Contrats de performance internes dans le secteur public

Gestion et financement
des mesures d’efficacité énergétique
dans les administrations publiques
Le concept PICO, engagements sur les performances internes dans le secteur public.
Sommaire
introduction ..................................................................................................................................................................3
Engagements sur les performances internes dans le secteur public ..................................................4
Contrats de performance internes dans le secteur public ......................................................................5
Potentiel et avantages des Contrats de performance internes dans le secteur public .............6
Les programmes d'engagements de performance internes en pratique - exemples .................7
Créer une cellule PICO dans votre organisation ? ......................................................................................9
Les politiques nationales et européennes peuvent encourager la mise en œuvre de
programmes PICO ....................................................................................................................................................10
Recommandations pour les décideurs nationaux.....................................................................................11
2
Introduction
Si …
… Vous souhaitez :
• Réaliser davantage d’économies d'énergie et budgétaires au sein de votre organisation
publique
• Assurer un financement continu des mesures d’efficacité énergétique grâce à des procédures novatrices d’encadrement de vos processus d’achat et de prise de décision en
matière d’investissement ?
… Vous :
• Travaillez dans une administration publique,
• Êtes consultant auprès d’organisations publiques,
• Êtes un décideur,
… Alors nous vous recommandons de lire cette brochure. Elle présente les résultats du
projet européen PICOLight, financé par la Commission européenne et des institutions nationales. Ce projet visait à tester et à informer sur les programmes PICO (Engagements sur les
performances internes dans le secteur public) grâce à des projets pilotes sur l’éclairage
performant mis en œuvre au sein d'organisations publiques dans six pays. Avec PICO, vous
pouvez exploiter pleinement les moyens limités dont vous disposez tout en traitant les défis
actuels de l'énergie et du climat.
3
Secteur public - Engagements
Engagements sur les performances internes
dans le secteur public
Les programmes, d'engagements sur les performance internes dans le secteur
public couvrent un large spectre de concepts organisationnels qui aboutissent à la
gestion et au financement continus de mesures d’efficacité énergétiques dans les
bâtiments publics.
De nombreuses administrations publiques sont
confrontées aux mêmes dilemmes : bien qu’il
existe de nombreuses occasions de réduire les
dépenses énergétiques, ces économies ne sont
pas réalisées pour différentes raisons. Souvent, de
bons projets ont été lancés mais l’identification,
la préparation et la mise en œuvre systématiques et continues de mesures d’efficacité
énergétique font défaut.
Cette brochure présente quelques exemples expliquant comment surmonter les barrières et
les obstacles entravant la mise en œuvre à grande échelle et continue de mesures d’efficacité énergétique dans les administrations publiques. Les exemples d’un hôpital en Italie et
d’une petite ville de Pologne sont tirés du projet européen “PICOLight”, qui a testé et
informé sur des programmes d'engagements sur les performances internes dans le secteur
public dans six pays européens. Le troisième exemple, portant sur la ville de Fribourg,
retrace l’une des premières initiatives de ce type couronnées de succès en Allemagne.
Les programmes d'engagements sur les performances internes dans le secteur
public s’articulent autour des trois axes suivants :
• Un engagement ou un objectif quantifié concernant les économies d'énergie et le
montant des investissements dans l'efficacité énergétique.
• Un moyen pérenne de financer la mise en œuvre des mesures d’efficacité énergétique.
Ce financement peut être assuré, par exemple, par une décision budgétaire qui introduit
une ligne spécifique pour l'efficacité énergétique dans le budget global de l’organisation
ou, encore mieux, par un fonds revolving, mis en place grâce à un capital de lancement
destiné aux investissements d’efficacité énergétique au cours des premières années, puis
alimenté en continu par les économies réalisées sur les dépenses énergétiques.
• Une cellule de gestion de l’énergie capable de mettre en œuvre le programme et de
coordonner les mesures d’efficacité énergétique.
4
Secteur public - Contrats
Contrats de performance internes dans
le secteur public
Les Contrats de performance internes dans le secteur public sont la forme la plus
complète des engagements PICO.
Très souvent, les fonds consacrés au paiement des coûts variables, comme les dépenses
d’énergie annuelles, sont strictement séparés du budget affecté aux investissements. Il en
résulte une situation de blocage courante au sein du secteur public : d’une part, les administrations ont des dépenses d’énergie importantes ; d’autre part, les différents services ne
sont pas en mesure de refinancer les mesures d’économie d’énergie qui sont requises d’urgence en reversant les économies réalisées au budget des investissements.
Les services d’efficacité énergétique, tels que les contrats de performance énergétiques,
offrent souvent une solution à cette situation. Très similaires aux contrats externes, les
Contrats de performance internes dans le secteur public permettent d’investir dans
l’efficacité énergétique par des contrats de performance énergétiques internes (accords
PICO) entre différents départements d’une même administration.
Un
Diagramme illustrant les flux de trésorerie dans le cadre
d’un Contrat de performance interne dont les économies sont partagées
Département
d'une
administration publique (la
"cellule PICO") fournit à un
autre Département un service financier et technique
en
matière
énergétique.
d’efficacité
Ce
service
permet au Département
"client" de faire des économies d'énergie et réduit
sa
facture
énergétique
annuelle. Grâce à cette économie,
le
Département
client peut s’acquitter des
frais de contrats internes
(frais PICO pour le service
rendu). Grâce à ce paiement, la "Cellule PICO" peut financer d'autres services du même genre et investir dans
d'autres mesures d'efficacité énergétiques, qui rapporteront une rémunération, etc..
5
Secteur puplic - Potentiel et avantages
Potentiels et avantages des Contrats de
performance internes dans le secteur public
Les Contrats de performance internes dans le secteur public permettent d’exploiter et de
bénéficier plus facilement des avantages économiques significatifs résultant d’investissements dans l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments publics. Ces bénéfices
peuvent être considérables. Selon l’étude européenne sur les achats publics de technologies
d’économie d’énergie (PROST, Public Procurement of Energy Saving Technologies), un investissement annuel supplémentaire en matière d’efficacité énergétique de 80 millions d’euros
seulement permettrait de réaliser 12 milliards d’euros d’économie par an au sein de
l’Europe des 15.
Les Contrats de performance internes dans le secteur public exploitent les capacités et
le savoir-faire internes existants. Les bénéfices dégagés des investissements d’efficacité
énergétique restent en intégralité à la disposition de l’administration publique (les
budgets ne sont pas "externalisés" vers une société privée).
Les Contrats de performance internes dans le secteur public peuvent s’avérer particulièrement
utiles dans le cas d’investissements d’efficacité énergétique relativement faibles ou
très spécifiques qui ne sont pas mis en œuvre par les entreprises de services énergétiques
en raison des coûts de transaction. En outre, ils évitent que les sous-traitants externes ne
procèdent à un “écrémage” et n'investissent que dans les mesures les plus rentables. D’un
autre côté, les administrations publiques ne reçoivent pas de garantie sur les économies
d'énergie réalisées, comme c’est le cas avec des contrats de performance avec des entreprises
de services énergétiques.
Comparaison entre les Contrats de performance internes dans le secteur public et les contrats de
performance énergétiques fournis par des entreprises de services énergétiques
Instrument
Offre
des
avantages
lorsque...
Contrats de performance internes
dans le secteur public
Contrats de performance fournis par
des entreprises de services énergétiques
• l’ampleur de la mesure d’économie d’énergie est
trop faible pour couvrir les coûts de transaction
des contrats de performance
• l’on recherche de nouvelles ressources financières et/ou l’on s’efforce de surmonter les goulots d’étranglement en matière de liquidités
• l’acquisition de savoir-faire externe n’est pas
requise
• un savoir-faire spécialisé est requis
• une base de connaissances interne peut être
utilisée
6
• les risques doivent être partagés, voire transférés
à l’entreprise de services externe, en particulier
lorsque des économies fixes sont garanties
• les capacités propres permettent de gérer le projet
en interne afin d’économiser les marges de bénéfice et de risque, ce qui contribue à améliorer la
rentabilité du projet
• le personnel doit avoir accès à un savoir-faire et
à des qualifications externes
• il y a un risque que les sous-traitants externes
procèdent à un “écrémage”, ce qui ne répond pas
totalement aux besoins de l’administration
publique
• des ressources rares - et pas seulement les ressources humaines - doivent être en priorité affectées aux activités principales
• seules des ressources humaines limitées sont
disponibles
Les programmes
Les programmes d'engagements de
performance internes en pratique-exemples
Fribourg-en-Brisgau / Allemagne
La ville de Fribourg-en-Brisgau, en Allemagne, a mis en place divers projets d’économie d’énergie dans ses administrations publiques, qui ont
été couronnées de succès. Au total, entre 1990 et 1999, les émissions
annuelles de CO2 ont été réduites d’environ 17%.
Les économies ont été obtenues en partie grâce aux engagements de
performance internes conclus entre le Département responsable des
bâtiments et les services utilisateurs, et en partie grâce aux Contrats de
Dr Dieter Salomon
Maire de la Ville de
Fribourg-en-Brisgau
performance énergétique conclus avec des tiers. De plus, une école a
conclu un contrat de performance énergétique, dont la majeure partie
de l’investissement a été financée par les citoyens de Fribourg.
La municipalité utilise la règle empirique suivante pour déterminer le mode de gestion et
de financement des mesures d’efficacité énergétique :
• Pour un bâtiment dont les dépenses d’énergie sont inférieures à 50 000 euros par an, la
ville investit elle-même par
Engagements sur les performances internes à la ville de Fribourg (Allemagne)
le biais d’un Engagement de
performance interne. Elle
Contrat
Département
responsable
bâtiment
Services utilisateurs
suit ainsi l'exemple de la ville
de Stuttgart qui a été mis en
œuvre la première d'initiative
Mesure efficacité énergétique
de
Allemagne.
ce
genre
La
en
première
année de cet engagement,
Financement
Réduction dépenses
énergétiques
Fonds Revolving
Service budget
Remboursement par les
économies d'énergie
en 2004, Fribourg a investi
180 000 euros et a diminué
ses dépenses énergétiques
de 40 000 euros par an.
• Pour un bâtiment dont les dépenses d’énergie sont supérieures à 75 000 euros par an, un
appel d’offres est lancé pour octroyer un contrat de performance (investissement et gestion) à une entreprise de services énergétiques externe.
• Pour les bâtiments compris entre ces deux tranches, la formation d’un pool de plusieurs
bâtiments est envisagée et un appel d’offres est émis.
7
Les programmes
Jordanów / Pologne
Dans la petite ville de Jordanów, en Pologne, la solution PICO choisie
a été un décision budgétaire municipale prévoyant que les économies réalisées grâce à des mesures d’efficacité énergétique
seraient réinvesties dans de nouveaux programmes d’efficacité énergétique. Le Maire de la ville est responsable de l’application de cette
décision. Le premier investissement a été possible grâce aux prêts à
des conditions avantageuses dont peuvent bénéficier les investissements écologiques.
Zbigniew Kolat, Directeur
de Jordanòw
Cette solution a été choisie car en
Pologne, l’argent non dépensé ne
peut pas être imputé au budget
de l’année suivante et la mise en
place d’un fonds revolving nécessiterait des amendements législatifs au niveau national.
Les premières mesures d’efficacité
énergétique mises en œuvre dans
le cadre du projet PICOLight à la
mairie et au jardin d’enfants de la
ville de Jordanów permettront de
réaliser environ 3 900 euros
d’économies par an, qui seront
réinvestis dans d’autres mesures.
Hôpital Niguarda Ca’ Granda / Italie
L’hôpital définit un budget annuel, qui permet au service
Installations de gérer la maintenance ordinaire et les gros
travaux de rénovation. En revanche, les dépenses énergétiques
de l’hôpital sont réglées par le service Comptabilité. Ainsi,
avant la mise en place d’un programme PICO, le service
Comptabilité bénéficiait de toute économie résultant des actiDirecteur Général de l’Hôpital
Niguarda Ca’ Granda
vités du service Installations en vue de réduire la consommation d’énergie.
En 2005, l’administration de l’hôpital a accepté de créer un fonds revolving ajouté au plan
d’investissement annuel de l’hôpital comme un élément distinct du budget. Le capital de lancement est fourni par la région de Lombardie pour l’amélioration de l’efficacité énergétique d’un
bloc de l’hôpital. Les économies annuelles résultant de ces mesures (1 500 euros au cours de la
première année) sont mises de côté par le service Comptabilité de l’hôpital. Elles sont ajoutées
au fonds revolving et peuvent être affectées à d’autres mesures d’efficacité énergétique.
8
Création
Le fonds PICO sera contrôlé par le
chef du service Installations et sera
utilisé exclusivement pour l’investissement dans les améliorations de
l’efficacité énergétique de l’hôpital.
Il incombera au directeur de l’hôpital de déterminer les futures
mesures de rénovation rentables
afin de maintenir le processus PICO
en marche. Le service Installations
contrôlera les économies d’énergie
et gérera le fonds.
Créer une cellule PICO dans votre organisation ?
Les solutions PICO sont souples et peuvent être adaptées à des cas particuliers.
Les éléments principaux (Contrats de performance internes, fonds revolving,
décision budgétaire, etc.) peuvent être adaptés à la situation spécifique de
chaque administration publique, à ses procédures concernant les achats
et les investissements dans les bâtiments. Comme pour toutes les idées
neuves, la mise en œuvre d’une telle solution peut demander un peu
de temps et d'efforts. Un changement dans la culture d’investissement, résultant du passage d’un système de finances publiques séparant les investissements des budgets de fonctionnement à une administration moderne centralisant l’élaboration du budget, peut faciliter
la mise en œuvre des Contrats de performance internes dans le secteur
public Mais peut également conduire à des solutions PICO différentes,
comme la création de lignes budgétaires dédiées à l'efficacité énergétique.
Pour assurer la mise en œuvre continue des mesures d’efficacité énergétique dans une
administration publique grâce à un montage PICO, les conditions de base suivantes
doivent être satisfaites :
• Gestion de l’énergie - personnel et expertise technique affectés à la gestion des projets
d’efficacité énergétique.
• Volonté politique de fournir le capital de lancement au fonds PICO et de lancer un programme d'amélioration de l’efficacité énergétique.
• Comptabilisation des économies d’énergie sur la base de mesures individuelles par
service, voire par bâtiment - nécessaire pour les projets de type “Contrat de performance
interne”. Des procédures de mesure et de vérification simplifiées peuvent toutefois
suffire, ce qui permet de réduire les coûts de transaction.
9
Politiques
• Respect des réglementations nationales. Les obstacles juridiques jouent généralement un rôle mineur. Toutefois, l’exemple polonais montre que certaines barrières peuvent exister, mais qu’il est possible de mettre en place des solutions spécifiques pour les
surmonter.
Les politiques nationales et européennes
peuvent encourager la mise en œuvre de
programmes PICO
Si des solutions PICO sont mises en œuvre et testées
avec succès dans des administrations centrales, de
nombreuses administrations pourraient s’en inspirer
et les copier. Il est par conséquent recommandé que la
Commission européenne ou les gouvernements
nationaux mettent en place un programme PICO pour
la gestion et le financement de mesures d’efficacité
énergétique au sein de leurs propres locaux.
Au niveau national, il est surtout important d’assurer et de développer l’expertise
technique et les capacités de gestion de l’énergie au sein des organisations publiques
de taille moyenne et grande ou dans des regroupements de petites administrations. Ce
développement est incontournable, que ce soit pour la mise en œuvre de programmes PICO
ou pour le lancement d’appels d’offres pour des contrats de performance.
Deuxièmement, l’exemple polonais montre qu’il est nécessaire d’améliorer la réglementation existante pour garantir la compatibilité des programmes PICO.
Troisièmement, un soutien national à la diffusion du concept PICO et à la promotion de ses
avantages est nécessaire afin de faire connaître ce concept ainsi que des procédures et des
exemples de bonnes pratiques aux décideurs publics. Ceci facilitera la mise à disposition des
capitaux de lancement pour les fonds PICO.
Enfin, des mesures améliorant le cadre général des initiatives d’efficacité énergétique dans les administrations publiques contribueront également à l’introduction de
programmes PICO, notamment :
• la définition d’objectifs nationaux en matière d’efficacité énergétique ;
• L'intégration dans les procédures de gestion des bâtiments publics des coûts sur le cycle
de vie complet ;
• le développement et l’utilisation de procédures simples et efficaces de mesure et de vérification des économies d'énergie.
10
Recommandations
Recommandations pour les décideurs nationaux
L’efficacité énergétique est une stratégie qui permet de composer avec des fonds publics insuffisants tout en s’attaquant aux
défis énergétiques et climatiques actuels. Pour parvenir à gagner
ainsi sur tous les tableaux, il convient d’utiliser un large éventail de politiques et d’instruments de gestion appropriés,
dont les programmes PICO forment un élément important. (Pour
plus d’informations, téléchargez l’étude européenne sur les
achats publics de technologies d’économie d’énergie - PROST,
Public Procurement of Energy Saving Technologies disponible à l’adresse suivante :
http://www.eceee.org/library_links/prost.lasso
Des objectifs concrets en matière d’efficacité énergétique devraient être définis pour les
administrations publiques.
Un réseau de centres nationaux d’information sur l’efficacité énergétique du
secteur public devrait être créé. Les activités de ces centres devraient être coordonnées par
un Conseil de coordination européen.
L’efficacité énergétique devrait être intégrée comme un critère standard des procédures
d’achats et d’investissements dans les bâtiments publics, conduisant à la sélection de
solutions présentant des coûts faibles sur le cycle de vie. Il est nécessaire de donner des
signaux politi-ques clairs afin de s'assurer que les acheteurs publics achèteront des
produits très performants en énergie. Des bureaux d’informations sur les achats au sein
de chaque administration publique veilleraient à la diffusion des informations et cahier des
charges développés au niveau national et communautaire.
Des unités de gestion de l’efficacité énergétique devraient veiller à l’adoption de
solutions d’efficacité énergétique rentables dans la maintenance, la construction et la rénovation des bâtiments.
La définition de budgets d’efficacité énergétique dans
une administration publique garantirait des investissements stables et continus en matière d’efficacité énergétique.
Les contrats internes de performance énergétiques et
les programmes PICO faciliteraient les investissements en
matière d’efficacité énergétique.
Les programmes d’économies partagées avec les usagers de bâtiments publics inciteraient à proposer des plans
d’amélioration de l’efficacité énergétique et à faire évoluer
les comportements.
11
Coordinateur du projet PICOLight
Partenaires et consultants du Wuppertal Institute
Soutien financier
Commission européenne
Direction générale de l’énergie et du transport
Contact :
ADEME
Hervé LEFEBVRE
500 routes des Lucioles - F 06560 Valbonne
Site web du projet : http://www.iclei-europe.org/?picolight