Incomplete understanding of household income diversity

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ESSD
AFTSD
Programme RuralStruc
Implications structurelles de la libéralisation pour l’agriculture
et le développement rural
Note de cadrage
Version révisée du 20/10/2005 1
Traduction du document original en anglais
1. Contexte et objectifs
Le débat actuel sur la libéralisation s’articule étroitement à deux grands chantiers
internationaux : les Objectifs du Millénaire pour le développement des Nations
unies (OMD) et le Cycle du développement de Doha (CDD) de l’Organisation
mondiale du commerce (OMC). Dans les deux cas, l’agriculture fait l’objet
d’un intérêt renouvelé et les travaux les plus récents ont clairement montré son
rôle décisif pour une « croissance favorable aux pauvres » (Banque mondiale
2005a). Ainsi, le premier OMD (réduire de moitié la pauvreté et la faim d’ici à
2015) est clairement lié à l’agriculture, dans la mesure où 70 % des pauvres de
la planète (45 % de la population mondiale) vivent dans les campagnes et où les
populations rurales restent tributaires, pour l’essentiel, de l’agriculture. De même,
dans le cadre du présent cycle de l’OMC, l’agriculture est devenue une question
centrale compte tenu des asymétries entre pays en matière de soutiens publics
et d’accès aux marchés. Depuis l’échec de la Conférence ministérielle de
Cancún, elle constitue la pierre d’achoppement et elle a beaucoup contribué à
politiser le débat.
Des années 1960 au début des années 1980, le progrès technique et la
révolution verte ont joué un rôle primordial dans de nombreux pays d’Asie et
d’Amérique latine. Ils ont stimulé la croissance tout en contribuant directement à
la réduction de la pauvreté et à l’éradication de la faim. Cependant, peu de
nouveaux progrès ont été enregistrés au cours des dernières années, tandis que
certains pays étaient laissés au bord du chemin. Tel est le cas pour la majorité
des pays les moins avancés (PMA)2, en particulier ceux d’Afrique subsaharienne
1
Cette version révisée inclut les précisions et compléments suggérés par les quatre lecteurs chargés de la
revue du document et par les participants à la réunion de validation du programme tenue le 6 octobre 2005.
2
Le groupe des PMA comprend 50 pays (34 en Afrique, 10 en Asie, 5 en Océanie et 1 dans les Caraïbes).
Pour la définition des PMA des Nations Unies, voir :
http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/ldc%20criteria.htm.
2
(ASS), ainsi que pour un certain nombre de pays enclavés ou montagneux à
faible revenu, comme dans les Andes et ou en Asie centrale.
Les réformes des marchés mises en œuvre dans le cadre des politiques de
libéralisation et d’ajustement des années 1980 et 1990 ont également connu des
succès. Néanmoins, elles ont aussi eu un certain nombre d’impacts négatifs, en
particulier sur les petits producteurs, en raison des défaillances et imperfections
de marché et de la faiblesse de l’environnement institutionnel dans de nombreux
pays. En Afrique plus particulièrement, les réformes engagées dans le secteur
des produits agricoles d’exportation ont clairement montré que l’environnement
politique et institutionnel constituait un facteur déterminant de la réussite et du
rythme des réformes. Il est également apparu que le transfert du pouvoir
économique et financier au secteur privé exigait de nouveaux rôles de la part du
secteur public (Akyiama et al. 2003).
Plus récemment, des préoccupations croissantes se sont exprimées sur les
conséquences de la nouvelle configuration des marchés et des échanges
mondiaux pour les pays en développement (PED) et leur prise en compte
effective dans le cadre de l’OMC. D’une part, les résultats de travaux de
recherche en cours et les simulations montrent que l’élimination des soutiens
publics et des protections a des retombées positives sur l’économie mondiale. La
libéralisation des échanges constitue en effet le principal moteur de la croissance
et permet en conséquence de réduire le niveau de pauvreté moyen. Mais,
d’autre part, il ressort aussi clairement que la variabilité des résultats entre pays
est forte et que des mesures d’accompagnement à l’échelle nationale sont
indispensables (voir par exemple, Askoy & Beghin 2004, Ingo & Nash 2004,
Hertel & Winters 2005). Pour l’agriculture, les résultats agrégés de la
libéralisation en matière d’accroissement des exportations et de gains escomptés
en termes de revenu réel semblent masquer des écarts croissants entre les pays
en développement. Par exemple, le Groupe Cairns – y compris les PED du
groupe – tirerait parti de toute évidence de l’ouverture des marchés mondiaux,
tandis que la situation des pays d’Afrique subsaharienne, en particulier, s’avère
nettement moins favorable (Bouët et al. 2004).
Nul n’ignore aujourd’hui les difficultés auxquelles sont confrontés les pays en
développement en ce qui concerne la gestion des impacts négatifs de la
libéralisation du commerce des produits agricoles – notamment celle des risques
de prix. Selon Foster et Valdes (2004), les PED disposent à l’évidence de peu de
moyens d’action : des ressources budgétaires limitées pour gérer les risques et
aider leurs agriculteurs ; un accès réduit aux instruments de marché ; sachant
que les politiques permises par l’OMC sont soumises à des règles très
restrictives qui limitent les possibilités d’intervention. Toutefois, si de nombreux
travaux de recherche ont été menés sur les effets directs de transmission par les
prix du marché, les effets de transmission dits de « second ordre », ceux liés à la
restructuration des marchés mondiaux, sont beaucoup moins connus. Or, quelles
sont et quelles seront les conséquences pour l’agriculture mondiale des
3
changements en cours dans les marchés internationaux de produits agroalimentaires (cf. Reardon & Timmer 2005) ? Quel sera l’impact de la concurrence
accrue entre les différents types d’agricultures qui coexistent aujourd’hui à
l’échelle mondiale ? Quels sont les agriculteurs susceptibles de participer au
changement et quels sont ceux qui seront partiellement ou totalement exclus ?
Quelle sera l’incidence de ces restructurations sur la pauvreté, étant entendu
qu’en moyenne 55 % de la population active des pays en développement est
employée dans le secteur agricole ? 3
Cette incertitude qui entoure les changements en cours pèse sur la scène
internationale et concerne de nombreux pays, en particulier les PMA et les pays
à faible revenu. Elle conduit à s’interroger sur la possibilité d’une divergence
entre les Objectifs du Millénaire et les résultats concrets du Cycle de Doha.
Dès lors, comment pourrait-on réduire au maximum ce risque de divergence en
poursuivant un processus vertueux de libéralisation qui soit compatible avec
l’objectif d’une véritable « croissance favorable aux pauvres en milieu rural » ?
La finalité de ce nouveau programme d’étude de la Banque mondiale, mis
en œuvre en collaboration avec la Coopération française, vise à approfondir les
connaissances sur les implications de la libéralisation et de l’intégration
économique pour l’agriculture et le développement rural dans les pays en
développement, en mettant un accent particulier sur les changements
structurels. En utilisant une approche plus désagrégée et en élargissant le
champ de recherche, ce programme permettra de combler un déficit
d’information et d’analyse sur les impacts contrastés du processus de
libéralisation, aussi bien entre pays qu’au sein d’un même pays. Ce qu’on entend
ici par libéralisation est le processus global de changement, en prenant en
considération à la fois les réformes du commerce extérieur et des marchés
domestiques, le retrait de l’Etat des activités économiques et les privatisations, la
décentralisation, le développement des libertés publiques et de la démocratie.
L’analyse du changement structurel sera fondée sur l’évolution des structures
agricoles, de la configuration des marchés et sur les changements de
l’environnement institutionnel.
Les connaissances acquises dans le cadre de ce nouveau programme
permettront d’améliorer le débat entre professionnels du développement, au sein
de la Banque et avec les autres bailleurs de fonds, ainsi que de faire avancer le
dialogue avec les partenaires nationaux. Elles permettront simultanément de
contribuer aux travaux analytiques réalisés dans le cadre du Plan d’action pour
l’Afrique de la Banque mondiale et de renforcer l’appui aux stratégies de
développement nationales. Elles permettront également d’identifier des axes
futurs en matière d’investissement de recherche. Il est enfin important de
souligner ici qu’une meilleure compréhension des enjeux de la libéralisation
3
En Asie et en Afrique, la valeur moyenne est de 60% ; dans de nombreux PMA, elle est plutôt proche de
80%.
4
aidera au renforcement des processus d’élaboration des politiques et facilitera le
passage des prescriptions « prêtes à porter » à des politiques plus adaptées et
« sur mesure ».
2. Justification, questions principales et hypothèses
Les diagnostics les plus courants sur la stagnation des performances agricoles
dans les PED mettent principalement en avant : (i) le manque de crédit, le déficit
de formation et les insuffisances de dotation en facteurs techniques de
production – intrants (semences, engrais, etc.), mécanisation, infrastructures
(irrigation, routes, installations de stockage) ; (ii) les imperfections de marché
(distorsions de prix, rentes et obstacles à la concurrence) ; et, plus
récemment, (iii) les besoins en renforcement des institutions (nécessaires à la
correction des défaillances et imperfections du marché et, plus largement, à
l’établissement d’un climat de confiance).
Les travaux de recherche récents sur la croissance « pro-pauvres » menés par la
Banque mondiale ont confirmé ce diagnostic général et mettent en évidence les
goulots d’étranglement récurrents qui sapent la capacité des ménages les plus
pauvres à contribuer à la croissance agricole (Banque mondiale 2005a). Parmi
ceux-ci, il convient de noter plus particulièrement : la faible productivité des
systèmes agricoles, les coûts de transactions élevés auxquels sont confrontées
de nombreuses régions du fait de la faiblesse des infrastructures et des densités
de population, les problèmes fonciers (manque d’accès à la terre ou insécurité
du régime foncier) et, enfin, les impacts négatifs des subventions locales aux
intrants et des protections de marché qui ont constitué des obstacles à la
diversification en direction de productions à plus forte valeur ajoutée et à
coefficients de main-d’œuvre plus élevés. Dans cette logique, le référentiel
d’action le plus fréquent pour la revitalisation du secteur agricole repose
sur l’amélioration de la productivité (investissement dans la recherche et la
formation, conception de nouveaux paquets techniques, développement de
l’irrigation), sur l’investissement dans les infrastructures afin d’assurer une
meilleure liaison avec les marchés et sur la diversification dans les produits à
haute valeur ajoutée. Ce référentiel fait partie intégrante d’une stratégie globale
plus large destinée à « atteindre les pauvres en milieu rural » (Banque mondiale
2003, 2005b) par le truchement d’une meilleure fourniture en biens et services
publics, du renforcement institutionnel et d’une meilleure gestion des risques et
des ressources naturelles.
Les hypothèses sous-jacentes et souvent implicites de ce référentiel d’action
renvoient à un modèle évolutionniste des économies nationales, conçu en
référence aux processus à l’œuvre lors des révolutions agricoles et industrielles
originelles. Elles reposent également sur l’idée selon laquelle un tel modèle
historique pourrait être répliqué dans la majorité des pays en développement
selon un schéma enchaînant l’accroissement de la productivité des exploitations
5
agricoles et en conséquence une plus grande disponiblité en main-d’œuvre
familiale, le développement des exploitations commerciales et l’accroissement
des revenus - permettant la croissance des activités rurales non agricoles -, la
migration vers les villes et le transfert progressif de la main-d’œuvre vers de
nouveaux secteurs d’activité (industries et services). Cependant, cette évolution
standard, au cœur du référentiel de « l’économie de développement », s’avère
de moins en moins pertinente en regard des nouvelles réalités de l’économie
mondiale. Tout d’abord, l’hétérogénéité entre pays en développement est
considérable. Les pays qui relèvent de cet ensemble disparate que sont les PED
ont, de toute évidence, des avantages comparatifs, des populations et des
marchés intérieurs de nature et de taille différentes (cf. par exemple, la Chine ou
le Brésil et le Botswana ou le Belize). Ensuite, loin d’enregistrer une diminution
de la main-d’œuvre agricole, de nombreux pays à faible revenu et à revenu
intermédiaire conservent encore une proportion élevée de leur population active
dans l’agriculture. Enfin, pour de nombreux PED, les opportunités de
développement d’autres secteurs d’activités restent encore souvent très limitées,
du fait des asymétries en termes de capital, de technologies, de compétences,
etc., alors que les marchés mondiaux sont toujours plus concurrentiels. Ainsi,
aujourd’hui, la situation des pays les plus pauvres ne peut en aucun cas être
comparée à celle des pays développés actuels il y a 150 ans.
La répétition des processus antérieurs n’est pas possible, en particulier parce
que les modalités du changement agricole dans les pays en développement sont
modifiées par deux principaux phénomènes. En premier lieu, les processus
d’intégration économique se sont accélérés en conséquence des révolutions
techniques (en matière de transport de marchandises, de gestion de l’information
et de marchés financiers), mais aussi bien évidemment de la généralisation des
politiques de libéralisation. Ce mouvement se traduit par une confrontation
entre différents « types » d’agricultures, caractérisés par des différences de
productivité agricole considérables. La productivité des quelques millions
d’agriculteurs qui ont tiré parti de la révolution agricole, principalement localisés
dans les pays développés et dans quelques régions des PED, est sans
commune mesure (écart de 1 à 1 000) avec celle de centaines de millions de
petits agriculteurs qui travaillent toujours avec des moyens manuels. Les
producteurs qui ont adopté le « paquet technique » de la révolution verte et la
traction animale sont mieux lotis. L’écart n’en reste pas moins énorme (1 à 50)
avec l’agriculture de l’Union européenne et des Etats-Unis, tout comme avec les
entreprises les plus modernes des pays du Groupe de Cairns (Mazoyer 2001).
Ces écarts de productivité constituent, de toute évidence, un obstacle
insurmontable à la compétitivité, en particulier dans le contexte d’une
concurrence croissante.
En second lieu, le développement rapide de la mondialisation des filières et
des marchés agricoles et agro-alimentaires (contractualisation, intégration
verticale, échanges longue distance, « révolution des supermarchés ») a eu un
impact sur la structure et la configuratrion des systèmes agricoles. Ce
6
changement rapide est le fruit des processus de concentration des dispositifs de
transformation et de distribution dans de nombreux pays, favorisé par
l’émergence et la consolidation d’entreprises mondiales, elles-mêmes renforcées
par le mouvement de privatisation. Ces nouveaux macro-acteurs ont des
exigences nouvelles qui se traduisent par l’imposition de nouvelles normes et
standards, mis en œuvre par le biais du développement des contrats. Cette
évolution s’accompagne d’une disjonction croissante des agriculteurs locaux
d’avec leurs propres marchés nationaux, qui peuvent dorénavant être
approvisionnés à partir de l’étranger lointain. En contrepartie, certains
producteurs locaux ont également la possibilité de s’intégrer aux marchés
mondiaux, ce qui crée de nouvelles opportunités de croissance.
Parallèlement, il y est impératif de confronter ces deux processus aux réalités
démographiques et économiques actuelles. Partout, la part de l’agriculture
dans la main-d’œuvre totale a effectivement été réduite, ce qui ne veut pas dire
moins d’agriculteurs. Dans la situation sensible de l’Afrique subsaharienne, par
exemple, la proportion a effectivement baissé, en moyenne, de 20 % entre 1975
et 2000. Cependant, au cours de la même période, la population vivant de
l’agriculture n’en a pas moins augmenté de 160 millions de personnes.
Quelles sont dès lors les alternatives possibles pour des agriculteurs en nombre
croissant, soumis à l’impératif d’une adaptation de plus en plus contraignante à
la nouvelle configuration des marchés, lorsqu’on sait qu’en l’absence d’options
de sortie effectives vers d’autres activités l’agriculture reste essentielle à leur
survie ? Car si le secteur informel urbain est susceptible de jouer un rôle tampon,
son développement reste toutefois lié à la croissance globale. En conséquence,
les migrations internationales sont de plus en plus présentées aujourd’hui
comme un moyen majeur pour dépasser les limites de la diversification des
économies nationales. La migration peut effectivement absorber les excédents
de main-d’œuvre résultant du progrès technique et de la compétition
internationale, à l’instar de la révolution agricole européenne entre le milieu du
XIXème et du XXème siècle ; les transferts monétaires des migrants peuvent
stimuler les activités rurales non agricoles, donner un coup de fouet au secteur
informel urbain et contribuer à l’investissement (cf. Maimbo & Ratha 2005). Mais,
aujourd’hui, dans quels pays ces migrations internationales constituent-elles une
option de sortie réaliste, en particulier dans le contexte géo-politique sécuritaire
de « l’après 11 septembre » ? Les migrations constituent des opportunités
évidentes favorisées par la proximité géographique ; elles s’accroîtront avec le
vieillissement de la population dans les pays développés. Mais, le « marché de la
migration » deviendra, lui aussi, de plus en plus compétitif (eu égard aux
qualifications et aux appartenances culturelles propices à l’intégration).
Il n’est pas possible de savoir ce que seront les conséquences effectives de ces
changements globaux sur la structuration économique et sociale et sur les
dynamiques agricoles et rurales des pays en développement, en particulier ceux
à faible revenu. Les formes d’ajustement résultant de la compétition sur les
7
marchés agricoles et le chômage transitionnel lié à la libéralisation des échanges
restent des thèmes centraux pour la recherche dans ce domaine (Winters et al.
2004, Hoekman et Winters 2005). Quel est le rapport entre l’intégration
potentielle des agriculteurs aux nouvelles formes de production et de marché et
leur exclusion éventuelle de l’agriculture ? En conséquence, certains pays sontils dans l’incapacité de sortir de la pauvreté faute d’alternatives (Kydd 2002) ?
Sont-ils confrontés à ce que l’on pourrait appeler des « impasses de
transition » ? Quelles sont les conséquences de ces évolutions et quels défis
posent-elles aux politiques ? Dans ce processus de recomposition internationale,
quels sont les principaux facteurs de convergence ou de divergence entre pays
et que nous apprennent-ils pour la mise en œuvre de politiques plus adpatées ?
Encadré 1: Les enseignements du cas mexicain
L’expérience mexicaine dans le cadre de l’Accord de libre échange nord-américain
(ALENA) constitue une référence majeure. En effet, le Mexique a débuté sa libéralisation
économique il y a plus de 15 ans et il a signé l’ALENA avec le Canada et les États-Unis en 1993.
Au cours des 10 dernières années, un certain nombre d’indicateurs se sont améliorés
considérablement, comme par exemple le niveau des exportations et de l’IDE. L’agriculture, qui
était censée connaître d’importantes difficultés en raison de la concurrence des Etats-Unis, a fait
preuve d’une « résistance surprenante » (Lederman et al. 2005, p.146), en particulier dans le
secteur du maïs où la production est passée de 15 à 19 millions de tonnes entre 1991 et 2001.
Ces données globales masquent cependant une restructuration rapide de l’agriculture
mexicaine, caractérisée par deux faits intimement liés : (i) la concentration de la croissance dans
les exploitations commerciales des régions du Nord et de l’Ouest (notamment les exploitations
irriguées intensives spécialisées dans l’horticulture et le maïs) ; (ii) l’augmentation des écarts de
productivité entre les exploitations commerciales et les exploitations familiales, et entre le Nord et
le Sud. Cette évolution reflète une situation plus générale marquée par le développement des
inégalités entre les types de ménages, entre les milieux urbain et rural, ainsi qu’entre le nord et le
sud du pays (Nicita 2004).
Ces changements ont été permis et facilités à la fois par la base fiscale de l’État mexicain
et par la rente géopolitique que constitue l’existence d’une frontière commune avec les EtatsUnis. Ce contexte très particulier a en effet rendu possible un niveau élevé de transferts
publics et privés vers les zones rurales (Leonard & Losch 2005). Les transferts publics
comprennent : (i) les subventions agricoles et les programmes de soutien à l’agriculture
(Procampo pour la production, Aserca pour la commercialisation et Alianza pour
l’investissement) ; (ii) les filets sociaux de sécurité qui concernent des groupes sociaux
spécifiques (Oportunidades) ; (iii) les fonds de décentralisation (Ramo 033 et les programmes
destinés aux zones enclavées) ; et (iv) les programmes de protection de l’environnement. En
2003, on estime que ces transferts publics se sont élevés, au total, à 10 milliards de dollars EU.
Par ailleurs, les transferts privés correspondent principalement aux envois de fonds des
travailleurs mexicains vivant aux Etats-Unis à leurs familles et à leurs villages d’origine. La part
de ces fonds envoyée en zone rurale atteignait 7 milliards de dollars EU en 2003. Ce niveau de
transfert global (17 milliards de dollars EU au total), équivalant à 60 % du PIB agricole, a
évidemment des conséquences directes sur la reconfiguration de l’économie rurale mexicaine et
il constitue un facteur déterminant dans les processus d’ajustement et de restructuration du
secteur agricole.
Le cas du Mexique, où seulement 20 % de la population active est employée dans
l’agriculture, constitue ainsi une référence particulièrement utile pour réfléchir à la situation
d’autres pays, où l’agriculture revêt toujours une importance démographique et économique
majeure, sans qu’il existe de possibilités de soutien réel des pouvoirs publics, et où le recours
aux migrations reste hypothétique.
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Afin d’investir ces questions majeures, le programme d’étude et de recherche
s’appuiera sur deux hypothèses.
La première hypothèse est que la reconfiguration du système agro-alimentaire
mondial et la confrontation entre différents types d’agricultures se traduisent par
une segmentation croissante, non seulement des structures de production
agricole, mais également des structures de commercialisation, de transformation
et de distribution. Cette segmentation s’exprime simultanément par des
processus de concentration, de dualisation (avec l’émergence d’agricultures à
double vitesse), de marginalisation et d’exclusion. Le changement structurel en
soi n’est guère nouveau. Ce qui est nouveau en revanche, c’est d’une part son
ampleur, sa rapidité et ses caractéristiques spécifiques dues à la mondialisation
et, d’autre part, l’ampleur des défis économiques, sociaux et politiques globaux
suscités par les effectifs de population concernés.
Parmi les principales questions induites par cette hypothèse on citera plus
particulièrement : les conséquences actuelles et déjà identifiées de ces
changements et les conséquences attendues ; les principaux facteurs
d’intégration ou d’exclusion ; les marges de manœuvre existantes lors de la
transition en fonction des atouts spécifiques à chaque pays ; les leçons à tirer en
matière de définition des politiques.
La seconde hypothèse considère que l’évolution des structures de production
agricole, la recherche par les familles rurales de solutions nouvelles pour
satisfaire leurs besoins et les opportunités offertes par le mouvement
d’intégration économique se traduisent par de nouvelles configurations des
ménages ruraux. Celles-ci se caractérisent par le changement du rôle de
l’agriculture et par la place croissante qu’occupent les activités non agricoles et
les transferts – principalement les transferts privés mais aussi, dans quelques
cas, des transferts publics de soutien aux revenus. Cette évolution est très
variable d’un pays à un autre et au sein d’un même pays ; mais elle implique un
effort de reconceptualisation, puisque de nouveaux systèmes d’activités et de
revenus, multilocalisés et plus complexes, se substituent progressivement aux
anciens « systèmes de production agricoles ». Ces nouveaux systèmes ont
fortement remodelé la physionomie et le fonctionnement des ménages ruraux,
qui intègrent souvent leurs membres migrants (cf. le « modèle familial
d’archipel », voir par exemple Quesnel & del Rey 2005). Cette nouvelle
configuration débouche sur l’impératif de « repenser la ruralité » et d’adopter une
nouvelle approche des économies rurales (de Ferrandi et al. 2005).
Dans quelle mesure ces évolutions répondent-elles au problème de la
« transition » et seront-elles durables ? Quelles sont les conséquences de ces
nouvelles réalités agricoles et rurales pour la conception de programmes d’appui
et la définition de nouveaux systèmes de vulgarisation ? Et comment pèsentelles sur la reformulation des politiques agricoles et de développement rural ?
9
3. Méthodologie et outils analytiques
Le programme repose sur deux choix méthodologiques.
Le premier choix concerne l’adoption d’une approche comparative entre
plusieurs pays qui mettra l’accent sur la compréhension et la caractérisation
des processus de changement. L’objectif ici ne consiste pas à comparer au cas
par cas différentes variables présélectionnées (par exemple, le taux de
croissance du PIB par habitant, la nature des exportations agricoles, le taux de
croissance des exportations, etc.), puis à expliquer les écarts – exercice qui
conduirait à des biais d’analyse évidents (cf. Collier & Mahoney 1996). Il s’agit,
au contraire, de mettre l’accent sur les processus eux-mêmes, de repérer les
principaux faits et enchaînements pertinents, de comprendre la gestion des
crises et des ajustements (par exemple la libéralisation) et, enfin, d’analyser leur
impact sur la configuration générale du secteur agricole et des économies
rurales, en conservant en perspective les défis de la transition démographique et
économique.
L’objectif du programme consiste à comparer des situations nationales qui se
situent à des niveaux ou stades différents dans le processus général de
libéralisation et d’intégration économique caractéristique de la période actuelle.
Ainsi, l’échantillon de pays concernera une gamme de situations comprenant
d’un côté des pays qui sont très avancés dans le processus et, de l’autre, des
pays où le rythme de la libéralisation a été plus lent et inégal. Chaque pays est
évidemment confronté à des échéances qui constituent autant de défis, comme
par exemple : à court terme, la mise en œuvre d’accords commerciaux et la
suppression ou l’érosion des préférences commerciales ou, à moyen terme,
l’impératif de mise en œuvre de stratégies de croissance efficaces permettant de
réduire la pauvreté. L’analyse croisée facilitera l’identification des thèmes
stratégiques.
Le second choix méthodologique découle de l’étendue des champs
thématiques couverts qui implique d’adopter une approche pluridisciplinaire
globale, mettant l’accent à la fois sur les dimensions économiques, sociales et
politiques des pays comparés. En conséquence, le recours à une démarche
globale d’économie politique permettra d’analyser les processus de
changement en s’inscrivant dans une perspective historique indispensable à la
compréhension des configurations structurelles (comme par exemple, les
structures agraires ou la spécialisation des pays). Le but sera ici de repérer les
principaux « moments » historiques fondateurs des trajectoires nationales, en
mobilisant notamment le cadre d’analyse de la « dépendance de sentier ». Il
s’agira plus particulièrement d’identifier : les principaux processus qui ont
façonné l’évolution de l’agriculture ; les acteurs clés du changement ; les
variables structurelles ; les choix stratégiques et les « moments critiques » qui
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ont modifié durablement la configuration nationale et la nature des relations entre
l’agriculture, le secteur rural et l’économie dans son ensemble (Mahoney 2001,
Pierson 2000).
Le programme comportera deux grandes étapes : des études générales par
pays, puis des études de cas plus spécifiques, qui seront définies en fonction
des résultats des études pays afin d’affiner des thèmes présentant un intérêt
particulier.
Du fait de l’approche globale retenue, les études pays s’appuieront
principalement sur une analyse générale d’ensemble comprenant notamment :
(i) une revue bibliographique – une analyse des sources et des résultats de
recherche existants, de type quantitatif et qualitatif, et une mise à plat des
données statistiques disponibles ; et (ii) des entretiens avec des interlocuteurs
privilégiés des secteurs public, privé et associatif. On dispose aujourd’hui
d’énormément d’informations et d’analyses sur la grande majorité des PED.
Aussi, l’objectif ne consiste évidemment pas à reproduire ou compiler ce qui est
déjà acquis mais plutôt à proposer une synthèse problématisée des principaux
défis et processus de changement sous l’angle de la « transition ». En ce qui
concerne la question plus spécifique de l’impact attendu des nouveaux accords
commerciaux, le manque d’informations disponibles pourra impliquer, si les
financements et les collaborations le permettent, des travaux ponctuels de
modélisation.
En référence aux principales hypothèses, le programme s’intéressera à la
question de la vulnérabilité (cf. Chambers 1989). Par vulnérabilité, on entend
« une indication de l’exposition des populations aux risques, chocs et pressions
extérieurs et leur capacité à y faire face et à surmonter les impacts qui en
découlent » (DFID 2004). Ainsi, comment les restructurations dues à une
libéralisation et à une intégration économique plus poussées modifient-elles les
risques ? Quels sont les acteurs les plus sensibles aux chocs, leurs capactiés de
résistance et leurs stratégies d’adaptation ? Le programme proposera une
représentation des populations et des lieux les plus vulnérables (cf. PNUE 2004,
Stedman-Edwards 2005) qui permettra d’identifier : d’une part, les différentes
catégories de ménages agricoles et les autres acteurs des filières de l’agroalimentaire et, d’autre part, les zones rurales (en fonction de leurs densités de
population, infrastructures, ressources naturelles), qui sont ou seront les plus
affectés par le processus de changement.
Les études de cas, définies à partir des résultats de la phase 1 (études
nationales et comparaisons), reposeront sur la collecte de données spécifiques.
Selon le contexte de chaque pays, le budget disponible in fine et les modalités
de collaboration locales, le choix sera fait entre deux types d’études, sectorielles
ou régionales.
11
L’approche sectorielle pourra porter plus particulièrement sur les projets et
programmes dits de diversification, axés sur l’horticulture et les autres
exportations à forte forte valeur ajoutée, dans la mesure où ceux-ci font partie
des recommandations les plus fréquentes en matière de développement agricole
et de lutte contre la pauvreté. En référence aux principaux défis identifiés aux
niveaux national et régional, il s’agira notamment d’évaluer leurs impacts sur la
distribution des revenus, l’emploi, les actifs individuels et territoriaux, le
développement des compétences techniques et des institutions, etc. Il s’agira
également de repérer les impacts potentiellement négatifs sur les relations de
travail, les rapports de genre, la subordination, l’information et les asymétries de
pouvoir de négociation entre les acteurs concernés. L’analyse de filière sera
mobilisée en portant une attention particulière aux effets secondaires et
connexes.
L’approche régionale reposera essentiellement sur l’analyse des dynamiques
rurales dans des zones ayant un intérêt privilégié eu égard aux défis du pays
(densité démographique, ressources naturelles, filières). Le niveau du ménage
sera retenu en priorité, tout en prenant soin d’ancrer l’analyse dans le cadre plus
large des recompositions de l’économie rurale. Une attention particulière sera
accordée à l’analyse des migrations, à leur impact en termes d’effectifs et de
transferts de revenus, mais aussi en termes d’émergence d’un modèle
d’économie familiale d’archipel. Des enquêtes spécifiques seront effectuées, en
utilisant essentiellement une approche axée sur l’analyse des actifs (Siegel &
Alwang 1999). Selon les données préexistantes et les nouvelles informations
recueillies, l’utilisation de matrices de comptabilité sociale (MCS) et d’outils de
modélisation pourra être proposée.
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Encadré 2 : Évaluer les conséquences de la restructuration des marchés
agro-alimentaires : comment combiner une approche en termes de
trajectoire et d’actifs spécifiques ?
La conception d’ensemble du programme de recherche pose plusieurs défis d’ordre
méthodologique. Le premier concerne la combinaison de différents outils d’analyse, à
différentes échelles (micro, macro, meso) et dans un cadre comparatif (inter-pays). L’objectif du
programme ne se résume pas à recueillir des études de cas détaillées sur les conséquences
tangibles de la libéralisation ; il vise plutôt à mieux comprendre les enjeux et à identifier les
thèmes les plus sensibles en vue d’améliorer le processus d’élaboration des politiques. Le
deuxième défi sera de s’adapter à la fois à la disponibilité des données et à leur qualité. La
seconde phase permettra certes de recueillir des données inédites, bien qu’en nombre limité,
mais elle laissera entier le problème de l’établissement de séries de données cohérentes pour
l’analyse de longue période. Ce constat est d’autant plus sensible que les cas étudiés n’ont pas
été retenus sur le critère de la disponibilité des données. Le problème de la disponibilité en
information devra donc être traité en tant que tel. Le dernier défi, enfin, est celui de la
généralisation dans la mesure où l’élaboration de conclusions sur la base d’un échantillon limité
de pays et d’études de cas reste un exercice délicat. Pour traiter de ces différents défis de
méthode, des ressources spécifiques seront consacrées à l’élaboration d’un cadre analytique
détaillé en début du programme (phase préparatoire et atelier de lancement), avec notamment
l’identification de thèmes transversaux et d’une grille d’analyse, ainsi qu’à la préparation de
termes de référence détaillés pour les études pays. Cette phase préparatoire bénéficiera des
orientations d’un comité de suivi et de conseil (cf. infra).
Au niveau macro, l’approche en termes de trajectoire nous permettra de repérer
comment les principaux acteurs gèrent le défi global de la transition économique, dans un
contexte marqué par la segmentation et la concentration croissantes des structures de production
et de commercialisation. En fonction des impacts connus ou escomptés et, le cas échéant, des
besoins d’action déjà identifiés, il s’agira d’apporter des éléments de réponses aux questions
suivantes. Quelles sont les principales options disponibles pour la modernisation de
l’agriculture ? Quels sont les choix de politique du gouvernement, leurs principaux partisans, avec
quelles alliances ? Quelles sont les visions partagées du futur ? De manière plus spécifique, il
conviendra aussi de repérer les principaux aspects du débat ou les choix déjà effectués en
matière de droits de propriété (en particulier d’accès à la terre), de conception de la
modernisation (par exemple, la taille des exploitations agricoles, le nombre d’actifs familiaux, le
paquet technique), de réglementation du travail, de programmes d’appui et de rythme des
réformes, etc., mais également de mettre en évidence les rôles des principaux protagonistes
(gouvernement, organismes publics, acteurs privés locaux et étrangers, organisations privées –
notamment les organisations de producteurs ruraux). L’analyse des facteurs de convergence ou
de divergence entre pays et par rapport aux autres pays en développement reposera sur la
mobilisation de différentes catégories analytiques, comme la disponibilité en biens publics, les
conditions de l’action collective, l’importance des imperfections du marché, etc.
Aux niveaux micro, sectoriel ou régional, le programme utilisera une approche basée
sur les actifs, y compris pour l’élaboration de typologies, afin d’estimer la vulnérabilité des
ménages agricoles et des autres acteurs ruraux. Il s’agira notamment de comprendre comment
les structures de production et de commercialisation répondent à la concurrence et aux
exigences croissantes de chaînes d’approvisionnement alimentaire globalisées et de repérer
quels sont les différents actifs spécifiques (tangibles - terre, main-d’œuvre, épargne, capital
humain - et intangibles, notamment le capital social et la gouvernance) mobilisables au niveau du
ménage, de l’organisation locale ou de la communauté. Il conviendra en particulier d’étudier les
relations entre les actifs disponibles, les différents niveaux de vulnérabilité et les modalités
d’adaptation ou d’exclusion, mais aussi de déterminer les marges de manœuvre offertes en
termes de mobilité sociale et géographique et leurs conséquences quant à l’émergence de
nouvelles configurations des ménages.
13
4. Contenu du programme
Sélection des pays
Un échantillon de sept pays a été retenu avec l’objectif d’offrir une gamme de
situations correspondant à différents stades de libéralisation et d’intégration
économique. Ce choix de pays est le fruit de discussions au sein de la Banque,
avec la Coopération française et avec des institutions de recherche, notamment
l’IFPRI. Il repose en particulier sur un certain nombre de critères ou de thèmes
qui sont apparus significatifs, notamment la situation démographique (population
totale, rurale et agricole, migrations), la place de l’agriculture dans l’économie et
le commerce extérieur (importations et exportations de produits agroalimentaires, PIB agricole), l’existence d’un débat national sur les questions liées
à la libéralisation des filières agro-alimentaires, etc. Le choix de cet échantillon
devra être confirmé et justifié notamment en établissant des comparaisons avec
d’autres pays en développement de référence.
Les 7 pays qui pourraient faire partie du programme sont : le Mexique, le
Guatemala, le Maroc, le Sénégal, le Mali, le Kenya et Madagascar. Hormis le
Mexique, tous ces pays sont des pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire
(tranche inférieure). Ils sont de taille moyenne, avec des populations oscillant
entre 10 et 30 millions d’habitants, et comptent un niveau important d’actifs dans
l’agriculture (autour de 50 % et plus – voir annexe 1).
L’accent spécifique mis sur l’Afrique subsaharienne s’explique par les défis très
particuliers auxquels le continent est confronté. Il s’explique également par
l’engagement réel en faveur d’une revitalisation du secteur agricole, qu’il s’agisse
de la communauté internationale (par exemple, le Groupe de travail sur la faim
des projets du Millénaire de l’ONU, le Rapport de la Commission pour l’Afrique,
le Partenariat Afrique-UE, le Plan d’action pour l’Afrique de la Banque - PAA) ou
des gouvernements africains eux-mêmes (notamment le Nouveau Partenariat
pour le développement de l’Afrique - NEPAD - et son Programme détaillé pour le
développement de l’agriculture en Afrique - CAADP).
Le choix des pays d’Afrique subsaharienne reflète à la fois les défis communs
aux pays à faible revenu et de taille moyenne (avec 3 PMA : Mali, Madagascar et
Sénégal), ainsi que la diversité des situations, notamment : l’histoire coloniale
(française et anglaise) ; le rôle que jouent les exportations de produits agricoles ;
les processus de segmentation dans l’agriculture ou l’existence de secteurs à
double vitesse ; la part de la population active engagée dans l’agriculture ; les
migrations ; les programmes de diversification ; la géographie (enclavement) ;
ainsi que les débats suscités au niveau local par les privatisations.
Le choix du Mexique comme référence se justifie par le cas unique que ce pays
représente puisqu’il a été le premier pays en développement (bien qu’il soit un
14
pays émergent membre de l’OCDE) à mettre en place un processus d’intégration
économique avec les pays industrialisés. L’ALENA a été créé il y a 10 ans, à la
suite d’un important processus de libéralisation engagé au milieu des années
1980, et son impact sur l’agriculture et les économies rurales locales renforce
l’intérêt de la comparaison (voir encadré 1).
Les cas spécifiques du Guatemala et du Maroc, deux pays à revenu
intermédiaire inférieur, sont des exemples directs et éloquents de pays
confrontés au défi de la mise en œuvre d’accords de libre échange – avec
l’Union européenne et les États-Unis dans le cas du Maroc et avec la création du
CAFTA-DR (la ZLE Amérique centrale et République Dominicaine) dans le cas
du Guatemala. Les deux pays sont confrontés au même problème : celui d’un
processus d’intégration rapide, alors que l’agriculture continue de jouer un rôle
primordial en termes d’emploi, de revenus et de dynamiques régionales.
D’autres pays ont été mentionnés au cours du processus de discussion du
programme – notamment le Chili (une réussite célèbre en matière d’exportation
de produits agricoles) et la Turquie – mais ces cas sont apparus comme trop
atypiques compte tenu de la perspective adoptée ici (avec en particulier un taux
d’urbanisation élevé et une faible part de la population active engagée dans
l’agriculture au Chili, une taille démographique importante et le processus de
négociation engagé avec l’UE dans le cas de la Turquie). Néanmoins, il n’est pas
exclu d’ajouter des pays supplémentaires en cas de besoin au cours de l’étude
afin de renforcer la dimension comparative retenue.
Planification des activités
L’ampleur du cadre analytique est renforcée par le nombre de pays étudiés.
Ainsi, compte tenu du nombre de thèmes à investir, le programme sera étalé sur
deux ans (3 exercices budgétaires), d’octobre 2005 à octobre 2007. Selon la
situation de chaque pays, les activités seront étroitement coordonnées et/ou
réalisées avec d’autres activités programmées par la BM ou par certains de ses
partenaires comme l’Agence française de développement (AFD). En particulier,
la phase préparatoire prendra en compte les impératifs du dialogue avec les
partenaires au niveau local.
Le programme comportera 7 phases selon le calendrier prévisionnel présenté à
l’annexe 2:
Phase 1 – Préparation détaillée du programme, notamment :
discussions avec les équipes pays ; identification des consultants ; budget
détaillé ; revue bibliographique préliminaire et établissement d’indicateurs
comparatifs ; préparation de la grille d’analyse et définition des termes de
référence (TR) pour les études pays.
15
Phase 2 – Atelier(s) de lancement, notamment : discussions des
objectifs et orientations du programme ; discussions et parachèvement de
la grille d’analyse et des termes de référence détaillés.
Phase 3 – Etudes pays, notamment : revue bibliographique ; examen
des DSRP ; examen des politiques et du processus de réforme ; synthèse
des données (concernant l’agriculture, la démographie, les migrations et
les agrégats économiques) ; identification des déficits en termes de
connaissances et de données ; identification des principales tendances,
des goulots d’étranglement et défis, avec un accent particulier sur les
processus de restructuration.
Phase 4 – Atelier(s) à mi-parcours du programme et de partage des
connaissances acquises, notamment : discussions sur les premiers
résultats ; préparation de l’analyse comparative ; identification des déficits
de connaissances et des questions pertinentes pour la mise en œuvre des
études de cas.
Phase 5 – Etudes de cas, notamment : analyse détaillée de secteurs ou
régions spécifiques ; collecte des données ; traitement et analyses.
Phase 6 - Préparation de la synthèse et atelier de final, notamment :
présentation et discussion des principaux résultats ; articulation des
études de cas aux analyses pays ; élaboration d’un canevas pour la
synthèse générale ; principales implications des résultats obtenus en
termes de définition des politiques.
Phase 7 - Dissémination, notamment : publications finales, y compris les
synthèses pays et une synthèse générale ; préparation de
recommandations à l’attention des responsables politiques ; si possible,
organisation d’un atelier de partage des résultats avec les acteurs locaux
concernés et, éventuellement, d’une conférence internationale (un site
Web pourrait être créé afin de partager les résultats aux différentes étapes
du programme).
5.. Dispositions administratives
Membres de l’équipe
L’équipe de la Banque sera mise sur pied au cours des prochaines semaines. Le
responsable et coordonnateur du programme (TTL) est Bruno Losch, économiste
principal, AFTSD, tandis que le TTL du Trust Fund est Patrick Labaste,
économiste agricole en chef, AFTS4.
16
Des consultants internationaux et locaux seront recrutés pour l’exécution du
programme au niveau de chaque pays et pour la préparation des ateliers. Des
collaborations seront recherchées avec les institutions de recherche de chaque
pays et, en particulier, avec le Consortium pour la recherche économique en
Afrique (CREA), le NEPAD et d’autres équipes de recherche en Europe et aux
États-Unis.
Supervision et assurance qualité du programme
Un Comité de pilotage sera constitué et comprendra les différents bailleurs de
fonds du programme, ARD, AFTSD et les autres régions concernées. Ce comité
se réunira 3 fois.
Un Comité de suivi et de conseil sera mis sur pied afin d’assister l’équipe
pendant la durée du programme et en vue d’évaluer et discuter la méthodologie,
partager et étudier les résultats primaires et mettre en place un mécanisme de
revue par les pairs. Au sein de ce Comité siégeront des représentants de la
Banque et du secteur de la recherche ou des universités. Ce comité pourrait se
réunir 2 fois par an. Une réunion spécifique sera organisée avant le lancement
des travaux sur le terrain.
17
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20
Annexe 1: Points de repères sur les pays retenus
1.1. Population (source: estimations FAOSTAT)
Population totale (1000)
1965
1970
1975
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
43,148
4,566
13,323
9,666
6,114
4,977
3,626
50,596
5,243
15,310
11,370
6,939
5,607
4,158
59,098
6,018
17,305
13,578
7,903
6,290
4,806
1980
1985
1990
67,569
6,820
19,382
16,368
9,048
7,044
5,538
75,464
7,738
21,995
19,759
10,405
7,958
6,375
83,225
8,749
24,564
23,585
11,956
9,046
7,345
Population Active dans l’agriculture / Active Totale (%)
1965
1970
1975
1980
1985
1990
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
49.5
63.6
69.0
86.8
85.2
93.2
83.3
43.8
61.1
65.1
85.8
84.2
92.6
82.7
40.1
57.5
60.5
84.0
82.9
90.8
81.7
Pop. Agri. Accroissement
(en milliers)
75-2000
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
-2,250
2,020
76
11,657
5,305
3,931
3,000
36.3
53.8
56.0
82.2
81.5
89.0
80.8
32.0
53.1
50.3
80.9
79.8
87.4
78.7
27.8
52.4
44.7
79.6
78.1
85.8
76.8
1995
91,143
9,976
26,839
27,390
13,789
10,356
8,338
1995
24.4
49.3
40.2
77.6
76.3
83.6
75.3
2000
2003
98,933
11,423
29,108
30,549
15,970
11,904
9,393
103,457
12,347
30,566
31,987
17,404
13,007
10,095
2000
2003
21.4
46.1
36.1
75.5
74.2
81.0
73.8
19.7
44.2
33.8
74.1
72.9
79.3
72.8
21
1.2. Indicateurs économiques (source: WDI)
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
PIB (constant en US$ 2000 et en
millions)
1965
1970
1975
1980
132958 179967 243831 343679
5153
6816
8945
11814
8159
11027
14029
18308
2085
2748
4370
5936
2234
2807
2897
3099
..
1039
1221
1536
1781
1951
2193
2310
1985
378416
11163
21527
6723
2852
1358
2681
1990
413744
12888
26717
8843
3266
1630
3136
1995
445847
15892
27971
9569
3213
1882
3378
2000
581428
19291
33334
10454
3878
2422
4373
2003
593551
20611
38480
10892
3939
3039
4971
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
PIB par tête (constant en US$ 2000)
1965
1970
1975
1980
3081
3557
4126
5086
1128
1300
1486
1732
612
720
811
945
214
239
318
357
366
409
371
349
..
195
207
233
491
469
456
417
1985
5014
1443
994
338
282
184
420
1990
4971
1473
1111
379
281
193
428
1995
4892
1593
1060
359
242
196
407
2000
5935
1694
1161
347
250
223
459
2003
5803
1675
1278
341
233
261
485
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
Agriculture, valeur ajoutée (% PIB)
1965
1970
1975
1980
13.7
12.7
11.8
9.0
28.7
27.3
28.0
24.8
23.4
19.9
17.9
18.4
35.3
33.3
34.2
32.6
..
24.4
34.0
30.1
..
66.0
63.3
48.3
25.0
23.8
29.8
18.9
1985
10.1
25.9
16.6
32.5
35.1
40.3
18.7
1990
7.8
25.9
17.7
29.1
28.6
45.5
19.9
1995
5.7
24.2
14.6
31.1
26.7
49.5
20.2
2000
4.2
22.8
13.8
19.7
29.1
41.6
19.4
2003
4.0
22.3
16.8
15.8
29.2
38.4
16.8
22
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
Exportations alimentaires (% total
marchandises)
1965
1970
1975
1980
44.4
39.7
31.0
12.4
64.4
58.7
58.5
53.4
48.8
51.8
25.1
28.5
..
..
..
43.8
79.4
78.9
75.4
79.9
77.0
64.8
41.0
30.1
86.9
64.8
52.0
43.0
1985
8.1
62.3
25.9
63.6
79.2
..
..
1990
11.6
66.9
26.1
49.1
72.8
36.1
53.2
1995
7.7
65.2
31.4
56.1
69.1
..
15.5
2000
4.9
56.2
21.5
59.3
32.8
4.1
59.2
2003
5.5
47.0
21.5
42.7
55.5
..
37.1
Mexique
Guatemala
Maroc
Kenya
Madagascar
Mali
Sénégal
Importations alimentaires (% total
marchandises)
1965
1970
1975
1980
5.2
7.4
13.0
16.1
11.0
11.0
9.5
7.6
36.5
20.7
29.6
19.8
..
..
..
7.7
19.7
12.4
14.2
8.5
20.7
28.8
27.2
19.1
36.9
28.9
24.7
24.6
1985
12.4
9.2
17.5
9.7
12.6
..
..
1990
14.6
10.2
9.8
9.3
11.2
25.5
28.7
1995
6.3
11.9
19.5
10.1
16.3
..
32.5
2000
4.9
12.1
13.7
13.9
13.8
15.1
23.9
2003
6.5
12.6
11.0
12.2
16.3
..
29.6
23
Annexe 2: Calendrier prévisionnel
2005
O
Mois
1. Préparation
2. Atelier 1
3. Etudes
Pays
4. Atelier 2
5. Etudes de cas
6. Atelier 3
7. Dissémination
2006
2007
N D J
F M A M J
J
A S
O N D J
F M A M J
J
A S
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15
16 17 18 19 20 21 22 23 24