Récit d`une novice aux négociations climat, par Léa Cruse.

Récit d’une novice aux négociations climat, par Léa Cruse. Moi c’est Léa, bénévole au REFEDD. En juin j’ai réalisé le rêve de toute ex-­‐étudiante en relations internationales : assister à des négociations de l’ONU ! Et pas n’importe lesquelles : les négociations de la CCNUCC ! 1. C’est quoi la CCNUCC ? Adoptée le 9 mai 1992, la Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC -­‐ UNFCCC en anglais) a été signée lors de la conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement à Rio de Janeiro dit « Sommet de la Terre » qui s'est déroulée en juin 1992. Depuis son entrée en vigueur en 1994, les représentants des pays signataires de la convention se réunissent plusieurs fois par an pour négocier de nouveaux engagements, des modalités de mises en œuvre des décisions qui ont déjà été prises etc, pour se retrouver en novembre-­‐décembre lors de l'annuelle Conférence des Parties (COP en anglais) et acter ces décisions. C’est dans le cadre de ces négociations qu’a été signé (par la plupart des pays membres de la CCNUCC même si tous ne l’ont pas ratifié), le protocole de Kyoto, premier texte juridiquement contraignant sur la réduction des gaz à effet de serre. Signé en 1997, il engage les pays signataires à des taux de réduction de CO2 par rapport à leur niveau de 1990. Sur la période 2008-­‐2012 une prolongation du protocole jusqu'à 2020 à été signée en 2012 par un nombre inférieur de pays (les pays signataires de cette seconde période d’engagement ne représentent, tous ensemble, que 15% des émissions de CO2 dans le monde). La prochaine date importante pour les négociations climatiques sera la COP21 en décembre 2015 (à Paris), date à laquelle doit être signé un texte pour remplacer le protocole, un texte ambitieux et juridiquement contraignant afin d’assurer une diminution 1
des émissions de CO2 et limiter l’augmentation de la température moyenne de la planète à 2°C par rapport à 1990. L’enjeu actuel des négociations est donc de préparer ce texte. Le fonctionnement de la CCNUCC Le fonctionnement de la Convention et des négociations en elles-­‐mêmes est assez compliqué. Je suis partie pour Bonn sans vraiment avoir révisé le fonctionnement de la CCNUCC et considérant, après avoir galéré plusieurs mois sur un mémoire de M2 consacré au fonds vert pour le climat, avoir sur ce sujet des connaissances largement suffisantes. Grossière erreur ! En arrivant au centre de négociations, un grand hôtel/centre de conférence envahi pour l’occasion par les négociateurs (le bâtiment officiel est encore en construction) on regarde les écrans où s’affiche un déroulé des réunions du jour et on constate rapidement que les négociations, c’est encore plus compliqué qu’il n’y parait. En effet, plusieurs types d'évènements se déroulent en parallèle. Il y a tout d’abord les réunions officielles des comités de la convention. Il y a par exemple : -­‐ le SBI (Subsidiary Body for Implementation), qui fait le suivi de la mise en œuvre de la convention cadre ; -­‐ le SBSTA, organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique ; 2
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et l’ADP, Groupe de travail spécial de la plate-­‐forme de Durban pour une action renforcée (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action) L’ADP est lui même divisé en 2 groupes de travail : -­‐ Workstream 1 : chargé de préparer le texte qui devra être signé en 2015 et prévoyant des engagements pour la période d’après 2020 -­‐ Workstream 2 : chargé de préparer des engagements pour la période pré-­‐2020. -­‐ Les discussions sur l’ADP se sont faites lors de cette intersession au sein de plusieurs « contact groups » divisés par sujet : Adaptation, Atténuation, Finance, Aspects technologiques, Capacity-­‐building, Transparence, intended National Determined Contributions (iNDC), Workstream II… Viennent ensuite les réunions de groupes de négociateurs ou de la société civile : les pays de l’UE, le G77 (représentant un ensemble de pays en développement), les représentants des ONG… Et au milieu de tout ça il y a… nous : une délégation de 4 (plus tard 6) jeunes français représentants du REFEDD et de l'association CliMates partis pour deux semaines suivre les négociations internationale climatique en direct. La fière délégation avec de gauche à droite : Marie-­‐Alix (CliMates), Yann (CliMates), Sabrina (CliMates), Clément (REFEDD-­‐CliMates), Delphine (CliMates) et Léa (REFEDD). 3
2. Les jeunes dans les négociations climat En plus des représentations de chaque pays membre de la convention, certains observateurs sont acceptés aux négociations (avec un statut sans aucun pouvoir décisionnaire). Ces observateurs peuvent être des pays au statut particulier comme la Palestine ou le Vatican, des institutions internationales comme l’OMS ou bien, comme nous, des représentants de la société civile. Il y aurait ainsi des observateurs de près de 1700 ONG et une centaine d’organisations internationales accrédités pendant les COPs. Comme la société civile est un terme générique qui regroupe une large diversité d’acteurs très nombreux, ceux-­‐ci ont été répartis en 9 groupes : -­‐ ONG environnementales (ENGO), -­‐ entreprises et industries (BINGO, pour « Business and Industry NGO », le terme ONG a ici le sens strict de non gouvernemental), -­‐ ONG de fermiers (Farmers), -­‐ peuples indigènes (IPO), -­‐ gouvernements locaux et autorités municipales (LGMA), -­‐ organisations non gouvernementales de recherche indépendantes (RINGO), -­‐ organisations syndicales (TUNGO), -­‐ organisations travaillant sur les femmes et le genre (Women and Gender), -­‐ et enfin les organisations jeunes regroupés sous le nom de YOUNGO ! Ces 9 groupes peuvent prendre la parole lors de certaines séances de négociations pour donner la position de leur groupe. Un représentant est alors choisi pour l’occasion. (C’est comme ça que je me suis retrouvée paniquée devant une centaine de diplomates à chercher mon discours… mais on y reviendra plus tard) Quel rôle pour les jeunes ? YOUNGO est constitué de jeunes issus de pays et d’organisations différentes et aux objectifs variés. En juin, comme à la plupart des intersessions qui se déroulent en Allemagne, il y avait peu de représentants des jeunes des pays du Sud (seulement une brésilienne) et essentiellement des européens. Hormis les français représentés par le REFEDD et CliMates, il y avait également les anglais de UKYCC venus en force, les jeunes verts européens venu d’Allemagne, de Chypre ou encore de Belgique et des norvégiens pour certains issus des Jeunes Amis de la Terre. Les organisations représentées ont toutes des modes d’actions différentes : sensibilisation, recherche, plaidoyer, engagement politique… et toutes n’ont pas la même vision du rôle des jeunes dans ces négociations. J’en ai surpris plus d’un quand j’ai affirmé que je ne pensais 4
pas qu’on ait la moindre influence sur les négociations en tans que jeunes, à quoi on m’a répondu « Pourquoi t’es là alors ? ». Bonne question en effet. Pourquoi y aller si on ne pèse pas sur les négociations ? Je pense qu’au-­‐delà de tenter d’influencer les décisions prises, notre rôle principal et essentiel est de représenter, observer et rapporter ce qu’il se passe lors de ces conférences. Représenter, c’est tout d’abord parler au nom de l’organisation qui nous envoie. On peut également, quand il le faut, parler en son nom et représenter ainsi une partie de la jeunesse de notre pays. Ce fut le cas quand on rencontra la délégation française. Représenter, c’est aussi parler au nom de la jeunesse mondiale lorsqu’un membre de YOUNGO intervient en séance plénière. Les membres de YOUNGO ont par ailleurs rencontré des représentants de l’organisation de la COP20 à Lima et même Christina Figueres, secrétaire exécutive de la CCNUCC. Il existe par ailleurs un programme onusien que l’on souhaiterait développer qui est celui de « Jeune délégué » et qui vise à intégrer des jeunes de manière systématique dans des délégations nationales officielles. C’est ainsi que Sabrina et Clément ont intégré la délégation française pendant la COP 19 à Varsovie. Il s’agit enfin, de manière générale, d’être visible auprès des délégations pour montrer que les jeunes sont présents, concernés et prêts à prendre leur avenir en main. Il s’agit également d’observer et comprendre comment fonctionnent les négociations pour rapporter ce qu’il s’y passe auprès de nos organisations respectives et des jeunes de notre pays. Comment je me suis retrouvée à parler devant l’ONU au nom de la jeunesse mondiale ou « comment je me suis tapée une honte internationale » Pour la séance plénière de clôture du SBI, YOUNGO était invité à intervenir et faire une déclaration en séance. Quand vint le moment de la rédiger, il s’avéra que peu d’entre nous avaient suivi les négociations de ce comité. Ayant au moins suivi les discussions sur l’article 6 (Education, Participation du public, information…) j’acceptais de participer à la rédaction. Arrivés au moment de décider qui interviendrait en séance, en l’absence de volontaire, malgré mon stress quand il s’agit de parler en public, je décidais de me lancer. Arrivé le jour J, dernier jour des négociations, après deux semaines de travail intense, la fatigue se voit sur les visages et me voilà assise au fond de la salle derrière mon chevalet « civil society » avec, à ma gauche, mon micro et, devant moi, mon ordinateur avec mon discours. Relativement calme, je préfère avoir le discours sous les yeux pour éviter toute erreur (rédigé la veille avec l’aide d’une anglaise pour la langue, je n’ai pas eu le temps de l’apprendre par cœur) et, par souci d’économiser du papier, je ne l’ai pas imprimé. Les interprètes ont mon discours, tout est bon, j’aurai deux minutes top-­‐chrono pour parler. Mais quand le président de séance me donne la parole, je découvre avec stupeur que mon document a disparu ! J’appuie sur le bouton de mon micro pour demander une minute (réflexe logique mais sur 2 minutes de temps de parole c’est beaucoup) et commence à paniquer complètement (en train de m’arracher les cheveux, 5
j’oublie que mon image doit être retransmise sur les grands écrans qui entourent la tribune !). A la recherche de mon discours et encore imprégnée des discussions en anglais je marmonne alors un désespéré « Where did it go ?! », quand la moitié des diplomates rient, je réalise que mon micro était toujours allumé. Le président de séance, sympa, déclare qu’il me redonnera la parole en fin de séance. Je me demande quand même si ma débâcle a été traduite en 6 langues par les interprètes et si ce sera dans le webcast sur le site de la CCNUCC. En fin de séance, ayant retrouvé mon discours mais nettement plus stressée que la première fois, je reprends la parole suivie de près par les représentants des ONG peuples indigènes et Femmes qui, eux, étaient arrivés en retard (je n’étais finalement pas la pire). Je m’excuse et récite sans trop bafouiller mon discours dans les deux minutes imparties. Saine et sauve, malgré la panique je suis plutôt fière d’avoir parlé à l’ONU :) Ces divergences conceptions différentes se sont ressenties dans les moyens d’actions employés lors des négociations. Chaque journée commençait à 8h avec la réunion YOUNGO où on faisait le point sur ce qu’on avait fait la veille, les comités à suivre ce jour là, les interventions qu’on a à faire en séance pour voir qui veut les écrire et les « actions » réalisées en parallèles (sitting, mini manifestations, jeux etc…). Ces « actions » qui ont lieu dans les couloirs du centre de négociations sont très réglementées et ne sont jamais faites au nom de YOUNGO dans son ensemble mais au nom d’une organisation précise. Cette fois-­‐ci, il y a par exemple eu l’opération « missing minister » pour dénoncer l’absence de nombreux ministres de l’environnement, un Game of Climate, parodie de « Game of Thrones » où les jeunes encourageaient les délégués à conquérir différents pays (ambition, finance, équité…) pour accéder au trône du climat, ou encore un match de foot où les ONG (en blanc) devait affronter les industries polluantes (en noir). Aussi sympathiques que soient ces actions à organiser, notre groupe de jeunes français s’est illustré par son absence lors de ces actions, à la surprise de certains : « vous les français vous êtes contre les manifestations ?! ». Il se trouve que chacun, à titre individuel, nous ne nous sentions pas à l’aise face à ces actions. Il me semble, à titre personnel, qu’au-­‐delà de ces moments fédérateurs certes plus attrayants que les débats autour d'une virgule dans un texte, les jeunes doivent se mobiliser surtout sur le travail de fonds. Pour gagner en crédibilité et donc par la suite en influence, les jeunes doivent participer à la rédaction de textes de déclaration ou d'intervention. Cela permet de conserver une image de la jeunesse dynamique, alternative et engagée mais surtout pas dénuée d'expertise. 6
Des YOUNGO profitant du seul jour de congé des deux semaines de négociations pour faire une petite réunion. 3. Le temps long des négociations internationales : patience et longueur de temps… Une des premières difficultés que j’ai rencontrée pendant les intersessions n’était pas de réussir à comprendre ce qu’il se négociait (je m’étais arrangée pour éviter les comités trop techniques comme ceux sur les mécanismes financiers). Non, le plus difficile était plutôt de rester éveillée car certaines séances sont très soporifiques (certes nous dormions peu ce qui n’arrangeait pas les choses) ! Malgré l’enjeu énorme, on est très loin d’un débat politique animé comme on peut le voir dans les séances du Parlement français sur la Chaîne Parlementaire. Le maître mot ici c’est « diplomatie ». Les enjeux sont trop grands pour se laisser emporter et le processus tellement formalisé qu’ils laissent peu de place à l’émotion (même si on a vu par exemple le représentant des Philippines pleurer à la dernière COP et une représentante de YOUNGO paniquer devant tout un comité après avoir perdu son discours). 7
L’importance des règles de procédures Le caractère formel des règles de procédure est le plus visible lors des séances plénières d’ouverture. Pour chaque comité de négociations (ADP, SBI, SBSTA), les représentants des pays se réunissent pour une séance qui consiste pour l’essentiel en une déclaration (« statement ») de chaque pays sur sa position sur les sujets à traiter et sur l’adoption d’un programme (« agenda ») des choses à négocier dans les deux semaines de négociations. Un président de séance (« chair »), choisi pour l’occasion, est chargé de modérer les interventions. Des règles fixes limitent les interventions à un temps pré-­‐déterminé de 2 ou 3 minutes, la parole est donnée tour à tour aux pays inscrits sur la liste de parole et les déclarations sont généralement écrites à l’avance pour pouvoir être communiquées aux interprètes (ils précisent en général lorsqu’ils traduisent sans préparation). Cela laisse donc peu de place à la spontanéité. Les discussions procédurales prennent elles-­‐mêmes beaucoup de place dans la négociation et, si elles sont nécessaires, elles peuvent déconcerter l’observateur extérieur attendant des décisions concrètes pour le climat. Le cadre onusien est donc un cadre très formel, et un des indicateurs principal est le dress code très sérieux des délégués : costume-­‐cravate (voire nœud-­‐papillon vert pour le représentant des Tuvalu), tailleur… Il est donc surprenant de voir arriver de bon matin ces très sérieux diplomates… à bicyclette ! Engagement pour la planète ? Stratégie diplomatique ? Ou simple envie d’exercice matinal ? En tous cas, voilà une des images marquante qui rappelle que les négociateurs, malgré l’incroyable importance de l’enjeu qu’ils discutent, ne sont pas très différents de nous. Impression confirmée au « bistrorant », cantine où tout le monde se retrouve le midi quel que soit son « rang ». 8
Alors pourquoi tant de formalités ? Parce qu’au niveau international où les enjeux sont très grands, un faux pas peut se transformer rapidement en incident diplomatique et, dans un souci démocratique, les règles de négociations onusiennes visent à assurer un temps de parole égal à chaque pays membre au sein de l’organisation (certain ne manqueront pas de faire remarquer que l’ONU dans son ensemble, de par l’existence du conseil de sécurité, ne brille pas par son souci démocratique mais c’est un autre débat). La vraie négociation ne se fait pas lors de ces grandes séances plénières et celles-­‐ci ont rapidement été remplacées par des « contacts groups », sortes de comités restreints (fermés souvent à la société civile donc je n’en témoignerais pas ici) ou des « dialogues ». Cependant ces séances restent encore souvent très formelles. Une grande partie des négociations se fait en fait en dehors de ces séances. Physiquement, lorsque les discussions continuent dans le couloir et le hall d’entrée du centre de conférences (l’entrée, c’est le « lobby » en anglais c’est pas pour rien qu’on parle de lobbiyng !) mais aussi en dehors même du fonctionnement multilatéral de la convention, lorsque les négociations se font de façon bilatérale. Un accord sur un point précis entre deux pays importants comme les Etats-­‐Unis et la Chine peut avoir un impact très fort dans l'avancée des négociations. Ainsi, si chacun attend des efforts de l’autre pour prendre un engagement, ils ont plus vite fait de négocier de leur côté pour se mettre d’accord puis de revenir dans la négociation avec des propositions claires. « Qu’il parle maintenant ou se taise à jamais » : un fonctionnement par consensus Les négociations de la CCNUCC fonctionnent au consensus. Il n’y a pas de vote final pour déterminer l’adoption d’un texte. Un texte n’est adopté que lorsqu’il n’y a plus aucune opposition contre. Le dernier jour, à la fin de la plénière de clôture, le président de séance passe en revue les différents points du texte demandant à chaque fois s’il y a des oppositions et s’empresse de donner un coup de marteau pour marquer l’adoption du point en question s’il y en a pas (celui que j’ai vu laissait peu de temps aux délégations de s’y opposer). Et c’est dans cette règle de consensus que réside la plus grande difficulté pour l’adoption d’un grand accord ambitieux sur le climat. “Lorsque vous devez vous mettre d’accord sur un restaurant où dîner avec huit de vos amis, les choses se compliquent rapidement. Alors imaginez à quel point c’est compliqué avec 195 pays...” nous expliquait, à quelques mots près, un négociateur des Etats-­‐Unis. Un autre mode de fonctionnement, tel qu’un vote à la majorité (quelle qu’elle soit), signifierait d’imposer à des pays des règles ayant un impact sur l’ensemble de leur vie 9
économique, contre la volonté exprimée par leurs représentants. Ce type de fonctionnement, possible dans un cadre comme celui de l’Union Européenne (si on fait abstraction des effets sur sa popularité), n’est pas possible dans le cadre beaucoup moins réglementé de l’ONU. L’ONU reste une simple arène de négociation dépendant de l’ensemble des volontés des pays qui la composent, ses résolutions n’ayant pas force de loi. Comment faire alors pour arriver à une volonté commune entre des pays qui ont des intérêts apparemment inconciliables ? La réponse est dans la définition de l’intérêt d’un pays. L’intérêt d’un pays n’est pas la somme d’un calcul géopolitique savant, une donnée mathématique immuable. Il est aussi défini par l’administration qui la porte. Ainsi il devrait être assez facile de s’accorder sur le fait que lutter contre le changement climatique est dans l’intérêt de chacun. Le simple coût économique annoncé des effets du changement climatique devant être suffisamment convaincant pour des politiques. Mais, dans une politique nationale, l’intérêt à long terme n’est pas forcément la priorité d’un gouvernement qui doit répondre à une demande urgente de son électorat. C’est alors aux délégués, représentant les pays membres de la convention, que revient cette tâche difficile de faire le lien entre la définition de l’intérêt national à court terme et les efforts à faire pour atteindre un accord qui, s’il est dans l’intérêt de tous, s’inscrit dans une perspective à 20, 40 ou 80 ans. Parmi les délégués présents, la plupart ont conscience des enjeux qu’ils discutent et sont convaincus par l’urgence de la situation. Certains sont même des habitués, impliqués dans le processus de négociation depuis de nombreuses années. Bien qu’ils ne représentent pas leur propre conviction mais celle de leur pays, ils n’ont pas moins quelques influences. En effet, en particulier dans le cadre très technique des négociations de la CCNUCC, nombre de représentants ne sont pas des diplomates de métier mais sont issus des ministères impliqués directement dans la mise en œuvre de la convention (ministère de l’environnement, de l’énergie, de l’économie etc…) et, à ce titre, participent eux même à la définition de la position de leur pays. De même les dispositions personnelles d’un délégué peuvent avoir un impact direct sur la négociation. Un représentant climato-­‐sceptique fera moins d’efforts pour convaincre son gouvernement d’élever ses ambitions. La qualité d’orateur et de négociateur d’un délégué peut jouer un rôle très important dans la négociation. Cette influence se verra sur du long terme, au fil des différentes sessions de négociations et des allers-­‐retours des négociateurs auprès de leur gouvernement. Cependant, le mandat de négociation est souvent fixé très en avance et limite donc nettement les marges de manœuvre du représentant. 10
Concrètement, de quoi parle-­‐t-­‐on pendant les négociations ? Au commencement était la question de l’atténuation des changements climatiques par la réduction des émissions de CO2. Les pays furent invités à prendre des engagements de diminution en % par rapport aux chiffres de 1990 afin d’agir en amont. Rapidement cependant, on en vint à parler des problèmes des effets déjà ressentis des changements climatiques. La question de l’adaptation aux changements climatiques fut ainsi portée en avant par les pays les plus vulnérables tels que les petits états insulaires. Pour cela, les Etats développés, reconnus comme responsables de la majorité des émissions, sont appelés à aider les pays vulnérables par des moyens financiers et du transfert de technologie. Face à l’échec d’une prévention des changements climatiques et même de l’adaptation dans certaines régions, une nouvelle thématique est apparue depuis quelques années, celle des « pertes et préjudices ». Elle permet aux pays ayant subi des dommages lié aux changements 11
climatiques d’être aidés dans leur re-­‐construction. On constate qu’au fur et à mesure de l’avancée des négociations, on est passé d’un champ d’action orienté vers la réduction, en amont, des causes du changement climatique, à un champ d’action orienté vers la gestion des conséquences du changement climatique. En ce qui concernent les décisions qui sont attendues de ces négociations, les mesures phares sont les engagements nationaux en terme d’objectifs de réduction de CO2 (intended National Determined Contributions -­‐ iNDC), attendus pour mars 2015, et les contributions financières au nouvellement créé « Fonds Vert pour le Climat » (GCF en anglais pour Green Climate Fund). Ces dernières sont très attendues par les pays en développement qui en seront les premiers bénéficiaires et qui devraient les aider aussi bien dans la mise en place de politiques d’atténuation des émissions que dans l’adaptation au changement climatique. Ces pays attendent également de l’aide via du transfert de technologies. Un débat incontournable au sein de la convention-­‐cadre reste celui autour de l’un des principes de base de la CCNUCC : la « responsabilité commune mais différenciée ». Inscrit dans la Déclaration de Rio à l’origine de la convention cadre, il pose en principe la responsabilité commune de tous les États, quel que soit leur niveau de développement, de protéger l'environnement. Cependant, en ajoutant la mention « différenciée », ce principe tient compte de l'inégale responsabilité des pays dans les émissions « actuelles et futures » (les pays développés ayant réussi à éliminer toutes les mentions d'une responsabilité historique) et des besoins de développement des pays pauvres. L'idée est que, si chacun doit faire attention à son impact sur le climat, traiter de façon égale des pays aux situations différentes en termes de responsabilité dans les émissions serait inéquitable. D’autant plus que cette question est souvent mis en lien avec le niveau de développement et les moyens dont disposent ces pays pour lutter contre les changements climatique. C'est au nom de ce principe de responsabilité commune mais différenciée que les grands pays émergents, pourtant gros émetteurs de gaz à effets de serre (GES), ne participent pas financièrement aux fonds climatiques issus de la CCNUCC. Et c'est au nom de cette différence que le Sénat Américain a refusé de ratifier le protocole de Kyoto, conditionnant leur ratification à l'engagement des pays en développement. En effet, le statut de pays en développement dispense des pays comme la Chine, le Brésil, l’Inde, la Corée du Sud et le Mexique, émetteurs de 40% des GES mondiaux, de cet engagement. Ce principe datant des débuts de la convention en 1992, beaucoup souhaiteraient qu’il soit remis en cause compte tenu de l’évolution de la situation de ces pays. Cette question revient donc constamment dans les négociations, d’une part pour savoir qui doit participer financièrement au Fonds 12
Vert, et d’autre part pour déterminer le niveau d’engagement en terme de réduction de CO2 nécessaire pour chaque pays. Un point notable et motivant cependant fut l’évocation à plusieurs reprise par des délégués officiels d’un objectif d’émissions réduites à « net zéro » (via la compensation carbone) d’ici la fin voire la moitié du siècle. Enfin l’une des questions majeures est celle de la flexibilité de l’engagement qui sera pris en 2015 et qui déterminera la nature de l’accord. Après les résultats mitigés du protocole de Kyoto et de l’accord de Copenhague, comment s’assurer que l’accord de 2015 réussira là où les autres n’ont pas pu ? Les diplomates de la CCNUCC souhaitent élaborer un accord « ambitieux » « juridiquement contraignant » et « qui s’applique à tous ». Ils doivent pour cela apprendre des erreurs des précédents accords. Le protocole de Kyoto, très ambitieux, imposait des objectifs stricts de réductions d’émissions et laissait peu de place aux variables contextuelles et aux difficultés que peut engendrer la mise en œuvre du protocole. Ce serait notamment en raison de cette rigidité que nombres de pays n’auraient pas signé la prolongation du protocole, préférant quitter un processus qui ne leur laissait pas assez de marge de manœuvre. A l’inverse, l’accord de Copenhague prenait davantage en compte l’évolution des contextes nationaux mais était trop flexible. Il n’était pas assez ambitieux pour arriver à un objectif de 2°C et pas n’était assez contraignant. L’accord qui sera signé à Paris en 2015 ne sera probablement pas aussi ambitieux que celui de Kyoto. Mais l’espoir réside dans le fait qu’il inclue des mécanismes permettant une évolution des engagements et une élévation au fur et à mesure de l’ambition de chaque pays en fonction de l’évolution de leurs capacités d’action. 4. Au delà des négociations, le challenge de la mise en œuvre et le rôle de la société civile Un accord international avec des objectifs de réduction ambitieux est un objectif communément admis et le vœu de chacun. Mais, aussi ambitieux soit-­‐il, un accord signé à l’ONU par quelques diplomates ne vaut rien si les individus en tant que citoyens, consommateurs, chefs d’entreprises ou encore et surtout hommes ou femmes politiques au niveau national ne sont pas convaincus de sa nécessité. Si la négociation internationale nécessite un accord entre les représentant de 195 pays, la mise en œuvre de cet accord nécessite la coopération de millions d’individus. Pourtant, les négociations internationales restent très déconnectées de ce qui se passe sur le terrain. Les délégués passent deux semaines enfermés 12h/jour à parler d’objectifs chiffrés de réduction d’émission à un niveau national et international, sans avoir 13
nécessairement une grande visibilité sur ce qui se fait déjà à des niveaux sous-­‐nationaux et locaux dans la lutte contre les changements climatiques. Durant ces intersessions, nous avons eu l’occasion de rencontrer et échanger avec le chef de la délégation française. Celui-­‐ci a insisté sur la patience nécessaire au lent processus de négociations et s’est montré autant intéressé par nos actions locales que nous l’étions par les négociations internationales. Il a déploré le manque de contact entre les négociations internationales et ce qu’il se passe sur le terrain et a parlé de la nécessité d’une demande de la population au niveau national pour la réussite de cet accord. Cette considération reste dans une optique d’atténuation des émissions dans un pays où les effets des changements climatiques sont moins visibles. Dans une optique d’adaptation, dans des pays où les effets des changements climatiques sont déjà visibles, le problème se pose différemment : les citoyens étant en première ligne, ils sont souvent les premiers mobilisés. La connections entre les négociations et le terrain se fait en particulier dans le cadre du SBI chargé de la mise en œuvre de la convention cadre mais aussi grâce aux « side events », des conférences-­‐débats organisées en parallèle par différentes organisations de la société civile, invitant les délégués et observateurs à débattre sur une question ou présentant plusieurs initiatives. Cela s’est vu en particulier dans le cadre des discussions sur l’article 6 et les réunions techniques sur le rôle des gouvernements locaux. L’exemple de l’article 6 : Éducation, participation du public, accès à l’information Sans une compréhension des enjeux par les acteurs impliqués dans la mise en œuvre de la convention, celle-­‐ci a peu de chance de réussir. C’est dans cette optique que l’article 6 de la Convention a été conçu en insistant sur l’éducation et l’accès à l’information sur les enjeux des changements climatiques mais aussi sur la participation du public pour pouvoir impliquer les acteurs de la société civile dans les décisions. En tant que jeunes citoyens, pour beaucoup encore en contact avec le système éducatif et intéressés par la représentation de la jeunesse dans les négociations, ces questions ont particulièrement intéressés les membres de YOUNGO. Le format des discussions sur l'article 6 s’est montré par ailleurs plus attrayant, pour la simple raison qu'il ne s'agissait pas vraiment de négociations, mais de « dialogues » prenant la forme d'échanges de bonnes pratiques. Réunis dans une salle plus petite que pour les séances plénières, tous les pays n’étaient pas représentés. Ainsi, la représentante française parlait au nom de l’UE et la République dominicaine avec quelques pays du Sud étaient là pour représenter le G77. Les prises de parole étaient un peu plus libres même si les délégués avaient du mal à se détacher du formalisme habituel. Cela peut paraître 14
anecdotique, mais le chef de la délégation française, amené à présider une des séances, a insisté pour que chacun dise son prénom avant de parler, ce que les délégués habitués à parler au nom de leur pays avaient parfois du mal à faire. Un fil de question Twitter avait même été mis en place lors d’une séance avec le #Art6Dialogue, permettant à n’importe qui de poser des questions. C’était l’occasion de rapprocher les négociations internationales de l’action sur le terrain et c’était l’occasion, pour la société civile, d’intervenir directement dans les discussions. Plusieurs acteurs de la société civile ont ainsi été invités à présenter leurs actions sur le terrain pour l’éducation du public, la participation et l’accès à l’information. Un représentant de la Mairie de Bonn est ainsi venu présenter les actions de sa municipalité en faveur de l’éducation et la participation du public. Marc Voinnesson du groupe Casino a présenté l’index environnemental multi-­‐critères appliqué sur les produit casino (incluant 7 étapes du cycle de vie du produit et indiquant l’empreinte carbone et la consommation et pollution de l’eau notamment) dans la catégorie information du public. On a été particulièrement fiers de Delphine Blumereau de CliMates venue présentée, lors de la session sur la sensibilisation du public, le projet COP in MyCity mené en France avec le soutien du REFEDD et d’Avenir Climatique. Delphine Blumereau de CliMates présentant le projet COP in MyCity, lors des discussions sur l’article 6 15
Les discussions portaient essentiellement sur comment éduquer/sensibiliser le public et comment lui donner l’information pertinente à sa compréhension des enjeux. Un délégué rappelait que l’information n’est pas suffisante en elle même et qu’il faut d’abord renforcer la capacité de compréhension de ces informations. Revenait également souvent la question de la communication sur les enjeux des changements climatiques. Comment communique-­‐t-­‐on et à qui ? Le Cambridge Institute for Sustainability Leadership (CISL) a rédigé des résumés du dernier rapport du GIEC pour différents acteurs présentant par exemple les impacts que cela peu avoir pour les villes, ou un résumé présentant l’impact pour les entreprises privées. Un représentant de Connect4climate, un projet de la Banque mondiale a, quant à lui, évoqué son travail avec l’industrie hollywoodienne. Ce qui ressortait comme une évidence de ces discussions était la nécessité d’adapter son discours à son public cible (individus selon leur milieu social mais aussi s’adresser avec des discours particulier à des acteurs comme les collectivités locales et les entreprises privées). Mais au delà de la question de l’éducation et de l’information, se posait la question de comment on passe d’un public sensibilisé à un public qui agit pour luter contre les changements climatique. La représentante française considérait par exemple que l’important est d’avoir des informations de proximité, pour pouvoir avoir une visibilité de l’impact des actions qu’ils peuvent prendre à un niveau local, plutôt qu’une grande variété d’information de sources diverses. Les subtilités du jeu de la négociation ou l’importance d’un mot Lors du dernier week-­‐end, au moment de la conclusion du dialogue sur l’article 6, il a fallut décider des modalités de discussion de l’article 6 pour la suite des négociations. Quand et dans quel cadre allions-­‐nous continuer à discuter sur ce thème ? YOUNGO défendait l’idée que les discussions devraient avoir lieu pendant les COP en décembre afin de favoriser une meilleure représentation des acteurs de la société civile. En effet, chez les jeunes en particulier, les pays du sud sont peu représentés pendant les inter-­‐sessions qui ont lieu en Allemagne (il n’y avait quasiment que des jeunes européens). N’ayant pas forcément les moyens de venir tous les trois mois en Allemagne, ils privilégient en général les COP. Cet argument était soutenu par des pays comme les Etats-­‐Unis et l’Union-­‐Européenne mais pas par les pays en développement, pourtant les premiers concernés. La raison en était simple, les pays en développement disposent en général de délégations peu nombreuse (une à trois personnes contre une vingtaine de personnes dans la délégation française par exemple) et il y a déjà tellement de sujets abordés en même temps pendant les COP qu’ils ne peuvent pas être représentés partout. Après la présentation de deux brouillons de décision (l’un par l’Union Européenne et l’autre par le G77 et la Chine), le secrétariat proposa un texte de compromis. L’article 6 ne serait pas discuté aux COPs mais la société civile serait invitée à 16
contribuer en donnant des « proposition ». L’Union Européenne considérait que le terme « idées » serait plus consensuel quand le Sénégal suggérait le terme « éléments ». Cette discussion occupa les dernières 15 minutes de séance. Cela est très symptomatique de la lenteur du processus de négociation. Même si cela n’est pas forcément évident ici, le sens d’une décision peut dépendre d’un seul mot. Un mot peut en effet être sujet à interprétation ou renvoyer à un thème ou principe faisant débat. Le choix d’un mot peut donc être crucial… et lent ! De nombreuses initiatives existent pour participer à l’éducation et l’information sur les changements climatiques des acteurs de la société et on va voir que l’un de ces acteurs majeurs est l’acteur sous-­‐national. 5. Chercher l’espoir ailleurs : le rôle des collectivités et des gouvernements locaux Au sein du comité SBSTA, autant que lors de side events, le rôle des villes, des collectivités locales et des gouvernements subnationaux a été beaucoup discuté. Ces discussions, davantage que celles sur l’ADP et les objectifs nationaux de réductions, donnent de l’espoir à un observateur déçu par la lenteur du processus. Ces discussions, comme celles sur l’article 6, montrent l’engagement concret d’acteurs sur le terrain. Les gouvernements sous-­‐nationaux, et en particulier les villes, sont des acteurs majeurs de la lutte contre les changements climatiques. Les villes représentent ainsi entre 67 et 76% de la consommation d’énergie et entre 71 et 76% des émissions de CO2. D’ici 2050, plus de 64% de la population mondiale devrait vivre en zone urbaine. L’engagement des villes est donc très important et plusieurs villes et régions ont déjà adopté leur propre objectif de réduction de CO2. Les leviers d’actions Les gouvernements locaux sont plus à même de comprendre les besoins économiques et culturels de leur région et disposent d’un grand pouvoir en terme de politique de transport et d’urbanisme, secteurs à empreinte carbone très importante. Ainsi, selon le groupement architecture2030, d’ici 2035 environ 75% du parc immobilier des Etats-­‐Unis sera soit neuf soit rénové. C’est donc une chance historique de réduire les émissions. Si ces constructions et rénovations ne sont pas faites durablement, on sera bloqué dans un schéma d’émissions urbaines pour la centaine d’années à venir. Si les pays développés rénovaient 2-­‐3% de leurs bâtiments chaque année, d’ici 2050 ils pourraient avoir réduit de 50% leurs émissions. L’urbanisme est donc un levier d’action majeur d’atténuation des émissions. En terme d’adaptation aux effets du changement climatique, 17
les villes, régions et instances territoriales ont aussi un rôle crucial à jouer dans la mesure où elles seront les premières touchées dans certaines régions vulnérables. Il existe de nombreuses solutions. Pour les mettre en œuvre, il est nécessaire d’avoir des acteurs informés sur les enjeux et motivés pour mettre en place ces solutions, sans oublier le nerf de la guerre : les ressources financières. Les villes sont-­‐elles vraiment la seule chose qui tient la route en ce moment dans les négociations climats ? Ce qui est sûr c’est qu’on ne peut pas faire du développement durable sans faire des villes durables et les villes pourraient être la pierre angulaire de la transition vers des modes de vie faible en carbone. CONCLUSION Je n’ai pas pour habitude d’avoir de grandes attentes et j’avais déjà conscience de la complexité des négociations internationales. Je n’ai donc pas été déçue par la lenteur du processus onusien, les discussions procédurales ou par les débats à n’en plus finir sur le choix d’un mot (en tant qu’ancienne étudiante en relations internationales c’est justement ces détails que je trouve le plus intéressants). Si cela peut-­‐être assez décourageant sur la capacité de l’ONU à trouver un accord international, c’est l’occasion, selon moi, de réaliser le rôle et l’engagement des autres acteurs dans la lutte pour le changement climatique. Les échanges de bonnes pratiques entre des acteurs régionaux, des ONG ou encore des entreprises peuvent motiver et inspirer l’action locale. Alors que les négociations de la convention demandent de la patience, des actions sur des terrains plus restreints peuvent être mises en place plus rapidement pour faire face à l’urgence de l’enjeu climatique. Si un accord international est crucial, on ne peut pas attendre cet accord pour commencer à agir. Dans cette optique, l’action du REFEDD et de ses associations membres a toute sa pertinence et j’étais fière de parler des actions du réseau aux autres participants de ces intersessions. Prochaine étape, Lima en décembre où se déroulera la COP20 puis Paris en 2015 pour la COP21 ! Mais entre les grandes conférences annuelles super médiatisées, rien ne s’arrête pour autant. Les représentants nationaux et acteurs de la société civile rentrés chez eux continuent à travailler sur différents projets de lutte contre les changements climatiques. Ils se retrouveront dès octobre 2014 à Bonn puis aux intersessions de mars, juin et octobre 2015. Beaucoup se retrouveront même dès septembre 2014 à New York lors du sommet 18
climat des chefs d’Etat organisé (en dehors du cadre de la CCNUCC) par le secrétaire général des Nations Unies Ban Ki Moon. A suivre donc … Rédigé par Léa Cruse, bénévole au REFEDD – Réseau Français des Etudiants pour le Développement Durabke Août 2014 19