Ethique, responsabilite, transparence, integrite et professionalisme
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Renforcement de la Professionnalisation de la Gestion des Ressources Humaines dans la Fonction Publique en Afrique Atelier à l’intention du Personnel Chargé des Ressources Humaines en Afrique sur le “Renforcement des Capacités des Ressources Humaines pour la Réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement de l’Afrique” Cotonou, République du Bénin du 12 au 16 avril 2010 ETHIQUE, RESPONSABILITE, TRANSPARENCE, INTEGRITE ET PROFESSIONALISME DANS LA FONCTION PUBLIQUE : LE CAS DE L’OUGANDA Par Dr. David K.W. Ssonko Doyen de l’Ecole d’Administration Publique et de la Gouvernance. Institut de Management d’Ouganda 1 Sommaire Les scandales impliquant les responsables du secteur public retiennent souvent l’attention du monde. La plupart de ces scandales sont dus à la détérioration des comportements éthiques des officiels qui se sont impliqués dans des malversations de tout genre. Il existe en conséquence une exigence réelle selon laquelle les institutions du secteur public doivent renforcer l’éthique, l’intégrité, la transparence, la responsabilité, et le professionnalisme, en vue de protéger les ressources publiques et de renforcer les performances du secteur public. Ce document présente les concepts de l’éthique, de la responsabilité, de la transparence, de l’intégrité et du professionnalisme dans la fonction publique. Il tente par ailleurs, de discuter de certaines pratiques et comportements qui sapent les comportements éthiques des fonctionnaires, en mettant un accent particulier sur la corruption, le conflit d’intérêt et les malversations en matière de gestion des ressources humaines. Il présente également les mesures qui pourront être prises pour réduire ces malversations. Le document présente spécifiquement la situation qui prévaut en Ouganda relativement à l’éthique, l’intégrité, la transparence, la responsabilité, et le professionnalisme dans la fonction publique du pays. Il note que bien que le gouvernement ougandais actuel ait tenté de mettre en place un certain nombre de mesures institutionnelles pour combattre les maux tels que la corruption, le succès de ces mesures dépendra essentiellement de la bonne exécution et de la mise en œuvre des mécanismes que le gouvernement doit mettre en place. Introduction Depuis que Northcote – Trevelyan a jeté les bases de la fonction publique moderne au milieu du dix-neuvième siècle, le souci de la mise en œuvre des règles de base pour les agents de la fonction publique et de veiller à ce que ces règles soient conformes aux normes de base dans leur comportement quotidien a été un sujet récurrent dans l’administration publique (Pratchett, 1999). Comme l’a constaté Sakr Ashour (2004), un consensus s’est développé dans le monde entier sur la réforme des institutions du secteur public pour renforcer l’éthique, l’intégrité, la transparence, la responsabilité et le professionnalisme et pour prévenir et lutter contre la corruption. Ces réformes sont cruciales pour la protection des ressources publiques, le renforcement des performances du secteur public, et le renforcement du rôle du gouvernement en matière de gestion, du développement et de fourniture des services de base. En réalité, il existe aujourd’hui une meilleure prise de 2 conscience de la nécessité de faire preuve d’éthique, de responsabilité, de transparence, d’intégrité, de professionnalisme dans la vie publique. Selon l’étude entreprise dans 10 pays africains par le département de l’économie et des affaires sociales des Nations Unies (UN DESA, 2001), cette prise de conscience a été appuyée par l’émergence d’un consensus selon lequel la bonne gouvernance et la saine gestion de l’administration publique sont à la base du développement durable. L’incidence des pratiques peu éthiques dans la fonction publique est insupportable dans le développement des nations, ce qui entraîne une perte de confiance dans les institutions publiques et la dégradation de l’état de droit lui-même. Par ailleurs, les notions d’éthique et de responsabilité, selon Ayee (1998) sont devenues plus cruciales dans l’administration publique, en raison de l’échec continu du secteur public institutionnel, qui est attribué au manque de valeurs éthiques des agents de la fonction publique, qui à son tour, est associé aux valeurs défaillantes et aux administratifs défaillants. Il est maintenant de notoriété publique que la quête de la responsabilité et de la responsabilisation du public au niveau gouvernemental a été stimulée dans la plupart des pays démocratiques (Kuye and Mafunisa, 2003). Certains de ces principes ont été déclenchés par des événements impliquant politiciens et des bureaucrates. Comprendre les concepts : Ethique, responsabilité, transparence, intégrité et professionnalisme. Strictement parlant les concepts ci-dessus sont liés, et bien que des tentatives aient pu être faites pour les définir séparément, le résultat final indique qu’il n’existe pas de frontière tranchée entre eux. En conséquence, l’existence ou non de l’un de ces concepts aura une incidence soit positive ou négative sur l’autre. Ceci implique automatiquement qu’un agent bien équilibré de la fonction publique en termes de performances et de respect, doit posséder et/ou mettre en pratique tous ces concepts. L’éthique Il n’existe pas de définition universellement acceptée du terme “éthique” (Ayee, 1998). La question de l’éthique est une notion liée à l’histoire de l’humanité. L’éthique s’adresse au caractère, au code de moral des êtres humains. Elle s’adresse au bon ou au mauvais comportement, au bien ou au mal ; elle évalue le comportement vis-à-vis de certains critères absolus et y introduit des valeurs positives ou négatives. (Hanekom, 1984). De la même manière, Chapman (1993) définit l’éthique comme étant les principes 3 de base de la bonne action et des règles de conduite. Ces critères peuvent être par écrit (législation, circulaires, ordres permanents, etc.) ou tout simplement l’interprétation par un individu de ce qui est acceptable et ce qui ne l’est pas. La Charte de la fonction publique en Afrique fait référence à l’éthique en tant que “normes qui guident les comportements et les actions du personnel dans les institutions publiques ”. L’article 22 de cette Charte donne une autre définition de l’éthique comme étant une culture solide, fondée sur des valeurs er des principes éthiques.. Ces valeurs et principes, selon la Charte, comprennent l’efficacité, la discipline professionnelle, la dignité, l’équité, l’impartialité, la justice, le civisme et la courtoisie dans l’exercice de ses fonctions. Par conséquent, l’éthique dans la fonction publique constitue des normes générales qui définissent la manière dont les fonctionnaires, en tant qu’agents de l’état, et, le cas échéant, en tant que membres d’une profession reconnue telle qu’un comptable, un juriste, un gestionnaire des ressources humaines, etc. devrait faire preuve de bon sens et de discrétion dans l’exercice des fonctions officielles (UNDESA, 2000) Responsabilité Bien que la responsabilité soit généralement considérée comme étant une bonne chose, le concept est très abstrait et est souvent utilisé dans un sens très large (Hulme and Sanderatne, 2008). Une définition typique est que la responsabilité a trait aux procédures par lesquelles ‘ceux qui exercent le pouvoir soit en tant que gouvernements, en tant que représentants élus ou en tant qu’officiels nommés, doivent être en mesure de montrer qu’ils ont exercé leurs pouvoirs et se sont acquittés de leurs devoirs en bonne et due forme’. Fox Meyer (1995) définit la responsabilité comme étant “la responsabilité du gouvernement et de ses agents vis-à-vis du public pour atteindre les objectifs préalablement fixés et pour en rendre compte en public” Elle est également considérée comme un engagement requis individuellement et collectivement des personnalités publiques pour accepter une responsabilité publique pour leur propre action et inaction. Dans ce cas, le poids de la responsabilité repose sur le fonctionnaire du secteur public, d’agir dans l’intérêt du public et selon sa propre conscience, avec des solutions pour chaque question fondée sur le professionnalisme et la participation. La responsabilité dans le secteur public revêt un sens plus large que dans le secteur privé (Ole Ingstrup and Crookall, 1998). Dans le secteur privé, tout le monde dans l’entreprise 4 rend compte à son conseil d’administration. Le secteur public est également responsable devant un conseil d’administration en quelque sorte : le ministre, le cabinet et la législature. Mais le secteur public a une responsabilité additionnelle vis-à-vis de ses employés et de ses clients, des citoyens qui utilisent les services – de même que vis-à-vis des non-clients, des citoyens qui n’utilisent pas le service. Il s’agit d’un type différent responsabilité, beaucoup plus subtile et indirecte. Par conséquent, en règle générale, la responsabilité pour les performances et l’obligation que les fonctionnaires (des officiels élus et nommés) doivent donner une explication satisfaisante relative à l’exercice du pourvoir, l’autorité et les ressources qui leur sont confiées au nom du public (le contribuable). En rapport à cette définition se trouve une myriade d’obligations légales, orales et éthiques qui incombent au titulaire d’une fonction publique (Sarji, 1995). En résumé, il est obligatoire d’accomplir des tâches assignées de manière responsable et diligente, et de pouvoir répondre du succès ou de l’échec de la tâche. Ainsi lorsque nous parlons de “responsabilité” dans la fonction publique, nous ne pouvons que considérer la question responsabilité bureaucratique. La responsabilité interne signifie qu’à chaque niveau de l’organisation hiérarchique, les officiels devront rendre compte à ceux qui supervisent et contrôlent leur travail. D’autre part, la responsabilité externe signifie le fait de pouvoir répondre des actions menées et des performances réalisées à d’autres autorités pertinentes et concernées en dehors du département ou de l’organisation. En conséquence, la responsabilité est une vertu éthique, étant donné que l’éthique est relative aux principes et règles qui régissent les valeurs morales du comportement des gens. Améliorer l’éthique s’avère cruciale pour renforcer la responsabilité et vice-versa. La transparence Généralement, “la transparence” implique l’ouverture, la communication et la responsabilité. Il s’agit d’une extrapolation métaphorique du sens d’un objet “transparent” qui est celui à travers lequel on peut voir. En ce qui concerne les services du secteur public, cela signifie les titulaires de postes de la fonction publique doivent être aussi ouverts que possible sur toutes les décisions et les actes qu’ils prennent. Ils doivent donner les raisons de leurs décisions et ne limiter l’information que lorsque les intérêts du grand public l’exigent (Chapman, 2000). La transparence radicale en matière de gestion exige que toutes les prises de décisions soient entreprises publiquement. Tous les projets de documents, tous les arguments pour ou contre une proposition, la décision relative au processus de prise de décision lui-même, et toutes les décisions finales, sont prises 5 publiquement et demeurent publiquement archivées. L’article 12 de la Charte de la fonction publique en Afrique exige que : “les décisions administratives devront toujours être prises conformément à des procédures transparentes, simples et compréhensibles, tout en veillant à la responsabilité. Toutes les unités administratives devront rendre disponibles toutes les informations nécessaires relatives aux actes et procédures dans leurs domaines respectifs, ainsi que les informations requises pour évaluer leurs dirigeants en vue de permettre à ceux qui sont intéressés d’y avoir libre accès. L’administration devra informer la personne concernée de toute décision prise, relative à l’intéressé afin de permettre à ce dernier de contester cette décision. L’administration devra établir ou renforcer les cellules d’accueil et d’information à l’intention des usagers afin de les aider à avoir accès aux services et à faire consigner leurs opinions, leurs suggestions ou leurs plaintes. Par conséquent la transparence assure la promotion de la responsabilité et donne des informations pour les citoyens au sujet de ce que leurs gouvernements et leurs agents sont en train de faire. L’intégrité L’intégrité est l’un des termes les plus importants et le plus souvent cité parmi les vertus. Le concept d’intégrité est relatif à la consistance perçue des actions, des valeurs, des méthodes, des mesures, des principes, des attentes et des résultats. Lorsqu’on l’utilise sous la forme de vertu, “l’intégrité” se réfère à la qualité du caractère d’une personne. Certaines personnes considèrent l’intégrité comme la qualité d’avoir le sens de l’honnêteté et de la vérité en ce qui concerne la motivation pour les actes posés. Les personnes d’intégrité n’agissent pas tout simplement conformément à leurs engagements ; elles défendent une idée, elles défendent le bon sens au sein de la communauté de personnes qui essayent de découvrir ce qu’il vaut la peine de faire dans la vie. Certains commentateurs soulignent l’idée d’intégrité en tant qu’honnêteté personnelle : agir selon ses propres croyances et ses propres valeurs à tout moment. Parlant de l’intégrité peut mettre en exergue le “caractère intégral” ou “intact” d’une position ou d’une attitude morale. Une partie de ce caractère intégral peut également mettre en exergue l’engagement et l’authenticité. Dans le contexte de la responsabilité, l’intégrité sert comme critère de la volonté d’adapter un système de valeurs dans le but de maintenir ou d’améliorer sa cohérence lorsque le résultat attendu apparaît incongru par rapport au résultat observé. Certains considèrent l’intégrité comme étant une vertu parce qu’ils y 6 voient la responsabilisation et la responsabilité morale comme étant des instruments nécessaires pour le maintien de cette cohérence. Halfon (1989) offre une différente manière de définir l’intégrité en termes d’objectif moral. Halfon décrit l’intégrité dans les termes de dévouement d’une personne dans la poursuite d’une vie morale ainsi que la responsabilité intellectuelle dans la recherche de comprendre les exigences de cette vie. Il écrit que les personnes d’intégrité : “……….épousent un point de vue moral qui les pousse à être conceptuellement claires, logiquement cohérentes, informées des preuves empiriques pertinentes, et prudentes au sujet de la reconnaissance ainsi que de la pondération des considérations morales pertinentes. Les personnes d’intégrité s’imposent ces restrictions étant donné qu’elles sont préoccupées non seulement par le fait d’adopter une position morale, mais par la poursuite d’un engagement à faire ce qui est meilleur”. Comme Carter (1906) l’a déclaré, l’intégrité nécessite trois étapes : i. Discerner ce qui est bien de ce qui est mauvais ii. Agir à partir de ce que vous avez discerné, même si cela vous coûte personnellement ; et iii. Dire ouvertement que vous agissez sur la base de votre compréhension de discernement du bien du mal. Le professionnalisme Dans le contexte du présent document, le professionnalisme dans la fonction publique est défini comme étant la valeur supérieure à toutes autres, qui comprend toutes les autres valeurs qui gouvernent la fonction publique. Elles comprennent la loyauté, la neutralité, la transparence, la diligence, la ponctualité, l’efficacité, l’impartialité et les autres valeurs qui pourraient être spécifiques à la fonction publique des pays individuels (UNDESA, 2000). Le professionnalisme dans la fonction publique implique la notion qu’il devra être inculqué aux personnes qui rejoignent la fonction publique la notion de valeurs partagées et que ces personnes devront être formées pour acquérir des compétences fondamentales aux fins de pouvoir accomplir professionnellement leurs fonctions officielles. Ce principe est conforme aux dispositions de l’article 21 de la Charte pour la fonction publique en Afrique qui stipule que : 7 “Le professionnalisme se manifeste dans le comportement des employés de la fonction publique au travail et dans leurs efforts constants visant à améliorer, à renforcer et à actualiser leurs connaissances, raffiner les compétences qui sont nécessaires à l’accomplissement de leurs tâches et à l’amélioration de leur rendement et de leur productivité”. La raison qui sous-tend le professionnalisme est que les fonctionnaires du secteur public doivent être neutres, impartiaux, juste, compétents et doivent servir l’intérêt public dans l’exercice de leurs fonctions. Ils doivent être les personnes en première ligne qui sont rémunérées à leur juste valeur et ayant bénéficié de la formation appropriée pour assumer leurs fonctions. Selon Sarji (1995), le professionnalisme, en un sens signifie une culture du travail excellent, et dans un sens plus trivial, c’est un devoir internalisé de bien faire. Il s’agit d’une sorte d’éthique de la performance, proche d’un appel noble, par lequel les professionnels sont simplement invités à faire de leur mieux, parce que tout ce qui serait moindre, serait embarrassant pour eux. C’est une fierté inhérente à la performance. Il ajoute que le professionnalisme est une adhésion à une série d’attentes normatives et du comportement, habituellement partie intégrante d’un code d’éthique. Pratiques et comportements qui sapent les bases de l’éthique, de la responsabilité, de la transparence, de l’intégrité et du professionnalisme. Les pratiques et comportements qui sapent les bases des principes sont nombreux, mais cette présentation mettra l’accent sur les suivants : i. La corruption ; ii. Le conflit d’intérêt ; et iii. Les malversations en matière de gestion des ressources humaines. La corruption La corruption constitue la plus grande menace au devenir économique et politique des pays en développement. Les pots-de-vin, les conflits d’intérêt et les transactions illicites imposent de lourdes charges à l’économie et ont pour conséquence la distorsion des politiques de développement et la remise en cause de la confiance dans les institutions du 8 secteur public. Défini en termes généraux, la corruption est l’abus de pouvoir confié pour le gain personnel (Cipe, 2008). Toutefois, trois conditions spécifiques doivent s’appliquer pour qu’un acte soit considéré comme acte de corruption : i. Le principe de tenir quelqu’un à distance est violé. Les deux parties dans une transaction font preuve de parti pris pour travailler l’un avec l’autre ce qui n’est pas conforme au traitement impartial ; ii. Le parti pris ou le conflit d’intérêt doit être intentionnel ; et iii. Il doit y avoir quelque avantage pour les deux parties pour commettre cette violation. Cet avantage ne doit pas nécessairement être monétaire de nature; il pourrait impliquer le favoritisme ou des cadeaux non – monétaires. La corruption est l’une des plus graves pratiques contraires à l’éthique qui remettent en cause la confiance des officiels du secteur public. La confiance du public ne peut être réclamée par l’instauration d’une réputation d’intégrité. Les entreprises et la société supportent le lourd fardeau de la corruption : i. La mauvaise affectation des ressources – Les ressources qui pourraient être affectées à des fins productives sont en revanche consacrées à la corruption. Des entreprises perdent du temps et des ressources sur la recherche de favoritisme, entretenant des relations avec les officiels et dépensant pour des pots-de-vin. Des officiels qui prennent des décisions tronquées (par exemple en matière d’investissement) qui ne servent pas l’intérêt public, et les contribuables qui en supportent les coûts. • Le niveau peu élevé des investissements – Les investisseurs étrangers et locaux sont découragés par les coûts imprévisibles. La corruption généralisée donne le signal aux investisseurs potentiels que l’état de droit, et ainsi les droits de propriété, sont très faibles dans le pays, faire un investissement dans ce pays est une opération à risque, un volume d’investissements plus faible, signifie une plus faible croissance.. ii. La réduction de la concurrence, de l’efficacité et de l’innovation – La recherche du favoritisme signifie que les entreprises favorisées ne font pas la concurrence uniquement sur la base des signaux du marché, tandis que les nouvelles entreprises sont confrontées à des barrières élevées qui empêchent l’accès. Les clients finissent par payer en termes de prix plus élevés, pour une qualité moindre et des offres de produits limitées. iii. Les politiques inadéquates et faiblesse de l’administration – Les organes de décisions dans les systèmes corrompus font usage de leurs pouvoirs pour avantager les 9 chercheurs de favoritisme, et non les citoyens dans leur ensemble. Les bureaucrates ne sont pas tenus pour responsables de leurs performances et en réalité bénéficient de mesures incitatives pour retarder les services afin de soutirer des pots-de-vin.. iv. La pauvreté exacerbée – La corruption réduit les potentiels de revenus des pauvres parce qu’il y a moins d’opportunités dans le secteur privé. Elle limite également l’accès des pauvres aux services publics de qualité, tels que les soins de santé et l’éducation. Causes de la corruption La corruption a des racines multiples, mais peut être généralement attribuée à la faiblesse de la conception des institutions (Cipe, 2008). Certaines des racines les plus profondes comprennent les points suivants: i. Des lois et règlements opaques, complexes, en changement fréquent – lorsque les lois sont contradictoires ou requièrent une interprétation compliquée, le pouvoir discrétionnaire des officiels est amplifié, augmentant le risque qu’ils prendront des décisions arbitraires à leur propre profit. Lorsque les lois sont imprévisibles, les entrepreneurs ne connaissent pas leurs droits et obligations, par conséquent, ils ne peuvent pas s’y conformer complètement, ni se défendre par exemple vis-à-vis des inspections illégales. La corruption devient alors un moyen pour contourner l’inefficacité et les actions arbitraires officielles. ii. Le manque de transparence et de responsabilité – lorsque des négociations sont faites à huis clos, il s’avère impossible d’évaluer les critères qui se cachent derrière les décisions, qu’elles servent les intérêts du public et respectent la loi. Si les violateurs tant du côté du secteur public que du secteur privé cachent leurs transactions, ils fuient leurs responsabilités. iii. Les bas salaires de la fonction publique – lorsque les officiels ne peuvent pas faire face à ce qu’ils estiment être leurs besoins quotidiens au moyen de leurs salaires, ils ont recours à la corruption pour suppléer à leurs revenus. Toutefois, la simple augmentation des salaires des officiels ne va pas mettre un terme à la corruption aussi longtemps que perdureront les opportunités de violation du système. iv. L’insuffisance, l’incohérence et l’injustice dans l’application des lois et règlements – Même si les lois visant à combattre la corruption se trouvent dans les livres, l’application laxiste peut donner lieu à des abus. La faiblesse du système judiciaire, 10 les sanctions légères et le coût élevé du respect des règlements peuvent rendre les lois inefficaces. Conflit d’intérêt Une situation de conflit d’intérêt se présente lorsque les intérêts personnels d’un employé se trouvent en conflit avec sa position officielle. Cela signifie que les intérêts privés de l’employé l’amèneront à accomplir ses fonctions d’une manière qui ne serait pas conforme aux intérêts supérieurs de l’organisation. Selon Williams (1985) le conflit d’intérêt dénote “une situation dans laquelle un employé a un intérêt financier privé suffisant pour influencer ou paraître influencer l’exercice de ses fonctions et responsabilités publiques”. Le principal objet de préoccupation au sujet des conflits d’intérêt est qu’ils réduisent la confiance du public en l’intégrité et l’impartialité des fonctionnaires du secteur public. A cet égard, la présence d’un conflit d’intérêt peut être aussi destructrice qu’un conflit véritable (Kernagham and Langford, 1990). Le conflit d’intérêt conduit à une loyauté partagée et sous sa forme la plus grave pourrait aboutir à la corruption. Les exemples suivants présentent des situations de conflit d’intérêt auxquelles un employé de la fonction publique pourrait être confrontée : Donner des conseils sur la stratégie de soumission pour un appel d’offres ou un contrat lorsque la personne est impliquée dans une procédure de participation à un appel d’offres. Avoir des intérêts financiers non déclarés auprès des fournisseurs et des entrepreneurs qui ont des contrats avec la fonction publique. Offrir secrètement de l’assistance au soumissionnaire du secteur public en acceptant un emploi ou un service de consultant à temps partiel. Donner des références à un candidat lorsque ce dernier est personnellement impliqué dans le processus d’examen ou de réengagement. Entreprendre des négociations avec une entreprise dans laquelle la personne, un parent ou un ami proche détient des actions. Malversations en matière de gestion des ressources humaines (GRH) Des pratiques et des politiques inappropriées en matière de ressources humaines (RH) dans la fonction publique peuvent contribuer activement à des malversations qui constituent des menaces au professionnalisme, aux comportements éthiques et à la transparence. Les 11 insuffisances institutionnelles suivantes ont été constatées dans le système de la GRH, qui ont entraîné des malversations (Sakr Ashour, 2004) Le manque de déclaration et d’application des principes éthiques/d’intégrité fondamentaux dans la stratégie et les politiques générales de la GRH, prive la GRH d’une orientation éthique/d’intégrité. Le manque de définition et de faire respecter les limites des influences politiques et personnelles, ce qui servirait à sauvegarder la transparence, permet à ces influences d’interférer dans les décisions de la GRH. L’absence de politiques clairement énoncées et appliquées en vue de promouvoir le professionnalisme en matière de GRH, permet à l’ensemble du système d’être exposé aux malversations et à la corruption ; et Le manque de code d’éthique, pour orienter et faire respecter les normes des unités de la GRH et les employés, peut aboutir à un manque de responsabilité. En réalité les implications des insuffisances mentionnées ci-dessus sont évidentes. Un manque d’orientation pour l’intégrité dans la stratégie et la politique d’ensemble de la GRH et la situation affaiblie de l’état de professionnalisme en résultant, rejaillira sur différentes fonctions de la GRH, à savoir, la planification, le recrutement, la sélection, les promotions, les récompenses, la manipulation de l’état des salaires, conduisant à l’inscription de travailleurs fictifs et un coût pour l’état, etc. Dans ces conditions, Sakr Ashour (2004) affirme que la détérioration de l’efficacité, la baisse des performances, le manque d’équité et la propagation de la corruption et du partage de pots-de-vin au sein du personnel de la GRH et d’autres agents de la fonction publique, risque de devenir monnaie courante.. Mesures visant à réduire les malversations Il est de notoriété publique que la fonction publique qui est chargée de garder les ressources publiques et d’exécuter les décisions au nom de l’exécutif, joue un rôle essentiel dans le développement et la gouvernance d’une nation. A ce titre, elle doit mettre en place un système de mesures en vue de créer un environnement pour promouvoir l’éthique, la responsabilité, l’intégrité, la transparence et le professionnalisme. Induction Les valeurs et normes fondamentales de la fonction publique ne peuvent pas avoir beaucoup d’effet sur le comportement des employés du gouvernement à moins que d’être communiquées de manière efficace et les informations relatives soient disséminées. La 12 méthode la plus usitée pour communiquer les valeurs et normes semble être le stage d’initiation lorsque la fonction publique accueille de nouvelles recrues. Malheureusement, les programmes d’initiation sont souvent mal administrés. Les résultats issus de l’étude de l’UNDESA (2001) réalisée dans 10 pays Africains révèlent que les premières valeurs et normes sont insuffisamment communiquées après la formation initiale des fonctionnaires. Et deuxièmement, la lutte contre la corruption ou même les violations involontaires des normes n’ont pas reçu l’attention qu’il faut à travers les conseils d’éthique. Selon l’enquête UNDESA (2001), les valeurs les plus citées devant être inculquées aux fonctionnaires, tournent autour des ensembles suivants : désintéressement/impartialité/neutralité et honnêteté/intégrité/éthique professionnelle. D’autres valeurs citées sont notamment la précision, l’accessibilité, le courage, la culture de la paix, la décence, le principe de développement, la discipline, l’économie, l’efficacité, la sécurité financière, une bonne gestion des ressources humaines, l’honorabilité, le leadership, la méritocracie, l’obédience, la ponctualité, la réactivité, le réalisme et la rapidité d’exécution. Stratégie et procédures d’intégrité Pour gérer la conduite des fonctionnaires, il faut mettre en place – entre autres systèmes – une stratégie nationale d’intégrité, des pratiques saines de gestion des ressources humaines, et des procédures de dissémination détaillées. L’enquête UNDESA(2001) a fait ressortir que bien que certains pays Africains aient adopté une stratégie nationale d’intégrité ou des politiques d’éthique ou de non corruption, peu d’entre eux ont mis des stratégies de coordination en place. De même, les mesures visant à guider et gérer les comportements des fonctionnaires doivent être mises en application pour être efficaces. En tant qu’employeur, le gouvernement doit avoir les moyens d’imposer et de faire respecter des normes minimales, non seulement sanctionner les violations, mais également pour dissuader d’éventuels contrevenants. Essentiellement, gérer la conduite des fonctionnaires signifie que l’on est capable de suivre leur comportement et en mesure de détecter systématiquement toutes faiblesses conduisant à des fautes professionnelles graves en vue de prendre promptement les mesures correctives qui s’imposent. Agences de supervision Plusieurs gouvernements ont mis en place diverses agences indépendantes de supervision, telles que les médiateurs, les inspecteurs généraux, les vérificateurs généraux, les organes 13 de contrôle des fonds publics au niveau du Parlement, etc. Ces institutions aident au suivi des comportements éthiques des fonctionnaires. Cependant, elles doivent avoir les capacités institutionnelles nécessaires pour exécuter leurs mandats. Malheureusement, ces institutions se sont très souvent plaintes du manque de financement et de personnel, entre autres difficultés auxquelles elles sont confrontées. Gestion des ressources humaines Des politiques RH justes et transparentes sont les bases de la création d’une fonction publique professionnelle et éthique. La GRH, à travers le maintien du principe du mérite dans les recrutements et les avancements, la transparence dans le processus de sélection, une bonne gestion de la performance et le bon exemple donné par les DRH – joue un rôle essentiel dans la création d’un environnement éthique. En outre, des politiques RH justes et bien articulées sur la rémunération appropriée, les opportunités de formation, les procédures disciplinaires et autres, si elles sont mises en œuvre, permettront de promouvoir une culture de professionnalisme et de fierté. Le cas de l’Ouganda De nombreux écrits attestent que dans les années 60 et 70, la fonction publique était caractérisée par un respect strict du code de conduite (consigne permanente) inculqué par le colonisateur (Langseth 1996). Le modèle du Ministre occidental hérité par l’Ouganda à son indépendance en 1962 était basé sur le principe de la méritocracie ou de la carrière ouverte aux meilleurs talents. Les fonctionnaires étaient recrutés par le canal d’une compétition ouverte sans considération de classe, d’ethnie, de race, de sexe ou de religion ; l’avancement était basé sur le mérite et la performance mesurée à travers des rapports annuels confidentiels sur tous les agents permanents de l’Etat. L’honnête, l’intégrité, le patriotisme, l’incorruptibilité et la conscience professionnelle étaient les piliers principaux du modèle occidental de fonctionnaire (Mugaju, 1996). L’éthique et la morale des fonctionnaires étaient régulièrement suivies par le biais de rapports de supervision, et puisque les niveaux de rémunération étaient largement satisfaisants, les fonctionnaires ont servi le public de façon méticuleuse (Enquête Nationale sur l’Intégrité, 2008). Les années 70 ont vu l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement militaire en Ouganda et l’expulsion des Asiatiques qui étaient l’épine dorsale de l’activité économique et 14 industrielle. Le résultat était le manqué d’infrastructures économiques, la baisse de la production, la rareté des produits de première nécessité et une inflation sans précédent. Cela a abouti à la contrebande et à l’émergence du marché noir marquant la naissance de l’économie “magendo” (spéculative) et la chute de la fonction publique en tant qu’institution. La contrebande et le trafic sur le marché noir sont devenus lucratifs pendant que les salaires de la fonction publique étaient tournés en ridicule. Il en a résulté la dégénérescence de la morale, la perte des valeurs, l’émergence de la gourmandise et la perte de la responsabilité dans la fonction publique. Des comportements anormaux y compris le vol et les détournements de fonds sont devenu monnaie courante et les fonctionnaires ont essayé de joindre les deux bouts. Ces comportements anormaux se traduisaient par des détournements de fonds, des détournements de ressources, l’exigence directe de pots de vin et les gains illégaux qui enracinent la corruption dans la fonction publique, conduisant au non respect des de l’éthique et de l’intégrité (Enquête Nationale sur l’Intégrité, 2008). Le gouvernement actuel du Mouvement de la Résistance Nationale (NRM) a essayé de mettre en place un certain nombre d’institutions et de mesures en vue de combattre la corruption. Les plus importantes sont notamment : l’Inspectorat du Gouvernement, créé conformément à l’article 223 de la Constitution de 1995 de la République d’Ouganda ; la Direction de l’Ethique et de l’Intégrité ; le Vérificateur Général (Article 163) ; la Direction du Ministère Public ; le Comité de contrôle des Comptes Publics, et pourtant le gouvernement continue de faire face au défi de la dégradation de la morale et la forte prévalence de la corruption dans la fonction publique. Récemment, le Ministre de la Fonction Publique a introduit un Code de Conduite pour la fonction publique ougandaise, qui fixe les normes comportementales pour les fonctionnaires ougandais. Il a été conçu également pour assurer l’impartialité, l’objectivité, la transparence, l’intégrité, l’efficacité et l’efficience des fonctionnaires dans l’accomplissement de leur devoir. C’est une avancée bien accueillie et dont le succès dépendra néanmoins, dans une grande mesure, de la mise en œuvre sérieuse et de la mise en application des mesures que le gouvernement doit mettre en place. Les fonctionnaires doivent également réaliser que leurs comportements éthiques est la pierre angulaire du développement national. La corruption en tant que pratique non éthique majeure en Ouganda est restée le défi majeur du fait que non seulement elle ne garantie pas une utilisation efficace et prudente 15 des ressources pour le bonheur de tous les Ougandais, mais aussi et surtout, elle ne permet pas d’atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Selon le Global Integrity (Mars 2009), l’Ouganda perd 259 millions de dollars US par an dans la corruption et les marchés publics. Global Integrity a également signalé que dans l’évaluation du Vérificateur Général, les marchés publics représentent 70% des dépenses publics, dont 20% sont perdus par les pratiques malhonnêtes des autorités gouvernementales responsables des fonds publics (http://www.commons.globalintegrity.org). Il y a eu des progrès tangibles dans la mise en place de cadres institutionnels et juridiques appropriés pour contrer la corruption. Mais comme l’a indiqué Transparency International (2009), ces efforts n’ont produit que des résultats limités. Le plus inquiétant est le fait qu’en Ouganda, l’exigence et le paiement des pots de vin ne sont plus un secret pour personne. Les gens semblent faire l’éloge de ceux-là qui s’enrichissent par la corruption ou les pots de vin, tout en ridiculisant ceux qui maintiennent les principes d’intégrité et les valeurs morales, ce qui montre que la corruption est en train de devenir un mode de vie acceptable (Rapport de l’Enquête Nationale sur l’Intégrité, 2008). Outre la corruption dans la gestion des ressources humaines, l’enquête de l’Inspectorat du Gouvernement de l’Ouganda (2008) a vérifié les injustices administratives prévalant dans les institutions publiques. Les formes les plus dominantes sont la répartition injuste du travail, les actions disciplinaires injustes, le manque de personnel conduisant à l’absence de confirmation du personnel ; et la victimisation du personnel subalterne par leurs supérieurs. D’autres vices sont notamment les affectations injustes et la polarisation du personnel par les cadres supérieurs à travers les cliques. Toutes ces mauvaises pratiques indiquent que l’éthique, l’intégrité, la transparence et le professionnalisme présentent encore des insuffisances dans la fonction publique ougandaise. Conclusion Il est plutôt décevant que les scandales impliquant des fonctionnaires soient fréquents dans la plupart des gouvernements Africains. Les gens discutent et se plaignent de la corruption pure et simple, du manque d’éthique, de transparence, d’intégrité et de professionnalisme dans le gouvernement. Dans ces discussions, le public ne fait pas de différence entre les gouvernants, qu’ils soient des leaders politiques élus ou des fonctionnaires de carrière. Selon l’opinion publique, ils portent tous le même manteau de culpabilité et d’indolence. Cela doit changer si l’on veut que les institutions publiques regagnent la confiance des citoyens et du public en général. Il importe également de se rendre compte qu’il est 16 impossible de mener une lutte efficace contre la corruption, un mal qui menace et affaiblit l’éthique et l’intégrité des fonctionnaires, la communauté l’accepte comme un mode de vie. Par conséquent, il est nécessaire de sensibiliser le public sur les maux de la corruption et ses implications sur la structure économique et sociale de la société. Pour améliorer l’éthique, l’intégrité, la transparence, la responsabilité et le professionnalisme dans la fonction publique, les recommandations suivantes, dont plusieurs ont été suggérées par UNDESA (2001), doivent être examinées par les gouvernements d’Afrique : Maintenir le mérite et le professionnalisme Mettre en application les règlementations de la fonction publique Améliorer la rémunération Améliorer la transparence dans le recrutement et autres politiques RH Renforcer l’éthique ou les législations contre la corruption Mettre en œuvre les codes de conduite Améliorer les programmes d’initiation Vérifier ou rendre public les conflits d’intérêt Donner plus de ressources et d’indépendance aux organes d’investigation Poursuivre en justice les actes de corruption. Lorsque la majorité des recommandations ci-dessus sera mise en œuvre et mise en application, les gouvernements africains auront une fois encore regagné des systèmes d’administration publique glorieux et performants que certaines personnes croient avoir été également frappés du label ‘d’indépendance’ avec le départ du colonialisme. 17 REFERENCES Ahmed Sakr Ashour (2004) Transparency and Accountability in the Public Sector in the Arab Region. UNDESA RAB/01/006. Ayee J (1998) Ethics in the Public Service. A paper delivered at the Second Pan – African Conference of the Ministers of Civil Service, Rabat, Morocco. Ayee, J.R.A (1997) A code of conduct for public officials: The Ghanaian experience, International Review of Administrative Sciences, Vol 63 No. 3, pp 369 - 375. Briggs B.R (2007) Problems of recruitment in Civil service: Case of the Nigerian Civil Service. African Journal of Business Management, Vol 1, No. 6, pp 142 - 153. Carter S.L. (1996) Integrity. 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