2.2. Mesures directes pour le financement à long terme

24-25 SEPTEMBRE
TIANJIN
2014
Conférence internationale des autorités de
contrôle bancaire
Lieu de la réunion : Hôtel Renaissance Tianjin Lakeview, Tianjin (Chine)
Le rôle du système financier dans la promotion de la
croissance : rendre les services financiers sûrs et abordables
pour l’économie réelle
Septembre 2014
Atelier 1
Implications des réformes réglementaires pour le financement à
long terme
Présidence : Mario Nava, Directeur, Institutions financières, DG Marché intérieur ; Commission
européenne
Introduction
D’importantes réformes réglementaires ont été accomplies ces dernières années à la suite de la crise
financière. Bâle III a instauré des normes de fonds propres et de liquidité, en cours de mise en œuvre
dans les droits nationaux, qui accroissent la résilience des banques et réduisent ainsi les risques de
défaillance. D’autres mesures sont prises afin de réduire l’impact des défaillances, en particulier pour les
plus grandes banques d’importance systémique, dont la plupart sont mondiales (EBIS-m). Sur le front
intérieur, des réformes bancaires structurelles sont en cours, notamment dans l’Union européenne (UE)
(Liikanen) et aux États-Unis (Dodd Frank). Ces réformes ont un impact sensible sur le secteur bancaire et
modifieront l’ensemble du système bancaire et le modèle économique des banques.
Alors que la crise s’estompe et que les réformes réglementaires qu’elle a déclenchées touchent
à leur fin, les autorités réfléchissent aux moyens de canaliser les financements bancaires vers l’économie
réelle, en particulier le financement à long terme des projets qui auront le plus d’effets positifs sur la
croissance durable à long terme. Les réglementations doivent-elles être conçues pour faciliter la
croissance ? Une action positive est-elle compatible avec des considérations prudentielles ? L’objectif de
cet atelier est d’échanger autour de ces questions difficiles, parfois politiques, et de réfléchir aux moyens
d’en tenir compte dans les futurs débats sur les politiques à mener.
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1.
Quel type de croissance ?
La croissance des actifs bancaires n’est pas nécessairement synonyme de création de crédit pour
l’économie réelle – c’est-à-dire les secteurs de l’économie concernés par la production de biens et de
services. Il est admis aujourd’hui que certaines innovations bancaires d’avant la crise, comme certains
types de transactions, avaient une utilité sociale modeste, voire nulle1. On a employé le terme « banque
casino » pour décrire ces activités, ce qui ne minimise en rien les importants services de gestion des
risques que les banques rendent à leurs clients, qui sont fondamentaux pour la gestion des risques de
marché des entreprises, comme le risque de change ou le risque de taux d’intérêt.
Cette note examine plus particulièrement deux domaines de la finance – le financement
d’infrastructures et les prêts aux petites et moyennes entreprises (PME) – dont l’effet positif sur la
croissance économique à long terme est généralement considéré comme important.
1.1
Financement d’infrastructures
Le financement à long terme, surtout le financement d’infrastructures, peut avoir des effets des plus
positifs sur la croissance globale d’une économie et la prospérité de ses citoyens. En effet, les
infrastructures profitent à un large éventail de secteurs et ont aussi d’importants bénéfices sociaux,
d’abord dans les économies émergentes, mais aussi dans les économies avancées, où il est important
d’investir dans des infrastructures sociales, de transport et d’énergies renouvelables bien conçues.
Cependant, les infrastructures présentent aussi certaines caractéristiques qui compliquent la rencontre
entre la demande d’investissement et l’offre de financement2.
1.
Même si les profits directs qu’un propriétaire retire d’un projet d’infrastructure ne couvrent pas
toujours ses coûts, les externalités positives indirectes peuvent être considérables pour
l’économie dans son ensemble. Ces externalités comprennent d’importants bénéfices apportés
par les services d’infrastructure à de nombreux secteurs. Ces bénéfices sont intrinsèquement
difficiles à mesurer et même s’ils peuvent être mesurés, il n’est pas toujours possible ou
souhaitable de les faire payer.
2.
Les projets d’infrastructures sont souvent complexes et impliquent de nombreuses parties. Les
infrastructures se prêtent souvent à des monopoles naturels comme les autoroutes ou la
distribution d’eau ; c’est pourquoi les États veulent souvent en conserver le contrôle. Cela
demande des montages juridiques complexes afin d’assurer une bonne répartition des profits
et des risques et d’aligner les incitations de toutes les parties concernées.
3.
De nombreux investissements d’infrastructure ne génèrent des flux de trésorerie qu’après
plusieurs années et la phase initiale d’un projet présente des risques élevés. De plus, compte
tenu de la singularité des projets d’infrastructure du point de vue des services qu’ils rendent, les
investissements sont peu liquides. Étant donné ces trois éléments – profil temporel des flux de
trésorerie, risques initiaux élevés et illiquidité – un investissement exclusivement privé est
difficile, coûteux et souvent irréalisable.
1
Voir The Turner Review: a regulatory response to the global banking crisis, mars 2009, www.fsa.gov.uk
2
Cette section est largement inspirée de l’article Understanding the challenges for infrastructure finance de Torsten Ehlers, août
2014, www.bis.org
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Les infrastructures sont donc particulières. Bien que les investissements d’infrastructures
puissent être extraordinairement rentables pour l’économie dans son ensemble, ils sont particulièrement
exposés aux défaillances des marchés. Il est rare que les marchés fournissent seuls ces services – soit
parce qu’un projet d’infrastructure ne serait pas rentable seul, soit parce que les risques sont trop élevés
ou trop coûteux pour les assurer. Les grandes banques sont d’importants investisseurs dans ces projets
et participent généralement aux phases de planification et d’exploitation. Elles possèdent habituellement
une plus grande expertise que les autres investisseurs potentiels pour évaluer les risques complexes
associés à ces projets, sauf si elles ont pris la décision de ne pas s’impliquer dans cette spécialité.
Faut-il encourager les banques à s’engager davantage dans le financement d’investissements à
long terme, comme les projets d’infrastructures ? Ou bien d’autres secteurs comme les fonds de pension,
les compagnies d’assurance et les fonds souverains sont-ils mieux placés pour investir dans ces actifs ?
D’autres facteurs – hormis les réglementations – exercent-ils une influence sur l’appétit des banques
pour l’investissement dans des projets d’infrastructure ? Le montage de projets, par exemple, peut être
un important déterminant d’une répartition satisfaisante des risques et des rendements entre les
participants afin de créer des incitations appropriées. D’autre part, le maintien d’une expertise spécialisée
constituant un coût fixe, les fluctuations de l’offre de projets peuvent également exercer une influence
sur l’appétit des investisseurs.
1.2
Prêts aux PME
Les PME peuvent être l’épine dorsale d’une économie vigoureuse. Il peut s’agir d’entreprises locales qui
répondent aux besoins locaux, fournissent des biens et des services mais aussi des emplois, et de
startups qui peuvent être les moteurs de la croissance future d’une économie. Les startups risquent en
particulier d’être très dépendantes du financement bancaire dans leurs premières années avant de
pouvoir générer leurs fonds propres en interne. Les PME apportent de la diversité et de la concurrence
dans une économie que, sans elles, les grands groupes pourraient dominer.
Les exigences de fonds propres de Bâle visent à obliger les banques à détenir des fonds
propres proportionnés aux risques auxquelles elles sont exposées. En général, les agences de notation
considèrent que les petites entreprises sont plus risquées, pour autant qu’elles les notent. Il s’ensuit que
selon l’approche standard du risque de crédit, un coefficient de pondération de 100 % est
systématiquement attribué aux prêts octroyés aux PME, ce qui, tout en étant généralement approprié,
peut être une exigence de fonds propres trop élevée pour certains prêts. Les notes externes ne tiennent
pas compte des avantages de prêts de faible valeur diversifiés pour un portefeuille bancaire et un
coefficient de 100 % peut être élevé pour certains prêts non notés.
Si le dispositif de Bâle surestime le risque de certains prêts octroyés à des PME, les banques
pourront être amenées à facturer des primes inutilement élevées à ces entreprises et pourraient même
finir par indûment rationner les prêts qu’elles leur consentent.
Q1. Faut-il orienter davantage de financements bancaires vers l’investissement à long terme, comme les
projets d’infrastructures et les prêts aux PME ? Si oui, comment ? Les mesures prudentielles sontelles conformes aux risques ou imposent-elles des contraintes injustifiées ? Avons-nous besoin de
mesures structurelles ? Les États, les banques de développement et les autorités doivent-ils jouer un
rôle actif ?
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2.
Quelle aide les autorités peuvent-elles apporter ?
Les États disposent d’un ensemble d’instruments pour stimuler l’investissement et l’activité économique.
Ils peuvent utiliser des outils budgétaires et des subventions pour favoriser les projets d’infrastructure,
les startups ou les entreprises qui répondent à un objectif précis, par exemple respecter l’environnement.
Le but d’une politique de contrôle est de garantir la sécurité et la solidité ; elle doit être neutre à l’égard
de l’activité des entreprises et de l’investissement. Elle n’est faite ni pour stimuler des activités précises,
ni pour imposer des contraintes indues, qui ne sont pas justifiées pour assurer le niveau approprié de
sécurité et de solidité. Les autorités bancaires doivent donc prêter attention à l’impact des nouvelles
réglementations sur l’activité d’investissement, différents types de modèles économiques et différentes
activités de prêt. Il convient par conséquent que les autorités considèrent à tout moment l’équilibre
approprié entre les objectifs prudentiels et l’effet qui en résulte sur l’activité économique, y compris le
financement à long terme.
2.1
Titrisation
Pendant la crise financière, les produits de titrisation (même ceux qui étaient bien notés) ont subi de
fortes pertes et de nombreux instruments sont devenus illiquides. La compréhension insuffisante des
risques et des structures financières sur le marché de la titrisation a été un important facteur à l’origine
de la crise financière. La contraction brutale des marchés de titrisation déclenchée par la crise et
l’absence de redressement vigoureux des marchés de titrisation par la suite sont bien documentés.
Reconnaissant les insuffisances exposées par la crise dans l’actuel dispositif réglementaire de la
titrisation, le Comité de Bâle en a entrepris une révision partielle en juillet 2009 afin d’imposer des
exigences de fonds propres plus strictes pour les produits les plus complexes, comme les retitrisations3.
Le Comité a ensuite engagé une révision plus fondamentale du dispositif afin de remédier aux
insuffisances révélées par la crise financière (par ex. confiance systématique dans les notes externes,
coefficients de risques trop faibles appliqués aux expositions de titrisation bien notées, effets de falaise,
etc.). Après deux consultations publiques et des études d’impact quantitatives4, un cadre définitif devrait
être publié d’ici fin 2014.
Les opérations de titrisation ont fortement chuté dès le début de la crise financière en 2007 ;
elles se sont redressées plus récemment dans certaines juridictions et certaines classes d’actifs, sans
toutefois retrouver les niveaux d’avant la crise.
3
Voir Enhancements to the Basel II framework, juillet 2009, www.bis.org
4
Le 2e document de consultation Revisions to the securitisation framework – consultative document, décembre 2013, est
accessible à l’adresse : www.bis.org/publ/bcbs269.pdf.
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Graphique 1 : Encours de titrisation aux
États-Unis
Graphique 2 : Encours de titrisation en Europe
Source : SIFMA
Sources : SIFMA et calculs de la Banque (émissions conservées
comprises)
Alors que l’activité reste faible sur les marchés de la titrisation, les marchés de capitaux
s’imposent comme d’importantes sources alternatives de financement pour soutenir le redressement de
l’économie – notamment en raison du désendettement des banques. S’il est nécessaire, compte tenu des
leçons de la crise, d’assurer une surveillance et une réglementation satisfaisantes des marchés de la
titrisation et de leurs acteurs, des marchés de la titrisation ordonnés et viables pourraient offrir une
source supplémentaire de financement de l’activité économique.
Dans ce contexte, le Comité entreprend, avec l’Organisation internationale des commissions de
valeurs (OICV), une vaste enquête sur les marchés de la titrisation dans le monde, poursuivant plusieurs
objectifs :
1.
comprendre l’évolution des marchés de la titrisation dans différentes parties du monde
2.
identifier les facteurs pouvant freiner le développement de marchés de la titrisation viables
3.
déterminer si des facteurs font obstacle à la participation des investisseurs, en particulier des
investisseurs non bancaires
4.
établir des critères permettant d’identifier des structures de titrisation simples et transparentes
et de faciliter leur développement
Au fil de ces travaux avec l’OICV, le Comité examinera les données et déterminera en particulier si les
critères définissant des structures de titrisation simples ont un rôle à jouer dans un dispositif de fonds
propres fondé sur les risques. Des structures simples peuvent aider les investisseurs à mieux évaluer les
facteurs de risque au-delà des facteurs comme les notes externes. Une initiative comparable a fait l’objet
d’un document de travail conjoint publié par la Banque d’Angleterre et la Banque centrale européenne5.
Q2. Comment la réglementation du marché peut-elle encourager le développement d’une titrisation
simple et transparente ? Le marché a-t-il besoin d’autres incitations et garanties publiques ? Que
recherchent les investisseurs ?
5
The case for a better functioning securitization market in the European Union, mai 2014, www.bankofengland.co.uk
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2.2.
Mesures directes pour le financement à long terme
Des mesures publiques directes peuvent encourager le financement à long terme par divers moyens, par
exemple par des subventions directes ou des incitations fiscales. Ces mesures se distinguent, et sont par
conséquent indépendantes, de la réglementation prudentielle. Ces initiatives ont des objectifs
transparents et peuvent donc avoir des chances de réussir.
Néanmoins, si elles ne sont pas correctement calibrées, les exigences prudentielles peuvent
gêner ces mesures et donc entraver un développement sain du financement à long terme. De
nombreuses autorités de contrôle considèrent en particulier que les prêts à long terme, quel que soit
leur type, sont plus risqués que les prêts à court terme. C’est peut-être vrai pour un établissement
considéré individuellement, mais pas nécessairement du point de vue de la stabilité financière de
l’économie tout entière. Le financement à long terme peut accroître la résilience financière des projets
d’infrastructures et des entreprises. Si les règles prudentielles encouragent à l’excès les prêts à court
terme, la stabilité financière des entreprises et des projets peut être fragilisée. Il convient peut-être
d’élargir l’approche et de revoir le calibrage des règles prudentielles du point de vue de la stabilité
macrofinancière.
Les autorités de contrôle ont besoin d’être libres des pressions politiques, mais elles ne peuvent
agir dans l’isolement, sans tenir compte des considérations économiques plus générales. Les nouvelles
réglementations bancaires du Comité de Bâle font toujours l’objet de consultations publiques et des
études d’impact sont réalisées pour comprendre leur effet sur le système bancaire. Les études d’impact
quantitatives mesurent l’impact sur les banques directement touchées par les nouvelles réglementations.
De plus, pour les nouvelles politiques les plus importantes, comme Bâle III, des travaux complémentaires
ont été menés afin d’estimer leurs effets sur le système financier et, en dernier ressort, sur la croissance6.
Certaines autorités de contrôle peuvent avoir naturellement tendance à préférer des modèles
économiques favorisant une bonne capitalisation et moins risqués. Cependant, certaines banques plus
risquées ont aussi une fonction utile pour l’économie en prenant des risques que d’autres investisseurs
ne sont pas équipés ni correctement réglementés pour prendre. C’est pourquoi il convient de tester les
nouvelles règles prudentielles afin de déterminer si elles entrainent une charge indue pour l’économie
réelle.
Q3. En fait-on assez pour évaluer l’impact des prochaines mesures réglementaires sur le financement à
long terme et, en dernier ressort, sur la croissance économique ? La réglementation peut-elle
pénaliser le financement à long terme et introduire ainsi un risque de refinancement et un risque lié
au décalage entre les échéances dans l’économie réelle ? Les autorités de contrôle peuvent-elles
concevoir une action « positive » pour l’investissement à long terme ? Est-ce compatible avec la
réglementation prudentielle ?
6
Voir Assessing the macroeconomic impact of the transition to stronger capital and liquidity requirements, décembre 2010,
www.bis.org
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