Table des matières
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U n i o n i n t e r n a t i o n a l e d e s t é l é c o m m u n i c a t i o n s TENDANCE DES RÉFORMES DANS LES TÉLÉCOMMUNICATIONS 2010-11 FAVORISER LE MONDE NUMÉRIQUE DE DEMAIN RÉSUMÉ MARS 2011 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Table des matières Page Introduction ............................................................................................................................... 1 1 Vue d'ensemble des tendances du marché et de la réglementation des TIC ............... 2 2 Les incidences du large bande sur l'économie: recherches effectuées à ce jour et questions de politique générale ................................................................................... 8 3 La réglementation des TIC dans l'économie numérique ................................................ 10 4 La libéralisation du règlement des différends dans le secteur des tic............................ 13 5 Le spectre en transition: le dividende numérique........................................................... 16 6 Le rôle de la réglementation des TIC dans la lutte contre les infractions commises dans le cyberespace........................................................................................................... 18 7 Le changement climatique, les TIC et la réglementation ................................................ 21 8 Cartes postales de la société de l'information: vivre dans le monde "toujours connecté" – le bon, le moins bon et le proprement stupéfiant ..................................... 24 i Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 INTRODUCTION Le Bureau de développement des télécommunications (BDT) de l'Union internationale des télécommunications (UIT) est heureux de présenter la onzième édition des Tendances des réformes dans les télécommunications, qui s'inscrit dans le cadre du dialogue que nous entretenons, à l'échelle du monde entier, avec les régulateurs du secteur des technologies de l'information et de la communication (TIC). Le thème retenu cette année – "Favoriser le monde numérique de demain" – procède d'une importante réunion qui s'est tenue en novembre 2010 à Dakar (Sénégal) – le colloque mondial des régulateurs (GSR) 2010. L'édition des Tendances des réformes dans les télécommunications de cette année contient neuf chapitres qui examinent les enjeux et perspectives dans le cadre de l'édification du monde numérique de demain pour exploiter au mieux les possibilités offertes par le large bande et créer une société de l'information mondiale sans danger et sécurisée: • Le Chapitre 1 donne une vue d'ensemble des tendances du marché et de la réglementation des TIC pour planter le décor des chapitres suivants. • Le Chapitre 2 examine l'impact du large bande sur l'économie. Il fournit des éléments concrets sur les conditions dans lesquelles le large bande a un impact mais présente également les problèmes associés. Il donne également un aperçu des politiques publiques qui peuvent être appliquées pour stimuler le déploiement du large bande. • Le Chapitre 3 met l'accent sur la régulation des TIC dans l'économie numérique; il examine la voie que les régulateurs et décideurs peuvent suivre pour faciliter le déploiement des TIC en s'appuyant sur une stratégie à multiples facettes. • Le Chapitre 4 examine la libéralisation du domaine du règlement des différends en matière de TIC et les nouvelles perspectives qui s'ouvrent à cet égard. • Le Chapitre 5 explore les aspects politiques et réglementaires des problèmes de gestion du spectre liés au passage au numérique et au dividende numérique. • Le Chapitre 6 se penche sur le rôle de la régulation des TIC dans la lutte contre les infractions commises dans le cyberespace. • Le Chapitre 7 étudie les rapports entre le changement climatique, le secteur des TIC et la réglementation. • Le Chapitre 8 offre des "cartes postales" de la société de l'information, décrivant ce qu'est cette société et les changements positifs, négatifs ou tout simplement stupéfiants qu'elle apporte à chaque aspect de notre vie. • Le Chapitre 9 présente une conclusion fondée sur les chapitres précédents. 1 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 1 VUE D'ENSEMBLE DES TENDANCES DU MARCHÉ ET DE LA RÉGLEMENTATION DES TIC Cette année, le chapitre introductif des Tendances des réformes dans les télécommunications résume les principales tendances du marché et de la réglementation dans le secteur des TIC. Malgré le ralentissement économique général, dans l'ensemble, le secteur des TIC continue de croître, principalement du fait de l'essor continu des pays émergents. Les moteurs de cette croissance ont été le secteur mobile et les services de données mobiles, y compris le contenu et les applications mobiles numériques. Même si les marchés du mobile sont proches de la saturation, les abonnements aux services hertziens continuent d'augmenter dans les pays en développement. En outre, les opérateurs et les fournisseurs de services des marchés arrivés à maturation adaptent leurs modèles d'affaires pour répondre à la demande accrue de services de données mobiles. La génération numérique utilisera probablement de plus en plus ses téléphones intelligents et les nouveaux dispositifs mobiles, tels que consoles de jeu et tablettes, pour accéder à l'Internet, aux réseaux sociaux et aux contenus vidéo générés en ligne par les utilisateurs, exerçant ainsi une pression supplémentaire sur les opérateurs pour les amener à offrir des services mobiles haut débit à n'importe quel moment et n'importe où. De manière générale, partout dans le monde les marchés deviennent plus concurrentiels, dont ceux des passerelles internationales et des services de boucle locales hertziennes et le marché 3G. Le marché des services fixes est toutefois toujours à la traîne par rapport aux autres secteurs des TIC en termes de compétitivité. On note malgré tout une augmentation du pourcentage des pays du monde ayant ouvert leurs marchés des lignes fixes à la concurrence, même si le nombre de lignes téléphoniques fixes pour 100 habitants est resté relativement stable au cours des 10 dernières années. Le contraste est frappant avec la croissance exponentielle du nombre d'abonnements de téléphonie mobile pour 100 habitants pendant les 10 dernières années et l'accroissement continu des services mobiles large bande. S'il est vrai que le niveau de pénétration moyen des services mobiles large bande représente 5,4 abonnements pour 100 habitants dans les pays en développement, dans le monde développé, il est de 51,1 abonnements pour 100 habitants, soit près de dix fois supérieur. Le déploiement continu de réseaux mobiles large bande 3G à haut débit, tels que WiMAX et, plus récemment, les systèmes HSPA+ (accès à haut débit en mode paquet) et LTE (évolution à long terme), contribuera sans aucun doute à relever les niveaux d'adoption des services mobiles large bande dans le monde entier. Les mesures réglementaires prises dans certains pays, comme le réaménagement du spectre et l'octroi de licences pour des services 3G, contribueront également à accélérer le rythme de pénétration des services mobiles large bande. Ces mesures réglementaires ont été complétées, au niveau du secteur, par une évolution vers la prochaine génération de systèmes 4G (IMT évoluées). 2 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Figure 1.1: Développement des TIC dans le monde et progression de la concurrence, 2000-2010 Développement des TIC dans le monde, 2000-2010 100 Nombre d'abonnements aux services téléphoniques mobiles cellulaires Internautes Lignes téléphoniques fixes Nombre d'abonnements au large bande mobile Nombre d'abonnements au large bande fixe 90 Pour 100 habitants 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2000 *Estimation 01 02 03 04 05 06 07 08 09 2010* Progression de la concurrence par service TIC dans le monde 100% 90% 2000 2010 80% 70% % de pays 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Services Boucle Services de base locale Internet hertzienne Câble Lignes louées 2G 3G VSAT (microstation) Source: Base de données de l’UIT sur la réglementation des télécommunications/TIC dans le monde. 3 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Figure 1.2: Utilisateurs des TIC et abonnements et concurrence par service et par région, 2010 (fin) Abonnements au large bande pour 100 habitants, 2010* 50 46.3 Mobile large bande 45 Fixe large bande 40 35 30 25 23.9 25.9 24.2 20 15.5 15 9.7 8.7 10 7.1 5.7 2.3 5 3.6 0.2 0 Europe CEI Amériques Etats arabes Asie-Pacifique Afrique Note: * Chiffres estimatifs. Source: Base de données UIT des Indicateurs des télécommunications/TIC dans le monde Les pays en développement restent à la traîne en ce qui concerne le large bande fixe (câblé) car le nombre limité de lignes téléphoniques fixes freine le déploiement d'un accès au large bande par le xDSL. Bien que le nombre d'abonnements soit en augmentation, le taux de pénétration, estimé inférieur à 1% en Afrique, montre les difficultés qui doivent encore être surmontées pour étendre l'accès à l'Internet haut débit et grande capacité dans la région. L'importante disparité qui existe entre les niveaux de pénétration du large bande et les taux d'accès à l'Internet des pays développés et ceux des pays en développement confirment qu'il est nécessaire de veiller à ce que les pays en développement ne soient pas exclus de la société de l'information numérique. En termes d'accessibilité financière des TIC, les habitants des pays développés dépensent, pour bénéficier des services TIC, un pourcentage relativement moins élevé de leur revenu (1,5%) que ceux des pays en développement (17,5%). Les variations les plus frappantes à titre comparatif sont enregistrées sur le marché du large bande, et une comparaison régionale des prix des services large bande fixes met en évidence un écart important, notamment entre l'Afrique et les autres régions. Une autre tendance notable concerne la manière dont les TIC ont transformé la communication entre les gens. La vie dans le "village planétaire" se caractérise par l'accès ubiquitaire et la connectivité permanente. En outre, les applications mobiles, y compris les services sur le web, ont considérablement contribué à modifier l'expérience des utilisateurs en ligne. Audelà de leurs usages commerciaux, les applications mobiles (par exemple, les services bancaires mobiles) renforcent fortement la capacité des populations rurales et pauvres des pays en développement à participer à l'économie. 4 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Seul un petit nombre de privatisations étaient à l'étude en 2010. Des processus de privatisation ont eu lieu ou sont encore en cours en Zambie, aux Comores et au Bénin. Les privatisations ont été moins nombreuses ces dernières années, notamment après le ralentissement de l'activité économique, du fait que les investisseurs intéressés et les fonds disponibles se font plus rares. Aujourd'hui, les opérateurs historiques de 126 pays sont partiellement ou totalement entre les mains du secteur privé. Le rythme rapide des changements économiques et technologiques qui ont affecté le secteur au cours de la dernière décennie a incité les gouvernements à réagir en lançant de vastes réformes destinées à le restructurer. Ces réformes ont été appliquées au cours de différentes phases, ont suivi de nombreuses voies et ont revêtu diverses formes, suivant les conditions politiques, sociales et économiques propres à chaque pays et les objectifs de politique générale fixés par les pouvoirs publics. Tout au long des phases du processus de réforme, les décideurs et régulateurs ont redoublé d'efforts – qu'ils devront poursuivre – pour suivre de près l'évolution des marchés et acquérir une meilleure compréhension, ainsi que davantage de connaissances et d'expérience, afin de garantir une réglementation efficace du marché. L'institution d'instances de réglementation des télécommunications/TIC indépendantes a été l'un des grands faits marquants du processus de réforme du secteur lancé il y a plus de quinze ans. A la fin de 2010, plus de 80% des pays du monde disposaient d'un régulateur indépendant, le nombre total de ces régulateurs étant de 1581, contre 106 dix ans auparavant. Figure 1.2: Régulateurs des télécommunications/TIC indépendants Pays disposant de régulateurs indépendants, 2010 Total: 158 6 40 15 CEI Etats arabes 27 Asie-Pacifique Europe Amériques Afrique 32 38 Source: Base de données de l'UIT sur la réglementation des télécommunications/TIC dans le monde. S'il est vrai que la tendance générale, dans la plupart des régions, a été de créer un organisme qui soit chargé spécifiquement de la réglementation de ce secteur, certains pays se sont acheminés 5 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 vers l'élargissement du mandat du régulateur aux postes, à la technologie de l'information, aux contenus de radiodiffusion ou à la gestion du spectre. Plusieurs pays des régions des Amériques, de l'Europe et de l'Afrique ont institué des organismes multisectoriels, soit au moment du lancement des réformes du secteur, soit à un stade ultérieur de ce processus, après que leurs marchés ont atteint un certain degré de maturité. En plus de leurs fonctions traditionnelles liées aux questions d'interconnexion et à la gestion des programmes d'accès universel, les régulateurs des télécommunications/TIC de plusieurs ressorts sont à présent chargés d'assurer la réglementation au-delà de ces activités de base. Certains régulateurs des télécommunications/TIC sont compétents en matière de radiodiffusion, de contenu Internet et de cybersécurité, certains étant également impliqués dans des aspects de la lutte contre le changement climatique. Figure 1.3: Mandat du Régulateur, 2010 Mandat du régulateur, 2010 100% 80% 60% 40% 20% 0% Afrique TIC/télécommunications uniquement Amériques Etats arabes Asie-Pacifique TIC et postes TIC et services publics CEI TIC et radiodiffusion Europe Autres fonctions Source: Base de données de l'UIT sur la réglementation des télécommunications/TIC dans le monde. Les régulateurs des télécommunications/TIC interviennent également de plus en plus dans le règlement des différends au sein du secteur. Le nombre des pays ayant mis en place un cadre réglementaire de règlement des différends a presque doublé en cinq ans, passant de 77 en 2005 à 140 en 2010. Il est intéressant de noter cependant que ces cadres incluent souvent des modes alternatifs de règlement des différends (ARD) comme l'arbitrage, la médiation et la décision d'expert. Les mécanismes ARD sont utilisés dans plus de 55% des pays du monde car ils présentent l'avantage d'être un moyen de recours rapide et peu coûteux et de nécessiter une intervention moindre du régulateur. 6 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 La principale question qui se pose aujourd'hui en matière de politique et de réglementation est peut-être celle de la promotion de l'accès au large bande. Au moins 70 gouvernements ont adopté une politique, une stratégie ou un plan national pour promouvoir le large bande. Plusieurs pays développés l'ont fait dans le cadre de leur plan de relance économique pour garantir le déploiement de ces réseaux très coûteux et stimuler l'emploi. D'autres l'ont fait dans le cadre d'une stratégie plus large de développement de la société de l'information et pour étendre l'accès universel aux TIC. Un cinquième des Etats Membres de l'UIT ont inclus le large bande au nombre des éléments de l'accès universel. L'incitation à partager les infrastructures, à offrir un accès ouvert et à réaménager le spectre (déplacement dans une même bande) sont certains des outils réglementaires novateurs utilisés actuellement par les régulateurs des télécommunications/TIC pour intensifier la mise en place de réseaux et étendre l'accès aux TIC. En ce qui concerne l'accès ouvert à la boucle locale de l'opérateur historique, le dégroupage est exigé dans 60% des pays du monde. La plupart des tendances présentées plus haut seront examinées plus en détail dans les différents chapitres de la présente édition des Tendances des réformes dans les télécommunications. Figure 1.4: Réglementation relative au partage des infrastructures, 2010 La réglementation relative au partage des infrastructures dans le monde, 2010 140 Nombre de pays 120 100 80 60 40 20 0 Partage de l'infrastructure (pylônes, stations de base, poteaux, conduits, etc) imposé La colocalisation/le partage des infrastructures sur site est-il imposé? Les opérateurs de services mobiles sont-ils autorisés à partager les infrastructures (par exemple, les opérateurs de réseaux virtuels mobiles)? Source: Base de données de l'UIT sur la réglementation des télécommunications/TIC dans le monde. 7 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 2 LES INCIDENCES DU LARGE BANDE SUR L'ÉCONOMIE: RECHERCHES EFFECTUÉES À CE JOUR ET QUESTIONS DE POLITIQUE GÉNÉRALE Les investissements dans le large bande (défini comme la technologie permettant de transmettre des données à grande vitesse) ont grimpé en flèche dans le monde. Des ressources financières considérables ayant été consacrées à cette technologie, il est logique que les chercheurs en sciences sociales se soient intéressés aux incidences économiques et sociales du large bande. Bien que les chercheurs aient rencontré des difficultés dans l'exploitation des données, leurs résultats donnent à penser que le large bande a des conséquences économiques importantes. Toutefois, ces conséquences ne sont significatives que si certaines conditions sont remplies. Le Chapitre 2 s'articule autour de trois aspects principaux des travaux de recherche sur les incidences économiques du large bande. Premièrement, il présente les résultats des différents modèles théoriques concernant les incidences économiques du large bande et il expose les complexités et les conditions dans lesquelles celui-ci exerce un impact. Deuxièmement, il énonce une méthode de calcul des investissements nécessaires à la mise en oeuvre des plans nationaux sur le large bande. Enfin, il décrit les solutions pouvant être envisagées par les pouvoirs publics pour stimuler le déploiement du large bande et maximiser les incidences positives de la technologie sur le développement économique. Les travaux de recherche sur les incidences économiques du large bande font apparaître que les incidences sont multiples. En premier lieu, ils concluent tous assez nettement que le large bande a un effet positif sur la croissance du PIB. Si le poids exact du large bande sur la croissance économique varie selon les études, les écarts peuvent être imputés à l'utilisation de plusieurs ensembles de données et de différentes spécifications de modèles. En deuxième lieu, il apparaît que le large bande a un effet positif sur la productivité, cette conclusion étant étayée par des éléments tant micro que macro-économiques. En troisième lieu, le large bande contribue à la croissance de l'emploi par le biais des programmes de construction du réseau et grâce aux retombées positives du large bande sur le reste de l'économie. Alors que les programmes de déploiement se concentrent, comme prévu, sur les secteurs de la construction et des télécommunications, les facteurs extérieurs au réseau ont des incidences encore plus importantes dans les secteurs à coûts de transaction élevés (par exemple, services financiers, éducation et santé). 8 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Enfin, au-delà de la croissance économique et de la création d'emplois, le large bande a un effet positif sur la rente des consommateurs en générant pour l'utilisateur final des bénéfices qui ne sont pas pris en compte dans le calcul du PIB. Il peut s'agir d'un accès efficace à l'information, d'économies en termes de coûts de transport et d'avantages en matière de santé et de loisirs; le montant de ces bénéfices correspond à la différence entre ce que les consommateurs seraient prêts à payer pour le service à large bande et le prix réel. Jusqu'à présent, la majorité des études ont été menées dans des pays développés, en particulier aux Etats-Unis et en Europe. Le prochain défi consiste donc à tester la présence d'effets similaires dans les pays en développement où la disponibilité des données est encore plus problématique. Ce chapitre comprend également un certain nombre d'études de cas concernant tant des pays développés que des pays en développement2. Ces études de cas mesurent les incidences du large bande sur divers indicateurs économiques comme la croissance du PIB et la création d'emplois par des méthodes fondées sur une analyse des entrées/sorties, des estimations micro-économiques et la modélisation économétrique. Les résultats des analyses de ces études démontrent la contribution positive du large bande à la croissance du PIB dans les pays et régions en développement. Bien qu'elles ne portent que sur un nombre limité de pays, ces analyses permettent d'affirmer sans risque de se tromper que le large bande exerce un effet positif sur l'économie. Leurs résultats valident également la contribution du large bande à la création d'emplois dans les pays et régions développés. Sur ce point, toutes les recherches antérieures ainsi que les résultats de la cette étude indiquent que le large bande a un impact positif sur la création d'emplois. Ce chapitre présente une méthode permettant d'évaluer les investissements nécessaires à la réalisation des objectifs de déploiement définis dans les programmes nationaux en matière de large bande. L'application de cette méthode aux cas allemand et brésilien a permis d'estimer les importants besoins en matière de financement de ces plans. Le Chapitre 2 se conclut par l'examen des instruments politiques nécessaires à la promotion du déploiement et de l'adoption du large bande pour en exploiter le potentiel et contribuer à la croissance économique et à la création d'emplois, et examine les meilleures pratiques observées dans les pays qui ont réussi à atteindre un niveau élevé de performance en ce qui concerne le développement du secteur large bande. 9 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 3 LA RÉGLEMENTATION DES TIC DANS L'ÉCONOMIE NUMÉRIQUE Le Chapitre 3 décrit les voies par lesquelles régulateurs et pouvoirs publics peuvent faciliter le déploiement des TIC. L'adoption et l'utilisation accrue des TIC dans la prochaine décennie et au-delà dépendront non seulement de la mise à disposition des services et applications fondés sur le large bande, mais aussi de leur pertinence et de leur coût pour les consommateurs. Ce chapitre sera donc axé en particulier sur le déploiement du large bande et sur sa capacité à transformer et favoriser la croissance économique et le développement social de l'économie numérique. Ce chapitre situe la question de l'accès aux réseaux et services et les raisons particulières de la non-adoption des TIC dans l'écosystème du large bande. Comme le montre la Figure 1.5, l'écosystème du large bande est composé de différentes couches interdépendantes: réseaux, services, applications et utilisateurs3. L'écosystème du large bande recouvre ainsi de nombreuses dimensions, telles que l'environnement, la confidentialité et la sécurité des données, la protection des droits d'auteurs, la santé et l'éducation. Figure 1.5: L’écosystème du large bande Investissements et demande Réseaux à grande vitesse Utilisateurs Accessibilité financière Disponibilité Services Applications Source: Strategies and Policies for the Developing World, GICT, Banque mondiale. 10 Accès Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Pour favoriser le développement de l'écosystème du large bande, les décideurs doivent continuer d'oeuvrer à fournir un accès compétitif aux réseaux large bande filaires et hertziens, qui sont situés au coeur du système et font le lien avec ses autres composantes. Mais ils doivent aussi s'employer à faciliter la fourniture d'applications et de services large bande et en stimuler la demande. La connectivité aux réseaux large bande aura pour effet d'augmenter la demande pour différents services et applications, tels que la télévision et la téléphonie sur Internet (IPTV et VoIP), l'informatique dématérialisée et la diffusion de vidéos en continu (streaming). Les décideurs devront disposer de nouveaux outils pour mieux comprendre la demande et ses liens avec le reste de l'écosystème du large bande et, pour ce faire, devront se fonder sur une analyse exhaustive des motifs de non-adoption du large bande et des TIC. Cette dernière est essentielle pour élaborer des politiques adéquates concourant au développement du large bande et des services TIC au cours de la prochaine décennie. A la lumière du rôle du régulateur dans l'expansion de l'écosystème du large bande, le Chapitre 3 passe en revue les tendances en matière réglementaire. Alors que la concurrence s'intensifie sur les marchés des TIC, les régulateurs commencent aujourd'hui à favoriser la réglementation ex post au détriment des règles ex ante. C'est en particulier le cas sur les marchés du large bande où les différents maillons de la chaîne de valeur peuvent être soumis à des pressions concurrentielles variables. Il revient aux décideurs d'examiner si, pour promouvoir l'accès aux TIC et leur adoption, il convient plutôt d'instaurer des règles sectorielles prospectives (réglementation ex ante) pour encourager ou dissuader certaines activités, ou s'il vaut mieux se fonder sur le droit de la concurrence existant ou adopter de nouvelles dispositions en la matière afin de remédier à certaines pratiques anticoncurrentielles (réglementation ex post). En raison de la rapidité des progrès technologiques et des avantages toujours plus largement reconnus d'une concurrence vigoureuse, ils sont de plus en plus nombreux à opter pour des règles ex post visant à stimuler l'innovation sur les marchés et à adopter parallèlement des règles ex ante ciblées, destinées à régler certains dysfonctionnements de marché, liés en particulier à la couche physique de l'écosystème du large bande. L'accentuation de la convergence dans le secteur des TIC va poser des défis nouveaux aux régulateurs, qui devront faire face à l'intégration verticale et horizontale des services et applications en ligne. La nature de l'écosystème du large bande impose aux régulateurs du secteur des TIC de pratiquer une coopération intersectorielle. Etant donné que les TIC ont une incidence sociale et interagissent avec tous les autres grands secteurs de l'économie, par exemple l'environnement, la cybercriminalité et la sécurité, l'éducation, la santé et l'activité bancaire, les gouvernements doivent, s'ils veulent parvenir à leurs objectifs globaux, composer avec des intérêts divers, notamment en ce qui concerne la promotion de politiques sur le cyberenvironnement mondial et le traitement des graves questions de cybersécurité transnationales. Il faut également que les cadres réglementaires en place soient suffisamment larges pour permettre aux régulateurs des TIC d'examiner les problèmes dans leur interdépendance tout en continuant d'oeuvrer en premier lieu en faveur de l'innovation et du développement dans le secteur des TIC. 11 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Pour renforcer la coopération transsectorielle, les régulateurs des TIC collaborent avec les instances de réglementation d'autres secteurs comme la banque, l'environnement et la santé, afin de garantir que tous les membres de la société perçoivent les bénéfices des TIC. Alors que les TIC s'immiscent dans tous les secteurs, les régulateurs du secteur des TIC sont bien placés pour assurer que les avantages des TIC soient sensibles dans toute l'économie. Il n'est pas indispensable qu'ils aient conscience de l'impact de leurs décisions sur d'autres aspects de la société. Une meilleure coordination des politiques et initiatives sera capitale pour exploiter pleinement pendant la prochaine décennie les avantages et gains d'efficience susceptibles de découler des TIC, au bénéfice des consommateurs comme de la société dans son ensemble. 12 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 4 LA LIBÉRALISATION DU RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS DANS LE SECTEUR DES TIC Le Chapitre 4 concerne le règlement des différends dans le secteur des TIC. Le secteur des TIC connaît d'importantes tensions du fait de la force de l'innovation et de la destruction créatrice. Les types de différends dans le secteur des TIC sont fort divers. En matière de télécommunication, les différends classiques liés à l'interconnexion, à l'accès aux services de gros et aux éléments d'infrastructure stratégiques sont toujours largement à l'ordre du jour, avec de nouvelles dimensions toutefois. Par exemple, la convergence a entraîné de nouvelles tensions entre les fournisseurs d'infrastructures et les fournisseurs de contenus. De plus, face au large éventail des questions juridiques et réglementaires non résolues en matière de protection des données, de cybersécurité et de protection de la vie privée, il est toujours fait appel aux mécanismes de règlement des différends. Les différends dans le secteur des TIC s'étendent également à la propriété intellectuelle. Ces différends sont réglés devant les tribunaux, devant les instances réglementaires ou par voie d'arbitrage. Le présent chapitre décrit la manière dont les procédures de règlement des différends évoluent lorsque de nouveaux intérêts heurtent les intérêts traditionnels dans le secteur. Cette évolution des procédures de règlement des différends reflète à certains égards la transformation du secteur des TIC lui-même. Le secteur des TIC a traversé une importante phase de libéralisation et de dégroupage lors du dernier quart de siècle. Le domaine du règlement des différends a connu une transformation similaire, mais pour certains aspects sur une période de temps plus longue. Il y a peu de temps encore, le secteur officiel (autorités de l'Etat, organismes de réglementation et tribunaux) exerçait un contrôle souverain (situation de quasi-monopole) sur le règlement des différends dans la majorité des pays. Au cours des dernières décennies toutefois, de nombreux pays ont reconnu que le système judiciaire public n'était pas toujours apte à résoudre les affaires dont il était saisi. Le domaine du règlement des différends a alors été marqué par de nombreuses évolutions, et les acteurs privés ont été amenés à jouer un rôle de plus en plus grand dans ses procédures. Il est largement reconnu que la politique publique tire avantage du dégroupage des éléments de la procédure de règlement des différends et que le rôle du secteur officiel a été redéfini de façon à supprimer tout contrôle direct sur chacun de ces éléments. L'évolution de la libéralisation et du dégroupage du règlement des différends a favorisé l'émergence de diverses formes de règlement des différends comme l'arbitrage, les décisions d'experts contraignantes, les décisions d'experts non contraignantes, la médiation, les systèmes de type médiateur, les comités de résolution des conflits (dispute boards) et autres mécanismes hybrides. L'adoption de ces différents modes de règlement des différends implique de recourir, à des degrés divers, au consensus entre les parties. Moins une procédure repose sur le consensus, plus elle aura un caractère impératif ou définitif. Les procédures de règlement des différends nécessitent 13 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 également une intervention plus ou moins grande du secteur officiel. Les interactions entre le secteur officiel et le secteur privé de même que les frontières entre les éléments consensuels et obligatoires du règlement des différends sont particulièrement complexes au sein d'un environnement libéralisé qui reste toutefois soumis à une réglementation sévère. Figure 1.6: Types d’intervention Styles d'intervention Médiation et conciliation Décision d'expert non contraignante Non officielle Décision d'expert contraignante Arbitrage Règlement judiciaire Intervention d'un médiateur Formation de consensus/ consultations Officielle Judiciaire/ quasi-judiciaire Consensuelle/ négociée Source: auteur. De nombreux éléments de la procédure contentieuse peuvent échapper au contrôle du secteur officiel; par exemple, la désignation d'organes de décision qui opèrent indépendamment des décideurs publics traditionnels que sont les tribunaux et les régulateurs. Un autre élément est le choix de la procédure de résolution des différends. La procédure choisie peut être par exemple une décision juridictionnelle, l'arbitrage de l'offre finale ou la médiation. Presque tous les pays disposent d'un système de révision judiciaire des décisions rendues par les organes administratifs. Dans la majorité des pays, la révision judiciaire porte sur les questions de juridiction et de procédure (il s'agit, par exemple, de déterminer si le régulateur a donné de manière équitable à chacune des parties la possibilité de se faire entendre, s'il a tenu compte des facteurs pertinents ou s'il a agi dans le cadre des pouvoirs qui lui ont été conférés). L'examen de ces 14 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 questions nécessite parfois d'importantes réflexions techniques et économiques. Dans de nombreux pays, les systèmes judiciaires ont la lourde tâche de résoudre les différends, à la fois urgents et complexes, pouvant survenir dans le secteur des télécommunications. Le développement rapide du marché et l'importance des investissements en jeu rendent parfois nécessaires de confirmer ou d'infirmer relativement rapidement les décisions du régulateur. La confiance des investisseurs dépend de l'expérience et de l'expertise de ceux qui ont le pouvoir d'annuler ou de modifier les décisions du régulateur. Plusieurs pays ont amélioré la qualité, parfois même la rapidité, des contrôles de la prise de décisions par les organes administratifs au travers de diverses innovations comme le renvoi d'affaires devant des tribunaux spéciaux. D'autres pays ont innové en permettant à un même mécanisme juridictionnel de statuer à la fois sur les recours formés contre les décisions du régulateur et sur les différends initiaux entre les fournisseurs de services. La libéralisation a également touché, dans une large mesure, le contrôle des décisions en matière de réglementation. On note la tendance à recourir à des conventions et à des procédures d'arbitrage privées pour atteindre des objectifs de politique réglementaire. La médiation fait de plus en plus partie intégrante de la gamme des procédures de règlement des différends mises à la disposition des régulateurs et constitue parfois l'amorce d'une procédure réglementaire formelle. Toutefois, la médiation ne constitue pas une réelle alternative à la procédure juridictionnelle si les parties insistent pour qu'une tierce partie (qu'il s'agisse d'un juge, d'un arbitre ou d'un régulateur) rende une décision pour eux. La voie juridictionnelle est alors nécessaire. En résumé, de nombreuses procédures de règlement des différends sont aujourd'hui utilisées dans le secteur des TIC par suite de la libéralisation et du dégroupage du règlement des différends. Cette tendance devrait se poursuivre, avec notamment une intervention accrue des acteurs privés dans le règlement de différends ayant une dimension relevant de la politique publique. Dans certains cas, seuls des modes de résolution des litiges comme la médiation pourront contribuer à éliminer les lignes de faille dans le secteur. Mais l'innovation réside d'abord dans l'intervention des acteurs privés capables de mettre au point des procédures ingénieuses pour faire face aux situations difficiles. Le secteur officiel continuera d'évoluer s'il s'associe aux acteurs privés dans le secteur des TIC pour développer conjointement des mécanismes appropriés de règlement des différends. 15 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 5 LE SPECTRE EN TRANSITION: LE DIVIDENDE NUMÉRIQUE Le présent chapitre traite des questions relatives à la gestion du spectre dans le contexte du passage à la diffusion numérique et du dividende numérique. Le passage au numérique et le dividende numérique sont des notions proches. Le passage au numérique intervient lorsque le signal de télévision analogique est converti en services de radiodiffusion télévisuelle numérique, qui s'y substituent. Si le signal numérique n'est pas forcément meilleur que le signal analogique pour l'enregistrement ou la diffusion en ce qui concerne la courbe de résonance, le rapport signal-bruit, ou la gamme dynamique, la transmission des signaux numériques est beaucoup plus efficace. Du fait que les services de diffusion numérique ont besoin d'un moindre spectre que les transmissions analogiques existantes, le passage au numérique devrait libérer du spectre dans les bandes VHF et UHF. Le dividende numérique est la partie de spectre qui sera disponible dans les bandes VHF et UHF après le passage au numérique. Il existe deux catégories de spectre du dividende numérique: le spectre libéré et le spectre entrelacé (espaces vides). La raison principale expliquant toute l'importance du spectre né du dividende numérique a trait à ses caractéristiques physiques: une combinaison particulièrement séduisante de capacité (largeur de bande) et de couverture. Le dividende numérique peut servir à tout un éventail de services existants et nouveaux. Au vu des tendances actuelles du marché et de la manière dont le large bande est en train de remodeler la société, le dividende numérique revêt une grande importance économique, politique et sociale. L'Union internationale des télécommunications (UIT) est depuis des décennies le chef de file pour ce qui est de l'attribution du spectre. Les plans de bandes de fréquences et les normes techniques varient d'une des trois régions de l'UIT à l'autre. En outre, l'action de l'UIT vise à harmoniser efficacement l'utilisation du spectre à l'échelle mondiale pour le compte des Etats, mais la mise en oeuvre des recommandations et des règlements dépend des Etats. Les pratiques et les décisions en matière d'attribution du spectre varient entre les trois régions de l'UIT. Parce que les marchés sont différents et que les bandes et les technologies le sont aussi, les calendriers pour le passage au numérique varient. La manière d'utiliser le dividende numérique et d'attribuer le spectre ainsi libéré fait l'objet de débats passionnés auxquels participent les consommateurs, les législateurs, les organismes de réglementation et les opérateurs des secteurs de la diffusion, des télécommunications et des TIC (et en particulier du large bande). Au nombre des principales utilisations du spectre du dividende numérique figurent la radiodiffusion et les services de télécommunication fixes, ainsi que la combinaison des deux sur les plates-formes mobiles: télévision numérique terrestre – TNT; radiodiffusion télévisuelle sur téléphone mobile; large bande sans fil à usage commercial; et protection du public et opérations de secours en cas de catastrophe. L'utilisation du dividende 16 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 numérique varie d'un pays à l'autre en fonction des circonstances nationales – emplacement géographique, dimension et topographie, pénétration des services par satellite/câble et utilisation du spectre dans les pays voisins. Tableau 5.3: Décisions relatives au dividende numérique et parties prenantes Décision requise Entités/Parties prenantes Extinction de l'analogique Décision avant tout politique prise par l'autorité politique (pouvoir législatif), relevant vraisemblablement d'un ministère de tutelle ou d'un organisme de réglementation Dividende numérique – Taille et attributions Ensemble complexe de questions soulevant des considérations d'ordre économique, social et technique et nécessitant impérativement la coordination et l'harmonisation des résultats pour tirer le plus grand profit du dividende numérique. Le processus et les décisions relèvent d'organismes chargés essentiellement de l'évaluation et de l'élaboration de politiques, avec l'aide des technocrates et l'apport des utilisateurs (processus de consultation du public, etc.). Normes techniques Exige des décisions de la part des organismes réglementaires et la collaboration entre ces organismes. Gestion du brouillage Relève idéalement de l'organisme chargé de la gestion des radiofréquences. Source: McLean Foster & Co. Plusieurs questions réglementaires et de politique générale se posent aux régulateurs au moment du passage au numérique, qui concernent notamment: • l'attribution et l'assignation des fréquences du spectre; • la réserve du spectre pour de futurs usages; • le brouillage; • la migration; et • l'harmonisation. Outre ces sujets, le présent chapitre traite de divers points liés aux politiques de promotion de l'accès aux TIC et de l'innovation. Il comprend également des études de cas sur chacune des trois régions de l'UIT. A partir de ces études, et à la lumière des expériences faites dans d'autres pays, ce chapitre met en relief les meilleures pratiques dans les domaines suivants: • planification du spectre; • processus de réaménagement et de redéploiement; • migration des services; et • consultations et évaluation de la valeur du dividende numérique. Le chapitre se termine en exposant les enseignements retenus des expériences conduites dans différents pays. 17 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 6 LE RÔLE DE LA RÉGLEMENTATION DES TIC DANS LA LUTTE CONTRE LES INFRACTIONS COMMISES DANS LE CYBERESPACE Etant donné que les TIC occupent une place de choix dans la vie quotidienne d'un nombre croissant d'utilisateurs privés et d'entreprises, ces technologies devraient être perçues comme étant un élément vital des infrastructures nationales. Une interruption, même brève, des services reposant sur ces technologies est susceptible de causer d'importants préjudices économiques ou sociaux. En conséquence, plus la dépendance des pays à l'égard des TIC est grande, plus la cybersécurité et la lutte contre la cybercriminalité apparaissent comme devant être prises plus au sérieux. Le terme "cybersécurité" désigne diverses activités, dont le rassemblement d'outils, de politiques, de garanties en matière de sécurité, de directives, d'approches de gestion des risques, de formations, des meilleures pratiques et des technologies qui peuvent être utilisés pour protéger le cyberenvironnement et les biens d'organismes et d'utilisateurs. La "cybercriminalité" est souvent définie comme étant des infractions pénales commises au sein de réseaux informatiques, au moyen de ces réseaux ou à leur encontre 4 . Les mesures de dissuasion et la prévention de la cybercriminalité peuvent donc être considérées comme faisant partie intégrante d'une stratégie de cybersécurité et de protection des infrastructures essentielles de l'information. De nombreux pays mettent actuellement au point des cadres juridiques et réglementaires pour la cybersécurité, dont des cadres législatifs de lutte contre la cybercriminalité. En raison de sa nature, la cybercriminalité ne peut être combattue en appliquant les approches réglementaires ou les modèles de droit pénal traditionnels. La cybercriminalité et les infractions commises dans le cyberespace transgressent les frontières nationales et frappent de multiples secteurs et industries. Elles sont perpétrées dans le monde virtuel et leurs manifestations revêtent le plus souvent un caractère électronique et non physique. La "scène" des cyberdélits est le réseau mondial et donc, tout comme dans le monde réel, il est impossible de les maîtriser ou de les surveiller à tout moment. En raison du caractère tentaculaire et mondial de l'Internet, de nombreuses parties prenantes, y compris des acteurs internationaux, devront prendre part à des opérations concertées pour préserver la cybersécurité et lutter contre les cyberdélits car les délinquants sont capables de profiter des failles d'une région pour attaquer les utilisateurs de nombreuses autres zones. Par ailleurs, étant donné que la cybercriminalité résulte de l'utilisation de technologies évolutives, les responsables du contrôle de la cybercriminalité doivent pouvoir réagir suffisamment vite pour suivre le rythme rapide de son évolution. Dans ce contexte, les modèles centralisés traditionnels de réglementation, qui placent le gouvernement au sommet des structures hiérarchiques de prise de décision, ne sont peut-être pas 18 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 la seule solution au problème de la cybercriminalité car les réseaux numériques mondiaux modernes se sont affranchis de l'influence directe des gouvernements. L'Internet a érodé les anciens modèles de répartition des responsabilités entre le gouvernement, le secteur privé et la société civile. De ce fait, la lutte contre la cybercriminalité exige désormais la participation de multiples parties prenantes. Encadré 6.5: Révision de la réglementation relative à la cybercriminalité en Belgique En 2006, le régulateur des TIC belge (BIPT) a participé à la modification de certaines parties spécifiques de la législation en matière de cybercriminalité. Le BIPT avait pris conscience de la nécessité de modifier la législation en matière de conservation des données et avait établi un projet de transposition, dans la législation nationale belge, d'une directive de l'UE sur la conservation des données. Le projet d'amendements a été élaboré en coopération avec le Service public fédéral Justice et le Federal Computer Cime Unit (Unité fédérale du crime informatique). Au cours de ce processus, le public a été consulté et a approuvé le projet de texte. Par ailleurs, en 2008, le BIPT a annoncé qu'il envisageait la possibilité de remanier le libellé des dispositions juridiques concernant la confidentialité dans le secteur des communications électroniques. Source: Rapport annuel de 2008 de l'Institut belge des services postaux et des télécommunications5. A cet égard, la lutte contre la cybercriminalité est basée sur l'implication de multiples parties prenantes décrites comme l'écosystème de la cybercriminalité. L'écosystème de la cybercriminalité est un environnement multi-intervenants dans lequel les tâches peuvent être exécutées par différents acteurs ou en partage par deux ou plusieurs d'entre eux. Le présent chapitre met en évidence les rôles, responsabilités et activités des principales parties concernées, ainsi que les outils de lutte à utiliser. Les parties prenantes comprennent l'Etat et le secteur public (y compris les autorités réglementaires); les entreprises et le secteur privé; la société civile, les établissements universitaires et les utilisateurs individuels; et les organisations régionales et internationales. Les outils et actions nécessaires pour parer efficacement aux cybermenaces et lutter contre la cybercriminalité évoluent actuellement et doivent être évalués dans un contexte plus large d'approches intersectorielles et d'accords de collaboration nationaux et internationaux. La nécessité de reconnaître d'urgence que l'usage abusif des TIC constitue un délit va de pair avec un autre phénomène – celui de la transformation qu'est en train de subir le rôle traditionnel des régulateurs des TIC. De nombreuses autorités de réglementation des TIC ont ainsi été amenées à participer à une gamme d'activités liées à la lutte contre les infractions commises dans le cyberespace. Dans certains cas, ces activités supposent de nouvelles fonctions et responsabilités, d'autres découlant directement des tâches usuelles du régulateur des TIC. De ce point de vue, la lutte contre la cybercriminalité peut être perçue comme s'inscrivant dans l'optique plus large de la progression de modèles de réglementation strictement centralisés vers des structures plus souples et non hiérarchiques. Le mandat exact des régulateurs des TIC dans le domaine de la cybercriminalité n'a pas été encore clairement défini. Une analyse de pratiques de certains pays donne à penser que le mandat 19 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 des régulateurs des TIC pourrait être utilement étendu ou renforcé dans les domaines suivants liés à la cybercriminalité: • la protection des consommateurs, par exemple éducation des consommateurs, interdiction des courriers non sollicités et lutte contre la diffusion des logiciels malveillants; • endosser la responsabilité de la sécurité de l'information ou de celle des réseaux, par exemple, garantir la fiabilité et la sécurité des infrastructures critiques de l'information et des communications; et • accorder à un régulateur nouvellement établi des fonctions opérationnelles en matière de sécurité de l'Internet. Si l'on va plus loin, il apparaît que la question de la cybersécurité représente pour les régulateurs des TIC un important défi, mais aussi une occasion de jouer un rôle clé dans la lutte contre la cybercriminalité. L'un des problèmes les plus importants auxquels sont confrontés les régulateurs des TIC et les autres parties engagées dans la lutte contre différents types d'infractions et de menaces dans le cyberespace est le rythme rapide de l'évolution du secteur des TIC et de la technologie elle-même. Les cybermenaces revêtent des formes de plus en plus variées et ingénieuses et ont de plus en plus d'impact. Dans cet environnement, le rôle du régulateur des TIC évolue et devrait répondre aux besoins spéciaux de l'écosystème national des TIC, et notamment à ceux des utilisateurs et du secteur. Les régulateurs des TIC partagent souvent la lourde responsabilité de garantir la fiabilité de l'Internet et d'éviter que son utilisation actuelle et future par les consommateurs, entreprises et gouvernements soit victime de perturbations susceptibles de se traduire par une perte importante pour la communauté ou l'économie. Pour s'acquitter de cette responsabilité, le régulateur des TIC doit pouvoir réagir rapidement face aux cybermenaces et serait bien avisé d'adopter des mesures préventives à cet effet. Etant donné que son mandat continue d'évoluer, il faudra absolument s'assurer que le régulateur des TIC dispose des outils et des ressources nécessaires pour détecter les cybermenaces, sensibiliser davantage toutes les parties prenantes, amener certains intervenants à remplir leurs fonctions de lutte contre la cybercriminalité, coordonner ses réactions avec celles d'autorités du secteur public et privé, et contribuer au renforcement de la coopération et de la coordination entre les pays et dans les différentes régions. 20 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 7 LE CHANGEMENT CLIMATIQUE, LES TIC ET LA RÉGLEMENTATION Le présent chapitre s'intéresse aux relations entre le changement climatique et le secteur des TIC en accordant une attention particulière aux télécommunications. Il examine si la relation entre les différents acteurs du secteur des TIC et le changement climatique est telle que les régulateurs du secteur des TIC, et plus spécifiquement ceux qui réglementent les fournisseurs de services de télécommunication (FST), devraient intervenir de manière plus active dans la protection de l'environnement et tenir compte de la problématique du changement climatique lorsqu'ils prennent des décisions concernant les FST. Le statu quo représente la position inverse, à savoir que les décisions concernant le changement climatique devraient être laissées aux lois et règlements s'appliquant de manière plus générale à l'ensemble des entreprises, organisations et particuliers. Ce chapitre met l'accent sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) produits par les fournisseurs de services de télécommunication (FST) agissant en vertu d'une autorisation générale ou spécifique et leurs clients. Il traite aussi des régulateurs des TIC dont la compétence s'étend à ces FST et il envisage des interventions réglementaires par secteur pour faire baisser les émissions de GES de ces FST ainsi que la possibilité pour les FST de faire baisser les émissions de carbone dans d'autres secteurs de l'industrie. Etant donné qu'il aborde un domaine nouveau et relativement mal étudié, le présent chapitre doit être considéré comme un document de travail. Il ne vise pas à énoncer des règles impératives de politique générale, mais à nourrir un débat, sensibiliser et engager un effort réglementaire commun en vue de réduire les émissions de carbone dans le secteur des TIC. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) sont l'un des principaux facteurs du changement climatique; l'activité humaine a été identifiée comme la cause probable de l'augmentation des émissions des GES, et notamment des émissions de dioxyde de carbone (CO2). Les TIC sont à même de faire une contribution positive à la réduction des niveaux de GES mais, dans le même temps, elles peuvent concrètement accroître le rythme du changement climatique. Si l'application des TIC à la réduction des GES suscite de plus en plus d'intérêt, le rôle des régulateurs s'agissant de faciliter, d'encourager et de promouvoir les mesures qui exploiteraient la capacité des TIC à réduire les GES a été relativement peu étudié. Il y a trois points de contact existants entre le changement climatique et les FST: l'adaptation, l'atténuation et la transformation. Il existe un autre point de contact potentiel, à savoir la réglementation. L'adaptation concerne l'impact du changement climatique sur les FST, ainsi que les modifications apportées aux processus, aux pratiques et aux structures visant à atténuer les préjudices potentiels ou pour tirer profit des possibilités qu'offre le changement climatique; 21 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 L'atténuation renvoie à la contribution des émissions produites par les FST au changement climatique. La plus importante source de GES engendrés par les activités du secteur des TIC est constituée par les émissions indirectes de GES générés par la production d'électricité achetée par les FST pour alimenter les dispositifs numériques et les services auxquels ils donnent lieu. Au coeur même de la problématique des TIC et du changement climatique, il y a un paradoxe. D'un côté, la progression constante du marché dans le secteur des TIC fait augmenter la consommation énergétique et, partant, les émissions de GES. De l'autre, on observe une transformation technologique rapide assortie d'une réduction de la consommation énergétique par unité de production et donc une réduction proportionnelle des GES par unité de production. La transformation concerne la capacité des TIC à aider d'autres secteurs à réduire les GES. Les FST peuvent aider d'autres secteurs d'activité à prendre conscience de leurs propres émissions de GES grâce à des techniques permettant de mesurer la production de carbone et la consommation d'énergie. Les FST peuvent également mettre au point, et aider d'autres à mettre au point, des produits, services et modèles d'activité innovants à même de réduire les GES dans toute l'économie, notamment en remplaçant les modes de travail et de communication consommant beaucoup d'énergie par des solutions TIC. Comme il a déjà été dit, il existe un autre point de contact potentiel, à savoir la réglementation. Le présent chapitre a pour objet principal de poser la question de savoir si la réglementation doit devenir le quatrième point de contact entre les TIC et le changement climatique en examinant quatre dimensions de ce possible point de contact, à savoir: • le cadre général de l'intervention des régulateurs dans les questions relatives au changement climatique; • les modalités de l'intervention des régulateurs; • les régulateurs des TIC en tant qu'exemples pour les autres; et • les régulateurs en tant que facilitateurs du développement durable des marchés. Les autorités de réglementation des TIC veillent d'une manière générale à assurer un accès équitable au marché et à faire jouer la concurrence, à promouvoir les investissements et l'accès universel aux services TIC, mais aussi à la protection des consommateurs. Elles cherchent à créer un juste équilibre entre incitations et sanctions pour obtenir les résultats souhaités, sans pour autant faire de la microgestion. Certaines d'entre elles cherchent également à influencer le comportement des acteurs du secteur, non seulement des acteurs soumis à réglementation mais aussi de leurs clients et des clients de leurs clients. Toutefois, bon nombre des services et applications à forte consommation d'énergie qui apparaissent dans le nouveau "télécosme" n'appartiennent pas aux FST soumis à réglementation et ne sont pas opérés par eux. En réalité ces services et applications se trouvent pour la plupart en dehors du champ d'application des réglementations actuelles des télécommunications, mis à part les prescriptions techniques et commerciales s'appliquant à tout client connecté à un réseau de télécommunications. 22 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Cette réalité soulève des questions importantes. Les responsabilités des régulateurs des TIC devraient-elles s'étendre à la promotion d'objectifs de politique publique pour réduire les émissions de GES? Devraient-elles porter sur les utilisateurs finals des produits et services fournis par les FST en vue de favoriser la réduction des émissions de GES? En quoi les décisions des régulateurs des TIC doivent-elles être conditionnées par le changement climatique? Quel rôle les régulateurs des TIC peuvent-ils jouer s'agissant de persuader le grand public de se comporter de manière différente pour réduire les GES imputables aux particuliers par le biais de l'utilisation de services et d'applications TIC économes en énergie et consommant de l'énergie propre? Si l'on admet que les régulateurs des TIC ont un rôle à jouer pour atteindre les objectifs de politique générale en matière de changement climatique, comment les régulateurs peuvent-ils intégrer les mesures voulues dans la réglementation applicable aux FST? Les méthodes utilisables à cette fin revêtent des formes multiples, plus ou moins formelles et plus ou moins contraignantes. L'un des thèmes du chapitre porte sur le fait que les TIC en général et les FST en particulier doivent montrer qu'ils ont les "mains propres" s'agissant des GES. A cet égard, certains gouvernements ont souhaité donné l'exemple en réduisant leurs propres émissions de GES6. Conviendrait-il que les régulateurs adoptent la même démarche en faisant connaître leurs critères et leur comportement en la matière? Il existe déjà des régulateurs des TIC qui rendent publics leurs projets dans le domaine de la protection de l'environnement et qui en rendent périodiquement compte. Il importe, que dans le cadre de leurs propres activités, les régulateurs du secteur donnent l'exemple et cherchent à maîtriser leurs propres émissions de GES. Pour ce faire, ils peuvent faire porter leurs efforts sur les bâtiments et les déplacements, l'utilisation de produits et de services TIC à même de remplacer chaque fois que possible les activités émettant des GES, et la mesure de leur empreinte carbone. Au-delà de la réglementation spécifique au secteur et des propres activités des régulateurs des TIC, appartient-il aux régulateurs des TIC de prôner un développement durable du marché, par exemple en militant pour une taxation plus efficace du carbone? L'augmentation du prix de l'énergie et l'introduction de normes plus rigoureuses pour les émissions vont inciter les entreprises du secteur des TIC comme d'autres secteurs à trouver des moyens novateurs de réduire leurs émissions de GES. Mais le libre jeu du marché fournira-t-il des incitations suffisantes? Comme il a été dit plus haut, le Chapitre 7 n'est pas destiné à apporter des réponses aux questions citées (et à d'autres), mais à créer le cadre d'un dialogue sur le rôle possible des régulateurs des TIC face au changement climatique. Le débat sur ce sujet ne fait que commencer et la question d'une quelconque implication des régulateurs des TIC dans la lutte contre le changement climatique sera à n'en pas douter controversée. 23 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 8 CARTES POSTALES DE LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION: VIVRE DANS LE MONDE "TOUJOURS CONNECTÉ" – LE BON, LE MOINS BON ET LE PROPREMENT STUPÉFIANT Le présent chapitre adopte un point de vue exploratoire et critique de la société de l'information, non pas comme on a pu prévoir qu'elle se développerait, mais comme elle évolue réellement dans de nombreuses régions du monde. En 2010, l'UIT estimait le nombre d'internautes à plus de deux milliards7. De nombreux signes montrent que les populations du monde entier ont accepté l'idée que l'internet est non seulement utile mais peut-être aussi indispensable. La société de l'information intègre un ensemble de fonctionnalités qui ne cesse de croître. Citons: • les réseaux de convergence voix et données, qui offrent la messagerie SMS, le courrier électronique et le dialogue en ligne; • les services de "cyberadministration", qui permettent au public d'accéder en ligne à des informations, des programmes et des services administratifs; • l'accès à des services sociaux et éducatifs, notamment la formation à distance, la télémédecine, la formation professionnelle, les programmes de développement basés sur l'information et autres prestations à vocation publique; • une révolution dans le monde des affaires et des relations commerciales, qui facilite le télétravail, stimule le commerce électronique et permet la création de nouvelles entreprises "virtuelles"; • tout un univers de communications via les réseaux sociaux, permettant aux groupes et aux individus d'échanger des informations, des images et des contacts en ligne; et même • un "monde en réseau" en pleine croissance, composé d'appareils électriques, de véhicules et de dispositifs portatifs qui sont "conscients" des objets qui les entourent et peuvent adapter leur consommation d'énergie et leurs caractéristiques en fonction de ces objets. Ces possibilités ne sont pas équitablement réparties sur la planète. Selon les estimations le taux de pénétration de l'internet atteignait, en 2010, 71% dans les pays déjà développés. Dans les pays en développement, en revanche, il restait très inférieur, à seulement 21%8. Mais surtout, on constate toujours à la fois une fracture régionale et un retard global dans le déploiement des réseaux fixes et des réseaux mobiles à large bande. En 2010, l'accès au haut débit – vecteur de la plupart des contenus multimédias modernes aux graphismes élaborés qui caractérisent la société de l'information – reste largement réservé aux internautes des pays développés. 24 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 Les effets de la stratification de l'accès à l'internet sont de deux ordres. D'une part, la fracture numérique entre les pays menace de renforcer les inégalités, sur le plan de l'information et de l'économie, entre les pays développés (ou qui se développent rapidement) et les pays économiquement faibles. D'autre part, l'accès limité au haut débit pourrait aisément creuser, à l'intérieur d'un même pays, l'écart entre les populations qui sont favorisées d'un point de vue économique et celles qui le sont moins. Le Chapitre 8 passe en revue les technologies sous-jacentes – des réseaux aux appareils portatifs – qui sont à la base de la société de l'information. Il s'agit notamment du haut débit, des dorsales de grande capacité, des réseaux d'accès au large bande filaires et hertziens, de dispositifs d'utilisateur final, des caractéristiques et applications de ces dispositifs et de services évolués, comme la télévision mobile, pour fournir du contenu. Il examine l'incidence, sur notre vie quotidienne, de ces technologies "à connexion permanente" et des applications et services offerts par la société de l'information. Pour les particuliers qui bénéficient de l'accès au monde par le large bande et pour les régulateurs qui doivent les protéger, la société de l'information est vraiment devenue le règne du bon, du moins bon et du proprement stupéfiant. En termes de ce qui est "bon", il ne fait aucun doute que les réseaux à large bande, les téléphones intelligents, les ordinateurs et l'Internet procurent ensemble des avantages considérables en termes de bien-être social et de qualité de vie. En gros, les avantages que procure la société de l'information peuvent être classés en quatre catégories: citoyenneté, autonomisation du consommateur, engagement dans la communauté et qualité de vie. A l'instar de toutes les révolutions technologiques et sociales, celle de la société de l'information a produit des effets collatéraux et manifestement préjudiciables. Parmi ces mauvais aspects de la société de l'information, citons notamment: les logiciels malveillants et les botnets; le vol d'identité, la fraude et les atteintes à la vie privée; les contenus en ligne inadaptés ou contraires aux valeurs; les "prédateurs" en ligne à la recherche, parmi les internautes, de victimes potentielles; et les effets non intentionnels sur l'environnement et la santé, du fait de la mise au rebut de divers composants électroniques provenant d'ordinateurs et de téléphones portables. Enfin, la société de l'information a des effets inattendus proprement stupéfiants. En effet, l'utilisation intensive des services en ligne et les nouvelles formes d'interaction sociale soulèvent des questions qui n'ont jamais été abordées auparavant. Ces dix dernières années, période d'immersion dans la cybermania, on s'est notamment posé les questions suivantes: • Les relations en ligne sont-elles en train d'évincer les échanges en face à face? • Peut-on vraiment, à ses dépens, devenir dépendant du monde virtuel? • Certaines personnes malintentionnées profitent-elles de l'anonymat que procure l'internet pour maltraiter, harceler ou tromper autrui? • La nature multitâche et hypercinétique de la vie en ligne conduit-elle à une réorganisation de la manière dont nous pensons, observons et prenons des décisions? 25 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 • L'omniprésence et la variété de l'expérience virtuelle nuisent-elles au bien-être et au développement des enfants? • Quels sont les réels effets des commentaires publiés sur l'internet et des blogs à caractère politique sur le niveau du discours civique et politique? Le Chapitre 8 se termine par la présentation des grandes questions qui se posent aux régulateurs et de quelques pistes pour les aider à tenter de comprendre et gérer le nouveau monde de l'Internet dans lequel les consommateurs vivent aujourd'hui. Une de ces questions est celle du "vide réglementaire": souvent les cadres réglementaires existants ne prévoient rien concernant les nouvelles technologies, et les catégories utilisées sont dépassées et ne reflètent pas la convergence des différentes plate-formes qui offrent des services très proches. De plus en plus de pays réexaminent leurs structures et leurs codes en matière de réglementation pour déterminer s'il est nécessaire de les modifier – et si oui, comment – afin de prendre en compte les différences entre anciens réseaux à commutation de circuits et nouveaux réseaux à commutation de paquets. Le présent chapitre étudie quelques-uns des domaines de réglementation dans lesquels les gouvernements étendent, ou souhaitent étendre, leur rôle de régulateur de la société de l'information. Citons les domaines suivants: • promouvoir le déploiement du large bande; • rationaliser les compétences et le statut réglementaire; • concurrence et réglementation des tarifs; • accès ouvert et "neutralité" des réseaux; • protection des consommateurs et de la sphère privée; • contenus en ligne; • questions relatives à la sécurité; et • spectre des radiofréquences. De nombreux problèmes auxquels sont confrontés les régulateurs se situent en dehors de leur terrain de prédilection. De fait, outre la vitalité économique, ils concernent souvent des questions de bien-être social. Si la société de l'information offre des avantages manifestes, la révolution du haut débit a ouvert une boîte de Pandore, laissant échapper de nouveaux problèmes et de nouveaux défis. Dans de nombreux pays, les régulateurs oeuvrent aujourd'hui sans relâche pour apporter des réponses. Mais pour l'heure, les consommateurs de tout âge sont encore des pionniers dans cette société de l'information: ils en récoltent certes les bénéfices, mais s'exposent aussi à ses dangers, sans protection réglementaire digne de ce nom. C'est aux décideurs et aux régulateurs qu'il incombera de déterminer dans quelle mesure ces derniers peuvent ou devraient intervenir, de façon plus ou moins active, pour protéger les consommateurs, et ce, sans freiner l'innovation qui est à l'origine même de la révolution des télécommunications au XXIe siècle. 26 Tendances des réformes dans les télécommunications 2010-2011 1 Extrait de la Base de données de l'UIT sur la réglementation des télécommunications/TIC dans le monde, sur le site "L'oeil sur les TIC". Voir http://www.itu.int/icteye. 2 A noter que les études de cas relatives aux pays en développement ont rencontré de gros problèmes méthodologiques à cause du manque de séries chronologiques et d'échantillons suffisamment grands et d'indicateurs suffisamment désagrégés. 3 Yongsoo Kim, Tim Kelly et Siddhartha Raja, Building Broadband: Strategies and Policies for the Developing World, Département des technologies mondiales de l'information et de la communication (GICT), Banque mondiale, janvier 2010. Voir l'adresse: www.infodev.org/en/Article.454.html. 4 Il s'agit toutefois d'une définition générale. Il n'existe pas de définition unique de la cybercriminalité. Pour connaître les divers délits qui correspondent à la définition du terme "cybercriminalité", voir l'Encadré 1. 5 Rapport annuel de 2008 de l'Institut belge des services postaux et des télécommunications, BIPT, 2009, disponible sous: http://bipt.be/GetDocument.aspx?forObjectID=3091&lang=en. 6 DEFRA, A Framework for Pro-environmental behaviours (London: DEFRA, 2008), 53, à: www.defra.gov.uk/evidence/social/behaviour/documents/behaviours-jan08-report.pdf. 7 Voir UIT-D, The World in 2010: ICT Facts and Figures à l'adresse: www.itu.int/ITU-D/ict/material/FactsFigures2010.pdf. 8 www.itu.int/ITU-D/ict/material/FactsFigures2010.pdf. 27
