L`etique, la transparence, la responsabilisation, le
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Le Réseau du Personnel chargé de la Gestion des Ressources Humaines dans le Secteur Public en Afrique (APS-HRMnet) et le Département des Affaires Economiques et Sociales des Nations Unies (UNDESA) Renforcement de la Professionnalisation de la Gestion des Ressources Humaines dans le Secteur Public en Afrique Atelier à l’intention du Personnel chargé des Ressources Humaines en Afrique sur : « Renforcement des Capacités des Ressources Humaines pour la Réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement de l’Afrique » Cotonou, République du Bénin, du 12 au 16 Avril 2010 1 L’Ethique, la Transparence, la Responsabilisation, le Professionnalisme et l’Intégrité dans le Service Public Par Dr. Najat ZARROUK Directrice de la Formation des Cadres Administratifs et Techniques au Ministère de l’Intérieur du Royaume du Maroc Membre du Comité des Experts de l’Administration Publique de l’ONU Vice-Présidente de l’Institut des Femmes Arabes Leaders – International Republican Institute – Amman - Jordanie 2 Remerciements & Gratitude 3 A l’égard de De la République du Bénin et de ses Autorités, en particulier le Ministère de la Réforme Administrative et Institutionnelle, qui a bien voulu abriter et organiser cet Atelier autour d’une thématique très importante pour le développement de l’Afrique Du Réseau du Personnel chargé de la Gestion des Ressources Humaines dans le Secteur Public en Afrique qui a eu l’idée et l’initiative d’organiser cette manifestation De l’Organisation des Nations et de son Département des Affaires Economiques et Sociales, partenaire dans l’organisation de l’Atelier auquel je souhaite plein succès 4 AXES DE LA PRESENTATION ¾INTRODUCTION ¾DéFINITION DES CONCEPTS ¾ MANIFESTATIONS ET CAUSES DES PRATIQUES CONTRAIRES à L’ÉTHIQUE DANS LE SECTEUR PUBLIC ¾ STRUCTURE ET CONTEXTE DU SECTEUR PUBLIC DU XXI° SIÈCLE ¾ CONDITIONS PRÉALABLES POUR UNE GESTION PUBLIQUE ÉTHIQUE ¾ CONDITIONS LIÉES À UNE GESTION MODERNE ET PERFORMANTE DES RESSOURCES HUMAINES ¾ NÉCESSITÉ D’INSTAURER UNE INFRASTRUCTURE DE L’ÉTHIQUE ¾ PRÉSENTATION DE QUELQUES MODÈLES ET EXPÉRIENCES ¾ QUELQUES INDICATEURS DE L’ÉVALUATION DE L’ÉTHIQUE ¾ COMMENT APS-HRMNET PEUT-IL CONTRIBUER À LA PROMOTION DE L’ÉTHIQUE ET DE L’INTÉGRITÉ DANS LE SECTEUR PUBLIC ? 5 INTRODUCTION 6 Pourquoi un tel sujet ? 7 -Aristote a dit que « c’est le meilleur qui doit être le serviteur de l’Etat » - Le Prophète Sidna Mohammed a dit : « Le plus noble d’une communauté est celui qui se met à son service » 8 Pour l’OCDE (2000) «La fonction publique est dépositaire de la confiance du public. Les citoyens attendent des fonctionnaires qu’ils servent l’intérêt général en faisant preuve d’impartialité et en gérant quotidiennement les ressources publiques de manière appropriée. Un service public équitable et fiable inspire confiance au public. Il crée aussi un environnement favorable pour les entreprises, ce qui contribue au bon fonctionnement des marchés et à la croissance économique. L’éthique dans le service public est nécessaire à la confiance du public et la renforce ; elle constitue la clé de voûte d’une bonne gouvernance» 9 - La prolifération des pratiques non éthiques : celles-ci ont pris une ampleur alarmante qui s’apparente à une véritable «crise de moralité et d’éthique dans les services publics » et qui est incarnée par des attitudes et des comportements immoraux et irresponsables, devenant même parfois «des normes institutionnelles » - Phénomène transnational : touche aussi bien les pays développés que les pays en développement ou en transition - Phénomène omniprésent : secteurs public et privé, voire même société civile - Phénomène secret, difficilement mesurable 10 D’après la Banque mondiale : « La corruption est devenue une industrie d’un volume financier d’un trillion (mille milliards) de dollars EU. Elle a été identifiée comme facteur de blocage des pays en développement, maintenant les populations les plus pauvres dans la pauvreté et constituant une «taxation» de taille pour la croissance des entreprises » - 2004. Pour Transparency International, l’administration est l’un des secteurs en Afrique le plus touché par la corruption et vis-à-vis duquel le mécontentement et l’insatisfaction des usagers sont énormes 11 12 - L’impact négatif et évident des pratiques non éthiques et immorales sur le développement, la croissance, le progrès, la productivité, la réactivité, la crédibilité, la légitimité et la transparence des gouvernements ou la mise en œuvre effective des politiques publiques - La pression exercée par les bailleurs de fonds extérieurs : respect de la démocratie, bonne gouvernance, réduction des gaspillages et de la dilapidation des ressources. 13 - La vague de libéralisation politique que connaissent les pays d’Afrique, avec l’émergence d’une citoyenneté revendicative - La prise de conscience au niveau mondial de cette problématique - L’émergence de toute une dynamique, à partir de la fin des années 80 pour : ¾ tirer la sonnette d’alarme sur les violations morales et les pratiques non éthiques ; ¾ mettre en place les efforts nécessaires en vue de les freiner ; ¾ jeter les bases et construire des systèmes d’intégrité au niveau mondial, régional, continental et national. 14 - Le renforcement de l’éthique, de l’intégrité, de la probité, de la responsabilité, du professionnalisme et de la transparence font partie intégrante de l’agenda de la réforme et de la modernisation du Secteur public 15 -La raison d’être et les objectifs assignés au APS-HRMnet : La promotion de l’excellence, de l’intégrité et des normes professionnelles au sein du Service public 16 Comment expliquer cette situation ? Dans quel contexte s’insèrent aujourd’hui les problématiques de l’éthique, de l’intégrité et de la probité au sein du Secteur Public ? Comment se construisent aujourd’hui les systèmes d’intégrité ? Comment l’APS-HRMnet peut-il contribuer à ancrer les valeurs d’éthique, d’intégrité, de probité, de responsabilité, de transparence et de professionnalisme au sein du Secteur public africain ? 17 DÉFINITION DES CONCEPTS 18 -Face aux divergences conceptuelles et doctrinales - Face aux divergences de méthodologie et d’approche L’utilité de quelques définitions… 19 L’Ethique C’est une discipline pratique et normative qui se donne pour but de dire comment les êtres doivent se comporter selon les normes de la morale. C’est une branche de la philosophie qui s’intéresse aux comportements humains et, plus précisément, à la conduite des individus en société. C’est l’étude et l’évaluation du comportement humain à la lumière de règles qui fixent des normes adoptées comme obligations et devoirs encadrant son travail. 20 Pour le Roi du Maroc, Sa Majesté Mohammed VI «L’éthique étant l’un des fondements de l’Etat puisque sa pérennité ou sa déchéance en dépendent » Message de aux participants au Colloque National sur « Le soutien de l’éthique dans le service public » 29 Octobre 1999 21 La morale C’est un ensemble de principes de jugement, de règles de conduite relatives au bien et au mal, de devoirs, de valeurs, parfois érigés en besoins, qu'une société se donne et qui s'imposent autant à la conscience individuelle qu'à la conscience collective. Ce sont des principes qui varient selon la culture, les croyances, les conditions de vie et les besoins de la société. 22 La Déontologie C’est l'ensemble des règles ou des devoirs régissant la conduite à tenir pour les membres d'une profession ou pour les individus chargés d'une fonction dans la société. Un code de déontologie professionnelle est ce qui régit l'exercice d'une profession et en décrit l’éthique ainsi que les droits et les devoirs de ceux qui l'exercent, de même que les rapports entre ceux-ci et leurs clients ou le public (déontologie de l'ordre des 23 médecins (serment d'Hippocrate) La corruption La corruption est le détournement d’un pouvoir politique, judiciaire, administratif ou économique au profit d’intérêts particuliers ». Elle suppose une relation à trois : - Le corrupteur - Le corrompu - Le tiers payant : La collectivité 24 La transparence Reconnaissance et l’extension des droits des citoyens à l’égard de l’Etat, à travers : - La liberté d’information - L’accès (normalisé et simplifié) à l’information (avec respect de la vie - privée), aux documents administratifs et aux archives publiques L’atténuation du principe du secret et du pouvoir discrétionnaire La création d’autorités indépendantes Levée de l’anonymat des agents publics L’ouverture des institutions publiques et leur proximité (exemple séances publiques des instances élues) La proximité 25 La Responsabilité Elément essentiel de la démocratie, la responsabilité signifie l’obligation pour les gouvernants de rendre compte aux citoyens et le droit des citoyens d’agir à l’encontre de ces gouvernants lorsqu’ils jugent leur conduite insatisfaisante C’est aussi la reddition des comptes devant les supérieurs, les tribunaux, le public Etre garant de quelque chose (mission d’intérêt général à accomplir avec probité et intégrité…) Ce qui suppose la capacité de prendre une décision sans en référer préalablement à une autorité supérieure, ce qui suppose une responsabilité pour l’obtention des résultats clairement définie et partagée 26 La Responsabilisation C’est l’obligation de répondre de ses actions, de les justifier (en fonction de principes et de valeurs communément admises) et d’en assumer les conséquences (accountability). 27 Le Professionnalisme C’est la qualité reconnue à celui qui associe compétence professionnelle et efficacité dans l’exercice d’une responsabilité, d’une activité ou d’un métier, notamment dans sa façon de faire (diligence et professionnalisme), dans ses rapports avec les usagers (écoute, civisme et courtoisie) et avec ses supérieurs, ses collègues et ses collaborateurs ( responsabilité et respect). 28 L’Intégrité Probité, droiture, honnêteté, attachement aux devoirs de la justice, de l’équité, de l’éthique et de la morale. 29 Qu’il s’agisse de l’un ou de l’autre cas, tous ces concepts couvrent l’ETHIQUE qui est liée : Au système de valeurs qui représente le socle et la clef- de-voûte de l’organisation ; A la conduite et à la gestion des affaires publiques par les responsables détenteurs de charges publiques ; Au caractère, à la conduite et à la morale d’un être humain, en tant qu’agent public ou fonctionnaire ; A l’intérêt que le public accorde à ces différentes questions (de manière constante, à l’occasion de la survenance de mauvaise conduite), avec forcément des zones de conflits (élan moderniste, coutumes et traditions, conduite morale et incompétence professionnelle). 30 MANIFESTATIONS ET CAUSES DES PRATIQUES CONTRAIRES A L’ETHIQUE DANS LE SECTEUR PUBLIC 31 La situation critique que vivent des pays en situation de crise d’éthique, fait ressortir diverses pratiques : Patronage Népotisme Clientélisme Détournement de fonds Abus des biens publics Trafic d’influence Utilisation de sa position et de son pouvoir pour son enrichissement personnel Favoritisme à l’égard de la famille, des parents ou d’amis Travail au noir Partialité Absentéisme et arrivée tardive au travail Travail « bâclé », Tergiversation et atermoiements Fautes et erreurs impardonnables Fuite d’informations et délit d’initié Usage des moyens de l’administration à des fins personnelles Gaspillage….. 32 Ceci est dû à des problème multidimensionnel d’ordre politique, économique, culturels, en lien direct avec les défaillances de la démocratie, de l’Etat de droit, de la Bonne Gouvernance. Des racines sont également à rechercher dans les multiples maux que connaît toujours l’administration publique : ¾ Attributions surdimensionnées dues à la nature omniprésente de l’Etat ¾ Responsabilités diluées ¾ Mauvaise allocation des ressources ¾ Recrutements sans rapport avec les besoins de l’organisation parce que dictés par le patronage et les facteurs politiques ou sociaux ¾ Défaillances des systèmes de délégation de pouvoirs, des mécanismes de contrôle (défaillants ou non indépendants…) 33 Dès lors : Que faire ? Peut-on remédier à la situation ? Comment rendre l’Administration publique performante et en faire un îlot de transparence ? Comment construire un cadre d’intégrité ou des systèmes nationaux d’intégrité ? 34 STRUCTURE ET CONTEXTE DU DANS LE SECTEUR PUBLIC DU XXI° SIÈCLE 35 Le Service Public : C’est une activité fondée sur l’intérêt général Exercée directement par l’autorité publique (Etat, collectivité territoriale ou locale, Etablissement public ou semi-public) ou sous son contrôle principalement par le secteur privé (concession, licence, gestion déléguée, cahier des charges…) C’est aussi l'organisme qui a en charge la réalisation de ce service (administration, collectivité territoriale ou locale, établissement public ou semi-public, secteur privé). 36 Les activités de service public couvrent, un large spectre d’activités, et au moins trois importantes catégories : Activités liées à la souveraineté de l’Etat, appelées aussi activités ou missions régaliennes : justice, police et sécurité, défense nationale, finances publiques, diplomatie, frappe de monnaie… Activités non marchandes couvrant des services, pour l'essentiel gratuits, qui sont financés principalement par l'impôt (ou les cotisations obligatoires) : infrastructures, enseignement (éducation nationale), santé (services hospitaliers), hygiène, assainissement liquide et solide, sécurité sociale, aide sociale, culture (musées, théâtres, bibliothèques, maisons de jeunes…) Activités marchandes qui sont des services financés principalement par une activité industrielle ou commerciale, mais considérés comme devant être sous contrôle de la collectivité (infrastructures et services de transport, énergie, distribution de l’eau potable, poste, communications électroniques et de transmission de données, radiodiffusion, pompes funèbres…). 37 Dans un contexte de mondialisation libérale et de récession économique : Il devient nécessaire de revisiter la place, les responsabilités, les modes de gouvernance et de management ainsi que le système de valeurs sur lequel repose le Secteur Public. 38 1°- Un secteur public orienté vers la modernisation, notamment à travers un nouveau management public Plusieurs pays sont en train de se doter de stratégies visant la modernisation de leur administration publique pour qu’elle soit au service des citoyens, avec comme objectifs : Mettre à niveau l’administration en vue d’en faire un levier fondamental du développement économique et social Adapter le mode de fonctionnement de l’administration aux mutations rapides de son environnement Améliorer les relations de l’administration avec ses usagers Valoriser la gestion des ressources humaines à travers la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, la formation et le renforcement des capacités, la promotion du mérite Améliorer la qualité et le rendement des services publics Instituer ou renforcer la moralisation du service public 39 1°- Un secteur public orienté vers la Bonne Gouvernance Pour l’Organisation des Nations Unies, c’est « La somme des différentes façons dont les individus et les institutions publiques ou privées, gèrent leurs affaires communes. C’est un processus continu de coopération et d’accommodement entre les intérêts divers et conflictuels… ». Pour la Banque mondiale, c’est « la manière par laquelle le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays au service du développement ». 40 2°- Un secteur public orienté vers la Bonne Gouvernance Un Secteur public basé sur la Bonne Gouvernance, suppose l’existence et le respect des principes fondamentaux suivants : La primauté du droit à travers l’institution de l’État de droit et le respect des droits de l’homme La transparence et l’ouverture, notamment par la reddition des comptes et la libre circulation de l’information La responsabilité La participation de tous les intéressés au processus décisionnel La performance, l’efficacité et l’efficience dans la gestion des affaires publiques L’éthique, l’intégrité et la probité. 41 3°- Un Secteur Public orienté vers la moralisation et l’éthique L’importance de l’éthique dans l’administration publique est au centre des préoccupations des spécialistes, des organisations internationales, des gouvernements et des bailleurs de fonds Une problématique devenue primordiale, pour les pays développés que pour les pays en développement ou en transition 42 Considérations à la base de ce regain d’intérêt La réputation et le succès d’un gouvernement ainsi que le capital confiance dont il dispose, particulièrement au niveau international, dépendent dans une large mesure de la conduite des détenteurs de charges publiques, du système d’éthique, d’intégrité et de probité mis en place et, surtout, de ce que pense le public de la conduite des responsables et des dirigeants un service public conforme à «l’éthique» est une composante essentielle d’une bonne gouvernance L’éthique suppose des enjeux économiques et culturels qui évoluent selon le contexte du moment L’éthique fait partie d’une gestion moderne des ressources humaines 43 Considérations à la base de ce regain d’intérêt Une forme de conditionnalité pour les organisations internationales, les bailleurs de fonds et les investisseurs étrangers. Il existe même une relation de cause à effet entre les entrées d’investissements directs étrangers et la qualité de la gouvernance institutionnelle, y compris dans sa dimension éthique Les Etats ont suscrit des engagements internationaux allant dans le sens de la lutte contre la corruption Question largement médiatisée Malgré les efforts entrepris, partout dans le monde, la corruption ne cesse de prendre des proportions alarmantes, devenant une lourde menace pour la démocratie et sapant l’économie. 44 CONDITIONS PRÉALABLES POUR UNE GESTION PUBLIQUE ETHIQUE 45 Pour garantir à tout système d’éthique, des conditions d’effectivité et de réussite, certaines conditions préalables s’avèrent nécessaires S’inscrire dans le cadre d’une démarche globale, participative et inclusive Le système de l’éthique ne doit pas être exploité à des fins politiques Mise en place d’un centre unique responsable des actes à entreprendre Elaboration de valeurs en partant de la base au sommet Sensibilisation accrue en faveur de l’appropriation par les usagers des normes éthiques L’éducation civique et morale à l’école La lutte contre la pauvreté et l’analphabétisme. 46 CONDITIONS LIÉES À UNE GESTION MODERNE ET PERFORMANTE DES RESSOURCES HUMAINES 47 Dans tout chantier de modernisation de la GRH, il importe d’opérer des changements majeurs Impliquer tous les acteurs concernés, internes et externes Faire entrer la fonction RH dans une logique de « clients » Se situer au niveau stratégique Fournir une réelle valeur ajoutée à l’organisation et aux activités de celles-ci Etre un expert sur l’ensemble des processus RH Etre exemplaire en matière de coûts et d’efficacité de fonctionnement Etre un acteur de l’anticipation Etre en synergie avec le management de l’entreprise Promouvoir la qualité comme levier de la performance de la fonction RH Etre le gardien des valeurs. 48 D’après l’OCDE «Les conditions d’emploi propres à la fonction publique et la gestion des ressources humaines devraient favoriser un comportement conforme à l’éthique. Les conditions d’emploi dans le service public, par exemple les perspectives de carrière, le développement personnel, ou un niveau approprié de rémunération, ainsi que les politiques de gestion des ressources humaines devraient créer un environnement qui conduise à un comportement conforme à l’éthique. Le respect de principes fondamentaux, comme le mérite qui doit être garanti der façon cohérente dans le recrutement et la promotion, permet de mettre en œuvre le principe d’intégrité dans le service public». 49 NÉCESSITÉ D’INSTAURER UNE INFRASTRUCTURE DE L’ÉTHIQUE 50 Les huit éléments fondamentaux de l’Infrastructure de l’éthique selon l’OCDE L’engagement politique : les hommes politiques devraient souligner l’importance de l’éthique, donner l’exemple et soutenir la bonne conduite avec des ressources adéquates Un cadre juridique efficace : lois et règlements qui établissent et font respecter les normes de conduite Des mécanismes de responsabilisation efficaces : procédures administratives, évaluations de la performance d’une agence, mécanismes de consultation, d’audit et de supervision Les codes de conduite : énoncé de valeurs d’une organisation, de son rôle, des responsabilités et des obligations de ses employés, et des restrictions sur les activités Des mécanismes de socialisation professionnelle (éducation et formation) De bonnes conditions d’emploi dans la fonction publique : traitement juste et équitable, rémunération et sécurité appropriées Un organisme de coordination pour les questions d’éthique Une société civile active (y compris des médias zélés), qui surveille les activités parlementaires. 51 PRÉSENTATION DE QUELQUES MODÈLES ET EXPÉRIENCES 52 1- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau international Le Code international de conduite des agents de la fonction publique de l’AGNU Ce Code prévoit des dispositions portant sur : Des principes généraux (un emploi public est un poste de confiance, impliquant le devoir d’agit dans l’intérêt général) Le conflit d’intérêt et la disqualification Déclaration de biens Acceptation de dons ou d’autres faveurs Informations confidentielles Activité politique 53 - La Convention des Nations Unies contre la corruption signée en 2003 « L’unanimité qui s’est faite autour de la Convention contre la corruption témoigne de la détermination de la Communauté internationale à lutter concrètement contre ce phénomène. La Convention offre les moyens de réprimer effectivement la corruption ; il s’agit d’une riposte vraiment mondiale aux problèmes que pose la corruption sur la planète » 54 La Convention a pour objet : De promouvoir et renforcer les mesures visant à prévenir et combattre la corruption de manière plus efficace De promouvoir, faciliter et appuyer la coopération internationale et l’assistance technique aux fins de la prévention de la corruption et de la lutte contre celle-ci, y compris le recouvrement d’avoirs De promouvoir l’intégrité, la responsabilité et la bonne gestion des affaires publiques et des biens publics. 55 Multiples avantages dans la Convention Harmonisation des concepts parmi les Etats membres, notamment pour ce qui est des personnes qui peuvent faire l’objet de pratiques de corruption Large champ d’application (il n’est pas nécessaire que les infractions visées par la Convention causent un dommage ou un préjudice patrimonial à l’Etat) De nombreuses mesures de prévention de longs délais de prescription Poursuites judiciaires ne doivent pas être entravées par des immunités ou des privilèges de juridiction Recouvrement des avoirs Institution de mécanismes d’application, comme la Conférence des Etats Parties 56 2- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau régional et continental - Le Système de l’intégrité et de l’éthique de l’OCDE a- Les valeurs essentielles sur lesquelles s’appuie le Secteur Public 9L’impartialité 9La légalité 9La probité 9La transparence 9L’efficacité 9L’égalité 9La responsabilité 9La justice. 57 b- L’édiction de normes de conduite et le recours à la loi comme principal instrument d’application des valeurs fondamentales c- Communiquer autour des valeurs pour les rendre opérantes (importance de la formation et de la sensibilisation) d- Assurer l’intégrité dans la gestion quotidienne e- Avoir des mécanismes de contrôle interne et externe pour garantir le respect des normes applicables f- Agir contre les comportements contraires à l’éthique 58 2- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau régional et continental - Les initiatives de l’ Union Africaine a- La Charte de la fonction publique de l’Afrique de 2001 Adoptée à la 3ème Conférence Panafricaine des Ministres de la Fonction Publique Dans le Préambule, il est reconnu à l’unanimité qu'en réhabilitant le rôle de l'Etat, une attention particulière doit être portée sur la renaissance des valeurs professionnelles et l'établissement de normes particulières pour le service public. 59 Quatre parties portant sur : le but et la portée de l'application du texte les principes fondamentaux et universels du service public : légalité, neutralité, égalité et continuité les règles régissant les rapports de l’administration avec les usagers devant être basées sur les critères de l’efficacité, du rendement et de la transparence du service public les rapports de l’administration avec les agents publics : engagements de l'administration vis-à-vis des agents publics en ce qui concerne le déroulement de leurs carrières, leur rémunération et leurs conditions de travail. 60 b- La Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption du 11 juillet 2003 Pourquoi une telle Convention ? Les effets négatifs de la corruption et les effets dévastateurs sur l'économie et le développement social de l'Afrique La corruption nuit à la transparence dans la gestion des affaires publiques ainsi que socio-économique Détermination à établir des partenariats entre les gouvernements et tous les segments de la société civile, en particulier les femmes, les jeunes, les médias et le secteur privé, Inspiration de la Convention de l’ONU, avec quelques idées nouvelles (intégration de la société civile, du secteur privé...). 61 b- La Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption du 11 juillet 2003 Objectifs Promouvoir et renforcer le développement en Afrique pour chaque État Partie, par des mécanismes nécessaires pour prévenir, détecter, réprimer et éradiquer la corruption et les infractions connexes dans les secteurs privé et public Promouvoir, faciliter et réglementer la coopération entre les Etats parties à l'efficacité des mesures et actions visant à prévenir, détecter, punir et éradiquer la corruption et des infractions connexes Coordonner et harmoniser les politiques et la législation entre les Etats Parties aux fins de la prévention, la détection, la sanction et l'éradication de la corruption sur le Continent Promouvoir le développement en supprimant les obstacles à la jouissance des droits économiques, sociaux, culturels civils et politiques Mettre en place les conditions nécessaires pour favoriser la transparence et la responsabilité dans la gestion des affaires publiques. 62 b- La Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption du 11 juillet 2003 Principes Le respect des principes et institutions démocratiques, la participation populaire, la primauté du droit et la bonne gouvernance Le respect des droits de l'homme et des droits des peuples La transparence et la responsabilisation dans la gestion des affaires publiques La promotion de la justice sociale pour assurer l'équilibre socioéconomique et le développement La condamnation et le rejet des actes de corruption, les infractions connexes et l’impunité. 63 b- La Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption du 11 juillet 2003 Contenu Le champ d’application de la Convention Les mesures législatives à adopter par les Etats Parties, notamment pour protéger les informateurs et les témoins de la corruption et les infractions connexes, y compris la protection de leurs identités Le blanchiment du produit de la corruption La lutte contre la corruption et les infractions connexes dans la fonction publique Le mécanisme de suivi 64 c- La Projet de Charte Africaine sur les valeurs et les principes du Service Public et de l’Administration Fondement L’engagement politique de renforcer le professionnalisme et l’éthique dans l’administration africaine La détermination de promouvoir les valeurs universelles et les principes de la démocratie, la bonne gouvernance, les droits de l’homme et le droit au développement Les missions de l’administration consistent dans la sauvegarde des valeurs fondamentales du service public et la promotion d’une culture administrative fondée sur la préservation des droits de l’usager La nécessité de préserver la légitimité du service public et d’adapter les fonctions publiques africaines aux exigences du développement économique, social, humain et durable 65 Principaux objectifs Favoriser l'adhésion à un cadre fondamental de principes et de valeurs convenus pour assurer des prestations de service public efficientes, efficaces, novatrices et répondant aux attentes de la collectivité et des usagers Promouvoir les valeurs morales inhérentes aux missions des agents publics en vue d’assurer des prestations de service transparentes Susciter l’échange d’expériences et de bonnes pratiques en vue de constituer une communauté de connaissances entre les Etats Parties. 66 Principes L’égalité des usagers devant le service public La prohibition de toutes formes de discrimination, notamment celles basées sur l’origine, la race, le sexe, le handicap, la religion, l’ethnie, les opinions politiques, l’appartenance syndicale ou toute autre considération L’impartialité dans l’accomplissement des prestations de service public La continuité du service public en toute circonstance L’adaptation du service public à l’évolution des besoins de la collectivité et des usagers. 67 Obligations du Service public de l’administration Respect des droits humains et du principe de légalité Accès au service public Accès à l’information Des services efficaces et de qualité Modernisation du service public et de l’administration. 68 Règles de conduite des agents publics Professionnalisme Ethique et déontologie Incompatibilité et conflits d’intérêts Lutte contre la corruption La déclaration des biens Garanties et droits des agents publics L’égalité entre les agents publics La liberté d’expression et d’association Les conditions de travail et la rémunération Les droits sociaux 69 Gestion et développement des ressources humaines Le recrutement L’évaluation des agents publics La formation La mobilité Mécanismes de mise en œuvre et de suivi Au niveau des Etats Parties Au niveau régional Au niveau continental Institution par l’Union Africaine d’un système de prix d’innovation en matière de Service Public. y 70 3- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau national - Exemple d’un pays développé : le Canada - Exemple d’un pays émergent : le Maroc - Exemple d’un pays moins avancé : la Mauritanie a- L’exemple du Canada - Cadre global : La place de la Fonction publique Importante institution nationale, elle fait partie intégrante du cadre essentiel de la démocratie canadienne et du gouvernement parlementaire. Elle aide le gouvernement à assurer la paix, l'ordre et le bon gouvernement. Elle a pour mission démocratique d'aider les ministres à servir l'intérêt public dans le cadre de la loi. Elle a connu une évolution intéressante, jalonnée de plusieurs sauts qualitatifs allant tous dans le sens de l’ancrage de l’intégrité et de l’éthique au sein de la fonction publique, au service de la démocratie. La Constitution du Canada et les principes de gouvernement responsable servent de fondement aux rôles, aux responsabilités et aux valeurs de la fonction publique. -Les valeurs de la fonction publique Valeurs démocratique : aider les ministres, dans le cadre de la loi, à servir l’intérêt public Valeurs professionnelles : servir avec compétence, excellence, efficience, objectivité et impartialité Valeurs liées à l’éthique : agir en tout temps de manière à conserver la confiance du public Valeurs liées aux personnes : faire preuve de respect, d’équité et de courtoisie dans leurs rapports avec les citoyens et avec les collègues fonctionnaires Responsabilités, autorités et obligations de rendre compte. -Plusieurs mécanismes Centre d’expertise et de leadership chargé de promouvoir une gestion de la fonction publique axée sur les valeurs Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique du 1er septembre 2003, qui énonce les valeurs de la fonction publique, ainsi que les mesures d'observation relatives aux conflits d'intérêts et à l'après-mandat Prévention et règlement du harcèlement en milieu de travail Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles La garantie du mieux être en milieu de travail Mesures d’observation concernant l’après-mandat -Plusieurs mécanismes Commissariat Fédéral à l’Intégrité du Secteur Public du Canada. Agence du Parlement indépendante, créée en 2007 en vertu de la loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, elle offre aux fonctionnaires et membres du public un mécanisme sûr, confidentiel et indépendant pour divulguer des actes répréhensibles présumés commis dans le secteur public fédéral. Elle examine les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles, enquête sur celles-ci au besoin et recommande des mesures correctrices aux administrateurs généraux concernés. b- L’exemple du Maroc - Problématique Effets pervers des pratiques anti-éthiques qui entravent le développement économique et social du pays et reflètent une image négative dans le service public (manque de confiance dans l’administration, compétitivité, attrait de l’investissement) Difficultés de lutte et de prévention de la corruption : difficulté de détection du phénomène (diversité et complexité de l’acte de corruption), difficulté d’agir sur les comportements et les mentalités (caractère matériel et moral de la corruption et déontologie) - Problématique Problématique de mesure et d’évaluation du phénomène (indice de perception): L’acte de corruption est discret entre les parties impliquées Les limites du Statut général de la fonction publique Ratification de la Convention des Nations Unies relative à la lutte contre la corruption, le 9 Mai 2007. - Les causes des mauvaises pratiques dans le secteur public Les causes d’ordre administratif et réglementaire Les causes d’ordre social, culturel et économique - Un plan d’action courageux et volontariste Un Référentiel -Les Préceptes de l’Islam et de la Sunna Les Hautes Orientations Royales (instauration de nouveaux rapports entre l’administration et ses usagers, Nouveau Concept de l’Autorité, transparence et intégrité, développement de l’administration de proximité par le biais de la décentralisation, la déconcentration et la régionalisation, renforcement de la gouvernance des secteurs publics et évaluation des politiques publiques. - Le Programme gouvernemental. - Une Vision - Une administration moderne au service des citoyens Des objectifs Mettre à niveau l’administration en vue d’en faire un levier fondamental du développement économique, social, culturel et environnemental Adapter le mode de fonctionnement de l’administration aux mutations rapides de son environnement Améliorer les relations de l’administration avec ses usagers Valoriser la gestion des ressources humaines à travers la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences Améliorer la qualité et le rendement des services publics Renforcer la moralisation du service public. Les axes d’intervention - Ancrage des valeurs et des normes d’éthique dans le service public : Publication de la loi relative à la déclaration du patrimoine, de la loi sur le blanchiment des capitaux, de la loi sur la gestion déléguée des services publics, Gestion de la performance et intégrité des fonctionnaires (évaluation, promotion, formation continue…) - Institutionnalisation de la stratégie préventive de la corruption - Renforcement de la transparence dans la gestion des marchés publics et de la gestion budgétaire - Amélioration du système de suivi, de contrôle et d’audit - Promotion de E-gouvernement et Simplification des procédures administratives (Carte d’identité biométrique, passeport biométrique, Portail marocain des marchés publics… - Implication du Citoyen et de la société civile dans la gouvernance (éducation, sensibilisation, information et communication) - Création d’Institutions Administratives Indépendantes Création de Diwan Al Madhalim « Ombudsman » Création de l’Instance Centrale de Prévention de la Corruption (ICPC) c- L’exemple de la Mauritanie (Gouvernement de transition) : Le Code de déontologie des agents publics de 2007 - Champ d’application Applicable à tous les agents publics sans exception, quelles que soient leur fonction et leurs hiérarchies, sans préjudice des autres codes de déontologie spécifiques auxquels certains d’entre eux sont soumis en vertu des obligations particulières prévues par leurs statuts ou pour leurs professions ou fonctions. - Les devoirs et les obligations de l’administration L’égalité des citoyens La neutralité La légalité : respect strict de la loi et exécution des décisions de justice qui concernent l’administration La continuité de l’Etat et du service public La transparence : les décisions administratives doivent être prises selon des procédures transparentes, simples et compréhensibles, assorties d’une obligation de motivation et l’administration doit rendre publiques les informations nécessaires sur les actes et procédures relevant de sa compétence, ainsi que les informations permettant d’apprécier sa gestion. - Les devoirs et les obligations de l’agent public Au niveau des prestations En accomplissant leur mission, les agents publics doivent faire preuve de : y Professionnalisme y Responsabilité y Compétence Au niveau du comportement y Assiduité au travail y Dignité et probité y L’esprit d’équipe - Les devoirs et les obligations de l’agent public envers les usagers L’impartialité L’intégrité La diligence et la célérité L’obligation d’information du public. - Les devoirs et les obligations de l’agent public envers les institutions et l’administration Respect des institutions de l’Etat La loyauté à l’autorité constituée Les conflits d’intérêts - Les conflits d’intérêt Les agents publics ne doivent assumer aucune activité ou mission, ni se livrer à aucune transaction, ni avoir aucun intérêt financier, commercial ou matériel, qui soit incompatibles avec leurs fonctions, charges ou devoirs. 4- Le rôle de la Société Civile : l’exemple de Transparency International Pour T.I. : «L’éthique représente « un système de valeurs, elle signifie le respect des lois et est un ensemble de comportements à forte connotation morale » La corruption consiste en « l’abus ou le détournement de pouvoir public reçu en délégation (politique, judiciaire, administratif ou économique) à des fins privées/personnels » ou encore « l’abus de pouvoir au profit de l’enrichissement personnel », elle représente, tout simplement un aspect d’une mauvaise gouvernance. Elle constitue un des maux les mieux partagés au monde. T.I. a eu le mérite également de mettre au point un Indice de perception de la corruption (IPC) qui se base sur des enquêtes d’intégrité auprès de sources indépendantes et donne lieu à la publication d’un Rapport périodique. 88 -Comment promouvoir un Système National d’Intégrité et rendre la corruption une activité à risque élevé selon T.I. ? 1°- Mettre en place les piliers de l’intégrité Des institutions intègres, élues démocratiquement et dans la transparence Un Exécutif ouvert sur les autres acteurs de la société, responsable et comptable Des instances indépendantes de contrôle public Un Médiateur (Ombudsman) indépendant Une agence pour la lutte contre la corruption Une justice outillée et indépendante Des médias professionnels et libres Une société civile active et organisée Un Secteur privé dynamique et responsable 89 -Comment promouvoir un Système National d’Intégrité et rendre la corruption une activité à risque élevé selon T.I. ? 2°- Jeter les bases d’une Bonne gouvernance et de la transparence :Mettre en place les piliers de l’intégrité Réformer l’Etat et séparer les pouvoirs, en prévoyant des contrepoids Définir les responsabilités en termes de pouvoirs, de compétences et d’attributions et en termes d’allocation des ressources et des moyens, de manière horizontale et entre le centre et l’administration territoriale, sur la base du principe de subsidiarité Garantir l’effectivité des lois Promouvoir la mission d’intérêt général dans l’administration publique Réformer l’administration publique et promouvoir la transparence Renforcer le rôle de la Société civile, du Secteur privé et des médias Garantir l’accès à l’information et le respect de la citoyenneté Investir dans l’éducation, la formation et la sensibilisation La protection des témoins et collaborateurs avec la justice 90 QUELQUES INDICATEURS DE L’EVALUATION DE L’ETHIQUE 91 Pour avoir une perception de l’existence ou non d’un système d’intégrité et d’éthique ou de défaillances à ce niveau, et outre les indices, les enquêtes ou les baromètres élaborés surtout au niveau de la Société civile, il faudrait se poser les questions suivantes : Existe-t-il des contrepoids entre les différents pouvoirs (Législatif, Exécutif et judiciaire) ? Existe-t-il des règles régissant les conflits d’intérêts au niveau des membres de l’exécutif ? Existe-t-il des lois spécifiques pour prévenir le népotisme, le clientélisme et le copinage ? Est-ce que les agents du Service public disposent d’un code de conduite abordant les thèmes relatifs à l’intégrité, l’éthique et la corruption, assimilé et intériorisé dès le recrutement dans l’administration ? A-t-on sanctionné des fonctionnaires ? Existe-t-il des restrictions en ce qui concerne les emplois des fonctionnaires qui quittent le Service public et qui versent dans le pantouflage ? Existe-t-il un code de conduite abordant les thèmes relatifs à la corruption pour les hommes politiques ? 92 COMMENT L’APS-HRMNET PEUT-IL CONTRIBUER A LA PROMOTION DE L’ETHIQUE ET DE L’INTEGRITE DANS LE SECTEUR PUBLIC ? 93 Promouvoir la culture du Service public et investir dans sa mission d’intérêt général Faire de l’éthique une culture de l’entreprise, l’enraciner dans les comportements, au jour le jour Faire de l’Excellence dans la manière de servir, d’être et d’agir des agents publics, un souci et une préoccupation quotidienne Ouvrir un chantier pour la modernisation de la gestion des ressources humaines africaines (Responsabilités, missions, acteurs, recrutement, outils, gestion de la carrière, motivation, formation…), où la dimension éthique représente le socle et la clef-de-voûte Faire des propositions aux instances concernées pour renforcer le cadre juridique et institutionnel 94 6- L’information, la sensibilisation et le plaidoyer sur le système de valeurs d’éthique et d’intégrité au niveau du Secteur Public africain 7- La promotion des nouvelles technologies de l’information et de la communication en tant que moyen permettant la circulation de l’information et l’ancrage de la transparence 8- Favoriser le Benchmarking entre ses membres, au niveau continental et à l’international 9- Etablir des partenariats, particulièrement avec le Secteur privé et la Société civile active dans le domaine de l’éthique et de l’intégrité 95 10- Investir dans la formation, le renforcement des capacités et le coaching pour développer la compétence et le professionnalisme 11- Communiquer autour des projets, des réalisations et des succès 12- Constituer un Fonds documentaire sur ces questions 13- Faire en sorte de devenir le «champion de la réforme » en matière de GRH et de promotion des Valeurs d’éthique et de l’Intégrité dans le Secteur Public africain. 96 Le mot de la fin 97 La fonction publique est une vocation spéciale. Tous n’y sont pas appelés. Ceux qui s’y dévouent y trouvent un sens et une satisfaction qu’il n’est pas possible de retrouver ailleurs. Mais les récompenses ne sont pas matérielles. Elles sont morales et psychologiques, peutêtre même spirituelles. Ce sont les récompenses intangibles que procure le sentiment de consacrer sa vie au service du pays, à la conduite des affaires de l’Etat, à la poursuite d’objectifs publics petits et grands et à l’accomplissement du bien commun » Canada, Groupe de travail de sous-ministre sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique, De solides assises, Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique, Ottawa, Centre canadien de gestion, 1996, réédité en 2000. 98 « La probité est une condition fondamentale d’un Etat démocratique… le fait d’instaurer un bon système de probité publique ne consiste évidemment pas uniquement à préserver l’argent public. Il consiste aussi à assurer le progrès, à transcender la mission de l’Etat dans le 21ème siècle. Cela signifie bâtir sur des valeurs comme l’honnêteté, les droits et la démocratie. Pour les gouvernements, c’est peut-être la seule voie de salue ». Janos BERTOK, Expert de l’OCDE en corruption et membre de l’équipe marocaine d’experts en éthique de l’Institut National Démocratique pour les Affaires Internationales (NDI) 99 Servir le Canada et les Canadiens, faire preuve de loyauté envers le gouvernement dûment élu, faire preuve d’honnêteté et d’impartialité, utiliser à bon escient l’argent des contribuables, respecter fidèlement les principes de l’équité et de l’impartialité, exécuter ses fonctions avec professionnalisme et faire montre de respect envers les ministres, les autres parlementaires, le public et les fonctionnaires » Fonction publique, 2000, Le renouvellement de la fonction publique au Canada, Ottawa, Bureau du Conseil Privé, 1990 des valeurs simples qui ne changent pas 100 « Il ne suffit nullement qu’une personne occupant un poste de ministre – ou tout autre poste de responsabilité dans la fonction publique – observe la loi (…). Il lui faut non seulement se conformer à la loi, mais avoir également une conduite si irréprochable qu’elle puisse résister à l’enquête la plus minutieuse. La conduite des affaires publiques doit être inattaquable quant au respect des valeurs morales, à l’objectivité et à l’égalité de traitement » extrait d’une lettre adressée par M. Pearson, alors Premier ministre au Canada à ses ministres, auteur du Code d’éthique de M. Pearson 101 L’éthique est une affaire de tous Elle peut être une éthique de conviction, selon la conception d’Emmanuel KANT : « Agis uniquement d’après la maxime qui fait que tu peux vouloir en même temps qu’elle devienne une loi universelle » ; Elle peut être véhiculée par l’éducation, l’environnement et le civisme ; Elle peut être une éthique de responsabilité, selon la conception de Max WEBER : « Pour atteindre des fins « bonnes », nous sommes la plupart du temps obligés de compter avec, d’une part, des moyens malhonnêtes ou pour le moins dangereux, et d’autre part, la possibilité ou encore l’éventualité de conséquences fâcheuses (…) Nous devons répondre à des conséquences prévisibles de nos actes ». Elle convient le mieux au mode de management moderne au sein de l’administration. Comme elle peut être une éthique de la discussion, selon la conception de Jürgen HABERMAS : « Ne peuvent prétendre à la validité (ou pourraient l’être) par toutes les personnes concernées en tant qu’elles participent à une discussion politique », ce qui est le propre de tout système démocratique. y 102 Merci Pour Votre Attention 103
