné aux 3 mécanismes conçus à Kyoto pour apporter une plus grande souplesse (flexibilité) et pour réduire les coûts engendrés par la réduction des émissions. Ils regroupent le mécanisme pour le développement propre (MDP), l’Application conjointe (AC) et les permis d’émission négociables (PEN) (ou emission trading). Depuis la Conférence de Buenos Aires, on parle plus volontiers des « Mécanismes de Kyoto ». Voir aussi « définition et description des mécanismes ». Mesures sans regrets : Mesures dont les avantages tels que l’amélioration des rendements ou la réduction de la pollution locale ou régionale (mais non les avantages apportés par l’atténuation des effets des changements climatiques) sont au moins égaux aux conséquences qu’elles entraînent. On parle aussi parfois de « mesures utiles ou en tout état de causes ». Niveau de référence : (en anglais : baseline) Il s'agit du niveau historique à partir duquel sont calculées les évolutions ultérieures d'émissions de gaz à effet de serre. La détermination de cette grandeur qui peut se faire de manière microéconomique ou macro-économique est d'une importance cruciale pour déterminer le niveau d'additionalité des réductions ressortant de projets mis en oeuvre dans le cadre du "Mécanismes pour un développement propre" ou de "l’Application conjointe". OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economique OPEC : The Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC) est un groupe de pays qui appartiennent au G77/Chine mais ils sont parmi les plus négatifs vis-à-vis de la mise en œuvre du Protocole de Kyoto en raison des impacts économiques négatifs qui pourraient en résulter. Organe subsidiaire : Une Commission qui assiste la Conférence des Parties. Partie à l’annexe I : Les pays industrialisés qui figurent dans cette annexe à la Convention se sont efforcés de ramener, d’ici à l’an 2000, leurs émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990. Ils ont également accepté les objectifs fixés pour leurs émissions pendant la période 2008-2012, conformément à l’annexe B du protocole de Kyoto. Partie : Un Etat (ou une organisation d’intégration économique régionale, comme l’Union européenne) qui accepte d’être lié par un traité et pour lequel ce traité est en vigueur. PCF (Prototype Carbon Fund) : Fond de la Banque Mondiale institué le 20 juillet 99 afin de soutenir les projets de Mécanisme de développement propre de réduction d’émissions de gaz à effet de serre, anciennement appelé le Carbon Investment Fund. PFDD : Plan fédéral de Développement Durable. Puits : au titre du protocole de Kyoto, les pays développés peuvent inclure les variations nettes de leurs émissions (calculées en soustrayant les absorption des émissions de CO2) du fait de certaines activités liées au changement d’affectation des terres et aux forêts. Le calcul de l’effet de puits (l’augmentation de la végétation tend à absorber davantage de CO2 atmosphérique) est méthodologiquement complexe et doit encore faire l’objet d’éclaircissements. PNB : Produit National Brut. PNC : abréviation pour le Plan National Climat 2002-2012. POLES : Modèle sectoriel représentant le système énergétique mondial et développé sous les programmes JOULE II et III. PRIMES : Modèle simulant le marché de l'énergie et guidé par les prix. Protocole de Kyoto : Cf. historique. Un Protocole renforce une convention en ajoutant de nouveaux engagements plus détaillés. RBC : Région de Bruxelles-Capitale. RFL : Région flamande. RMU : Removal Unit – type de crédit que les Parties du Protocole de Kyoto peuvent obtenir par des projets puits dans le MDP. Pour couper court à une exploitation excessive des projets d'absorption de CO2, les Accords de Marrakech stipulent que les RMUs ne peuvent représenter plus de 1% des émissions de l'année de référence de la Partie et ce pour chaque année de la période d'engagement. RW : Région wallonne. SAR : Second Assessment Report of the IPCC (1995). SER : Sources d'énergie renouvelable. Secrétariat de la Convention Climat : administration institutionnellement liée aux Nations Unies responsable notamment de l’organisation des COP. SBI : Subsidiary Body for Implementation : Organe subsidiaire de Mise en Œuvre. Il assiste la Conférence des Parties en faisant des recommandations sur la politique et la mise en œuvre. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 240 CEESE – ULB Lexique SBSTA : Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice : Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (Cf. art. 3 du Protocole). Il est chargé de fournir à la Conférence des Parties des renseignements et des avis sur les aspects scientifiques et technologiques de la Convention. Il assiste la Conférences des Parties en servant de lien entre, d’une part, les informations et évaluations d’experts (tels que ceux de l’IPCC) et, d’autre part, des besoins en matière d’orientation politique. SFAE : Services Fédéraux pour les Affaires Environnementales SRE : Second Rapport d'Evaluation du GIEC (1995). SAR en anglais. Supplémentarité : les activités qui réduisent les émissions à l’étranger doivent venir en supplément des actions domestiques. Cette question ouverte est relative à une question éthique : un pays peut-il acheter tous les crédits d’émission dont il a besoin pour atteindre son objectif ou doit-il réaliser une partie de son objectif sur base de mesures domestiques ? TCER : Temporary Certified Emission Reductions TRE / TAR : Troisième Rapport d'Evaluation du GIEC (2001). TYA : Ton year accounting. Méthode de comptabilisation des crédits pour les puits. UMBRELLA : Groupe JUSSCANNZ + Russie. UNFCCC : United Nations Framework Convention on Climate Change ou Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (Cf. historique du Protocole), communément appelée « Convention ». URE : - dans le cadre de l’application conjointe, crédits d’Unités de Réductions d’Emissions (URE ou en anglais « Emission Reduction Units, ERU ») c’est-à-dire des unités exprimées en CO2 équivalent échangeables par les pays ayant pris des engagements de limitation des émissions. - Le terme URE recouvre un ensemble d’actions visant à utiliser au mieux les ressources énergétiques dans les différents champs d’activités de notre société. Par exemple : améliorer la performance énergétique d’équipements existants (machines, bâtiments, etc.) par une gestion efficace ; maîtriser, voire diminuer, les consommations énergétiques par des mesures comportementales ; mettre en œuvre les technologies et techniques les plus efficientes énergétiquement dans les différentes fonctions d’un bâtiment, d’une entreprise, etc.). Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto pour la Belgique 241 CEESE - ULB Annexe Annexe Analyse détaillée de l'estimation de la valeur d'un projet puits virtuel 1. Les scénarios 1.1. Le scénario "post-Kyoto" A l’heure actuelle, les périodes d’engagement ultérieures à la période 2008-2012 n'ont pas encore fait l'objet de décisions au niveau international. On peut toutefois imaginer que les objectifs à atteindre seront renforcés en accord avec les données scientifiques qui plaident pour une stabilisation à moyen terme des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Compte tenu du fait que pour empêcher l’atmosphère de s’enrichir en gaz à effet de serre, il faut émettre moins de 3Gt de carbone par an (quantité correspondant à la capacité d’absorption rapide par les puits naturels), soit la moitié des émissions de 1990, un objectif de stabilisation ne peut se faire que via des objectifs de réduction plus importants que ceux fixés par le Protocole de Kyoto pour la période 2008-2012. Cela pourrait avoir des conséquences sur le prix de la réduction permanente (RP) durant la 1ère période d’engagement (via le banking spéculatif et/ou prévisionnel) mais aussi et surtout sur l’évolution de ce prix (taux C) durant les périodes suivantes. Pour évaluer l’impact d’un resserrement des contraintes sur le prix de la RP, nous avons repris la même valeur que celle utilisée dans l’étude d’Artusio. A défaut d’autre information, il postule que le renforcement des objectifs sera synonyme d’une augmentation de 50 % du prix de la RP à l’horizon 2033322. Cela correspond à un taux d’inflation annuel additionnel de 1.6%. Tableau A.1 : Disponibilité A Payer (DAP) pour un Crédit Temporaire (CT) (€99 / t CO2) selon le scénario "post-Kyoto" Scénario "post-Kyoto" Prix d'une réduction permanente en 2008 = 10 €(99) C R 5,5% 3,0% 0,5% 10,0% 2,38 3,11 3,25 5,0% 0,47 2,34 3,0% 0,98 C > ou = R x<0,6 0,6<x<2,25 2,25<x<7 7<x (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Il est intéressant de noter que, contrairement à ce qu'on pouvait s’attendre, on ne peut tirer de conclusion uniformément pour toutes les valeurs, puisque dans le cas R=10% et C=0.5% la 322 Dans l'étude d'Artusio, le projet étudié s’étend sur une période de 25 ans à partir de 2008. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 242 CEESE - ULB Annexe DAP augmente suite au resserrement des contraintes (voir point 2 pour les explications). La seule conclusion que l’on puisse véritablement tirer, c’est que lorsque le C (augmenté ici de 1.6%) est très proche du R, la DAP est faible. Dans le cas R=5% et C=3% on aboutit même pour la 1ère fois à une DAP inférieure au seuil minimal de 0.6, ce qui équivaut à dire que le projet va générer tout au long de sa durée de vie une somme de flux de bénéfices inférieure au coût total minimal du projet. 1.2. Scénario "Comptage par 5 ans" Une autre méthode de comptabilisation des TCER est envisageable. Elle correspond à une émission de TCER tous les cinq ans et également valables cinq ans dans le but de faire correspondre les périodes d’émission de TCER avec les périodes d’engagement. On aurait dans ce cas un achat de TCER5 et un seul prix tous les cinq ans. La comptabilisation se fait de la manière suivante : Tableau A.2 : Nombre de TCER5 générés selon le scénario "Comptage par 5 ans" Année 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Tonne séquestrées/an/ha 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 Nb de TCER5 0 0 0 0 105 0 0 0 0 210 0 0 0 0 315 0 0 0 0 420 Tous les cinq ans, on procède à l’émission des TCER5 générés par le projet sur base de l’accroissement lors des cinq dernières années et du renouvellement des TCER5 dont la période de validité est arrivée à terme323. Par le biais de l’actualisation et du taux d’inflation, cette différence de comptabilisation entraîne évidemment une variation de la DAP par rapport au scénario de référence. 323 Cela équivaut à une comptabilisation sur base du nombre de tonnes séquestrées cumulées à la date de certification. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 243 CEESE - ULB Annexe Tableau A.3 : Disponibilité A Payer (DAP) pour un Crédit Temporaire (CT) (€99 / t Carbone) selon le scénario "Comptage par 5 ans" Scénario "Comptage par 5 ans" Prix d'une réduction permanente en 2008 = 10 €(99) C R 5,5% 3,0% 0,5% 10,0% 2,70 2,83 2,62 5,0% 1,77 2,62 3,0% 2,02 C > ou = R x<0,6 0,6<x<2,25 2,25<x<7 7<x (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Par le jeu de l’actualisation, cette méthode de comptabilisation - qui repousse l’émission de TCER5 jusqu’à 4 ans par rapport à la méthode du scénario de référence - résulte en une DAP plus basse que dans le 1er scénario et ce, quel que soit le cas envisagé. Nous avons, également une première illustration d’un cas où, pour un même taux C, le taux R moyen fournit le même résultat que le taux élevé324. Cet effet dû à une moindre actualisation des derniers flux, qui sont considérables car le projet génère de nombreux TCER en fin de période, a d’autant plus d’importance que l’horizon est long. 1.3. Scénario "Futaie" Dans le scénario de référence, nous avons supposé une séquestration linéaire entre la 1ère et la dernière année du projet. Cette hypothèse est tout à fait valable si le boisement est traité en taillis (c'est-à-dire s'il n'y a pas de dépressage et d'élagage325). Par contre, si le peuplement est traité en futaie, la courbe de séquestration est moins linéaire (il faudrait connaître l'itinéraire technique exact avec les délais et l'intensité des coupes d'éclaircie), mais on peut se baser sur une hypothèse de croissance nulle entre l'an 1 et l'an 3, et ensuite, sur une hypothèse de croissance linéaire pour estimer la courbe de séquestration du projet. En terme de comptabilisation cela nous donne : 324 Mathématiquement, à partir de la 15éme année, l’actualisation à 5% pèse deux fois moins lourd que celle à 10% et compense la valeur deux fois moins élevée d’un TCER5 (selon la formule définie au point 3.3.2.) avec un R=5% (PrixRP*0.19) qu’avec un R=10% (PrixRP*0.36). 325 Opérations techniques qui toutes deux réduisent le volume de bois et donc le carbone séquestré à l'hectare à un moment donné. Le dépressage réalise un desserrement des semis pour éliminer les arbres mal conformés ou malades et ainsi favoriser la croissance des meilleurs individus et l'élagage est une opération qui correspond à l'ablation de branches mortes ou vivantes d'un arbre sur pied (encore enraciné). L. Lanier (1994), Précis de Sylviculture, 2nde édition, ENGREF. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 244 CEESE - ULB Annexe Tableau A.4 : Nombre de TCER5 générés selon le scénario "Futaie" Année 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Tonnes séquestrées/an/ha Nb de TCER5 0 0 0 0 0 0 24,7 24,7 24,7 24,7 24,7 24,7 24,7 24,7 24,7 24,7 24,7 49,4 24,7 49,4 24,7 49,4 24,7 49,4 24,7 49,4 24,7 74,1 24,7 74,1 24,7 74,1 24,7 74,1 24,7 74,1 24,7 98,8 24,7 98,8 Comme pour la méthode de comptabilisation par cinq ans, le fait de traiter la forêt en futaie retarde également l’obtention des premiers TCER qui sont le moins actualisés. Le tableau suivant montre que les conséquences sont symétriques au scénario "Comptage par 5 ans", à savoir l'existence d'une baisse uniforme des DAP. Tableau A.5 : Disponibilité A Payer (DAP) pour un Crédit Temporaire (CT) (€99 / t CO2) selon le scénario "Futaie" Scénario "Futaie" Prix d'une réduction permanente en 2008 = 10 €(99) C R 5,5% 3,0% 0,5% 10,0% 2,49 2,66 2,49 5,0% 1,61 2,43 3,0% 1,85 C > ou = R x<0,6 0,6<x<2,25 2,25<x<7 7<x (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Il faut garder à l'esprit que l’on compare deux modes de gestion d'un peuplement forestier qui normalement n’ont pas le même rendement. On peut supposer que les massifs gérés par un traitement en futaie, bien que n’absorbant du CO2 qu’après un certain nombre d’années contrairement aux taillis, se révèlent plus absorbants sur la durée totale du projet. La linéarité de la séquestration peut, elle aussi, être remise en cause. Des périodes de Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 245 CEESE - ULB Annexe décroissance de la séquestration ou même de séquestration négative326 sont en effet envisageables. Dans tous les cas il est difficile de prévoir a priori la quantité de CO2 qui sera séquestrée en fonction d’une forme particulière de gestion. 1.4. Scénario "vision à 30 ans" Sur base des arguments en faveur des crédits temporaires (compensations temporaires d’émissions permanentes), rien n’oblige à faire correspondre la période durant laquelle on émet des TCER avec la période d’augmentation des tonnes séquestrées. Au contraire, si après les 20 ans du projet, les tonnes séquestrées continuent à être stockées dans les arbres (au lieu d’être réémises vers l’atmosphère lors de la coupe des arbres), on peut envisager de prolonger l’émission des TCER. Imaginons que l’on fixe un horizon de trente ans, le nombre de TCER générés par le projet devient : Tableau A.6 : Nombre de TCER5 générés selon le scénario "Vision à 30 ans" Année 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Tonnes séquestrées/an/ha Nb de TCER5 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 42 21 42 21 42 21 42 21 42 21 63 21 63 21 63 21 63 21 63 21 84 21 84 21 84 21 84 21 84 0 84 0 84 0 84 0 84 0 84 0 84 0 84 0 84 0 84 0 84 326 Voir les exemples de courbes illustrées dans C. Loisel (2002), Forêt et changement climatique : l’essentiel en 20 pages, Office National des Forêts, mai 2002 ou dans G. Phillips (2002), op. cit. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 246 CEESE - ULB Annexe Cette prolongation de la période durant laquelle des TCER sont délivrés pour le projet augmente bien évidemment la DAP pour le projet. D’un point de vue strictement économique, il faudrait étendre la période d’octroi de TCER jusqu’au point où l’accroissement marginal de la DAP en fonction de la prolongation (qui est égal au nombre de TCER multiplié par la valeur actualisée d’un TCER l’année de prolongation) est égal à la perte engendrée par le recul dans le temps de la vente des produits issus de la coupe des arbres. Le tableau suivant montre l’impact de la prolongation de l’horizon sur la DAP/ tonne séquestrée du projet : Tableau A.7 : Disponibilité A Payer (DAP) pour un Crédit Temporaire (CT) (€99 / t CO2) selon le scénario "Vision à 30 ans" Scénario "Vision à 30 ans" Prix d'une réduction permanente en 2008 = 10 €(99) C R 5,5% 3,0% 0,5% 10,0% 4,31 4,34 3,92 5,0% 3,00 4,17 3,0% 3,37 C > ou = R x<0,6 0,6<x<2,25 2,25<x<7 7<x (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Pour la 1ère fois, le projet est rentable sous les conditions moyennes (taux R et C moyen, PrixRP moyen et intervalle moyen de coût de séquestration). Si en 2008, le prix d'une réduction permanente s’établit à 18 €99/t CO2 (au lieu de 10 € dans le cas moyen) et que l'on fixe le taux d’actualisation à 10%, le projet est rentable quel que soit le coût de séquestration et le taux C envisagés (parmi les valeurs spécifiées comme faible, moyenne et élevée). On note également que les effets contre intuitifs décrits au point 3.4.5 se retrouvent bien amplifiés lorsque l’on allonge l’horizon de vie du projet. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 247 CEESE - ULB Annexe 2. Analyse des courbes de DAP et des cash-flow 2.1. Les cash-flow Nous avons vu dans les différents scénarios que les résultats pouvaient souvent paraître contraires au raisonnement intuitif. Cette section va tenter d’éclairer les raisons à l'origine de tels résultats. Un début de réponse a déjà été donné dans la note de bas de page n°324. Le tableau de cash-flow suivant327 montre comment s’opèrent les compensations entre une valeur par TCER plus basse au départ et une DAP totale plus élevée à l’arrivée. Tableau A.8 : Flux annuels de bénéfices générés par le projet PrixRP en 2008 de 10€99/tCO2 Valeur de R et de C R=7,5% et C=0% R=8,6% et C=0% R=8,6% et C=2,2% Valeur d'un TCER en 2008 3,034413676 3,380108465 2,666828191 Cash flow 1 Cash flow 2 Cash flow 3 Cash flow 4 Cash flow 5 Cash flow 6 Cash flow 7 Cash flow 8 Cash flow 9 Cash flow 10 Cash flow 11 Cash flow 12 Cash flow 13 Cash flow 14 Cash flow 15 Cash flow 16 Cash flow 17 Cash flow 18 Cash flow 19 Cash flow 20 59,27691833 55,14131938 51,29425058 47,71558194 44,38658785 82,57969833 76,81832402 71,45890607 66,47340099 61,83572186 86,28240259 80,26270008 74,66297682 69,45393193 64,60830877 80,13433646 74,5435688 69,3428547 64,50498111 60,00463359 65,3612134 60,18527938 55,41922595 51,03059479 46,98949797 86,53682867 79,6840043 73,37385295 67,5634005 62,21307597 85,92966294 79,12491984 72,85904221 67,08935747 61,77657225 75,84600645 69,83978494 64,30919424 59,21656928 54,5272277 52,70300795 49,59712166 46,67427103 43,92366942 41,33516589 77,79841535 73,21361003 68,89899581 64,83864983 61,01758759 86,13256149 81,05660943 76,27979267 71,7844826 67,55408952 84,76400183 79,76870154 75,06778359 70,64389947 66,48072307 DAP totale 1340,781404 1338,875311 1339,53314 DAP/tonne séquestrée 3,192336677 3,18779836 3,189364619 La comparaison des deux premiers cas permet de voir comment la variation de la DAP à laquelle on s’attendrait suite à l’augmentation du taux R (et donc de la valeur d’un TCER en 2008) n'est pas vérifiée. En effet, pour un C fixé (ici égal à zéro), ce n'est pas le R le plus élevé (8.6%) qui génère la DAP la plus élevée mais bien le plus petit R (7.5%). L'actualisation moins importante des flux de bénéfices avec 7.5% vient compenser la valeur du TCER en 2008 plus petite au départ (le revirement ce fait la 11éme année). 327 Les taux choisis sont proches de ceux utilisés couramment par les investisseurs susceptibles d’être intéressés par les projets puits dans le MDP. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 248 CEESE - ULB Annexe La comparaison du 2ème cas avec le 3ème illustre l'effet contre intuitif de la valeur du C. On est en présence d'un R qui est fixe (égal à 8.6%) mais c'est le cas de figure avec le C plus élevé (2.2%) qui génère la DAP la plus élevée. L'augmentation plus rapide du prix avec le C égal à 2.2% vient compenser la valeur plus petite du TCER en 2008. Cette compensation n'est suffisante que jusqu'à une certaine valeur (voir l’analyse des courbes au point 2.2). Ces effets sont d'autant plus grands que l'horizon est long. Ils sont également le résultat de la comptabilisation des TCER. Plus on approche de la fin de période plus il y a de TCER qui sont délivrés, ce qui renforce les effets mathématiques décrits plus haut. 2.2. Les courbes de DAP Un autre type intéressant d’analyse de la variation de la DAP en fonction de différents paramètres et scénarios consiste en la construction de courbes de DAP. Celles-ci montrent comment varie la DAP en fonction de C pour un scénario et un R fixés. La plage de C étudiée s’étend entre 0%328 et la valeur du taux R fixé (à cette dernière valeur correspond une DAP nulle)329. Cette analyse en courbes est effectuée pour deux scénarios (scénario de référence et vision à 30 ans). Les courbes servent à visualiser comment les effets contre intuitifs décrits dans les précédents points influencent la DAP. Le choix des scénarios étudiés a pour but, quant à lui, de montrer l’influence de l'horizon sur l’importance de ces effets. Graphique A.1 : Courbe de DAP selon le scénario de référence et un R=7.5% Scénario de référence et R=7,5% DAP (€99) / t CO2 3,5 3 2,5 x = 2.25 2 1,5 1 x = 0.6 0,5 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 C (%) (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Le 1er graphique montre que pour un taux C très petit (compris entre 0 et 1), la DAP reste stable330. Ensuite elle diminue selon une courbe régulière sans chuter brutalement vers la fin. On observe également, dès que le taux C s’écarte un peu de la valeur fixée du taux R, que le 328 On pourrait éventuellement faire démarrer l’intervalle avec un C négatif. Rappelons également que les chiffres sont fonction du PrixRP qui est fixé à 10€99/t CO2. 330 En réalité il s’agit plutôt d’une "cloche" avec un maximum pour un C=0.1%, mais les écarts sont très petits. 329 Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 249 CEESE - ULB Annexe projet devient vite rentable selon le critère du coût de séquestration minimal comme le montre la ligne verte. On voit aussi que l’intervalle de C pour lequel le projet est viable selon le critère du coût de séquestration moyen (2.25 €) est assez large comme le confirme la ligne rouge. En effet, même si la valeur d’un TCER5 dépend fortement de l’écart entre le taux R et le taux C, le fait d’avoir un projet d’une durée relativement longue et donc des effets compensateurs qui jouent pleinement leur rôle permet de " lisser " les bénéfices espérés pour de larges intervalles de valeur de C. Cela constitue donc une bonne manière de gérer l’incertitude liée à cette variable331. Les conclusions sont symétriques pour le cas avec un R= 8.6%, comme on le voit sur le 2ème graphique. On note simplement un effet de stabilisation accru autour des petites valeurs du taux C. Graphique A.2 : Courbe de DAP selon le scénario de référence et un R=8.6% Scénario de référence et R=8,6% DAP (€99) / t CO2 3,5 3 2,5 x = 2.25 2 1,5 1 x = 0.6 0,5 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 C (%) (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Les deux prochains graphiques illustrent bien l’influence de la durée du projet sur le degré d’importance des effets contre intuitifs. L’intervalle de relative stabilité de la DAP est plus large et la " cloche " est plus visible lorsque l’on prolonge l’horizon de 10 ans. L’écart nécessaire entre les deux taux pour obtenir une DAP supérieure au coût de séquestration minimum (ligne verte) est encore réduit et parallèlement l’intervalle des valeurs de C résultant en une DAP supérieure au coût de séquestration moyen (ligne rouge) s’est accru. Par contre, la courbe diminue plus rapidement à l’approche de la valeur maximum du taux C (surtout dans le cas avec un R=8.6%). Cela est simplement dû au fait que la valeur maximum prise par la DAP est plus importante que dans le cas du scénario de référence alors que la valeur minimale est la même (i.e. zéro). La courbe doit donc logiquement diminuer plus " brutalement ". 331 Il faut trouver un équilibre car la durée des projets augmente l’incertitude relative à de nombreux paramètres et notamment le taux C additionnel dû au resserrement éventuel des objectifs de réduction. Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 250 CEESE - ULB Annexe Graphique A.3 : Courbe de DAP selon le scénario "vision à 30 ans" et un R=7.5% Scénario "Vision à 30 ans" et R=7,5% 5 DAP (€99) / t CO2 4,5 4 3,5 3 x = 2.25 2,5 2 1,5 1 x = 0.6 0,5 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 C (%) (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Graphique A.4 : Courbe de DAP selon le scénario "vision à 30 ans" et un R=8.6% Scénario "Vision à 30 ans" et R=8,6% 5 4,5 DAP (€99) / t CO2 4 3,5 3 2,5 x = 2.25 2 1,5 1 x = 0.6 0,5 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 C (%) (x : coût de séquestration en €99/t CO2) Projet CO2 : Phase 4 (2001-2002) – Implications de Kyoto en Belgique 251
